13年前，《農(nóng)村土地承包法》出臺。這部法律確認了“包產(chǎn)到戶”的合法性，并明確承包期內(nèi)不得調(diào)整和收回承包地。這在當時被“中國農(nóng)村改革之父”杜潤生視為重要的勝利。
但農(nóng)地的問題并未就此塵埃落定。比如，承包到期怎么辦？集體是“誰”？集體所有權凌駕于農(nóng)民使用權之上怎么辦？ 農(nóng)民進城了土地怎么辦？農(nóng)地難以資本化怎么辦？
說到底，農(nóng)民的承包經(jīng)營權仍然是不完整的產(chǎn)權。隨著農(nóng)村人口大面積流動，土地流轉向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，農(nóng)地產(chǎn)權現(xiàn)狀和訴求更為復雜，催逼進一步解決土地產(chǎn)權問題。
中共十八屆三中全會后，《土地承包法》的修訂被納入議題。據(jù)財新記者了解，今年4月初，全國人大法工委牽頭成立了承包法修訂領導小組和工作小組。目前，承包法修訂仍處于研討征求意見的階段，尚未形成草案。
據(jù)全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉披露，此次修法的主要目的是依法保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權益，包括：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系長久不變，賦予土地承包經(jīng)營權抵押、擔保的權能；界定農(nóng)村土地集體所有權、農(nóng)戶承包權，以及土地經(jīng)營權之間的權利關系；不能以退出土地承包經(jīng)營權，作為農(nóng)民進城落戶的一個前置條件；建立工商資本租賃農(nóng)地的準入和監(jiān)管制度；以及保障好農(nóng)村婦女的土地承包權益。
十八屆三中全會上，關于土地問題，中央已定調(diào)：落實集體所有權、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權。即強調(diào)要放活的是經(jīng)營權，承包權則屬于農(nóng)戶，不可對外流轉。據(jù)此，新法有意落實“農(nóng)地所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置”這項基礎設計。
時至今日，農(nóng)地問題早已不只是農(nóng)村的問題，此次修法也吸引了經(jīng)濟、金融、法學屆等人士的關注。處理這種有中國特色的農(nóng)地產(chǎn)權體系，亦已進入“深水區(qū)”。不少人士都感嘆“太復雜”。
目前，無論是“三權”劃分還是“三權”權能如何賦予，都充滿爭議。牽一發(fā)動全身的農(nóng)地領域，改革更傾向于穩(wěn)妥。
三權分置能否解決問題？
劉振偉于2014年底撰文透露，如何在穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關系的基礎上，促進土地的規(guī)模化經(jīng)營和集約化利用，既保護好耕地資源，又尊重農(nóng)民的財產(chǎn)性權利，是修改農(nóng)村土地承包法要考慮的重點問題。
“三權分置”正是在這樣的背景下提出的。土地問題專家、國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部副部長劉守英曾總結，農(nóng)地改革路徑是所有權和使用權兩權分離，不動所有制，強化使用權。
不過，隨著土地流轉的推進，情況出現(xiàn)了變化，承包權和經(jīng)營權事實上出現(xiàn)了分離，或有分離的需求。根據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，截至2014年6月底，全國農(nóng)村承包耕地流轉面積已占總面積的28.8%。在此背景下，“三農(nóng)”理論界提出“三權分置”的產(chǎn)權安排，被中央采納。
實際上，“三權分離”起于農(nóng)民自己的創(chuàng)造。1988年，浙江省政府就在文件中明確提出“三權分離”，上世紀90年代初又提出“三權分離、穩(wěn)制活田”。
