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林輝煌，歐陽靜
（華南理工大學 公共政策研究院，廣東 廣州 510640
江西財經(jīng)大學 財稅與公共管理學院，江西 南昌 330013）
作者簡介：林輝煌，華南理工大學公共政策研究院助理研究員、華南理工大學社會組織與治理創(chuàng)新研究中心副主任，社會學博士，主要研究方向為公共政策與法律社會學，聯(lián)系方式huihuangkaoyan@163.com。
摘 要：隨著我國工業(yè)化的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，大量的土地被征收使用。土地征收的過程包括前期規(guī)劃、中期談判和后期安置；在這一過程中，農(nóng)民權益保障與國家經(jīng)濟發(fā)展的權重關系并不完全由主觀的政策意志所決定，而是更多地受制于特定時期經(jīng)濟發(fā)展水平、民眾權利意識和國家行政干預三者之間的博弈格局。換言之，貫穿于整個征地過程的是經(jīng)濟權力、社會權力和行政權力的互動關系。重構征地制度，實際上就是通過平衡這三種權力的博弈格局來完善土地規(guī)劃、征地談判和失地安置的制度。
關鍵詞：土地征收；經(jīng)濟權力；社會權力；行政權力；制度重構
中圖分類號： F271 文獻標識碼： A
一、征地困局與理論爭議
隨著我國工業(yè)化的不斷發(fā)展和城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，大量的土地被征收使用。第一輪的土地征占高峰發(fā)生在1984-1986年間，其內在動力是“以地興企”，在1985年征地數(shù)量達到一個峰值，為32.4萬公頃（486萬畝）（楊帥和溫鐵軍，2010）。[1]此后，城鄉(xiāng)建設用地進一步擴張，且利用效率較低。1996—2012年，全國建設用地年均增加48.3萬公頃（724萬畝），其中城鎮(zhèn)建設用地年均增加23.8萬公頃（357萬畝）；2010—2012年，全國建設用地年均增加63.5萬公頃（953萬畝），其中城鎮(zhèn)建設用地年均增加34.3萬公頃（515萬畝）。[①]1997－2005年，農(nóng)村居民點用地增加了近11.75萬公頃（170萬畝），年均增加了1.3萬公頃（18.9萬畝），而在同一時期，農(nóng)村人口卻減少了9633萬人，年均減少1070萬人；[②] 2000—2011年，農(nóng)村人口減少1.33億人，年均減少1108.33萬人，而農(nóng)村居民點用地卻增加了203萬公頃（3045萬畝），年均增加16.9萬公頃（253.75萬畝）。征地面積的擴大及城鄉(xiāng)建設用地的低效利用，對耕地保護和糧食安全構成了直接的威脅。全國耕地已從1996年的1.3億公頃（19.51億畝）減少到2005年的1.22億公頃（18.31億畝），年均減少88.89萬公頃（1333.33萬畝）；而在這一期間，全國非農(nóng)建設年均占用耕地20.35萬公頃（305萬畝），其對耕地減少的貢獻率為22.89%。[③]（其他導致耕地減少的因素還包括農(nóng)業(yè)結構調整、生態(tài)退耕和災毀耕地等。災毀耕地的比例較小，且相對穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)結構調整和生態(tài)退耕所占的比例也趨于穩(wěn)定；而建設占地的影響正日益上升，且其造成的耕地減少具有不可逆的特性。）
征地面積的迅速擴張，一方面造成耕地減少，另一方面則導致失地農(nóng)民暴增，特別是在社會保障制度尚不健全的情況下，失地農(nóng)民問題有可能成為影響社會穩(wěn)定的關鍵因素。 “土地城鎮(zhèn)化”的速度遠快于“人的城鎮(zhèn)化”，這是當前城鎮(zhèn)化模式的主要特征。2000-2011年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長76.4%，遠高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長速度。[④]根據(jù)勞動保障部的測算，2006年我國被征地農(nóng)民數(shù)量大約有4500萬人左右；根據(jù)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展速度以及建設用地需求預測，到2020年我國新增被征地農(nóng)民大約有4200萬人左右；預計到2030年，我國被征地農(nóng)民數(shù)量累計將超過1億人。也有學者認為，到2020年我國失地農(nóng)民群體就將達到1.1億人（勞動保障部課題組，2007；趙峰，2007）。[2-3]如何在促進經(jīng)濟發(fā)展的同時提升失地農(nóng)民的社會福利水平，使農(nóng)民能夠充分分享城鎮(zhèn)化的成果，這是征地工作所要面臨的第二大問題。
雖然在經(jīng)濟發(fā)展這個總體目標上，中央與地方有著一致的追求，然而在土地城鎮(zhèn)化、工業(yè)化利用上的權利配置和目標設定上，中央與地方并不完全一致。如果說中央追求的是經(jīng)濟建設與耕地保護、社會保障的平衡發(fā)展，那么地方則更多地追求低成本的經(jīng)濟發(fā)展模式，這就容易導致地方政府目前在土地利用行為上的“越位”——非法批地、“缺位”——企業(yè)違法占地、“錯位”——非法低價出讓國有土地（程世勇和李偉群，2008）。[4]雖然地方依靠“違規(guī)經(jīng)濟”獲得較快的發(fā)展，卻也因此導致社會矛盾的激化。根據(jù)《2011年中國社會形勢分析與預測藍皮書》的研究，當前73%的農(nóng)民上訪和糾紛都都是與土地相關的，其中有40％的上訪與征地糾紛有關，而87％的征地糾紛則涉及征地補償和安置問題（汝信等，2010）。[5]如何在征地過程中完善國家的權力監(jiān)督體系，規(guī)制地方政府發(fā)展“違規(guī)經(jīng)濟”的沖動，使經(jīng)濟發(fā)展不受制于因經(jīng)濟發(fā)展所帶來的負面效應，這是當前征地工作所要解決的第三大問題。
