當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 土地征收中的權(quán)力博弈與制度重構(gòu)
林輝煌，歐陽(yáng)靜
（華南理工大學(xué) 公共政策研究院，廣東 廣州 510640
江西財(cái)經(jīng)大學(xué) 財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西 南昌 330013）
作者簡(jiǎn)介：林輝煌，華南理工大學(xué)公共政策研究院助理研究員、華南理工大學(xué)社會(huì)組織與治理創(chuàng)新研究中心副主任，社會(huì)學(xué)博士，主要研究方向?yàn)楣舱吲c法律社會(huì)學(xué)，聯(lián)系方式huihuangkaoyan@163.com。
摘 要：隨著我國(guó)工業(yè)化的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，大量的土地被征收使用。土地征收的過(guò)程包括前期規(guī)劃、中期談判和后期安置；在這一過(guò)程中，農(nóng)民權(quán)益保障與國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)重關(guān)系并不完全由主觀的政策意志所決定，而是更多地受制于特定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民眾權(quán)利意識(shí)和國(guó)家行政干預(yù)三者之間的博弈格局。換言之，貫穿于整個(gè)征地過(guò)程的是經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和行政權(quán)力的互動(dòng)關(guān)系。重構(gòu)征地制度，實(shí)際上就是通過(guò)平衡這三種權(quán)力的博弈格局來(lái)完善土地規(guī)劃、征地談判和失地安置的制度。
關(guān)鍵詞：土地征收；經(jīng)濟(jì)權(quán)力；社會(huì)權(quán)力；行政權(quán)力；制度重構(gòu)
中圖分類號(hào)： F271 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A
一、征地困局與理論爭(zhēng)議
隨著我國(guó)工業(yè)化的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進(jìn)，大量的土地被征收使用。第一輪的土地征占高峰發(fā)生在1984-1986年間，其內(nèi)在動(dòng)力是“以地興企”，在1985年征地?cái)?shù)量達(dá)到一個(gè)峰值，為32.4萬(wàn)公頃（486萬(wàn)畝）（楊帥和溫鐵軍，2010）。[1]此后，城鄉(xiāng)建設(shè)用地進(jìn)一步擴(kuò)張，且利用效率較低。1996—2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加48.3萬(wàn)公頃（724萬(wàn)畝），其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加23.8萬(wàn)公頃（357萬(wàn)畝）；2010—2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加63.5萬(wàn)公頃（953萬(wàn)畝），其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加34.3萬(wàn)公頃（515萬(wàn)畝）。[①]1997－2005年，農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加了近11.75萬(wàn)公頃（170萬(wàn)畝），年均增加了1.3萬(wàn)公頃（18.9萬(wàn)畝），而在同一時(shí)期，農(nóng)村人口卻減少了9633萬(wàn)人，年均減少1070萬(wàn)人；[②] 2000—2011年，農(nóng)村人口減少1.33億人，年均減少1108.33萬(wàn)人，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了203萬(wàn)公頃（3045萬(wàn)畝），年均增加16.9萬(wàn)公頃（253.75萬(wàn)畝）。征地面積的擴(kuò)大及城鄉(xiāng)建設(shè)用地的低效利用，對(duì)耕地保護(hù)和糧食安全構(gòu)成了直接的威脅。全國(guó)耕地已從1996年的1.3億公頃（19.51億畝）減少到2005年的1.22億公頃（18.31億畝），年均減少88.89萬(wàn)公頃（1333.33萬(wàn)畝）；而在這一期間，全國(guó)非農(nóng)建設(shè)年均占用耕地20.35萬(wàn)公頃（305萬(wàn)畝），其對(duì)耕地減少的貢獻(xiàn)率為22.89%。[③]（其他導(dǎo)致耕地減少的因素還包括農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕和災(zāi)毀耕地等。災(zāi)毀耕地的比例較小，且相對(duì)穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)退耕所占的比例也趨于穩(wěn)定；而建設(shè)占地的影響正日益上升，且其造成的耕地減少具有不可逆的特性。）
征地面積的迅速擴(kuò)張，一方面造成耕地減少，另一方面則導(dǎo)致失地農(nóng)民暴增，特別是在社會(huì)保障制度尚不健全的情況下，失地農(nóng)民問(wèn)題有可能成為影響社會(huì)穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。 “土地城鎮(zhèn)化”的速度遠(yuǎn)快于“人的城鎮(zhèn)化”，這是當(dāng)前城鎮(zhèn)化模式的主要特征。2000-2011年，全國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度。[④]根據(jù)勞動(dòng)保障部的測(cè)算，2006年我國(guó)被征地農(nóng)民數(shù)量大約有4500萬(wàn)人左右；根據(jù)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展速度以及建設(shè)用地需求預(yù)測(cè)，到2020年我國(guó)新增被征地農(nóng)民大約有4200萬(wàn)人左右；預(yù)計(jì)到2030年，我國(guó)被征地農(nóng)民數(shù)量累計(jì)將超過(guò)1億人。也有學(xué)者認(rèn)為，到2020年我國(guó)失地農(nóng)民群體就將達(dá)到1.1億人（勞動(dòng)保障部課題組，2007；趙峰，2007）。[2-3]如何在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)提升失地農(nóng)民的社會(huì)福利水平，使農(nóng)民能夠充分分享城鎮(zhèn)化的成果，這是征地工作所要面臨的第二大問(wèn)題。
雖然在經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)總體目標(biāo)上，中央與地方有著一致的追求，然而在土地城鎮(zhèn)化、工業(yè)化利用上的權(quán)利配置和目標(biāo)設(shè)定上，中央與地方并不完全一致。如果說(shuō)中央追求的是經(jīng)濟(jì)建設(shè)與耕地保護(hù)、社會(huì)保障的平衡發(fā)展，那么地方則更多地追求低成本的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，這就容易導(dǎo)致地方政府目前在土地利用行為上的“越位”——非法批地、“缺位”——企業(yè)違法占地、“錯(cuò)位”——非法低價(jià)出讓國(guó)有土地（程世勇和李偉群，2008）。[4]雖然地方依靠“違規(guī)經(jīng)濟(jì)”獲得較快的發(fā)展，卻也因此導(dǎo)致社會(huì)矛盾的激化。根據(jù)《2011年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)藍(lán)皮書(shū)》的研究，當(dāng)前73%的農(nóng)民上訪和糾紛都都是與土地相關(guān)的，其中有40％的上訪與征地糾紛有關(guān)，而87％的征地糾紛則涉及征地補(bǔ)償和安置問(wèn)題（汝信等，2010）。[5]如何在征地過(guò)程中完善國(guó)家的權(quán)力監(jiān)督體系，規(guī)制地方政府發(fā)展“違規(guī)經(jīng)濟(jì)”的沖動(dòng)，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展不受制于因經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的負(fù)面效應(yīng)，這是當(dāng)前征地工作所要解決的第三大問(wèn)題。
