當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 農(nóng)民專業(yè)合作社制度演變中的“會員制”困境及其超越*
趙曉峰
內(nèi)容提要：近些年來，農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化程度不僅沒能得到根本提升，而且制度表達與制度實踐之間的背離現(xiàn)象愈加普遍，出現(xiàn)了從合作制向會員制蛻變的趨勢。合作制度演變中的“會員制”困境，是參與合作社發(fā)展的多元利益主體不斷博弈和斗爭的結(jié)果，已為各利益主體所承認(rèn)和接納，顯示出合作制度的變遷正在從動態(tài)的博弈向靜態(tài)的均衡與停滯轉(zhuǎn)變。因此，要切實保護普通社員或弱勢農(nóng)戶合法的合作權(quán)益，就必須注入新的推動力量，打破這種不合理的制度博弈均衡狀態(tài)，推動合作制度的不斷創(chuàng)新與變遷，探索構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟社會形勢發(fā)展需要的合作制度框架和合作組織發(fā)展道路。
關(guān)鍵詞：農(nóng)民專業(yè)合作社 制度演變 弱勢農(nóng)戶 合作制 會員制
一、農(nóng)民專業(yè)合作社制度表達與制度實踐的背離
2007年《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》正式生效以來，農(nóng)民專業(yè)合作社進入蓬勃發(fā)展的歷史時期。截止2014年6月底，全國已有農(nóng)民專業(yè)合作社116.89萬戶。不過，在合作社數(shù)量快速增長的同時，農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展質(zhì)量卻難以令人滿意。立法的目的，是為了引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社走規(guī)范化、制度化的發(fā)展道路。然而，《合作社法》實施2年多后的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，實踐中的多數(shù)農(nóng)民專業(yè)合作社存在著股權(quán)過于集中、民主管理機制薄弱、盈余返還制度不健全等問題（孫亞范、余海鵬，2012），合作社制度設(shè)置與制度創(chuàng)新問題反而引起了學(xué)界更加廣泛的質(zhì)疑和討論（徐旭初，2012）。學(xué)界的研究發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社的實踐運作規(guī)則往往偏離文本制度設(shè)定的范疇，合作組織在演變中出現(xiàn)了制度異化（馬彥麗，2013）與合作制度“名實分離”（熊萬勝，2009）等制度表達與制度實踐相背離的普遍現(xiàn)象。雖然這種制度表達與制度實踐相背離的現(xiàn)象被認(rèn)為具有階段的必然性和合理性，但是多數(shù)學(xué)者認(rèn)為這樣的制度安排具有權(quán)宜性，從長遠來看，仍需構(gòu)建符合合作社特質(zhì)與現(xiàn)代法律規(guī)定的產(chǎn)權(quán)制度、管理機制與治理結(jié)構(gòu)，以促進合作社的健康、持續(xù)發(fā)展。
為了提高農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化程度，中央和地方各級政府紛紛發(fā)起示范社建設(shè)工程，全國各級農(nóng)民專業(yè)合作社示范社的數(shù)量已經(jīng)超過10萬家**。然而，我們最近兩年在河南、陜西、四川、遼寧、江西、湖北等多個省份的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民專業(yè)合作社的制度化進程緩慢，規(guī)范化程度不僅沒能得到有效提升，而且實踐運作規(guī)則還有進一步背離文本制度的趨勢，甚至廣泛地出現(xiàn)了從合作制向會員制蛻變的現(xiàn)象。合作社的制度安排源于經(jīng)濟弱勢群體“保護陣地”的一種自衛(wèi)行為（苑鵬，2007），是經(jīng)濟弱勢群體為了避免大資本、中間商的盤剝，維護自身的生存地位，創(chuàng)建的以服務(wù)社員為目的的自助組織。因此，合作制度具有天然的“益貧性”特征，合作社更是社員共同所有、共同控制和共同受益的，不以營利為目的互助性經(jīng)濟組織。