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――從 江西省撫州市土地確權(quán)實(shí)踐看土地制度存在的問(wèn)題
李昌金
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證（以下簡(jiǎn)稱(chēng)土地確權(quán)）工作，是新形勢(shì)下黨中央、國(guó)務(wù)院在農(nóng)村部署的一項(xiàng)重要工作。2013年中央一號(hào)文件首提用5年時(shí)間基本完成土地確權(quán)工作，2014年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》再一次明確用5年左右時(shí)間基本完成土地確權(quán)工作。由專(zhuān)家學(xué)者主導(dǎo)的主流輿論對(duì)土地確權(quán)工作的意義給予了高度評(píng)價(jià)，稱(chēng)土地確權(quán)是當(dāng)前中國(guó)新一輪農(nóng)村改革的開(kāi)始。江西省土地確權(quán)工作從2014年5月開(kāi)始，目前多數(shù)地方這項(xiàng)工作已進(jìn)入尾聲。江西省撫州市在開(kāi)展土地權(quán)確工作中，尊重農(nóng)民群眾的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神，積極探索土地確權(quán)的具體形式，取得了比較好的效果。
確權(quán)模式不唯上、不唯書(shū)
撫州市在土地確權(quán)工作中，沒(méi)有囿于政策上的一些條條框框，確權(quán)模式不搞一刀切，而是鼓勵(lì)基層干部群眾根據(jù)本地實(shí)際，積極探索土地確權(quán)的不同模式。撫州市從著力解決三個(gè)矛盾―――穩(wěn)定經(jīng)營(yíng)與用地短期的矛盾；生產(chǎn)現(xiàn)代化與土地碎片化的矛盾；農(nóng)戶(hù)個(gè)人利益與農(nóng)戶(hù)集體利益的矛盾入手，探索土地確權(quán)的多種模式，這些模式概括起來(lái)主要有以下兩種類(lèi)型四種形式：
一、確權(quán)確地模式
（一）長(zhǎng)久不變模式
這是土地確權(quán)政策所主導(dǎo)的模式，也是土地確權(quán)政策所要達(dá)到的目的。撫州市在土地確權(quán)工作中，對(duì)于那些一、二輪承包基礎(chǔ)較好的村組，分田到戶(hù)后沒(méi)有或較少進(jìn)行土地調(diào)整的村組，實(shí)行以二輪承包為基礎(chǔ)，尊重現(xiàn)實(shí)，確保農(nóng)民利益，把所有承包土地確權(quán)確地到戶(hù)。不過(guò)，這種模式?jīng)]有照顧人口增減和自然災(zāi)害等原因造成的人均占地不平衡的問(wèn)題，尤其是侵害新增人口平等享受集體土地的承包權(quán)，影響了農(nóng)村的公平正義，不少地方村民對(duì)這種模式意見(jiàn)很大。同時(shí)，在媒體不遺余力向社會(huì)公眾傳送土地確權(quán)就是為了保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益（一些學(xué)者甚至公開(kāi)表示“土地確權(quán)政策已在逐步走向土地私有化”）輿論環(huán)境下，這種模式無(wú)疑將強(qiáng)化甚至固化農(nóng)民“土地私有”的觀點(diǎn)，并因此導(dǎo)致農(nóng)民違約用地、違規(guī)占地、違法賣(mài)地等現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重。還有，“土地私有”觀點(diǎn)的強(qiáng)化勢(shì)必造成當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)規(guī)�；⑥r(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)以及國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地難以落實(shí)。
（二）定期調(diào)整模式（大穩(wěn)定、小調(diào)整）
定期調(diào)整模式有兩種形式：
一是動(dòng)地動(dòng)賬。土地確權(quán)后，過(guò)去按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”（ “三、五年一小調(diào)、五、十年一大調(diào)”）調(diào)田的地方，將繼續(xù)這種村小組村民制定的規(guī)矩調(diào)田，即進(jìn)行實(shí)地調(diào)田并登記上冊(cè)。土地確權(quán)后，有多少地方采取“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的方式進(jìn)行調(diào)田，目前尚無(wú)準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。盡管這種做法與土地確權(quán)政策的初衷相背離，但它符合村民自治的法律規(guī)定，也是所有村民認(rèn)可和接受的“村規(guī)民約”，因而具有強(qiáng)大的生命力。