理論界對(duì)征地問(wèn)題的討論如火如荼，然而這些討論幾乎都集中在一個(gè)主題上，即農(nóng)民的土地利益分享。主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)前的征地工作之所以出現(xiàn)各種問(wèn)題，是因?yàn)橥恋卦鲋凳找娴姆峙洳还剿�，政府壟斷土地市�?chǎng)從而割斷了被征地農(nóng)民與土地市場(chǎng)化收益之間的關(guān)系，使農(nóng)民只得到極少的一部分收益（李軍杰，2007）。[6]浙江省一項(xiàng)調(diào)查表明，如果征地收益是100%，各利益關(guān)聯(lián)方的分配比例是：地方政府20-30%，開(kāi)發(fā)商40-50%，村級(jí)組織25-30%，農(nóng)民5-10%（楊光斌和李月軍，2008）。[7]巨大的收益誘使地方政府大肆征地，直接造成了耕地面積的減少和失地農(nóng)民的劇增；而征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低則導(dǎo)致失地農(nóng)民無(wú)法維持可持續(xù)生計(jì)（國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組，2009；金晶和許恒周，2010），[8-9]且征地工作缺乏透明度，農(nóng)民沒(méi)有發(fā)言權(quán)，為社會(huì)不穩(wěn)定埋下了隱患（孔祥智和王志強(qiáng)，2004）。[10]因此，主流觀點(diǎn)認(rèn)為改革征地制度需要尊重農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，按土地市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償（蔣省三等，2007）[11]，使集體所有的土地在法律上取得與國(guó)有土地相平等的產(chǎn)權(quán)地位（晉洪濤等，2010），[12]同時(shí)把實(shí)現(xiàn)程序公平作為未來(lái)征地制度改革的基本方向（樓培敏，2005）。[13]
反對(duì)的觀點(diǎn)則認(rèn)為，土地增值來(lái)源于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，與農(nóng)民個(gè)人的努力沒(méi)有直接關(guān)系，因此農(nóng)民沒(méi)有理由獨(dú)享該收益（漲價(jià)歸公）；而當(dāng)前的土地制度以及土地增值分配秩序?qū)嶋H上正是中國(guó)得以迅速崛起的關(guān)鍵所在，至于征地過(guò)程中所出現(xiàn)的各種問(wèn)題毋寧是發(fā)展中不可避免的副產(chǎn)品，是必須承擔(dān)的現(xiàn)代化后果。與主流觀點(diǎn)針?shù)h相對(duì)，有學(xué)者通過(guò)實(shí)證調(diào)研發(fā)現(xiàn)，被征地農(nóng)民的生活質(zhì)量有所提高，收入呈逐年上升的趨勢(shì)，與樣本地城鎮(zhèn)居民的收入差距也逐年縮�。桥嗝簦�2005）。[13]多數(shù)征地都是在城鎮(zhèn)郊區(qū)進(jìn)行，該區(qū)域農(nóng)村相對(duì)發(fā)達(dá)，農(nóng)民并不以土地產(chǎn)出為唯一收入，對(duì)征地不是持反對(duì)態(tài)度，而是期待政府征收他們的土地，甚至抱怨政府“怎么還不來(lái)征地”（史清華等，2011；楊華，2013）。[14-15]更為重要的是，被征土地的價(jià)值不來(lái)自其絕對(duì)價(jià)值，而來(lái)自經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市擴(kuò)張和制度安排；如果土地補(bǔ)償越來(lái)越高，那么由中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)剩余就有可能被土地食利者階層所占有（賀雪峰，2012）。[16]城市近郊區(qū)的農(nóng)民如果不正當(dāng)?shù)卣加袊?guó)家及社會(huì)巨額投入改造區(qū)域環(huán)境所形成的土地溢價(jià)，則國(guó)家與社會(huì)的大量資金就難以形成有效的循環(huán)（趙紅梅，2006）。[17]
主流觀點(diǎn)和反對(duì)觀點(diǎn)都對(duì)征地過(guò)程中的問(wèn)題作出了解釋，爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)民權(quán)益保障的關(guān)系上。前者認(rèn)為農(nóng)民權(quán)益保障在征地過(guò)程中應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先性，而后者則擔(dān)心過(guò)于強(qiáng)調(diào)農(nóng)民利益將導(dǎo)致國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展喪失難得的歷史機(jī)遇。從某種程度上講，權(quán)益保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的權(quán)重關(guān)系并不完全由主觀的政策意志所決定，而是更多地受制于特定時(shí)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、民眾權(quán)利意識(shí)和國(guó)家政治干預(yù)三者之間的博弈格局。需要指出的是，這種博弈格局具有特定的時(shí)空屬性，在不同區(qū)域和不同時(shí)期有著不同的表現(xiàn)形態(tài)。因此，研究土地征收問(wèn)題，有必要引入權(quán)力博弈的過(guò)程分析，從而還原征地制度的內(nèi)在機(jī)制。本文依據(jù)在不同地區(qū)的調(diào)研結(jié)果，從土地征收的實(shí)踐形態(tài)切入，考察前期規(guī)劃、中期談判和后期安置所面臨的不同困境，在此基礎(chǔ)上提煉出征地過(guò)程中的權(quán)力博弈結(jié)構(gòu)，并據(jù)此提出對(duì)征地制度進(jìn)行重新建構(gòu)的政策建議。
二、征地過(guò)程中的規(guī)劃、談判與安置
大致來(lái)看，整個(gè)土地征收的過(guò)程是由前期的規(guī)劃、中期的談判和后期的安置三個(gè)部分構(gòu)成。如此劃分并非嚴(yán)格的時(shí)間區(qū)隔，實(shí)際上三者互有交織，尤其是中期的談判和后期的安置，具體安置措施往往正是征地談判的主要內(nèi)容。之所以對(duì)征地過(guò)程進(jìn)行階段劃分，主要是因?yàn)榍捌谝?guī)劃、中期談判和后期安置具有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力博弈結(jié)構(gòu)，將其分開(kāi)討論有助于厘清征地中復(fù)雜的權(quán)力過(guò)程。
（一）土地規(guī)劃的目標(biāo)與執(zhí)行
要求對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃并以此限定征地范圍和數(shù)量，是從上世紀(jì)八十年代中期開(kāi)始的，其首要?jiǎng)右蚓驮谟诒Ｗo(hù)耕地。由于開(kāi)發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱的興起，當(dāng)時(shí)的用地需求急劇增加，導(dǎo)致大量耕地被占用。1986年國(guó)務(wù)院成立了直接隸屬國(guó)務(wù)院的國(guó)家土地管理局，通過(guò)統(tǒng)籌管理全國(guó)的土地和城鄉(xiāng)地政，從而改變長(zhǎng)期以來(lái)分散、低效的土地利用管理制度。就在同一年，中央下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)土地管理、制止亂占耕地的通知》，明確要求“組織有關(guān)部門(mén)編制土地利用總體規(guī)劃”。1993年，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1987-2000年）》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)實(shí)施，成為我國(guó)第一部土地利用總體規(guī)劃。1999年，新修訂的《土地管理法》開(kāi)始施行，提出實(shí)行土地用途管制制度，進(jìn)一步突出土地利用總體規(guī)劃的法律地位和作用。同年，《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010年）》經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)開(kāi)始實(shí)施。各地也紛紛制定相應(yīng)的土地規(guī)劃，形成了中央統(tǒng)一管理和省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級(jí)管理相結(jié)合的土地管理模式。
隨著征地面積的不斷擴(kuò)張，提高土地利用效率、杜絕違規(guī)使用土地日益成為土地規(guī)劃的重點(diǎn)。從2003年開(kāi)始，國(guó)務(wù)院部署了以全面清查開(kāi)發(fā)區(qū)為重點(diǎn)的全國(guó)土地市場(chǎng)秩序治理整頓。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào)）出臺(tái)，第三輪土地利用總體規(guī)劃修編開(kāi)始啟動(dòng)。2005年，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《國(guó)土資源部關(guān)于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作的意見(jiàn)》，規(guī)定規(guī)劃修編工作要以節(jié)約利用土地、嚴(yán)格保護(hù)耕地為根本指導(dǎo)方針，堅(jiān)決防止借規(guī)劃修編名義隨意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。