但是，實踐中大量的合作社好似陷入了“會員制”的發(fā)展困境，絕大多數(shù)社員僅僅具有合作社成員的身份，卻無法享受組織成員理應(yīng)享有的身份權(quán)利，背離了合作社的發(fā)展宗旨。并且，這樣的合作制度實踐，一方面引起了普通社員的普遍抱怨與不滿，影響了他們對合作社長遠發(fā)展的信心，導(dǎo)致其參與積極性不升反降；另一面合作制度的演變進入到一個階段性的靜態(tài)的博弈均衡狀態(tài)，參與其中的多元利益主體缺乏足夠強大的驅(qū)動力量，去打破這種不合理的均衡，以推動合作制度的創(chuàng)新進程。
基于此，本文以西部地區(qū)Q縣的農(nóng)民合作社發(fā)展案例為經(jīng)驗分析依據(jù)，以合作社的“會員制”困境為邏輯分析起點，旨在探尋打破制度博弈均衡狀態(tài)，推動合作制度變遷，促進合作社規(guī)范發(fā)展的機制與對策。
二、合作社制度實踐中“會員制”困境的表現(xiàn)形態(tài)
Q縣地處中國西部地區(qū)，是全國糧食生產(chǎn)先進縣。2007年9月，Q縣第一家農(nóng)民專業(yè)合作社成立，到2013年10月底，全縣農(nóng)民專業(yè)合作社的數(shù)量已經(jīng)達到168家，并有國家級農(nóng)民專業(yè)合作社示范社1家，省級農(nóng)民專業(yè)合作社示范社4家，市級農(nóng)民專業(yè)合作社示范社3家。根據(jù)調(diào)查資料顯示，這8家農(nóng)民專業(yè)合作社示范社中，有2家是當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)技術(shù)部門的技術(shù)人員發(fā)起成立的，3家是涉農(nóng)企業(yè)領(lǐng)辦的，另有3家是大戶領(lǐng)辦的。目前來看，這8家合作社在當(dāng)?shù)刈顬榛钴S，其他合作社則大多規(guī)模小，效益差，帶動能力弱，基本上都處于癱瘓或維持性經(jīng)營狀態(tài)。從我們在各地的調(diào)查經(jīng)驗來看，這8家合作社具有較強的典型性和代表性，可以作為案例分析的基本依據(jù)。綜合這8家合作社的發(fā)展情況來看，農(nóng)民專業(yè)合作社制度演變中的“會員制”困境主要表現(xiàn)為弱勢農(nóng)戶的合作權(quán)利困境。具體來看，這些合作社都具有以下幾個乃至全部的表現(xiàn)特征：
第一，普通社員沒有參與合作社日常決策和管理的民主權(quán)利。民主控制是社員行使合作社管理權(quán)的基本途徑，也是保障合作社不偏離制度益貧性的關(guān)鍵機制�！逗献魃绶ā芬�(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社成員大會選舉和表決，實行一人一票制，每個成員都享有一票的基本表決權(quán)。同時，為了平衡出資額和交易額較大的成員利益，規(guī)定他們可以額外享有不超過本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)20%的附加表決權(quán)。但是，這8家農(nóng)民專業(yè)合作社或是僅在誕生之初召開過成員大會，或是盡量少開成員大會，即便是召開成員大會也主要討論一些無關(guān)緊要的問題。合作社的日常決策和管理，主要由理事長或理事會負責(zé)，普通社員根本無法參與其中。所以，少數(shù)核心社員掌握著合作社主要的控制權(quán)和治理權(quán)，在社員總數(shù)中占絕對數(shù)量優(yōu)勢的普通社員的民主權(quán)利卻得不到基本保障，無法對合作社形成有效的管理和監(jiān)督。
第二，普通社員參與合作社“二次返利”的權(quán)利得不到保障。在中國現(xiàn)有的合作法律框架下，“二次返利”指的是農(nóng)民專業(yè)合作社在彌補虧損、提取公積金后的當(dāng)年可分配盈余中，應(yīng)有不低于60%的金額按照成員與合作社的交易額進行比例返還。然而，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，7家農(nóng)民專業(yè)合作社根本沒有執(zhí)行合作社章程中明文規(guī)定的“二次返利”制度，雖然有1家合作社在嘗試執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，但是“二次返利”的金額卻具有明顯的隨意性，透明程度也不高。按交易額進行“二次返利”，是合作社平衡資本與勞動關(guān)系，保護弱勢成員的經(jīng)濟利益和民主權(quán)利的主要保障機制。一旦合作社在發(fā)展中放棄“二次返利”原則，就必然會偏離惠顧返還的價值追求，難以在組織內(nèi)部實現(xiàn)公平正義的價值目標(biāo)（任大鵬、于欣慧，2013），合作社就極有可能成為少數(shù)人追求自身經(jīng)濟利益的工具和手段，背離組織的發(fā)展宗旨。