二是動(dòng)帳不動(dòng)地（調(diào)錢(qián)不調(diào)地）。在確地到戶(hù)中，以糧租平衡人口增減利益。即：人口減少的農(nóng)戶(hù)，每年拿出人口田畝的糧食直補(bǔ)和當(dāng)?shù)厮降奶镒庋a(bǔ)償給增加人口的農(nóng)戶(hù)，而不調(diào)整承包地。人口增減三年或五年確定一次。這一做法，既協(xié)調(diào)滿(mǎn)足了農(nóng)戶(hù)不同時(shí)段的利益訴求，又達(dá)到承包地穩(wěn)定不變的目的，能得到農(nóng)民的贊成。這種模式適合那些田地流轉(zhuǎn)相對(duì)較少，農(nóng)戶(hù)對(duì)土地依賴(lài)性仍然較大的村組。江西省金溪縣，至去年12月底，采用這種模式的有312個(gè)村小組，占已確權(quán)小組數(shù)的31%。
二、確權(quán)確股不確地模式
1.合作社模式（調(diào)股不調(diào)地）。
這種模式的基本做法分兩步：第一是解決確實(shí)地的問(wèn)題。先確地到戶(hù)，落實(shí)農(nóng)戶(hù)承包權(quán)；第二是解決由誰(shuí)確股的問(wèn)題。建立村（組）土地股份合作社，即在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離的基礎(chǔ)上，按照股份制與合作制基本原則，農(nóng)民自愿將承包地入股交由合作社經(jīng)營(yíng)，由合作社向農(nóng)戶(hù)發(fā)給股權(quán)證，同時(shí)對(duì)社外農(nóng)戶(hù)也允許個(gè)別自家經(jīng)營(yíng)。股權(quán)可以繼承、轉(zhuǎn)讓、抵押；第三是解決怎樣確股的問(wèn)題。由合作社成員共同制定合作《章程》，依據(jù)村組確權(quán)方案享有土地股權(quán)的人員，設(shè)定1人1股，股份每三或五年隨社內(nèi)享股人數(shù)的增減調(diào)股一次。第四是解決土地碎片化的問(wèn)題。合作社對(duì)全社土地設(shè)定等級(jí)，分定租金，統(tǒng)一成片流轉(zhuǎn)，杜絕插花分包。面積可大可小，租期可長(zhǎng)可短，適應(yīng)不同農(nóng)業(yè)人員經(jīng)營(yíng)的實(shí)際需要。第五是解決誰(shuí)管理的問(wèn)題。合作社每年年終對(duì)土地流轉(zhuǎn)租金和征用補(bǔ)償款等總收入作一次分配。合作社每年從總收入中提取10%作公積金、公益金和5%管理費(fèi)，用作農(nóng)田建設(shè)、公益事業(yè)和社管理費(fèi)開(kāi)支；85%收入按股分紅給社員。這種土地合作社模式適合那些外出務(wù)工經(jīng)商人員較多、土地流轉(zhuǎn)比例較高的村組采用。江西省金溪縣，至去年12月底，采用這種模式的有281個(gè)村小組，占已確權(quán)小組數(shù)的28%。
2.其他模式。
一是已大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)的城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)糧田區(qū)、園田化建設(shè)區(qū)等區(qū)域的土地采用確權(quán)確股不確地模式，采用該模式的應(yīng)在登記簿、合同、權(quán)證等資料上標(biāo)注有面積、分戶(hù)地塊編號(hào)、所占股份。
二是尚未大規(guī)模流轉(zhuǎn)但計(jì)劃實(shí)施國(guó)家或地方項(xiàng)目的地方，采取確權(quán)確股不確地的模式，采取該模式的，先把承包地確到村組，農(nóng)民拿股份，至以采取什么入股形式日后再定。如江西省撫州市的一些村委會(huì)，計(jì)劃今后爭(zhēng)取國(guó)家支農(nóng)項(xiàng)目，比如園田化、土地整理、煙水配套工程等，為了不影響今后項(xiàng)目的實(shí)施，這些地方在經(jīng)得大多數(shù)村民同意后，決定采取確權(quán)確股不確地模式。一些村委會(huì)擔(dān)心采取這種模式檢查過(guò)不了關(guān)，采取“兩本帳”的方式應(yīng)付檢查，即“明修棧道,暗度陳倉(cāng)”：表面按照確權(quán)確地的模式，承包地落實(shí)到戶(hù)，但證不發(fā)到戶(hù)，實(shí)際上還是按確權(quán)確股不確地的模式操作。
三是在一個(gè)村小組內(nèi)，一些邊遠(yuǎn)的田塊由于種種原因，導(dǎo)致田塊四至不清，或已經(jīng)長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)給了一些種植大戶(hù)的田塊，采取確權(quán)確地不確地的模式，按原來(lái)承包人和承包面積確定股權(quán)。
“大穩(wěn)定、小調(diào)整”最切農(nóng)村實(shí)際