合理布局城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)科學(xué)用地，是土地規(guī)劃的另外一項(xiàng)重要目標(biāo)。在土地資源日益緊缺的情況下，如何通過(guò)合理規(guī)劃來(lái)引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)格局，整合與激活各種存量資源，是當(dāng)前土地規(guī)劃的核心內(nèi)容。2008年，國(guó)務(wù)院審議并原則通過(guò)了《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》。該規(guī)劃綱要明確提出要加強(qiáng)建設(shè)用地空間管制，制定和實(shí)施差別化的土地利用政策，促進(jìn)主體功能區(qū)的形成。
無(wú)論是保護(hù)耕地、提高土地利用效率還是合理布局城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這些目標(biāo)都體現(xiàn)了政府運(yùn)用土地規(guī)劃進(jìn)行土地宏觀調(diào)控和用途管制的基本訴求。在這種權(quán)力管制下，征地行為似乎已經(jīng)受到足夠的規(guī)制。然而從實(shí)踐層面來(lái)看，土地規(guī)劃的效果卻不盡如人意。
首先，土地規(guī)劃的權(quán)威性不強(qiáng)。地方政府為了招商引資，頻繁修改土地規(guī)劃，以滿足土地征收的需求。相對(duì)于中央和省市，縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)更經(jīng)常變動(dòng)土地規(guī)劃。筆者在浙江D鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐耐恋匾?guī)劃每隔幾年就改變，而且這些規(guī)劃并不公開(kāi)，因此即使有所改變也很難為社會(huì)公眾所知曉。
其次，違反規(guī)劃征地的現(xiàn)象常有發(fā)生。如果說(shuō)頻繁修改土地規(guī)劃以適應(yīng)征地需求，還算是對(duì)規(guī)劃留有一絲尊重的話，那么違規(guī)征地的行為則是直接繞過(guò)了土地規(guī)劃。2007年開(kāi)展的全國(guó)土地執(zhí)法“百日行動(dòng)”清查結(jié)果顯示，違規(guī)新設(shè)、擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)涉及的土地面積有6.07萬(wàn)公頃（91萬(wàn)畝），未批先用的土地面積有15萬(wàn)公頃（225萬(wàn)畝）。[⑤]在編制《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》時(shí)面臨的一大壓力就是，上輪規(guī)劃確定的全國(guó)建設(shè)用地凈增面積突破控制指標(biāo)約32%，極大壓縮了新一輪土地規(guī)劃的空間。[⑥]
再次，土地規(guī)劃科學(xué)性不強(qiáng)，導(dǎo)致土地征收碎片化。當(dāng)前的土地規(guī)劃，尤其是地方的土地規(guī)劃往往精細(xì)不足，對(duì)空間布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)缺乏科學(xué)的論證，從而導(dǎo)致征地工作沒(méi)有連續(xù)性和整體性，東征一塊，西征一塊，不利于形成區(qū)域資源的整合。
最后，對(duì)于違反土地規(guī)劃的征地行為缺乏有效的制裁。筆者在浙江D鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)，該鎮(zhèn)的分管副書(shū)記認(rèn)為在征地問(wèn)題上，“現(xiàn)在最大的違法主體是地方政府，主要是土地監(jiān)管不夠有力，監(jiān)管體制存在條塊糾纏的問(wèn)題；當(dāng)然，地方政府也需要考慮地方的發(fā)展”。土地監(jiān)管主要依賴于地方政府自身，而地方政府基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的征地沖動(dòng)往往會(huì)削弱其自我監(jiān)管的有效性。
土地規(guī)劃未發(fā)揮應(yīng)有效用，折射出政府的土地監(jiān)管權(quán)力偏于軟弱，從而導(dǎo)致各種違規(guī)征地行為。其內(nèi)在動(dòng)因是地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)的強(qiáng)烈訴求，這種經(jīng)濟(jì)訴求在很大程度上與國(guó)家的發(fā)展戰(zhàn)略相契合，因此即使略有越軌行為往往也能夠得到國(guó)家的諒解。
（二）四方談判
當(dāng)一幅土地確定要被征收之后，圍繞著土地利益分配的談判就開(kāi)始了。征地談判的主體包括地方政府（主要是縣鄉(xiāng)）、征地需求方（主要是企業(yè)）、村組集體、農(nóng)民。談判往往是非正式的、分散的，并沒(méi)有明確的法律規(guī)范來(lái)指引談判的開(kāi)展。談判的內(nèi)容主要是征地后的安置補(bǔ)償條件，談判中最核心的一對(duì)矛盾是地方政府與農(nóng)民，失敗的談判往往會(huì)導(dǎo)致上訪或群體性事件。
雖然名為談判，實(shí)際上地方政府占有絕對(duì)的主導(dǎo)地位。《土地管理法》規(guī)定，“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。這意味著農(nóng)村土地只有經(jīng)過(guò)國(guó)家征收之后，方能進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)�！锻恋毓芾矸ā酚忠�(guī)定，“國(guó)家征收土地的，依照法定程序批準(zhǔn)后，由縣級(jí)以上地方人民政府予以公告并組織實(shí)施”。政府只要進(jìn)行公告即可組織征地，并不需要以農(nóng)民的同意為前提，這一點(diǎn)不屬于談判的范疇。即使對(duì)征地安置補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容，《土地管理法》也做出了基本的限定，留給農(nóng)民的談判空間并不大。因?yàn)檎紦?jù)主導(dǎo)地位，地方政府往往傾向于采取最低成本的征地方案，并通過(guò)強(qiáng)制手段迫使農(nóng)民接受，而農(nóng)民則希望通過(guò)征地獲取盡可能多的收益，由此引發(fā)的沖突日益增多。
對(duì)于征收的地塊，一般是由地方政府或征地需求方指定，作為“被征地方”的農(nóng)民實(shí)際上并沒(méi)有選擇權(quán)。一個(gè)特定項(xiàng)目對(duì)應(yīng)一幅特定地塊，這種“一對(duì)一”的征地模式雖然效率較高，但是卻容易導(dǎo)致談判雙方的內(nèi)部張力，因?yàn)殡p方都是唯一的談判對(duì)象，如果據(jù)守各自的談判條件往往會(huì)使談判陷入僵局。如果一個(gè)項(xiàng)目可以在幾個(gè)備選的地塊中選擇落地，則不同地塊之間可以形成一種競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，愿意被征地的農(nóng)民才作為地方政府的談判對(duì)象，能夠較好地緩解地方政府與農(nóng)民之間的緊張關(guān)系�，F(xiàn)實(shí)中“一對(duì)一”的征地模式一旦失敗，往往造成兩方面的后果，一是地方政府動(dòng)用警力強(qiáng)制征地，激化群眾與政府之間的對(duì)立情緒；二是部分群眾不斷提高要價(jià)，地方政府為了迅速完成征地而無(wú)原則地滿足這些釘子戶的要求，結(jié)果導(dǎo)致政府公信力降低。
征地需求方有不同的類型，這里主要講企業(yè)。按照征地的制度設(shè)計(jì)，企業(yè)只能從政府手中拿地，征地談判只發(fā)生在政府與農(nóng)民之間，與企業(yè)無(wú)關(guān)。然而，由于招商引資的壓力，地方政府往往主動(dòng)向企業(yè)供地，兩者之間形成密切的互動(dòng)。如果說(shuō)在征地項(xiàng)目上，村莊之間缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)，那么政府之間可謂競(jìng)爭(zhēng)激烈，為了吸引項(xiàng)目不惜低價(jià)甚至無(wú)償出讓土地。有時(shí)候，企業(yè)也會(huì)介入政府與農(nóng)民的談判之中。當(dāng)政府與農(nóng)民的談判陷入僵局時(shí)，政府有時(shí)候會(huì)請(qǐng)求企業(yè)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或增加補(bǔ)償項(xiàng)目；而農(nóng)民有時(shí)候也會(huì)繞過(guò)政府主動(dòng)向企業(yè)提出補(bǔ)償要求。