第三，合作社沒有為社員建立規(guī)范的成員賬戶。為每個成員設(shè)立成員賬戶，是農(nóng)民專業(yè)合作社不同于其他會計主體的顯著特征，也是合作社保障成員合法權(quán)利的主要措施之一。成員賬戶按照要求應(yīng)該記載以下內(nèi)容：成員的出資額、量化給成員的公積金份額，成員與合作社的交易額。從中可以看出，成員賬戶是明晰合作社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、保護社員合法財產(chǎn)、進行“二次返利”的基本依據(jù)。因此，設(shè)立成員賬戶，可以幫助社員明確自身在合作社中的位置，增強合作社的向心力和凝聚力。然而，在實踐中卻很少有合作社自覺按照法律規(guī)定為每個成員建立規(guī)范的成員賬戶，這8家合作社或是根本沒有為社員建立成員賬戶，或是在成員賬戶中只保留了每個成員的出資額記錄和籠統(tǒng)的交易記錄。
第四，普通社員很少能夠享受到“政策性收益”。“政策性收益”既包括政府以資金、實物或項目建設(shè)等形式對合作社的補助，也包括在稅收減免等優(yōu)惠政策下，由于減少或免除合作社的一部分稅費支出而變相增加的收益（潘勁，2011）。農(nóng)民專業(yè)合作社要想拿到國家財政項目扶持資金，靠的是合作社負責(zé)人及管理層與地方政府之間的日常關(guān)系積累。由于農(nóng)技人員、大戶和涉農(nóng)企業(yè)具有良好的資源稟賦條件、豐富的政治社會網(wǎng)絡(luò)、較高的政策信息敏感程度，以他們?yōu)橹黧w組建的合作社相對就比較容易得到地方政府的支持獲取各類國家財政項目扶持資金，還能夠憑此享受國家相關(guān)的稅收減免等優(yōu)惠政策，普遍成為各地比較活躍的農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織。但是，因為普通社員缺乏足夠的談判能力，這樣的“政策性收益”大多被農(nóng)技人員、大戶和企業(yè)所獨享，弱勢農(nóng)戶基本上被排斥在這個分利格局之外。類似的現(xiàn)象在這8家合作社中普遍存在。以財政項目為例，很多合作社為了避免麻煩，從項目的申請直到獲批后項目資金的分配，都竭力避免將相關(guān)信息泄露給普通社員，項目的整個運作成為少數(shù)核心社員自己的事情，普通社員根本無法分享項目帶來的政策性收益（趙曉峰、孔榮，2014）。
第五，普通社員的合作收益分享權(quán)容易遭到排斥。隨著合作社不斷增加業(yè)務(wù)量和擴大業(yè)務(wù)范圍，獲得的合作收益也不斷增加。在這個過程中，普通社員理應(yīng)對不斷增加的合作收益享有充分的分享權(quán)。然而，現(xiàn)實的情況是，伴隨著合作社的發(fā)展，8家合作社的核心社員基本上都不愿意主動讓渡適當(dāng)?shù)睦婵臻g給普通農(nóng)戶，并且還會通過多要素的連續(xù)投入，增加對合作社的控制權(quán)，從而享有多要素合作的收益，并使普通社員只能依靠固有要素去享有份額不斷被稀釋的合作收益（何安華、邵鋒、孔祥智，2012）。這就必然造成普通社員在合作社的位置進一步的邊緣化，使他們無法通過參與合作去持續(xù)改善福利水平，進而使合作社的發(fā)展背離合作制度設(shè)計的初衷，不僅不能幫助弱勢農(nóng)戶增收，還會造成對弱勢農(nóng)戶的剝奪，直至淘汰、消滅弱勢農(nóng)戶。