理論界對征地問題的討論如火如荼，然而這些討論幾乎都集中在一個主題上，即農(nóng)民的土地利益分享。主流的觀點認為，當前的征地工作之所以出現(xiàn)各種問題，是因為土地增值收益的分配不公平所致，政府壟斷土地市場從而割斷了被征地農(nóng)民與土地市場化收益之間的關系，使農(nóng)民只得到極少的一部分收益（李軍杰，2007）。[6]浙江省一項調查表明，如果征地收益是100%，各利益關聯(lián)方的分配比例是：地方政府20-30%，開發(fā)商40-50%，村級組織25-30%，農(nóng)民5-10%（楊光斌和李月軍，2008）。[7]巨大的收益誘使地方政府大肆征地，直接造成了耕地面積的減少和失地農(nóng)民的劇增；而征地補償標準太低則導致失地農(nóng)民無法維持可持續(xù)生計（國務院發(fā)展研究中心課題組，2009；金晶和許恒周，2010），[8-9]且征地工作缺乏透明度，農(nóng)民沒有發(fā)言權，為社會不穩(wěn)定埋下了隱患（孔祥智和王志強，2004）。[10]因此，主流觀點認為改革征地制度需要尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權利，按土地市場價格進行補償（蔣省三等，2007）[11]，使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產(chǎn)權地位（晉洪濤等，2010），[12]同時把實現(xiàn)程序公平作為未來征地制度改革的基本方向（樓培敏，2005）。[13]
反對的觀點則認為，土地增值來源于經(jīng)濟社會的發(fā)展，與農(nóng)民個人的努力沒有直接關系，因此農(nóng)民沒有理由獨享該收益（漲價歸公）；而當前的土地制度以及土地增值分配秩序實際上正是中國得以迅速崛起的關鍵所在，至于征地過程中所出現(xiàn)的各種問題毋寧是發(fā)展中不可避免的副產(chǎn)品，是必須承擔的現(xiàn)代化后果。與主流觀點針鋒相對，有學者通過實證調研發(fā)現(xiàn)，被征地農(nóng)民的生活質量有所提高，收入呈逐年上升的趨勢，與樣本地城鎮(zhèn)居民的收入差距也逐年縮�。桥嗝簦�2005）。[13]多數(shù)征地都是在城鎮(zhèn)郊區(qū)進行，該區(qū)域農(nóng)村相對發(fā)達，農(nóng)民并不以土地產(chǎn)出為唯一收入，對征地不是持反對態(tài)度，而是期待政府征收他們的土地，甚至抱怨政府“怎么還不來征地”（史清華等，2011；楊華，2013）。[14-15]更為重要的是，被征土地的價值不來自其絕對價值，而來自經(jīng)濟發(fā)展、城市擴張和制度安排；如果土地補償越來越高，那么由中國經(jīng)濟發(fā)展所帶來的經(jīng)濟剩余就有可能被土地食利者階層所占有（賀雪峰，2012）。[16]城市近郊區(qū)的農(nóng)民如果不正當?shù)卣加袊壹吧鐣揞~投入改造區(qū)域環(huán)境所形成的土地溢價，則國家與社會的大量資金就難以形成有效的循環(huán)（趙紅梅，2006）。[17]
主流觀點和反對觀點都對征地過程中的問題作出了解釋，爭議的焦點在于國家經(jīng)濟發(fā)展與農(nóng)民權益保障的關系上。前者認為農(nóng)民權益保障在征地過程中應當具有優(yōu)先性，而后者則擔心過于強調農(nóng)民利益將導致國家經(jīng)濟發(fā)展喪失難得的歷史機遇。從某種程度上講，權益保障與經(jīng)濟發(fā)展的權重關系并不完全由主觀的政策意志所決定，而是更多地受制于特定時期經(jīng)濟發(fā)展水平、民眾權利意識和國家政治干預三者之間的博弈格局。需要指出的是，這種博弈格局具有特定的時空屬性，在不同區(qū)域和不同時期有著不同的表現(xiàn)形態(tài)。因此，研究土地征收問題，有必要引入權力博弈的過程分析，從而還原征地制度的內在機制。本文依據(jù)在不同地區(qū)的調研結果，從土地征收的實踐形態(tài)切入，考察前期規(guī)劃、中期談判和后期安置所面臨的不同困境，在此基礎上提煉出征地過程中的權力博弈結構，并據(jù)此提出對征地制度進行重新建構的政策建議。
二、征地過程中的規(guī)劃、談判與安置
大致來看，整個土地征收的過程是由前期的規(guī)劃、中期的談判和后期的安置三個部分構成。如此劃分并非嚴格的時間區(qū)隔，實際上三者互有交織，尤其是中期的談判和后期的安置，具體安置措施往往正是征地談判的主要內容。之所以對征地過程進行階段劃分，主要是因為前期規(guī)劃、中期談判和后期安置具有相對獨立的權力博弈結構，將其分開討論有助于厘清征地中復雜的權力過程。
（一）土地規(guī)劃的目標與執(zhí)行
要求對土地進行規(guī)劃并以此限定征地范圍和數(shù)量，是從上世紀八十年代中期開始的，其首要動因就在于保護耕地。由于開發(fā)區(qū)熱和房地產(chǎn)熱的興起，當時的用地需求急劇增加，導致大量耕地被占用。1986年國務院成立了直接隸屬國務院的國家土地管理局，通過統(tǒng)籌管理全國的土地和城鄉(xiāng)地政，從而改變長期以來分散、低效的土地利用管理制度。就在同一年，中央下發(fā)了《關于加強土地管理、制止亂占耕地的通知》，明確要求“組織有關部門編制土地利用總體規(guī)劃”。1993年，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1987-2000年）》經(jīng)國務院批準實施，成為我國第一部土地利用總體規(guī)劃。1999年，新修訂的《土地管理法》開始施行，提出實行土地用途管制制度，進一步突出土地利用總體規(guī)劃的法律地位和作用。同年，《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（1997-2010年）》經(jīng)國務院批準開始實施。各地也紛紛制定相應的土地規(guī)劃，形成了中央統(tǒng)一管理和省級、地市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分級管理相結合的土地管理模式。
隨著征地面積的不斷擴張，提高土地利用效率、杜絕違規(guī)使用土地日益成為土地規(guī)劃的重點。從2003年開始，國務院部署了以全面清查開發(fā)區(qū)為重點的全國土地市場秩序治理整頓。2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）出臺，第三輪土地利用總體規(guī)劃修編開始啟動。2005年，國務院辦公廳轉發(fā)了《國土資源部關于做好土地利用總體規(guī)劃修編前期工作的意見》，規(guī)定規(guī)劃修編工作要以節(jié)約利用土地、嚴格保護耕地為根本指導方針，堅決防止借規(guī)劃修編名義隨意擴大建設用地規(guī)模。
合理布局城鄉(xiāng)空間結構和產(chǎn)業(yè)結構，實現(xiàn)科學用地，是土地規(guī)劃的另外一項重要目標。在土地資源日益緊缺的情況下，如何通過合理規(guī)劃來引導城鄉(xiāng)建設格局，整合與激活各種存量資源，是當前土地規(guī)劃的核心內容。2008年，國務院審議并原則通過了《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》。該規(guī)劃綱要明確提出要加強建設用地空間管制，制定和實施差別化的土地利用政策，促進主體功能區(qū)的形成。