在征地過(guò)程中，地方政府與農(nóng)民的談判是通過(guò)村組集體進(jìn)行的。離開(kāi)村組集體，政府與分散小農(nóng)之間的談判必然是低效率的。一般來(lái)說(shuō)，村組干部具有三重身份：一是作為政府代理人盡量平穩(wěn)地完成上級(jí)下達(dá)的征地任務(wù)；二是作為村民當(dāng)家人與政府談判，爭(zhēng)取盡可能高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；三是作為理性人，謀取個(gè)人利益最大化（付英，2014）。[18]如果地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的動(dòng)力足夠強(qiáng)大，在強(qiáng)化村組干部征地壓力的同時(shí)往往也會(huì)為其提供某些灰色利益，兩者于是形成“利益共同體”，共同推進(jìn)征地的進(jìn)程。一些村組干部借助地方政府的支持，強(qiáng)行侵占集體土地，甚至與地方政府合伙“倒地”；這些行為因?yàn)閾p害了農(nóng)民的利益而引發(fā)上訪，卻往往能夠得到地方政府的庇護(hù)（齊曉瑾等，2006）。[19]如果村莊社會(huì)的集體認(rèn)同和集體行動(dòng)能力較強(qiáng)，并且國(guó)家的權(quán)力監(jiān)控足夠有力，則村組干部會(huì)更多地代表村民與政府進(jìn)行談判。筆者在浙江D鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卮褰M干部經(jīng)常為村民的利益而與地方政府展開(kāi)談判，如果地方政府不提高補(bǔ)償或安置標(biāo)準(zhǔn)，村干部甚至以拒絕“賣地”或“辭職”相威脅。
從整體上看，一個(gè)合理的征地談判過(guò)程應(yīng)該是這樣的：企業(yè)向政府提出征地要求，村組干部代表農(nóng)民與政府展開(kāi)談判，村組干部有越軌行為，農(nóng)民可向政府進(jìn)行反饋。然而現(xiàn)實(shí)的情況則是：政府主動(dòng)向企業(yè)供地以招商引資，政府與村組干部形成利益共同體共同推進(jìn)征地進(jìn)程，政府包庇村組干部的越軌行為使農(nóng)民權(quán)利受損卻投告無(wú)門(mén)，只能越級(jí)上訪或直接找企業(yè)談判。一方面，農(nóng)民往往因權(quán)益沒(méi)有得到有效保障而發(fā)動(dòng)群體性事件；另一方面，地方經(jīng)濟(jì)卻因?yàn)榈统杀镜恼猩桃Y而得到迅速發(fā)展。
（三）失地農(nóng)民的安置
通過(guò)征地談判達(dá)成的協(xié)議，其主要內(nèi)容就是對(duì)失地農(nóng)民的安置措施。主要的安置措施有四種，即就業(yè)安置、貨幣安置、土地安置和社保安置。
在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，由于企業(yè)承擔(dān)著較多的社會(huì)福利功能，政府要求企業(yè)必須對(duì)農(nóng)民采取“誰(shuí)征地、誰(shuí)安置”的原則，由作為征地需求方的企業(yè)自行安置失地農(nóng)民（丁成日，2007）。[20]這種安置方法較好地解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，從而有利于征地工作的順利開(kāi)展。然而對(duì)于企業(yè)來(lái)講，這無(wú)疑是一項(xiàng)巨大的負(fù)擔(dān)。尤其是考慮到失地農(nóng)民受教育水平較低、專業(yè)技能也比較欠缺，企業(yè)往往難以有效地為其安排相應(yīng)工作，致使相當(dāng)一部分征地勞動(dòng)力實(shí)際處于失業(yè)狀態(tài)。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，企業(yè)的社會(huì)福利功能逐漸被剝離，由企業(yè)進(jìn)行就業(yè)安置的現(xiàn)象越來(lái)越少。1990年代之后，各地普遍采取征地時(shí)一次性地支付補(bǔ)償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。剛開(kāi)始的時(shí)候，由于農(nóng)民可以一次性將土地收益變現(xiàn)，對(duì)這種貨幣補(bǔ)償模式比較滿意。然而隨著土地價(jià)格的上漲，尤其是看到土地補(bǔ)償與土地出讓價(jià)格的巨大差異，農(nóng)民越來(lái)越感到現(xiàn)有的貨幣補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低。當(dāng)然，多數(shù)國(guó)家的征地補(bǔ)償都是根據(jù)土地征用前的用途來(lái)定的（土地的非農(nóng)化增值與農(nóng)民的個(gè)人努力無(wú)關(guān)），即農(nóng)民獲得的補(bǔ)償來(lái)自于農(nóng)業(yè)土地價(jià)格。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法計(jì)算，國(guó)家規(guī)定的“土地補(bǔ)償費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”、“安置補(bǔ)助費(fèi)為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”，這樣的補(bǔ)償水平在絕大多數(shù)情況下都高于農(nóng)業(yè)土地價(jià)格（歐陽(yáng)靜，2013）。[21]
雖然貨幣補(bǔ)償水平過(guò)低的說(shuō)法不見(jiàn)得正確，但是因?yàn)檎鞯貢r(shí)間有先有后，如何盡可能確保在不同時(shí)間的征地補(bǔ)償相對(duì)公平則是一個(gè)困難的問(wèn)題。一般而言，較晚征地的補(bǔ)償水平會(huì)更高一些，但是如果土地的征收成本過(guò)高，也可能使剩余的土地最終無(wú)人征收。由于農(nóng)民集體之間不存在競(jìng)爭(zhēng)，征地幾乎是一個(gè)強(qiáng)制性的政府行為，因此當(dāng)農(nóng)民因?yàn)檎膹?qiáng)制征地而出現(xiàn)補(bǔ)償水平在不同時(shí)段的差異時(shí)，則容易引發(fā)群眾的不滿。另外，在同一村莊，征地也不是一次性完成的，不同時(shí)期的征地補(bǔ)償差異更容易引發(fā)農(nóng)民的找補(bǔ)行為。筆者在浙江D鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的解決方法是以土地集體所有為依據(jù)，由全體村民共享征地補(bǔ)償，然后將未被征收的土地在全體村民中進(jìn)行均分。這種做法使農(nóng)民能夠公平地分享不同時(shí)期的土地增值收益。然而由于農(nóng)地制度日益物權(quán)化和變相私有化，很多地方已經(jīng)不再進(jìn)行土地調(diào)整，征地補(bǔ)償只給被征地農(nóng)民，而此后他也不再享有任何土地（收益），淪為真正的失地農(nóng)民（歐陽(yáng)靜，2013）。[21]
很多調(diào)查和報(bào)道指出，突然之間獲得一大筆征地補(bǔ)償，也可能造成失地農(nóng)民的生活紊亂。一些人因?yàn)橐灰棺兏欢问趾瞄e，甚至成天以賭博度日，很快就變得一無(wú)所有，既無(wú)地又無(wú)錢，很容易就走向違法犯罪之路（周大鳴和高崇，2001）。[22]即使失地補(bǔ)償沒(méi)有被迅速揮霍掉，因?yàn)楦鞣N生活開(kāi)銷的增加（所有的用品都需要靠買），依靠補(bǔ)償款生活也很難持續(xù)。
為了彌補(bǔ)貨幣安置的不足，不少地方也采取留地安置的方法解決失地農(nóng)民問(wèn)題。留地安置的一般做法是，按一定比例給被征地村預(yù)留或置換一部分土地，利用這些土地，被征地村集體或者失地農(nóng)民就可以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從而增加失地農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)收入。早在20世紀(jì)80年代初，深圳特區(qū)就開(kāi)始實(shí)踐留地安置了。1980年特區(qū)成立之初，深圳市建設(shè)資金緊缺，政府給被征地農(nóng)村集體劃定一定數(shù)量的土地，用于村集體發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)（王如淵，孟凌，2005）。[23]1991年，廈門(mén)市發(fā)布《關(guān)于農(nóng)村預(yù)留村辦工業(yè)用地的通知》，規(guī)定除了貨幣補(bǔ)償之外，另外按照人均15平方米的標(biāo)準(zhǔn)給被征地村村民預(yù)留土地，留用地為村集體所有土地（陳金田，2006）。[24]浙江省從2003年起也開(kāi)始實(shí)施“留地安置”政策，市、縣征地單位必須給被征地農(nóng)村預(yù)留10%-15%左右的土地，用來(lái)發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)（鮑洪俊，2005）。[25]
雖然留地安置受到農(nóng)民的歡迎，但是在實(shí)踐過(guò)程中也存在一些問(wèn)題。首先，集體賣地、村民分錢。之所以采取留地安置，是為了克服貨幣安置的不足，使農(nóng)民能夠長(zhǎng)期分享土地收益，但是有些地方的農(nóng)民卻將留置地出賣，將土地收益一次性變現(xiàn)分光。其次，零散開(kāi)發(fā)，影響城市建設(shè)的整體規(guī)劃。由于村集體的經(jīng)濟(jì)能力有限，很難對(duì)留置地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和開(kāi)發(fā)，往往采取零散出租給農(nóng)戶的方式進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，不利于社區(qū)的統(tǒng)一管理。另外，四處分散的留置地也直接影響到城鎮(zhèn)發(fā)展的整體規(guī)劃，容易導(dǎo)致土地的低效利用。最后，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的區(qū)域，留地安置很難發(fā)揮應(yīng)有作用，其土地價(jià)格與農(nóng)地價(jià)格無(wú)異，農(nóng)民無(wú)法通過(guò)經(jīng)營(yíng)留置用地而獲得額外收入。