浙江省農(nóng)辦副主任邵峰向財新記者介紹，這是溫州先搞起來的。當時，溫州搞個體經(jīng)濟，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很活躍，但如果農(nóng)民經(jīng)商失敗了，還想回去種田，就要給他保留種田的資格。這樣就把承包權和經(jīng)營權分開了。
讓農(nóng)民不喪失承包權，以降低改革風險，亦是中央的考慮。不過，將這種事實上因流轉造成的產(chǎn)權分離，作為一種產(chǎn)權基本安排從法律上確定下來，卻面臨爭議，尤其是遭到不少法學家的反對。
中國政法大學教授王衛(wèi)國表示，以承包權為身份權，經(jīng)營權為財產(chǎn)權，不失為打破農(nóng)地使用權身份性帶來的流轉僵局的一種策略安排，但這種安排是過渡性的，也是局部性的，并不代表中國土地物權制度的未來常態(tài)，也不符合國際產(chǎn)權劃分的通行原則。因出租等形成的產(chǎn)權分離，無論中外都是廣泛存在的，通過合同法約束即可。
目前，土地流轉者隨時受到土地產(chǎn)權不完整帶來的掣肘。浙江海鹽大戶張馮亮流轉了約1000畝土地，“不太敢投入，還是希望能有自己的地，自己說了算。”他說，即便在租期內(nèi)，也存在承包權干擾經(jīng)營權的風險。“你在別人的村里。農(nóng)民說不干了，你能怎么著？”一位專家稱。
不過，“三權分置”的產(chǎn)權安排在不少“三農(nóng)”學者看來仍是必不可少的。十八屆三中全會后，一位山西學者對山西農(nóng)戶的訪談顯示，有的農(nóng)民覺得流轉土地就是失去土地，擔心土地流轉后生活沒有著落，寧可拋荒或者由親戚無償耕種，也不愿意流轉給別人；有的農(nóng)民擔憂政策多變，流轉出去后不能收回。劉守英等人認為，目前承包權、經(jīng)營權合一的產(chǎn)權安排使承包人和經(jīng)營者都得不到有效保障，不利于土地流轉。
在國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶看來，眼下更重要和實際的問題，是集體所有權、農(nóng)戶承包權、流轉者經(jīng)營權“三權”的權能，如何設定，占有、使用、收益、處分、抵押等權能在“三權”之間如何劃分。
強化還是弱化集體？
現(xiàn)行《土地承包法》出臺時，曾招來一些人士農(nóng)地“準私有化”批評。一位智囊人士回顧稱，中央想了多少辦法，就是想把這個土地權利給農(nóng)民。不過，時至此次土地法修訂，主張適度發(fā)揮或強化集體作用利于土地規(guī)模經(jīng)營的聲音有所加強。一些人士擔心，過于強化農(nóng)戶承包權會阻礙土地流轉，導致土地細碎化。
隨著土地流轉的推進，一些地方集體的權力事實上在強化。外來流轉者多不愿意直接和單家單戶的村民打交道，而是找鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部。一些地方也有意發(fā)揮集體作用，促成交易并監(jiān)管土地用途。
浙江海鹽的農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)交易平臺，就采取農(nóng)戶將土地流轉事項委托給村集體，再由村集體在產(chǎn)權交易平臺將村內(nèi)土地集中掛牌。如果有農(nóng)戶不愿意流轉影響土地成片，村集體還負責協(xié)商換地。名聲遠播、被中央有關領導多次提及的上海松江家庭農(nóng)場，就是要求農(nóng)戶按給定的價格，將土地先流轉給村集體，再由村集體招租。
當下，促進土地流轉是共識，但采取什么路徑，意見卻是分化的。一些人士主張給予農(nóng)戶清晰完整的產(chǎn)權，甚至私有化，有了這樣的產(chǎn)權基礎，才能促進土地交易；一些人士則認為，這樣做并非必然有利于土地流轉和經(jīng)營規(guī)模擴大。葉興慶表示，就連一些日本農(nóng)經(jīng)學者都認為，土地集體所有在集中離農(nóng)者耕地方面，比私有制有更多的辦法。
華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心博士魏程琳考察過廣西某縣土地細碎化治理過程。
他發(fā)現(xiàn)，村委會和理事會在工作中經(jīng)常運用并不斷強化的一個理由就是:“農(nóng)村土地歸村集體所有，農(nóng)民個體只有承包權，沒有所有權，你（農(nóng)戶）若不要土地，集體可以收回來。”