無論是保護耕地、提高土地利用效率還是合理布局城鄉(xiāng)空間結構與產(chǎn)業(yè)結構，這些目標都體現(xiàn)了政府運用土地規(guī)劃進行土地宏觀調控和用途管制的基本訴求。在這種權力管制下，征地行為似乎已經(jīng)受到足夠的規(guī)制。然而從實踐層面來看，土地規(guī)劃的效果卻不盡如人意。
首先，土地規(guī)劃的權威性不強。地方政府為了招商引資，頻繁修改土地規(guī)劃，以滿足土地征收的需求。相對于中央和省市，縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)更經(jīng)常變動土地規(guī)劃。筆者在浙江D鎮(zhèn)調研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)氐耐恋匾?guī)劃每隔幾年就改變，而且這些規(guī)劃并不公開，因此即使有所改變也很難為社會公眾所知曉。
其次，違反規(guī)劃征地的現(xiàn)象常有發(fā)生。如果說頻繁修改土地規(guī)劃以適應征地需求，還算是對規(guī)劃留有一絲尊重的話，那么違規(guī)征地的行為則是直接繞過了土地規(guī)劃。2007年開展的全國土地執(zhí)法“百日行動”清查結果顯示，違規(guī)新設、擴大開發(fā)區(qū)涉及的土地面積有6.07萬公頃（91萬畝），未批先用的土地面積有15萬公頃（225萬畝）。[⑤]在編制《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》時面臨的一大壓力就是，上輪規(guī)劃確定的全國建設用地凈增面積突破控制指標約32%，極大壓縮了新一輪土地規(guī)劃的空間。[⑥]
再次，土地規(guī)劃科學性不強，導致土地征收碎片化。當前的土地規(guī)劃，尤其是地方的土地規(guī)劃往往精細不足，對空間布局和產(chǎn)業(yè)結構缺乏科學的論證，從而導致征地工作沒有連續(xù)性和整體性，東征一塊，西征一塊，不利于形成區(qū)域資源的整合。
最后，對于違反土地規(guī)劃的征地行為缺乏有效的制裁。筆者在浙江D鎮(zhèn)調研時，該鎮(zhèn)的分管副書記認為在征地問題上，“現(xiàn)在最大的違法主體是地方政府，主要是土地監(jiān)管不夠有力，監(jiān)管體制存在條塊糾纏的問題；當然，地方政府也需要考慮地方的發(fā)展”。土地監(jiān)管主要依賴于地方政府自身，而地方政府基于經(jīng)濟發(fā)展的征地沖動往往會削弱其自我監(jiān)管的有效性。
土地規(guī)劃未發(fā)揮應有效用，折射出政府的土地監(jiān)管權力偏于軟弱，從而導致各種違規(guī)征地行為。其內在動因是地方政府推動經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設的強烈訴求，這種經(jīng)濟訴求在很大程度上與國家的發(fā)展戰(zhàn)略相契合，因此即使略有越軌行為往往也能夠得到國家的諒解。
（二）四方談判
當一幅土地確定要被征收之后，圍繞著土地利益分配的談判就開始了。征地談判的主體包括地方政府（主要是縣鄉(xiāng)）、征地需求方（主要是企業(yè)）、村組集體、農(nóng)民。談判往往是非正式的、分散的，并沒有明確的法律規(guī)范來指引談判的開展。談判的內容主要是征地后的安置補償條件，談判中最核心的一對矛盾是地方政府與農(nóng)民，失敗的談判往往會導致上訪或群體性事件。
雖然名為談判，實際上地方政府占有絕對的主導地位�！锻恋毓芾矸ā芬�(guī)定，“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這意味著農(nóng)村土地只有經(jīng)過國家征收之后，方能進行非農(nóng)建設�！锻恋毓芾矸ā酚忠�(guī)定，“國家征收土地的，依照法定程序批準后，由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施”。政府只要進行公告即可組織征地，并不需要以農(nóng)民的同意為前提，這一點不屬于談判的范疇。即使對征地安置補償?shù)膬热荩锻恋毓芾矸ā芬沧龀隽嘶镜南薅�，留給農(nóng)民的談判空間并不大。因為占據(jù)主導地位，地方政府往往傾向于采取最低成本的征地方案，并通過強制手段迫使農(nóng)民接受，而農(nóng)民則希望通過征地獲取盡可能多的收益，由此引發(fā)的沖突日益增多。
對于征收的地塊，一般是由地方政府或征地需求方指定，作為“被征地方”的農(nóng)民實際上并沒有選擇權。一個特定項目對應一幅特定地塊，這種“一對一”的征地模式雖然效率較高，但是卻容易導致談判雙方的內部張力，因為雙方都是唯一的談判對象，如果據(jù)守各自的談判條件往往會使談判陷入僵局。如果一個項目可以在幾個備選的地塊中選擇落地，則不同地塊之間可以形成一種競爭關系，愿意被征地的農(nóng)民才作為地方政府的談判對象，能夠較好地緩解地方政府與農(nóng)民之間的緊張關系�，F(xiàn)實中“一對一”的征地模式一旦失敗，往往造成兩方面的后果，一是地方政府動用警力強制征地，激化群眾與政府之間的對立情緒；二是部分群眾不斷提高要價，地方政府為了迅速完成征地而無原則地滿足這些釘子戶的要求，結果導致政府公信力降低。
征地需求方有不同的類型，這里主要講企業(yè)。按照征地的制度設計，企業(yè)只能從政府手中拿地，征地談判只發(fā)生在政府與農(nóng)民之間，與企業(yè)無關。然而，由于招商引資的壓力，地方政府往往主動向企業(yè)供地，兩者之間形成密切的互動。如果說在征地項目上，村莊之間缺乏有效競爭，那么政府之間可謂競爭激烈，為了吸引項目不惜低價甚至無償出讓土地。有時候，企業(yè)也會介入政府與農(nóng)民的談判之中。當政府與農(nóng)民的談判陷入僵局時，政府有時候會請求企業(yè)提高補償標準或增加補償項目；而農(nóng)民有時候也會繞過政府主動向企業(yè)提出補償要求。
在征地過程中，地方政府與農(nóng)民的談判是通過村組集體進行的。離開村組集體，政府與分散小農(nóng)之間的談判必然是低效率的。一般來說，村組干部具有三重身份：一是作為政府代理人盡量平穩(wěn)地完成上級下達的征地任務；二是作為村民當家人與政府談判，爭取盡可能高的補償標準；三是作為理性人，謀取個人利益最大化（付英，2014）。[18]如果地方政府發(fā)展經(jīng)濟的動力足夠強大，在強化村組干部征地壓力的同時往往也會為其提供某些灰色利益，兩者于是形成“利益共同體”，共同推進征地的進程。一些村組干部借助地方政府的支持，強行侵占集體土地，甚至與地方政府合伙“倒地”；這些行為因為損害了農(nóng)民的利益而引發(fā)上訪，卻往往能夠得到地方政府的庇護（齊曉瑾等，2006）。[19]如果村莊社會的集體認同和集體行動能力較強，并且國家的權力監(jiān)控足夠有力，則村組干部會更多地代表村民與政府進行談判。筆者在浙江D鎮(zhèn)調研時發(fā)現(xiàn)，當?shù)卮褰M干部經(jīng)常為村民的利益而與地方政府展開談判，如果地方政府不提高補償或安置標準，村干部甚至以拒絕“賣地”或“辭職”相威脅。