除了留地安置，各地也在探索不同類型的失地養(yǎng)老保障措施，以彌補(bǔ)貨幣補(bǔ)償?shù)牟蛔�。目前�?lái)看，各地的養(yǎng)老保障措施主要有三種：將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式（成都、無(wú)錫、杭州等）、為被征地農(nóng)民建立獨(dú)立開(kāi)放的養(yǎng)老保障的模式（江蘇、山東等）和政府+商業(yè)保險(xiǎn)的模式（河北、重慶等）。在保障效果以及和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接方面，納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式最好；在政府責(zé)任方面，政府在納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和采取政府+商業(yè)保險(xiǎn)模式中承擔(dān)責(zé)任最大。相對(duì)而言，獨(dú)立開(kāi)放的養(yǎng)老保障措施在當(dāng)前具有較大的合理性（陳正光和駱正清，2009）。[26]然而從當(dāng)前的情況來(lái)看，無(wú)論是哪種保障措施都存在保障不足的問(wèn)題，而要進(jìn)一步強(qiáng)化失地保障，提高失地農(nóng)民的保費(fèi)顯然不切實(shí)際（若失地農(nóng)民將補(bǔ)償款都用于購(gòu)買社保，其生活將陷入困境），提高政府的財(cái)政支出則將進(jìn)一步增加政府負(fù)擔(dān)。如何平衡這些利益關(guān)系，是解決失地安置必須面對(duì)的問(wèn)題。
三、土地征收與權(quán)力博弈
無(wú)論是在前期規(guī)劃、中期談判和后期安置的哪個(gè)環(huán)節(jié)，土地征收過(guò)程中所存在的種種問(wèn)題不是由任何一方的權(quán)力主體所單獨(dú)決定的，而是由不同主體之間的權(quán)力博弈結(jié)構(gòu)所致。而權(quán)力博弈結(jié)構(gòu)在不同時(shí)期具有不同的特征，這意味著對(duì)土地征收問(wèn)題的研究必須放在特定的時(shí)空環(huán)境下進(jìn)行。
土地征收是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要條件，因而也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中不可或缺的一環(huán)。無(wú)論是市場(chǎng)支配還是政府驅(qū)動(dòng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有內(nèi)在的擴(kuò)張動(dòng)力。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的訴求尤為強(qiáng)烈。通過(guò)增加就業(yè)，提升人們的生活水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展為后發(fā)國(guó)家政權(quán)的合法性與合理性奠定基礎(chǔ)。為了論述的方便，本文將這種來(lái)自政府和企業(yè)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的力量稱為經(jīng)濟(jì)權(quán)力。
在當(dāng)前的中國(guó)，經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行情況如下：以“低價(jià)供應(yīng)工業(yè)用地→高價(jià)供應(yīng)商住用地→土地抵押融資進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”循環(huán)來(lái)推動(dòng)土地城市化和GDP的增長(zhǎng)（范劍勇和莫家偉，20）。[27]其中的關(guān)鍵就在于通過(guò)低價(jià)出讓工業(yè)用地來(lái)招商引資，這一點(diǎn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)體現(xiàn)得尤為明顯。因?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，越能夠承受低地價(jià)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。以昆山工業(yè)區(qū)為例，受到上海、浙江以及蘇州周邊地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)壓力，其土地出讓價(jià)格從數(shù)年前的12-13萬(wàn)元/畝下降到當(dāng)前的7-8萬(wàn)元/畝，而土地的實(shí)際開(kāi)發(fā)成本卻是14-15萬(wàn)元/畝；再看蘇州工業(yè)園區(qū)，其土地開(kāi)發(fā)成本約為20萬(wàn)元/畝，而出讓價(jià)格只有8 -12萬(wàn)元/畝（趙德余，2009）。[28]隨著東部沿海地區(qū)土地指標(biāo)的日益緊缺，經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)與土地征收的浪潮逐漸向內(nèi)地蔓延，很多縣、市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在大搞開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)；而在這個(gè)過(guò)程中，各地幾乎都要為工業(yè)投資者提供低價(jià)的土地和補(bǔ)貼性基礎(chǔ)設(shè)施（陶然和汪暉，2010）。[29]
另一方面，政府則以高價(jià)出讓商住用地，以此獲得的土地出讓金構(gòu)成了所謂的“土地財(cái)政”。近年來(lái)，隨著土地價(jià)格的上升及征地面積的擴(kuò)張，土地出讓金收入占地方財(cái)政收入的比重不斷上升，2001年占比為16.17%，2002年占比為28.4%，2003年的占比則達(dá)到54.7%，而到了2010年，全國(guó)土地出讓金為2.7萬(wàn)億，占地方財(cái)政收入的比例高達(dá)76.6%（趙德余，2009；郭亮，2012）。[28, 30]雖然部分土地出讓金可能作為政府的“零花錢”被揮霍掉，然而調(diào)查研究表明，多數(shù)土地收入是用于彌補(bǔ)財(cái)政支出缺口和為城市建設(shè)提供融資支持；而政府的土地收益與其經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是工業(yè)化和城市化的政策目標(biāo)基本還是一致的（趙德余，2009）。[28]地方政府之所以極度依賴“土地財(cái)政”來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，與當(dāng)前的稅賦體制和政治考核不無(wú)相關(guān)，對(duì)此，筆者將另文論述。
在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)權(quán)力迅速擴(kuò)張的語(yǔ)境下，征收更多的土地、以更低的成本征收土地很自然地成為地方政府的選擇偏好。而征收更多的土地則意味著地方政府只能不斷突破國(guó)家限定的用地指標(biāo)，甚至違法改變土地用途，這正是土地規(guī)劃難以落實(shí)的內(nèi)在原因。以更低的成本征收土地，則意味著地方政府將更多地采取強(qiáng)硬姿態(tài)與農(nóng)民談判，尤其是聯(lián)合村組干部共同推進(jìn)征地進(jìn)程。為了高效率地完成土地征收，農(nóng)民被給予的談判空間與選擇空間非常小，為了維護(hù)權(quán)利或謀取私利，農(nóng)民只能通過(guò)越級(jí)上訪或直接與企業(yè)談判來(lái)進(jìn)行。低成本的土地征收，不僅使農(nóng)民缺乏應(yīng)有的談判能力，而且直接影響對(duì)失地農(nóng)民的后期安置。無(wú)論是貨幣安置、留地安置還是社保安置，都是從征地的收益中支付的。低成本的農(nóng)民安置，使農(nóng)民只能享受較低數(shù)額且常常被拖欠的貨幣補(bǔ)償，而留給農(nóng)民集體開(kāi)發(fā)的土地則往往缺乏相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施配套，至于社會(huì)保障水平更是不充足。
伴隨著經(jīng)濟(jì)權(quán)力的不斷擴(kuò)張，一方面是土地征收的迅速推進(jìn)，另一方面則是越來(lái)越多的涉土信訪及群體性事件的出現(xiàn)。作為土地征收的相對(duì)方，農(nóng)民并不僅僅是沉默的受眾，他們以自己的行動(dòng)在不斷地改變著征地過(guò)程中的權(quán)力格局。為了論述的方便，本文將針對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力擴(kuò)展而引發(fā)的群眾的反抗性力量稱為社會(huì)權(quán)力。與社會(huì)權(quán)利這個(gè)帶有褒義的正面概念不同，社會(huì)權(quán)力是一個(gè)中性概念，表達(dá)的是群眾對(duì)經(jīng)濟(jì)權(quán)力擴(kuò)張的回應(yīng)能力。
在征地過(guò)程中，與經(jīng)濟(jì)權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)相比，社會(huì)權(quán)力在整體上依然處于弱勢(shì)。一方面，農(nóng)民通過(guò)自我組織化來(lái)進(jìn)行征地談判的意識(shí)和能力較弱，而更多地以釘子戶的形象出現(xiàn)；另一方面，農(nóng)民的抗議活動(dòng)往往是一次性的，很少能將社會(huì)權(quán)力的訴求上升到法律制度的層面，從根本上改變土地征收的權(quán)力格局。正因如此，在征地談判中，農(nóng)民缺乏足夠的組織能力，很容易被地方政府各個(gè)擊破；而在后期安置中，農(nóng)民要求改善安置條件的訴求很難對(duì)抗經(jīng)濟(jì)權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)壓力。