對于這樣的意見，一些學者憂心忡忡：好不容易把集體“弄沒了”，為何又要弄回來？畢竟，在農(nóng)村，更普遍的情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部作為集體代表，侵犯農(nóng)戶權益。近些年，一些村委會或基層政府組織以規(guī)模經(jīng)營為由強制收回農(nóng)民的承包地。
既然現(xiàn)階段中央仍然保留了并要落實集體所有權，確定集體行為的邊界顯得至關重要。
葉興慶認為，現(xiàn)階段不宜通過擴大集體經(jīng)濟組織調(diào)整和強制收回農(nóng)戶承包地的權利來體現(xiàn)所有權，也不宜通過收取土地承包費、參與土地流轉租金分配來體現(xiàn)所有權。否則，極易發(fā)生侵犯農(nóng)戶承包權的問題。
年逾80、經(jīng)歷了新中國各階段土地變遷的農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長郭書田向財新記者再三強調(diào)：不能將“落實集體所有權”放在那里就不管了。
他表示，不能再讓村民委員會代行集體所有權權力，而必須將農(nóng)民的集體所有權落實下來。他建議將“股份合作制作為集體所有權的實現(xiàn)形式”這一句寫進法律中。
長久不變?nèi)绾温鋵崳?/strong>
總體而言，中國對農(nóng)民承包經(jīng)營權的保護在不斷加強，從最初的基于合同保護的債權，至2007年《物權法》出臺，已被明確作為一種用益物權，享有占有、使用、收益、流轉的權利。
2008年，中共十七屆三中全會最終明確，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。若得以落實，農(nóng)戶承包經(jīng)營權將更接近于所有權。
不過，此后“長久不變”遲遲未具體落實，這也影響了土地流轉。
有農(nóng)地信托業(yè)務的某信托公司內(nèi)部人士常亮告訴財新記者，實踐中碰到的一大矛盾和困惑，就是承包期限和展期規(guī)則不明確，經(jīng)營主體沒有穩(wěn)定的預期。
一位參與修法的專家告訴財新記者，如何將承包關系“長久不變”從法律上確定下來，是此次承包法修訂最重要的任務之一。
據(jù)財新記者了解，承包期限問題仍待中央定調(diào)。政策界、學界有不同意見，一些人士主張遵從“有恒產(chǎn)者有恒心”的古訓，將土地財產(chǎn)權利完全交給農(nóng)民。也有人提出反對意見，最后出現(xiàn)在十七屆三中全會決定中的表述是“長久不變”。
主張繼續(xù)調(diào)整土地的聲音從未消失，但據(jù)財新記者了解，這種意見目前并不占主流。
從實際情況而言，二輪承包后，農(nóng)村調(diào)地現(xiàn)象已經(jīng)明顯減少。1999年 -2010年中國人民大學和美國農(nóng)村發(fā)展研究所組織的五次17省調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2000年-2010年，支持在30年承包期內(nèi)“不得調(diào)地”政策的農(nóng)戶比例平均為42.5%，明顯高于反對的比例（28.2%）。
“目前，多數(shù)意見還是主張設承包期。”葉興慶告訴財新記者。不少人主張和城市住宅用地使用期一樣設70年。這個方案在2008年時就被討論過，當時的反對意見是，30年變成70年，仍然是一個有期限的土地制度。
中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任、中央農(nóng)村工作領導小組辦公室副主任韓俊曾撰文表示，如果不設承包期限，土地承包經(jīng)營權則逼近集體土地所有權，容易誤讀為推行土地私有。
上述文章稱 ：“我們傾向于有期限的‘長久不變’。” 他建議，參照現(xiàn)行法律關于城鎮(zhèn)居住用地使用權、林地承包權年限的規(guī)定，將“長久不變”的承包期限確定為70年，起點為二輪30年承包期到期后。