從整體上看，一個合理的征地談判過程應該是這樣的：企業(yè)向政府提出征地要求，村組干部代表農(nóng)民與政府展開談判，村組干部有越軌行為，農(nóng)民可向政府進行反饋。然而現(xiàn)實的情況則是：政府主動向企業(yè)供地以招商引資，政府與村組干部形成利益共同體共同推進征地進程，政府包庇村組干部的越軌行為使農(nóng)民權利受損卻投告無門，只能越級上訪或直接找企業(yè)談判。一方面，農(nóng)民往往因權益沒有得到有效保障而發(fā)動群體性事件；另一方面，地方經(jīng)濟卻因為低成本的招商引資而得到迅速發(fā)展。
（三）失地農(nóng)民的安置
通過征地談判達成的協(xié)議，其主要內容就是對失地農(nóng)民的安置措施。主要的安置措施有四種，即就業(yè)安置、貨幣安置、土地安置和社保安置。
在計劃經(jīng)濟時期，由于企業(yè)承擔著較多的社會福利功能，政府要求企業(yè)必須對農(nóng)民采取“誰征地、誰安置”的原則，由作為征地需求方的企業(yè)自行安置失地農(nóng)民（丁成日，2007）。[20]這種安置方法較好地解決了失地農(nóng)民的后顧之憂，從而有利于征地工作的順利開展。然而對于企業(yè)來講，這無疑是一項巨大的負擔。尤其是考慮到失地農(nóng)民受教育水平較低、專業(yè)技能也比較欠缺，企業(yè)往往難以有效地為其安排相應工作，致使相當一部分征地勞動力實際處于失業(yè)狀態(tài)。
隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，企業(yè)的社會福利功能逐漸被剝離，由企業(yè)進行就業(yè)安置的現(xiàn)象越來越少。1990年代之后，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農(nóng)民自謀職業(yè)。剛開始的時候，由于農(nóng)民可以一次性將土地收益變現(xiàn)，對這種貨幣補償模式比較滿意。然而隨著土地價格的上漲，尤其是看到土地補償與土地出讓價格的巨大差異，農(nóng)民越來越感到現(xiàn)有的貨幣補償標準太低。當然，多數(shù)國家的征地補償都是根據(jù)土地征用前的用途來定的（土地的非農(nóng)化增值與農(nóng)民的個人努力無關），即農(nóng)民獲得的補償來自于農(nóng)業(yè)土地價格。按照經(jīng)濟學的方法計算，國家規(guī)定的“土地補償費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍”、“安置補助費為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍”，這樣的補償水平在絕大多數(shù)情況下都高于農(nóng)業(yè)土地價格（歐陽靜，2013）。[21]
雖然貨幣補償水平過低的說法不見得正確，但是因為征地時間有先有后，如何盡可能確保在不同時間的征地補償相對公平則是一個困難的問題。一般而言，較晚征地的補償水平會更高一些，但是如果土地的征收成本過高，也可能使剩余的土地最終無人征收。由于農(nóng)民集體之間不存在競爭，征地幾乎是一個強制性的政府行為，因此當農(nóng)民因為政府的強制征地而出現(xiàn)補償水平在不同時段的差異時，則容易引發(fā)群眾的不滿。另外，在同一村莊，征地也不是一次性完成的，不同時期的征地補償差異更容易引發(fā)農(nóng)民的找補行為。筆者在浙江D鎮(zhèn)調研發(fā)現(xiàn)，當?shù)剞r(nóng)民的解決方法是以土地集體所有為依據(jù)，由全體村民共享征地補償，然后將未被征收的土地在全體村民中進行均分。這種做法使農(nóng)民能夠公平地分享不同時期的土地增值收益。然而由于農(nóng)地制度日益物權化和變相私有化，很多地方已經(jīng)不再進行土地調整，征地補償只給被征地農(nóng)民，而此后他也不再享有任何土地（收益），淪為真正的失地農(nóng)民（歐陽靜，2013）。[21]
很多調查和報道指出，突然之間獲得一大筆征地補償，也可能造成失地農(nóng)民的生活紊亂。一些人因為一夜變富而游手好閑，甚至成天以賭博度日，很快就變得一無所有，既無地又無錢，很容易就走向違法犯罪之路（周大鳴和高崇，2001）。[22]即使失地補償沒有被迅速揮霍掉，因為各種生活開銷的增加（所有的用品都需要靠買），依靠補償款生活也很難持續(xù)。
為了彌補貨幣安置的不足，不少地方也采取留地安置的方法解決失地農(nóng)民問題。留地安置的一般做法是，按一定比例給被征地村預留或置換一部分土地，利用這些土地，被征地村集體或者失地農(nóng)民就可以發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，從而增加失地農(nóng)民的經(jīng)濟收入。早在20世紀80年代初，深圳特區(qū)就開始實踐留地安置了。1980年特區(qū)成立之初，深圳市建設資金緊缺，政府給被征地農(nóng)村集體劃定一定數(shù)量的土地，用于村集體發(fā)展集體經(jīng)濟（王如淵，孟凌，2005）。[23]1991年，廈門市發(fā)布《關于農(nóng)村預留村辦工業(yè)用地的通知》，規(guī)定除了貨幣補償之外，另外按照人均15平方米的標準給被征地村村民預留土地，留用地為村集體所有土地（陳金田，2006）。[24]浙江省從2003年起也開始實施“留地安置”政策，市、縣征地單位必須給被征地農(nóng)村預留10%-15%左右的土地，用來發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)（鮑洪俊，2005）。[25]
雖然留地安置受到農(nóng)民的歡迎，但是在實踐過程中也存在一些問題。首先，集體賣地、村民分錢。之所以采取留地安置，是為了克服貨幣安置的不足，使農(nóng)民能夠長期分享土地收益，但是有些地方的農(nóng)民卻將留置地出賣，將土地收益一次性變現(xiàn)分光。其次，零散開發(fā)，影響城市建設的整體規(guī)劃。由于村集體的經(jīng)濟能力有限，很難對留置地進行統(tǒng)一規(guī)劃和開發(fā)，往往采取零散出租給農(nóng)戶的方式進行經(jīng)營，不利于社區(qū)的統(tǒng)一管理。另外，四處分散的留置地也直接影響到城鎮(zhèn)發(fā)展的整體規(guī)劃，容易導致土地的低效利用。最后，對于經(jīng)濟不發(fā)達的區(qū)域，留地安置很難發(fā)揮應有作用，其土地價格與農(nóng)地價格無異，農(nóng)民無法通過經(jīng)營留置用地而獲得額外收入。