情勢(shì)并非一成不變。隨著土地價(jià)格的迅猛增長(zhǎng)，村莊中傳統(tǒng)的合作力量（如宗族）被激活；而民主法治的觀念隨著媒體無(wú)孔不入的宣傳，對(duì)人們的思想和行為不斷發(fā)生影響。在這些因素的作用下，涉土信訪和因?yàn)檎鞯禺a(chǎn)生的群體性事件層出不窮，給地方政府進(jìn)行低價(jià)征地的活動(dòng)制造了越來(lái)越多的障礙。在宗族勢(shì)力強(qiáng)盛的地方，農(nóng)民的集體認(rèn)同和集體行動(dòng)能力較強(qiáng)，甚至能夠迫使村組干部最大限度地代表村民利益與地方政府進(jìn)行談判。而地方政府在農(nóng)民集體強(qiáng)大的壓力之下，往往只能做出相應(yīng)的讓步。
實(shí)際上，近年來(lái)對(duì)于地方政府而言，土地征收已經(jīng)變得日益艱難。各地已經(jīng)或準(zhǔn)備從規(guī)章政策上賦予農(nóng)民更大的談判空間，盡可能回應(yīng)農(nóng)民的安置需求。例如，留地安置的做法已經(jīng)被越來(lái)越多的地方政府所采用，這是農(nóng)民或農(nóng)民集體對(duì)于農(nóng)地轉(zhuǎn)讓租金與地方政府不斷展開(kāi)爭(zhēng)奪所得的結(jié)果，是地方政府對(duì)農(nóng)民或農(nóng)民集體獲得部分農(nóng)地轉(zhuǎn)讓租金的承認(rèn)（姚如青，2009）。[31]
經(jīng)濟(jì)權(quán)力與社會(huì)權(quán)力存在相反相成的復(fù)雜關(guān)系。地方政府對(duì)城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的追求與農(nóng)民地權(quán)保護(hù)的取向相互沖突，地方政府顯然沒(méi)有動(dòng)力或者缺乏能力去提升失地農(nóng)民的社會(huì)福利（趙德余，2009）。[28]另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保護(hù)又存在相互促進(jìn)的關(guān)系。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)使地方經(jīng)濟(jì)得到較快的發(fā)展，既增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，也提升了土地的價(jià)格，從根本上講是促進(jìn)社會(huì)福利的基礎(chǔ)條件。而地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展為失地安置條件的優(yōu)化提供了可能性，安置條件的優(yōu)化反過(guò)來(lái)也有利于土地征收的順利開(kāi)展，從而進(jìn)一步促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
通過(guò)考察土地征收的法律制度變遷，可以更好地看出經(jīng)濟(jì)權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的互動(dòng)關(guān)系。大集體時(shí)代，由于國(guó)家主要開(kāi)展重工業(yè)建設(shè)和農(nóng)業(yè)集體化建設(shè)，對(duì)土地征收的需求相對(duì)較小。1953年的《國(guó)家建設(shè)征用土地辦法》規(guī)定，征地“必須對(duì)土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”，“凡雖屬需要，而對(duì)土地被征用者一時(shí)無(wú)法安置，則應(yīng)俟安置妥善后再行舉辦，或另行擇地舉辦”。強(qiáng)調(diào)社會(huì)保護(hù)的征地安置制度得到了群眾高度認(rèn)可，使各地的征地工作進(jìn)展順利。改革開(kāi)放之后，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)迅速推進(jìn)，建設(shè)用地需求驟增，按照原來(lái)“安置優(yōu)先”的規(guī)定，使得有些地區(qū)的征地費(fèi)用越來(lái)越高，征地安置壓力極大，致使很多建設(shè)單位的工期一拖再拖，影響國(guó)家建設(shè)。“為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展盡快提供土地，成為最優(yōu)先的立法目標(biāo)和政策目標(biāo)”，于是1982年的《國(guó)家建設(shè)征用土地條例》刪除了“安置優(yōu)先”條款，取而代之的是“征地服從”條款：“國(guó)家建設(shè)征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊(duì)的干部和群眾應(yīng)當(dāng)服從國(guó)家需要，不得妨礙和阻撓。”經(jīng)濟(jì)權(quán)力對(duì)社會(huì)權(quán)力的過(guò)度擠壓，征地補(bǔ)償和安置不公、不到位，使得征地沖突問(wèn)題在1990年代中后期開(kāi)始變得日益嚴(yán)重。為平衡兩者關(guān)系，國(guó)家在進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)不斷出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，如《關(guān)于切實(shí)做好征地補(bǔ)償安置工作的通知》（2001）、《關(guān)于切實(shí)維護(hù)被征地農(nóng)民合法權(quán)益的通知》（2002）、《關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問(wèn)題的通知》（2006）等，要求地方政府在征地過(guò)程中必須切實(shí)保障農(nóng)民的利益，以維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
上述征地制度的變遷體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)于維持經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力平衡的努力。地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展常常以突破土地規(guī)制、削弱對(duì)失地農(nóng)民的安置措施為代價(jià)，雖然社會(huì)權(quán)力的發(fā)展能夠在一定程度上約束經(jīng)濟(jì)權(quán)力的擴(kuò)張，但是更多的時(shí)候則需要依賴國(guó)家的政治控制。通過(guò)完善征地制度、建立權(quán)力監(jiān)督體系，國(guó)家能夠?qū)Φ胤秸脑杰壭袨橛枰灾撇�，從而維護(hù)經(jīng)濟(jì)權(quán)力與社會(huì)權(quán)力的平衡。為了論述的方便，本文將國(guó)家對(duì)地方政府行為的控制能力稱為行政權(quán)力。
雖然我們看到行政權(quán)力的各種表態(tài)和努力，但是從近年來(lái)的實(shí)踐來(lái)看，行政權(quán)力的效果依然偏弱。國(guó)家試圖通過(guò)制定土地利用總體規(guī)劃來(lái)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展和糧食安全的目標(biāo)，然而實(shí)踐表明，土地規(guī)劃缺乏權(quán)威性，國(guó)家的權(quán)力監(jiān)督體系并沒(méi)能有效規(guī)范地方政府的征地行為。地方政府的違規(guī)用地行為，村組干部在地方政府庇護(hù)下所進(jìn)行的與征地有關(guān)的越軌行為，以及群眾的信訪遭到地方政府的打壓控制，這些情況也沒(méi)有得到行政權(quán)力的有效規(guī)制，容易使農(nóng)民在征地談判和后期安置中處于不利的地位。以溫州為例，2007-2011年全市檢察機(jī)關(guān)共起訴村干部貪污賄賂案件106件，占到全市起訴貪污賄賂案件總數(shù)的18%。在這106件案件中，有62%的案件涉及土地征用，可見(jiàn)土地征用已然成為村干部職務(wù)犯罪的關(guān)鍵領(lǐng)域（徐海霞和曾國(guó)真，2013）。[32]
需要指出的是，過(guò)于強(qiáng)勢(shì)的行政權(quán)力并不利于經(jīng)濟(jì)權(quán)力的有效運(yùn)行，特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期。由于行政權(quán)力的嚴(yán)密控制，地方政府確實(shí)會(huì)減少違規(guī)用地并瓦解與村組干部的利益聯(lián)盟，然而土地征收的效率也會(huì)降低從而影響到地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。而地方經(jīng)濟(jì)一旦不景氣，群眾的社會(huì)福利也不可能有較大的改善。當(dāng)然，過(guò)于軟弱的行政權(quán)力也會(huì)因?yàn)樯鐣?huì)權(quán)力受到損害而使征地工作遭遇抵抗，最終不利于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