劉振偉還透露，修法另一個重點是要保留進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權�，F(xiàn)行《土地承包法》要求農(nóng)民進入設區(qū)的市之后，退回承包地。中央有關領導多次表示，在現(xiàn)階段，保障農(nóng)民工的土地承包經(jīng)營權、宅基地使用權和集體經(jīng)濟收益分配權，帶地進城，留條后路是必要的、合理的。
只放經(jīng)營權能放活嗎？
多重考慮下，中央避免大動干戈，穩(wěn)妥地將釋放土地活力的重點放在經(jīng)營權上，并賦予其抵押、擔保權能。這被視為十八屆三中全會在農(nóng)地改革上的一大突破。
不過，盡管理論上問題不大，落實在法律上仍有障礙。前述參與修法的專家告訴財新記者，經(jīng)營權到底是債權還是物權，目前仍有爭議。若是債權，則無法抵押，只能質(zhì)押。
僅僅放活經(jīng)營權，其資本化的能力也受到限制。目前農(nóng)民以土地入股和外來投資者合作的模式，受到政策界和地方上不少人士的認可。“這種模式應該是土地承包經(jīng)營權入股，否則農(nóng)民股份就太低了。”邵峰認為。
王衛(wèi)國則告訴財新記者，建立在租約基礎上的經(jīng)營權仍然是一種不穩(wěn)定的權利，這樣的關系要么解體，要么發(fā)展成長期關系。
無論體制內(nèi)外，都不乏打開承包權流轉通道的呼聲。
農(nóng)業(yè)部總農(nóng)藝師孫中華即指出，目前，中國有2.34億農(nóng)民工及其家屬處于兩棲狀態(tài)，到2020年，還要有約1億農(nóng)村人口進城。
在這個過程中，已經(jīng)并將進一步出現(xiàn)一大批有地市民。除轉包出租，如何通過建立土地承包經(jīng)營權退出機制，盤活進城落戶農(nóng)民的承包地，讓穩(wěn)定就業(yè)的進城農(nóng)民割斷與承包土地的聯(lián)系，讓留在農(nóng)村的農(nóng)民種更多的地，將成為今后一個時期深化農(nóng)村土地制度改革必須重視的重大問題。
“長遠來看，承包地一定要允許流轉。否則留在農(nóng)村的都沒地，有地的人都在外面，這怎么行？”邵峰說。
其實，現(xiàn)行《土地承包法》并未禁止農(nóng)地轉讓。第41條規(guī)定: 承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者穩(wěn)定的收入來源的，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將承包地轉讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶。但中央政策傾向于將轉讓限定在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。中央辦公廳和國務院辦公廳2014年聯(lián)合下發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出，以轉讓方式流轉承包地的，原則上應在本集體經(jīng)濟組織成員之間進行，并須經(jīng)發(fā)包方同意。
為降低改革風險，一些專家主張，現(xiàn)階段給承包地流轉設置一定條件，如轉出農(nóng)戶須落戶城鎮(zhèn)；轉入者受讓面積上限等。
若允許承包經(jīng)營權轉讓，如何處理集體經(jīng)濟組織成員的身份成為棘手問題。
邵峰主張，現(xiàn)階段，可以采用“成員權與股東權（財產(chǎn)權）分離”的辦法。據(jù)財新記者了解，在某個時點將集體成員身份固定下來，已經(jīng)成為決策層主流意見。“固定下來以后，未來集體是否開放，這些要再研究。”全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員張曉山表示。
不過，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、信息化正共同改寫中國農(nóng)村的面貌。無論對過去體制持何種評價，傳統(tǒng)的“集體”勢必成為舊夢。
“現(xiàn)在還是思想不夠解放。解放思想應該沒有禁區(qū)，解放思想也沒有到頂?shù)臅r候。我們過去往往設定一條杠，過了這條杠就是道路方向問題，所以一些體制機制障礙很難突破。”郭書田說�！�
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