除了留地安置，各地也在探索不同類型的失地養(yǎng)老保障措施，以彌補貨幣補償?shù)牟蛔恪Ｄ壳皝砜�，各地的養(yǎng)老保障措施主要有三種：將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的模式（成都、無錫、杭州等）、為被征地農(nóng)民建立獨立開放的養(yǎng)老保障的模式（江蘇、山東等）和政府+商業(yè)保險的模式（河北、重慶等）。在保障效果以及和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險銜接方面，納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的模式最好；在政府責任方面，政府在納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和采取政府+商業(yè)保險模式中承擔責任最大。相對而言，獨立開放的養(yǎng)老保障措施在當前具有較大的合理性（陳正光和駱正清，2009）。[26]然而從當前的情況來看，無論是哪種保障措施都存在保障不足的問題，而要進一步強化失地保障，提高失地農(nóng)民的保費顯然不切實際（若失地農(nóng)民將補償款都用于購買社保，其生活將陷入困境），提高政府的財政支出則將進一步增加政府負擔。如何平衡這些利益關系，是解決失地安置必須面對的問題。
三、土地征收與權力博弈
無論是在前期規(guī)劃、中期談判和后期安置的哪個環(huán)節(jié)，土地征收過程中所存在的種種問題不是由任何一方的權力主體所單獨決定的，而是由不同主體之間的權力博弈結構所致。而權力博弈結構在不同時期具有不同的特征，這意味著對土地征收問題的研究必須放在特定的時空環(huán)境下進行。
土地征收是工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的重要條件，因而也是經(jīng)濟社會發(fā)展過程中不可或缺的一環(huán)。無論是市場支配還是政府驅動，經(jīng)濟發(fā)展具有內在的擴張動力。對于發(fā)展中國家來說，經(jīng)濟發(fā)展的訴求尤為強烈。通過增加就業(yè)，提升人們的生活水平，經(jīng)濟發(fā)展為后發(fā)國家政權的合法性與合理性奠定基礎。為了論述的方便，本文將這種來自政府和企業(yè)推動經(jīng)濟發(fā)展的力量稱為經(jīng)濟權力。
在當前的中國，經(jīng)濟權力的運行情況如下：以“低價供應工業(yè)用地→高價供應商住用地→土地抵押融資進行城市基礎設施建設”循環(huán)來推動土地城市化和GDP的增長（范劍勇和莫家偉，20）。[27]其中的關鍵就在于通過低價出讓工業(yè)用地來招商引資，這一點在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)體現(xiàn)得尤為明顯。因為地方經(jīng)濟越發(fā)達，越能夠承受低地價的財政負擔。以昆山工業(yè)區(qū)為例，受到上海、浙江以及蘇州周邊地區(qū)的競爭壓力，其土地出讓價格從數(shù)年前的12-13萬元/畝下降到當前的7-8萬元/畝，而土地的實際開發(fā)成本卻是14-15萬元/畝；再看蘇州工業(yè)園區(qū)，其土地開發(fā)成本約為20萬元/畝，而出讓價格只有8 -12萬元/畝（趙德余，2009）。[28]隨著東部沿海地區(qū)土地指標的日益緊缺，經(jīng)濟開發(fā)與土地征收的浪潮逐漸向內地蔓延，很多縣、市乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都在大搞開發(fā)區(qū)建設；而在這個過程中，各地幾乎都要為工業(yè)投資者提供低價的土地和補貼性基礎設施（陶然和汪暉，2010）。[29]
另一方面，政府則以高價出讓商住用地，以此獲得的土地出讓金構成了所謂的“土地財政”。近年來，隨著土地價格的上升及征地面積的擴張，土地出讓金收入占地方財政收入的比重不斷上升，2001年占比為16.17%，2002年占比為28.4%，2003年的占比則達到54.7%，而到了2010年，全國土地出讓金為2.7萬億，占地方財政收入的比例高達76.6%（趙德余，2009；郭亮，2012）。[28, 30]雖然部分土地出讓金可能作為政府的“零花錢”被揮霍掉，然而調查研究表明，多數(shù)土地收入是用于彌補財政支出缺口和為城市建設提供融資支持；而政府的土地收益與其經(jīng)濟發(fā)展，尤其是工業(yè)化和城市化的政策目標基本還是一致的（趙德余，2009）。[28]地方政府之所以極度依賴“土地財政”來發(fā)展經(jīng)濟，與當前的稅賦體制和政治考核不無相關，對此，筆者將另文論述。
在當前經(jīng)濟權力迅速擴張的語境下，征收更多的土地、以更低的成本征收土地很自然地成為地方政府的選擇偏好。而征收更多的土地則意味著地方政府只能不斷突破國家限定的用地指標，甚至違法改變土地用途，這正是土地規(guī)劃難以落實的內在原因。以更低的成本征收土地，則意味著地方政府將更多地采取強硬姿態(tài)與農(nóng)民談判，尤其是聯(lián)合村組干部共同推進征地進程。為了高效率地完成土地征收，農(nóng)民被給予的談判空間與選擇空間非常小，為了維護權利或謀取私利，農(nóng)民只能通過越級上訪或直接與企業(yè)談判來進行。低成本的土地征收，不僅使農(nóng)民缺乏應有的談判能力，而且直接影響對失地農(nóng)民的后期安置。無論是貨幣安置、留地安置還是社保安置，都是從征地的收益中支付的。低成本的農(nóng)民安置，使農(nóng)民只能享受較低數(shù)額且常常被拖欠的貨幣補償，而留給農(nóng)民集體開發(fā)的土地則往往缺乏相應的基礎設施配套，至于社會保障水平更是不充足。
伴隨著經(jīng)濟權力的不斷擴張，一方面是土地征收的迅速推進，另一方面則是越來越多的涉土信訪及群體性事件的出現(xiàn)。作為土地征收的相對方，農(nóng)民并不僅僅是沉默的受眾，他們以自己的行動在不斷地改變著征地過程中的權力格局。為了論述的方便，本文將針對經(jīng)濟權力擴展而引發(fā)的群眾的反抗性力量稱為社會權力。與社會權利這個帶有褒義的正面概念不同，社會權力是一個中性概念，表達的是群眾對經(jīng)濟權力擴張的回應能力。