行政權(quán)力的強(qiáng)弱不僅僅取決于國(guó)家意志，在很大程度上還受制于經(jīng)濟(jì)權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的博弈格局。這里所謂的國(guó)家意志不是指文字層面的規(guī)章制度，而是推動(dòng)權(quán)力運(yùn)行的行動(dòng)能力，即權(quán)力執(zhí)行力。離開(kāi)國(guó)家意志或權(quán)力執(zhí)行力，行政權(quán)力也就不具有任何約束力。然而，如果經(jīng)濟(jì)權(quán)力受到社會(huì)權(quán)力的過(guò)度壓制，行政權(quán)力往往會(huì)弱化以釋放地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)力；反之，社會(huì)權(quán)力受到經(jīng)濟(jì)權(quán)力的過(guò)度壓制，行政權(quán)力則往往需要強(qiáng)化以保護(hù)群眾的社會(huì)利益。需要指出的是，從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，無(wú)論是強(qiáng)勢(shì)的經(jīng)濟(jì)權(quán)力還是強(qiáng)勢(shì)的社會(huì)權(quán)力，都很容易將行政權(quán)力挾持以為己用。例如，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展因?yàn)樘峁┚蜆I(yè)、稅賦，對(duì)國(guó)家的整體發(fā)展有利；而提升群眾的社會(huì)福利，有利于強(qiáng)化對(duì)國(guó)家政權(quán)的認(rèn)同。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展規(guī)律來(lái)講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展有起有落，經(jīng)濟(jì)權(quán)力很難長(zhǎng)期保持強(qiáng)勢(shì)的勁頭；而群眾對(duì)社會(huì)福利的訴求只會(huì)越來(lái)越高，社會(huì)權(quán)力最終會(huì)以壓倒之勢(shì)超越經(jīng)濟(jì)權(quán)力，并對(duì)行政權(quán)力提出更高的要求，從而進(jìn)一步規(guī)制經(jīng)濟(jì)的粗放發(fā)展。
四、重構(gòu)征地制度
就當(dāng)前的形勢(shì)來(lái)看，我國(guó)經(jīng)濟(jì)還處在較快發(fā)展的階段�？紤]到產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之后（雖然艱難），我國(guó)經(jīng)濟(jì)將在一個(gè)新的平臺(tái)上進(jìn)一步發(fā)展，因此，在一二十年之內(nèi)，經(jīng)濟(jì)權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)勁頭有可能繼續(xù)保持，城鎮(zhèn)化依然處于高速發(fā)展階段（賀雪峰，2013）。[33]同時(shí)，人們對(duì)于法治與權(quán)利的認(rèn)同將進(jìn)一步強(qiáng)化，社會(huì)權(quán)力將日益強(qiáng)勢(shì)，甚至可能在一二十年之內(nèi)超越經(jīng)濟(jì)權(quán)力成為左右行政權(quán)力的主要力量。在這樣的背景之下，如何重構(gòu)征地制度，在不影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)促進(jìn)社會(huì)權(quán)力的建設(shè)與行政權(quán)力的完善，將經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和行政權(quán)力統(tǒng)一到依法治國(guó)的框架之內(nèi)，成為一項(xiàng)重要而緊迫的任務(wù)。
在一二十年之內(nèi)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展依然是黨和國(guó)家工作的重心，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化達(dá)到理想水平之前，土地征收始終是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。這里有兩個(gè)重要的問(wèn)題需要辨明。首先，土地非農(nóng)化的增值收益應(yīng)當(dāng)歸全社會(huì)分享，而不是由使用土地的一小部分人獨(dú)占。主流觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)該按土地非農(nóng)使用的市場(chǎng)價(jià)給予農(nóng)民補(bǔ)償。然而，城市化和政府在基礎(chǔ)設(shè)施的巨大投資是土地增值的最主要原因，如果這部分土地價(jià)值增值部分全部被土地的占用者獲取，是一種變相的國(guó)有資財(cái)流失（國(guó)家投資，個(gè)人獲利）。從根本上講，到中國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化達(dá)到理想水平之日，涉及征地的農(nóng)民也僅占全國(guó)農(nóng)民的一小部分，城市化帶來(lái)的土地收益由這一小部分城郊農(nóng)民專享，只會(huì)大大增加城市化的成本和惡化財(cái)富分配（華 生，2012；賀雪峰，2013）。[34-35]其次，如果認(rèn)定土地增值收益應(yīng)在全社會(huì)進(jìn)行分配，那么被征地農(nóng)民的利益如何切實(shí)得到保護(hù)？除了法定的貨幣安置之外，也許更為重要的是完善留地安置制度和社會(huì)保障制度以使農(nóng)民能夠長(zhǎng)期分享城鎮(zhèn)化收益。
因此，在繼續(xù)采取政府主導(dǎo)的征地模式的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，使社會(huì)權(quán)力隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷完善。近年來(lái)地方政府出于降低征地成本的考慮，往往壓低對(duì)農(nóng)民的實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而激化了政府與群眾的矛盾。協(xié)調(diào)征地過(guò)程中政府、企業(yè)、集體與農(nóng)民個(gè)體之間的關(guān)系，在適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要的同時(shí)促進(jìn)社會(huì)的和諧以及縮小城鄉(xiāng)差距等公平性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，成為征地制度改革的主要考量?jī)?nèi)容。從這個(gè)意義上講，國(guó)家需要加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督體系的建設(shè)，對(duì)地方政府的違規(guī)用地及其他越軌行為予以規(guī)制。強(qiáng)化行政權(quán)力雖然在一定程度上增加了土地征收的成本，但卻是優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和保障社會(huì)權(quán)益的必要條件。綜上所述，本研究報(bào)告提出如下政策建議，以優(yōu)化組合當(dāng)前在各地征地實(shí)踐中出現(xiàn)的有效制度：
第一，強(qiáng)化土地規(guī)劃的權(quán)威性。為確保糧食安全、合理規(guī)劃土地功能，必須強(qiáng)化自上而下的土地規(guī)劃的權(quán)威性。土地規(guī)劃應(yīng)當(dāng)進(jìn)行科學(xué)化、精細(xì)化的編制，并提交各級(jí)人大討論通過(guò)，使其具有真正的法律效力。土地規(guī)劃不得隨意更改，確需更改的，必須設(shè)定相應(yīng)的更改周期、更改幅度，并提交各級(jí)人大討論通過(guò)。設(shè)置中央垂直管理的土地執(zhí)法系統(tǒng)，嚴(yán)格執(zhí)法程序，對(duì)違規(guī)用地行為嚴(yán)加懲處。綱舉目張，土地規(guī)劃是整個(gè)土地利用、土地征收工作的基本框架。國(guó)外也非常注重對(duì)土地進(jìn)行規(guī)劃，例如在法國(guó)，根據(jù)法律規(guī)定，自1983年1月7日之后，除已設(shè)居民點(diǎn)地區(qū)和包括在城市規(guī)劃文件中的區(qū)域外，禁止在國(guó)土上其他地方建造房屋；如果市鎮(zhèn)要求擴(kuò)建市區(qū)，它們就必須制定土地占用計(jì)劃。
第二，設(shè)置預(yù)備征地比例，形成村莊之間的土地競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。雖然在今后一二十年之內(nèi)有必要繼續(xù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)的征地模式，但是應(yīng)當(dāng)將原來(lái)“一對(duì)一”的征地方式改為“一對(duì)多”。當(dāng)前的征地是由政府根據(jù)用地需求，確定特定的征地區(qū)域，“一對(duì)一”展開(kāi)征地工作，很容易造成群眾與政府的對(duì)立，導(dǎo)致征地談判陷于僵局。“一對(duì)多”的征地方式是指，根據(jù)土地規(guī)劃，每年確定一定比例的預(yù)備征地?cái)?shù)量，符合土地功能規(guī)劃的村莊都可參與征地。最先達(dá)成征地意愿的村莊納入當(dāng)年的征地范圍，而始終無(wú)法達(dá)成征地意愿的村莊則可能因?yàn)閱适д鞯貦C(jī)會(huì)而缺乏發(fā)展機(jī)遇。“一對(duì)多”的方式可以形成村莊之間的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，提高征地的自愿性，減少征地沖突。當(dāng)然，如果在一定時(shí)限內(nèi)沒(méi)有任何村莊達(dá)成征地意愿，政府依然可以采用“一對(duì)一”的方式進(jìn)行征地。