如何處理穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和保障每個(gè)集體成員享有平等的土地承包權(quán)的關(guān)系，換一句更準(zhǔn)確的表達(dá)方式就是堅(jiān)持政策法律規(guī)定的“長(zhǎng)久不變”、“30年不變”還是尊重農(nóng)民自主選擇的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”（ “三、五年一小調(diào)、五、十年一大調(diào)”），是一個(gè)長(zhǎng)期困擾基層干部群眾的一個(gè)問(wèn)題，土地確權(quán)工作無(wú)疑又一次把這個(gè)問(wèn)題拎出來(lái)了，迫使基層干部群眾做出決定。一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，在農(nóng)村土地承包的實(shí)踐當(dāng)中長(zhǎng)期存在 “兩張皮”現(xiàn)象―――政策歸政策，農(nóng)民干自己的。這可以看作是農(nóng)民對(duì)脫離農(nóng)村實(shí)際的政策法律的一種否定。盡管這樣，但脫離農(nóng)村實(shí)際的土地承包政策，仍然在相當(dāng)程度上造成了農(nóng)村生產(chǎn)秩序的混亂，并因此影響了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和社會(huì)的穩(wěn)定。
長(zhǎng)期以來(lái)，在如何看待“長(zhǎng)久不變”和“大穩(wěn)定、小調(diào)整”這個(gè)問(wèn)題上，包括政策制定者在內(nèi)的專(zhuān)家學(xué)者與基層干部群眾的觀點(diǎn)可謂大相徑庭，甚至截然相反。包括政策制定者在內(nèi)的一些專(zhuān)家學(xué)者受西方現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論的影響較深，他們頑固地認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)越清晰越好，最好就是搞土地私有制，為此，這些人不遺余力地推動(dòng)決策層采納他們的主張。上世紀(jì)1988年中央農(nóng)村政策研室發(fā)展研究所周其仁等人，在全國(guó)首批農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一的貴州省湄潭縣搞了一個(gè)農(nóng)村土地制度改革實(shí)驗(yàn)，推出了“增人不增地、減人不減地”的試驗(yàn)成果，也即所謂的湄潭經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)經(jīng)驗(yàn)被決策層采納成為指導(dǎo)全國(guó)的農(nóng)地政策。
不過(guò)，讓這些自由派專(zhuān)家學(xué)者沒(méi)有想到的是，盡管他們盡心竭力要為農(nóng)民謀取土地權(quán)益，并煞費(fèi)苦心讓“長(zhǎng)久不變”、“30年不變”變成了政策和法律，但農(nóng)民不領(lǐng)他們的情、買(mǎi)他們的賬，農(nóng)民用“用手投票”否決了他們好意―――農(nóng)民自主決定“三、五年一小調(diào)、五、十年一大調(diào)”。前面說(shuō)的“湄潭經(jīng)驗(yàn)”，25年后，當(dāng)年參加湄潭試驗(yàn)的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英重回湄潭調(diào)研發(fā)現(xiàn)，“增人不增地、減人不減地”既不公平，又無(wú)效率，而且93%的被調(diào)查者同意按人口進(jìn)行土地再分配。
包括政策制定者在內(nèi)的專(zhuān)家學(xué)者為什么要竭力反對(duì)農(nóng)民的“大穩(wěn)定、小調(diào)整”做法呢？主要基于兩點(diǎn)：一是為了防止基層干部打土地的主意，侵害農(nóng)民利益；二是促使農(nóng)民增加投入尤其是長(zhǎng)期投入。這個(gè)理由看上去很堂皇，實(shí)則很牽強(qiáng)，甚至可以說(shuō)是想當(dāng)然，并不符合農(nóng)村實(shí)際。他們之所以會(huì)得出這樣結(jié)論，是因?yàn)檫@些人對(duì)中國(guó)國(guó)情下，農(nóng)村土地問(wèn)題尤其是農(nóng)民對(duì)土地的態(tài)度等缺乏深刻的認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確的判斷。
先來(lái)看他們的第一個(gè)理由―――防止基層干部打土地主意，侵害農(nóng)民利益。在北方一些土地所有權(quán)落在村委會(huì)的地方或存在村干部隨意調(diào)地侵占農(nóng)民土地收益的可能性，但在南方絕大多數(shù)農(nóng)村土地所有權(quán)落在村小組的地方，村干部沒(méi)有隨意調(diào)地并拿走農(nóng)民土地收益的可能性。事實(shí)上，在中西部地區(qū)的村委會(huì)從來(lái)不關(guān)心村小組的土地，也無(wú)權(quán)處置村小組的土地，通常也不能從中獲利。據(jù)1987年農(nóng)業(yè)部對(duì)1200個(gè)村調(diào)查結(jié)果表明，土地所有權(quán)屬村的占34％，屬村民小組的占65％，屬自然村或聯(lián)隊(duì)的占1％。再來(lái)看看第二個(gè)理由―――促使農(nóng)民增加投入尤其是長(zhǎng)期投入。事實(shí)上，“大穩(wěn)定、小調(diào)整”通常并不會(huì)影響農(nóng)民投入，尤其是對(duì)于種植水稻等大宗農(nóng)作物，不增加投入就不能增加產(chǎn)量�！按蠓�(wěn)定、小調(diào)整”并不必然影響農(nóng)民長(zhǎng)期投資和連片規(guī)�；N植。