在征地過程中，與經(jīng)濟權力的強勢相比，社會權力在整體上依然處于弱勢。一方面，農(nóng)民通過自我組織化來進行征地談判的意識和能力較弱，而更多地以釘子戶的形象出現(xiàn)；另一方面，農(nóng)民的抗議活動往往是一次性的，很少能將社會權力的訴求上升到法律制度的層面，從根本上改變土地征收的權力格局。正因如此，在征地談判中，農(nóng)民缺乏足夠的組織能力，很容易被地方政府各個擊破；而在后期安置中，農(nóng)民要求改善安置條件的訴求很難對抗經(jīng)濟權力的強勢壓力。
情勢并非一成不變。隨著土地價格的迅猛增長，村莊中傳統(tǒng)的合作力量（如宗族）被激活；而民主法治的觀念隨著媒體無孔不入的宣傳，對人們的思想和行為不斷發(fā)生影響。在這些因素的作用下，涉土信訪和因為征地產(chǎn)生的群體性事件層出不窮，給地方政府進行低價征地的活動制造了越來越多的障礙。在宗族勢力強盛的地方，農(nóng)民的集體認同和集體行動能力較強，甚至能夠迫使村組干部最大限度地代表村民利益與地方政府進行談判。而地方政府在農(nóng)民集體強大的壓力之下，往往只能做出相應的讓步。
實際上，近年來對于地方政府而言，土地征收已經(jīng)變得日益艱難。各地已經(jīng)或準備從規(guī)章政策上賦予農(nóng)民更大的談判空間，盡可能回應農(nóng)民的安置需求。例如，留地安置的做法已經(jīng)被越來越多的地方政府所采用，這是農(nóng)民或農(nóng)民集體對于農(nóng)地轉讓租金與地方政府不斷展開爭奪所得的結果，是地方政府對農(nóng)民或農(nóng)民集體獲得部分農(nóng)地轉讓租金的承認（姚如青，2009）。[31]
經(jīng)濟權力與社會權力存在相反相成的復雜關系。地方政府對城鎮(zhèn)化、經(jīng)濟發(fā)展的追求與農(nóng)民地權保護的取向相互沖突，地方政府顯然沒有動力或者缺乏能力去提升失地農(nóng)民的社會福利（趙德余，2009）。[28]另一方面，經(jīng)濟發(fā)展與社會保護又存在相互促進的關系。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進使地方經(jīng)濟得到較快的發(fā)展，既增加了就業(yè)機會，也提升了土地的價格，從根本上講是促進社會福利的基礎條件。而地方經(jīng)濟的發(fā)展為失地安置條件的優(yōu)化提供了可能性，安置條件的優(yōu)化反過來也有利于土地征收的順利開展，從而進一步促進地方經(jīng)濟的發(fā)展。
通過考察土地征收的法律制度變遷，可以更好地看出經(jīng)濟權力與社會權力之間的互動關系。大集體時代，由于國家主要開展重工業(yè)建設和農(nóng)業(yè)集體化建設，對土地征收的需求相對較小。1953年的《國家建設征用土地辦法》規(guī)定，征地“必須對土地被征用者的生產(chǎn)和生活有妥善的安置”，“凡雖屬需要，而對土地被征用者一時無法安置，則應俟安置妥善后再行舉辦，或另行擇地舉辦”。強調社會保護的征地安置制度得到了群眾高度認可，使各地的征地工作進展順利。改革開放之后，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設迅速推進，建設用地需求驟增，按照原來“安置優(yōu)先”的規(guī)定，使得有些地區(qū)的征地費用越來越高，征地安置壓力極大，致使很多建設單位的工期一拖再拖，影響國家建設。“為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展盡快提供土地，成為最優(yōu)先的立法目標和政策目標”，于是1982年的《國家建設征用土地條例》刪除了“安置優(yōu)先”條款，取而代之的是“征地服從”條款：“國家建設征用土地，凡符合本條例規(guī)定的，被征地社隊的干部和群眾應當服從國家需要，不得妨礙和阻撓。”經(jīng)濟權力對社會權力的過度擠壓，征地補償和安置不公、不到位，使得征地沖突問題在1990年代中后期開始變得日益嚴重。為平衡兩者關系，國家在進入新世紀以來不斷出臺相關規(guī)定，如《關于切實做好征地補償安置工作的通知》（2001）、《關于切實維護被征地農(nóng)民合法權益的通知》（2002）、《關于加強土地調控有關問題的通知》（2006）等，要求地方政府在征地過程中必須切實保障農(nóng)民的利益，以維護社會的穩(wěn)定，更好地促進經(jīng)濟發(fā)展。
上述征地制度的變遷體現(xiàn)了國家對于維持經(jīng)濟權力和社會權力平衡的努力。地方經(jīng)濟的發(fā)展常常以突破土地規(guī)制、削弱對失地農(nóng)民的安置措施為代價，雖然社會權力的發(fā)展能夠在一定程度上約束經(jīng)濟權力的擴張，但是更多的時候則需要依賴國家的政治控制。通過完善征地制度、建立權力監(jiān)督體系，國家能夠對地方政府的越軌行為予以制裁，從而維護經(jīng)濟權力與社會權力的平衡。為了論述的方便，本文將國家對地方政府行為的控制能力稱為行政權力。
雖然我們看到行政權力的各種表態(tài)和努力，但是從近年來的實踐來看，行政權力的效果依然偏弱。國家試圖通過制定土地利用總體規(guī)劃來實現(xiàn)城鎮(zhèn)經(jīng)濟有序發(fā)展和糧食安全的目標，然而實踐表明，土地規(guī)劃缺乏權威性，國家的權力監(jiān)督體系并沒能有效規(guī)范地方政府的征地行為。地方政府的違規(guī)用地行為，村組干部在地方政府庇護下所進行的與征地有關的越軌行為，以及群眾的信訪遭到地方政府的打壓控制，這些情況也沒有得到行政權力的有效規(guī)制，容易使農(nóng)民在征地談判和后期安置中處于不利的地位。以溫州為例，2007-2011年全市檢察機關共起訴村干部貪污賄賂案件106件，占到全市起訴貪污賄賂案件總數(shù)的18%。在這106件案件中，有62%的案件涉及土地征用，可見土地征用已然成為村干部職務犯罪的關鍵領域（徐海霞和曾國真，2013）。[32]
需要指出的是，過于強勢的行政權力并不利于經(jīng)濟權力的有效運行，特別是在經(jīng)濟發(fā)展的初期。由于行政權力的嚴密控制，地方政府確實會減少違規(guī)用地并瓦解與村組干部的利益聯(lián)盟，然而土地征收的效率也會降低從而影響到地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。而地方經(jīng)濟一旦不景氣，群眾的社會福利也不可能有較大的改善。當然，過于軟弱的行政權力也會因為社會權力受到損害而使征地工作遭遇抵抗，最終不利于地方經(jīng)濟的發(fā)展。