第三，強(qiáng)化集體土地制度，優(yōu)化農(nóng)民對(duì)土地利益的分配機(jī)制。村組干部的越軌行為不是來(lái)自集體所有制，而與“資本下鄉(xiāng)”的沖動(dòng)和地方政府官員的腐敗有關(guān)，正因?yàn)檗r(nóng)民集體太軟弱，企業(yè)才有機(jī)會(huì)勾結(jié)腐敗官員去俘獲村干部；倘若沒(méi)有了集體，非但抗議運(yùn)動(dòng)難以組織，抗議也沒(méi)有了法律依據(jù)。應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化集體土地制度，強(qiáng)化農(nóng)民參與土地決策的能力。在土地預(yù)備征收的競(jìng)爭(zhēng)中，未經(jīng)多數(shù)村民同意（三分之二），不能形成土地征收的決議。對(duì)于征地后的貨幣補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)提取一定比例的資金留作集體公共開(kāi)銷，集體資金嚴(yán)格按照三資管理辦法進(jìn)行使用；剩余的貨幣補(bǔ)償由全體村民均分；重新進(jìn)行土地調(diào)整，將未被征收的土地均分給全體村民。如此，既可提升基層治理能力，又能夠確保不同時(shí)段的土地增值能夠在全體村民間公平分配。
第四，合理規(guī)劃集中留地安置方案。留地安置的目的在于保障農(nóng)民的長(zhǎng)久生計(jì)，這就要求留置地必須處于土地市場(chǎng)發(fā)育程度較高的區(qū)位。[51]根據(jù)土地功能規(guī)劃，設(shè)定預(yù)備征地的總面積，按照一定比例（如10%）切出一塊留置用地，集中預(yù)留在條件較好的區(qū)位，所有被征地村莊的留置地都將集中于此。只有征地面積占村莊面積的一定比例才能獲得留置用地，當(dāng)然，不同時(shí)期的征地面積可以累加；一旦累計(jì)征地面積占比符合要求，即可享受一定比例（如10%）的留置用地。集中留置用地由政府進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)各自村莊進(jìn)駐的時(shí)間分批進(jìn)行開(kāi)發(fā)。政府需要為留置用地的開(kāi)發(fā)提供相應(yīng)的扶持和配套政策，確保留置用地得以順利開(kāi)發(fā)。留置用地應(yīng)堅(jiān)持集體開(kāi)發(fā)的原則，所得收益由全村村民共同分享，不得將留置用地出賣或瓜分。
第五，完善失地養(yǎng)老保險(xiǎn)。通過(guò)比較研究可以發(fā)現(xiàn)，將失地農(nóng)民養(yǎng)老保障完全納入城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的模式雖然在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面效果最佳，但是需要政府巨大的財(cái)政支出，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)水平不發(fā)達(dá)的地區(qū)不具有適應(yīng)性。政府+商業(yè)保險(xiǎn)的保障模式需要政府投入大量貼息補(bǔ)貼，被征地農(nóng)民受益面窄、保障水平不高，且不能和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接，因此也不可取。為被征地農(nóng)民建立獨(dú)立開(kāi)放的養(yǎng)老保障，能夠較好平衡農(nóng)民繳費(fèi)能力、政府責(zé)任和保障效果，且能夠與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)相銜接，是目前較為可取的模式。通過(guò)提升農(nóng)民集體與個(gè)人的經(jīng)濟(jì)收入，可以逐漸將被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，從而增加農(nóng)民每月可領(lǐng)取的金額。
第六，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督體系建設(shè)，允許司法介入征地過(guò)程。征地制度的建構(gòu)固然重要，但是離開(kāi)有效的國(guó)家權(quán)力監(jiān)督體系，征地制度改革將成為一紙空文。一方面要建立中央直屬的土地執(zhí)法系統(tǒng)，切實(shí)維護(hù)土地規(guī)劃的權(quán)威性；另一方面也要暢通群眾自下而上的反饋渠道，通過(guò)群眾投訴信訪，強(qiáng)化對(duì)征地過(guò)程的監(jiān)督。除此之外，還應(yīng)當(dāng)加大依靠司法機(jī)構(gòu)來(lái)處理征地糾紛，這也是依法治國(guó)的內(nèi)在需求。在現(xiàn)行法律環(huán)境下，人民法院在實(shí)踐中傾向于不受理土地征用糾紛。實(shí)際上，通過(guò)司法介入，可以為征地糾紛提供相對(duì)客觀的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，有助于改善被征用土地的定價(jià)系統(tǒng)、減少土地權(quán)屬流轉(zhuǎn)中的矛盾。如此，將有利于推動(dòng)征地程序的法治化建設(shè)，從而完善社會(huì)權(quán)益保障，確保經(jīng)濟(jì)建設(shè)的穩(wěn)步健康發(fā)展。
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Power Game and Institutional Reconstruction in Land Expropriation
Abstract: With the continuous development of China’s industrialization and urbanization, a large number of land expropriation happened. Prophase planning, negotiations and settlement are included in the process of land expropriation. In this process, the relationship between farmer rights protection and national economic development is not entirely determined by the subjective will of policy, but more subject to the game pattern between economic development, people’s consciousness of rights and national administrative intervention. In other words, through the whole process of land expropriation is the interactive relationship of economic power, social power and administrative power. To reconstruct the system of land expropriation, in fact, is through the balance of the three power game pattern to improve the system of land planning, land expropriation negotiation and settlement of land-lost farmers.
Key words: Land Expropriation; Economic Power; Social Power; Administrative Power; Institutional Reconstruction
[①] 數(shù)據(jù)來(lái)源：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。
[②] 數(shù)據(jù)來(lái)源：《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》
[③] 數(shù)據(jù)來(lái)源：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。
[④] 數(shù)據(jù)來(lái)源：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。
[⑤]數(shù)據(jù)來(lái)源：《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》。
[⑥]數(shù)據(jù)來(lái)源：《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。
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