“大穩(wěn)定、小調(diào)整”最大的好處，一是可以強(qiáng)化農(nóng)民土地集體所有的意識(shí)，淡化和打消農(nóng)民“土地私有”的意識(shí)，并抑制農(nóng)民隨心所欲處置承包地的想法和行為。熟人社會(huì)村規(guī)民約等規(guī)則具有強(qiáng)大道德輿論壓力，足以迫使農(nóng)民不敢破壞耕地，更不敢擅自在承包地上建房，也不敢私下把承包地賣(mài)掉。二是可以維護(hù)農(nóng)村的公平正義，保障每個(gè)集體成員享有平等的土地承包權(quán)。土地是農(nóng)村最重要的資源，剝奪“后來(lái)者”承包集體土地的權(quán)利于法、于理、于情不符。三是可以保障集體所有的土地收益歸集體，集體成員平等享受。比如，征地款不能讓土地承包者獨(dú)占，必須拿出來(lái)讓集體所有成員平均分配。
從江西省農(nóng)村土地承包實(shí)踐看，凡是實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的地方，耕地保護(hù)完好，侵占良田建房或其他非農(nóng)建設(shè)很少，承包戶(hù)私下違法賣(mài)地的也很少，水利等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也比較順暢。相反，而那些沒(méi)有實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的地方，尤其是分田到戶(hù)后一直沒(méi)有調(diào)田的地方，耕地得不到保護(hù)，破壞耕地、占地建房、違約賣(mài)地等現(xiàn)象司空見(jiàn)慣。
這種狀況在城市及鄉(xiāng)鎮(zhèn)郊區(qū)尤為突出。在實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的村小組，村民不敢在自己承包地建房，更不敢私下賣(mài)地，對(duì)于承包地被國(guó)家征用或其他組織及個(gè)人購(gòu)買(mǎi)后獲得的收益（補(bǔ)償款），收益歸村小組集體所有，由全體成員平均分配，然后再重新分配土地。這種分配方式體現(xiàn)了土地所有權(quán)落在村小組，收益歸村小組集體所有，因此是一種最理想也是最公平、最合理的分配方式，符合所有集體成員的利益，而且由于村小組集體參與博弈，更容易使土地收益最大化。而沒(méi)有實(shí)行“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的村小組，村民不僅在自己的承包地上建自己居住的房子，還在承包地上大建“小產(chǎn)權(quán)房”，或者賣(mài)給別人建“小產(chǎn)權(quán)房”， 承包地被國(guó)家或其他組織征用、收購(gòu)，收益全部歸承包戶(hù)。這種收益分配方式?jīng)]有體現(xiàn)農(nóng)村土地集體所有，更重要的是分田到戶(hù)通常是采用抓鬮的方式，能分到位置好的田塊（通常是靠近村莊或公路）全憑運(yùn)氣，這種由土地級(jí)差產(chǎn)生的收益理應(yīng)由村小組集體成員共同分享，讓承包戶(hù)獨(dú)占全部土地收益，侵犯了其他集體成員的權(quán)益，毫無(wú)公平合理可言。
賦予農(nóng)民承包土地的自決權(quán)
中國(guó)農(nóng)村情況千差萬(wàn)別的，試圖用一部法律來(lái)規(guī)定土地承包的方式和期限，然后要全國(guó)九億農(nóng)民無(wú)條件接受顯然脫離了中國(guó)國(guó)情和農(nóng)村實(shí)際，同時(shí)也與《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》相背離�！吨腥A人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)方案等九項(xiàng)事項(xiàng)，經(jīng)村民會(huì)議討論決定可以辦理。也就是說(shuō)，農(nóng)民有權(quán)決定本村土地承包的方式和承包期限，這是法律賦予農(nóng)民的自治權(quán)。
因此，在當(dāng)前全國(guó)各地進(jìn)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中，應(yīng)當(dāng)充分尊重農(nóng)民群眾的主體地位，發(fā)揮農(nóng)民群眾的首創(chuàng)精神，按照村民委員會(huì)組織法等法律規(guī)定，賦予農(nóng)民承包土地的自決權(quán)。土地承包多少年、怎樣承包、怎樣調(diào)整，完全交由農(nóng)民按村組法的規(guī)定自主決定。
（文中關(guān)于撫州市金溪縣土地確權(quán)的資料來(lái)自《現(xiàn)代撫州》2015年第2期的《調(diào)利不調(diào)地：連片穩(wěn)定“好耕地”―――關(guān)于金溪縣農(nóng)村土地確權(quán)工作的探索與思考》一文，作者：王成兵）
原載經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)―――《市縣領(lǐng)導(dǎo)參閱》2015年第9期
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