行政權力的強弱不僅僅取決于國家意志，在很大程度上還受制于經(jīng)濟權力和社會權力的博弈格局。這里所謂的國家意志不是指文字層面的規(guī)章制度，而是推動權力運行的行動能力，即權力執(zhí)行力。離開國家意志或權力執(zhí)行力，行政權力也就不具有任何約束力。然而，如果經(jīng)濟權力受到社會權力的過度壓制，行政權力往往會弱化以釋放地方經(jīng)濟的發(fā)展動力；反之，社會權力受到經(jīng)濟權力的過度壓制，行政權力則往往需要強化以保護群眾的社會利益。需要指出的是，從現(xiàn)實來看，無論是強勢的經(jīng)濟權力還是強勢的社會權力，都很容易將行政權力挾持以為己用。例如，地方經(jīng)濟發(fā)展因為提供就業(yè)、稅賦，對國家的整體發(fā)展有利；而提升群眾的社會福利，有利于強化對國家政權的認同。從經(jīng)濟社會的發(fā)展規(guī)律來講，經(jīng)濟發(fā)展有起有落，經(jīng)濟權力很難長期保持強勢的勁頭；而群眾對社會福利的訴求只會越來越高，社會權力最終會以壓倒之勢超越經(jīng)濟權力，并對行政權力提出更高的要求，從而進一步規(guī)制經(jīng)濟的粗放發(fā)展。
四、重構征地制度
就當前的形勢來看，我國經(jīng)濟還處在較快發(fā)展的階段�？紤]到產(chǎn)業(yè)結構調整之后（雖然艱難），我國經(jīng)濟將在一個新的平臺上進一步發(fā)展，因此，在一二十年之內，經(jīng)濟權力的強勢勁頭有可能繼續(xù)保持，城鎮(zhèn)化依然處于高速發(fā)展階段（賀雪峰，2013）。[33]同時，人們對于法治與權利的認同將進一步強化，社會權力將日益強勢，甚至可能在一二十年之內超越經(jīng)濟權力成為左右行政權力的主要力量。在這樣的背景之下，如何重構征地制度，在不影響經(jīng)濟發(fā)展的同時促進社會權力的建設與行政權力的完善，將經(jīng)濟權力、社會權力和行政權力統(tǒng)一到依法治國的框架之內，成為一項重要而緊迫的任務。
在一二十年之內，經(jīng)濟發(fā)展依然是黨和國家工作的重心，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化達到理想水平之前，土地征收始終是一項基礎性的工作。這里有兩個重要的問題需要辨明。首先，土地非農(nóng)化的增值收益應當歸全社會分享，而不是由使用土地的一小部分人獨占。主流觀點認為，應該按土地非農(nóng)使用的市場價給予農(nóng)民補償。然而，城市化和政府在基礎設施的巨大投資是土地增值的最主要原因，如果這部分土地價值增值部分全部被土地的占用者獲取，是一種變相的國有資財流失（國家投資，個人獲利）。從根本上講，到中國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化達到理想水平之日，涉及征地的農(nóng)民也僅占全國農(nóng)民的一小部分，城市化帶來的土地收益由這一小部分城郊農(nóng)民專享，只會大大增加城市化的成本和惡化財富分配（華 生，2012；賀雪峰，2013）。[34-35]其次，如果認定土地增值收益應在全社會進行分配，那么被征地農(nóng)民的利益如何切實得到保護？除了法定的貨幣安置之外，也許更為重要的是完善留地安置制度和社會保障制度以使農(nóng)民能夠長期分享城鎮(zhèn)化收益。
因此，在繼續(xù)采取政府主導的征地模式的同時，應當進一步強化對農(nóng)民利益的保護，使社會權力隨著經(jīng)濟發(fā)展而不斷完善。近年來地方政府出于降低征地成本的考慮，往往壓低對農(nóng)民的實際補償標準，從而激化了政府與群眾的矛盾。協(xié)調征地過程中政府、企業(yè)、集體與農(nóng)民個體之間的關系，在適應經(jīng)濟建設需要的同時促進社會的和諧以及縮小城鄉(xiāng)差距等公平性目標的實現(xiàn)，成為征地制度改革的主要考量內容。從這個意義上講，國家需要加強權力監(jiān)督體系的建設，對地方政府的違規(guī)用地及其他越軌行為予以規(guī)制。強化行政權力雖然在一定程度上增加了土地征收的成本，但卻是優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展和保障社會權益的必要條件。綜上所述，本研究報告提出如下政策建議，以優(yōu)化組合當前在各地征地實踐中出現(xiàn)的有效制度：
第一，強化土地規(guī)劃的權威性。為確保糧食安全、合理規(guī)劃土地功能，必須強化自上而下的土地規(guī)劃的權威性。土地規(guī)劃應當進行科學化、精細化的編制，并提交各級人大討論通過，使其具有真正的法律效力。土地規(guī)劃不得隨意更改，確需更改的，必須設定相應的更改周期、更改幅度，并提交各級人大討論通過。設置中央垂直管理的土地執(zhí)法系統(tǒng)，嚴格執(zhí)法程序，對違規(guī)用地行為嚴加懲處。綱舉目張，土地規(guī)劃是整個土地利用、土地征收工作的基本框架。國外也非常注重對土地進行規(guī)劃，例如在法國，根據(jù)法律規(guī)定，自1983年1月7日之后，除已設居民點地區(qū)和包括在城市規(guī)劃文件中的區(qū)域外，禁止在國土上其他地方建造房屋；如果市鎮(zhèn)要求擴建市區(qū)，它們就必須制定土地占用計劃。
第二，設置預備征地比例，形成村莊之間的土地競爭市場。雖然在今后一二十年之內有必要繼續(xù)堅持政府主導的征地模式，但是應當將原來“一對一”的征地方式改為“一對多”。當前的征地是由政府根據(jù)用地需求，確定特定的征地區(qū)域，“一對一”展開征地工作，很容易造成群眾與政府的對立，導致征地談判陷于僵局。“一對多”的征地方式是指，根據(jù)土地規(guī)劃，每年確定一定比例的預備征地數(shù)量，符合土地功能規(guī)劃的村莊都可參與征地。最先達成征地意愿的村莊納入當年的征地范圍，而始終無法達成征地意愿的村莊則可能因為喪失征地機會而缺乏發(fā)展機遇。“一對多”的方式可以形成村莊之間的競爭市場，提高征地的自愿性，減少征地沖突。當然，如果在一定時限內沒有任何村莊達成征地意愿，政府依然可以采用“一對一”的方式進行征地。
第三，強化集體土地制度，優(yōu)化農(nóng)民對土地利益的分配機制。村組干部的越軌行為不是來自集體所有制，而與“資本下鄉(xiāng)”的沖動和地方政府官員的腐敗有關，正因為農(nóng)民集體太軟弱，企業(yè)才有機會勾結腐敗官員去俘獲村干部；倘若沒有了集體，非但抗議運動難以組織，抗議也沒有了法律依據(jù)。應當強化集體土地制度，強化農(nóng)民參與土地決策的能力。在土地預備征收的競爭中，未經(jīng)多數(shù)村民同意（三分之二），不能形成土地征收的決議。對于征地后的貨幣補償，應當提取一定比例的資金留作集體公共開銷，集體資金嚴格按照三資管理辦法進行使用；剩余的貨幣補償由全體村民均分；重新進行土地調整，將未被征收的土地均分給全體村民。如此，既可提升基層治理能力，又能夠確保不同時段的土地增值能夠在全體村民間公平分配。
第四，合理規(guī)劃集中留地安置方案。留地安置的目的在于保障農(nóng)民的長久生計，這就要求留置地必須處于土地市場發(fā)育程度較高的區(qū)位。[51]根據(jù)土地功能規(guī)劃，設定預備征地的總面積，按照一定比例（如10%）切出一塊留置用地，集中預留在條件較好的區(qū)位，所有被征地村莊的留置地都將集中于此。只有征地面積占村莊面積的一定比例才能獲得留置用地，當然，不同時期的征地面積可以累加；一旦累計征地面積占比符合要求，即可享受一定比例（如10%）的留置用地。集中留置用地由政府進行統(tǒng)一規(guī)劃，根據(jù)各自村莊進駐的時間分批進行開發(fā)。政府需要為留置用地的開發(fā)提供相應的扶持和配套政策，確保留置用地得以順利開發(fā)。留置用地應堅持集體開發(fā)的原則，所得收益由全村村民共同分享，不得將留置用地出賣或瓜分。
第五，完善失地養(yǎng)老保險。通過比較研究可以發(fā)現(xiàn)，將失地農(nóng)民養(yǎng)老保障完全納入城市職工養(yǎng)老保險的模式雖然在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展方面效果最佳，但是需要政府巨大的財政支出，這對于經(jīng)濟水平不發(fā)達的地區(qū)不具有適應性。政府+商業(yè)保險的保障模式需要政府投入大量貼息補貼，被征地農(nóng)民受益面窄、保障水平不高，且不能和城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相銜接，因此也不可取。為被征地農(nóng)民建立獨立開放的養(yǎng)老保障，能夠較好平衡農(nóng)民繳費能力、政府責任和保障效果，且能夠與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險相銜接，是目前較為可取的模式。通過提升農(nóng)民集體與個人的經(jīng)濟收入，可以逐漸將被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障轉為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，從而增加農(nóng)民每月可領取的金額。
第六，加強權力監(jiān)督體系建設，允許司法介入征地過程。征地制度的建構固然重要，但是離開有效的國家權力監(jiān)督體系，征地制度改革將成為一紙空文。一方面要建立中央直屬的土地執(zhí)法系統(tǒng)，切實維護土地規(guī)劃的權威性；另一方面也要暢通群眾自下而上的反饋渠道，通過群眾投訴信訪，強化對征地過程的監(jiān)督。除此之外，還應當加大依靠司法機構來處理征地糾紛，這也是依法治國的內在需求。在現(xiàn)行法律環(huán)境下，人民法院在實踐中傾向于不受理土地征用糾紛。實際上，通過司法介入，可以為征地糾紛提供相對客觀的評判標準，有助于改善被征用土地的定價系統(tǒng)、減少土地權屬流轉中的矛盾。如此，將有利于推動征地程序的法治化建設，從而完善社會權益保障，確保經(jīng)濟建設的穩(wěn)步健康發(fā)展。
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Power Game and Institutional Reconstruction in Land Expropriation
Abstract: With the continuous development of China’s industrialization and urbanization, a large number of land expropriation happened. Prophase planning, negotiations and settlement are included in the process of land expropriation. In this process, the relationship between farmer rights protection and national economic development is not entirely determined by the subjective will of policy, but more subject to the game pattern between economic development, people’s consciousness of rights and national administrative intervention. In other words, through the whole process of land expropriation is the interactive relationship of economic power, social power and administrative power. To reconstruct the system of land expropriation, in fact, is through the balance of the three power game pattern to improve the system of land planning, land expropriation negotiation and settlement of land-lost farmers.
Key words: Land Expropriation; Economic Power; Social Power; Administrative Power; Institutional Reconstruction
[①] 數(shù)據(jù)來源：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。
[②] 數(shù)據(jù)來源：《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》
[③] 數(shù)據(jù)來源：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。
[④] 數(shù)據(jù)來源：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。
[⑤]數(shù)據(jù)來源：《全國土地利用總體規(guī)劃綱要（2006-2020年）》。
[⑥]數(shù)據(jù)來源：《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》。
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