第六，與合作社有業(yè)務(wù)往來的非正式社員的合作權(quán)益受到侵害。農(nóng)技人員、大戶和涉農(nóng)企業(yè)在發(fā)起成立合作社之初，就會設(shè)立較高的門檻，只接受少數(shù)業(yè)務(wù)量大的農(nóng)戶入社。但是，在合作社發(fā)展的過程中，與合作社有業(yè)務(wù)往來的農(nóng)戶數(shù)量越來越多，更多的農(nóng)戶向合作社遞交入社申請卻得不到批準(zhǔn)，成為非正式社員。他們需要按照合作社規(guī)定的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，卻不能享有按交易額分配合作社可支配盈余的資格。這樣，農(nóng)技人員、大戶和涉農(nóng)企業(yè)就可以既保證合作社業(yè)務(wù)量的持續(xù)增長，又能夠保證自身的高額合作收益不會因為社員數(shù)量的快速增加而被分撥出去，從而不利于保護與合作社有業(yè)務(wù)往來卻沒有社員身份的弱勢農(nóng)戶的合作權(quán)益。以Q縣某柑橘合作社為例，成立之初就收到700多個柑橘種植戶的入社申請，而合作社僅從中篩選了398戶批準(zhǔn)為正式社員。目前，與合作社有業(yè)務(wù)往來的農(nóng)戶數(shù)量已經(jīng)達到4980戶，但正式社員的數(shù)量一直沒有增加，非正式社員僅能享受到收購環(huán)節(jié)的“一次讓利”。
三、“會員制”困境的生成機制與制度邏輯
進一步的分析可以發(fā)現(xiàn)，受“會員制”困境影響比較大的多是普通社員與非正式社員，而他們的數(shù)量在合作社中占據(jù)著絕對優(yōu)勢的地位。如果合作制度的演變長期無法走出“會員制”的困境，弱勢農(nóng)戶合法的合作權(quán)益長期得不到有效維護，那么，合作社就會蛻變成為不同類型的企業(yè)，成為少數(shù)人整合數(shù)量龐大的分散小農(nóng)并借以謀利的工具載體。因此，本文接下來的分析重點是合作制度演變中的“會員制”困境何以生成？其對下一輪合作制度的變遷存在著什么樣的影響？進而去探尋推動合作制度不斷創(chuàng)新發(fā)展的驅(qū)動力量。
首先，國家層面的妥協(xié)與包容為合作社的非規(guī)范化發(fā)展提供了寬松的制度環(huán)境�！逗献魃绶ā肥且徊恳龑�(dǎo)、支持和規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的重要法律。在該法生效1年以后，全國人大常委會對該法開展了執(zhí)法檢查。檢查組當(dāng)時就注意到合作社內(nèi)部制度不健全、運行管理不規(guī)范等現(xiàn)象。為了扶持農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，全國人大在專項報告中指出“法律實施中要正確處理規(guī)范性與包容性的關(guān)系”，認(rèn)為“提高合作社的運行質(zhì)量要有一個循序漸進的過程，關(guān)鍵是要適度規(guī)范，促其發(fā)展，在發(fā)展的同時，逐步健全內(nèi)部管理機制”，并要求政府要“把落實扶持措施與合作社規(guī)范化建設(shè)結(jié)合起來”（烏云其木格，2008）。顯然，國家立法和執(zhí)法機構(gòu)放寬了執(zhí)法尺度，對合作社制度表達與制度實踐之間的背離現(xiàn)象采取了妥協(xié)與包容的態(tài)度，將推動合作社規(guī)范化建設(shè)的重任交給了政府。
然而，中國的國家治理體制是一種“上下分治的治理體制”，中央政府主要掌握的是治官權(quán)，即選拔、監(jiān)督和獎懲官員的權(quán)力，而地方政府則實際掌握著管治各地區(qū)民眾的權(quán)力，也即治民權(quán)。只要地方政府不違背中央政府所定大政方針,均可以因地制宜地行使其治民權(quán),靈活地處置所管轄地區(qū)的民眾事務(wù)（曹正漢，2011）。受宏觀體制環(huán)境的影響，中央政府要想實現(xiàn)扶持農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化發(fā)展的政策意圖，還必須通過地方政府來不折不扣地執(zhí)行國家政策。中央政府試圖在發(fā)展合作社的過程中逐步健全規(guī)章制度，引導(dǎo)合作社健康發(fā)展，采取的主要治理技術(shù)是設(shè)立示范社遴選標(biāo)準(zhǔn)，制訂國家財政扶持計劃，將示范社建設(shè)與財政項目扶持相結(jié)合，以此作為考評和激勵地方政府的主要依據(jù)。但是，由于縱向政府間的信息傳遞鏈條過長，地方政府有足夠的能力對上級政府隱瞞“私人信息”和轄區(qū)“自然狀態(tài)”信息（李軍杰，2005）。一旦，中央政府的目標(biāo)與地方政府的利益發(fā)生沖突，這樣的現(xiàn)象就會經(jīng)常發(fā)生。比如在示范社建設(shè)中，上級政府設(shè)定了多維度的考核指標(biāo)，而地方政府所轄地區(qū)內(nèi)的合作社普遍不能達標(biāo)，地方政府為了營造政績追求利益最大化就會默認(rèn)合作社的“造假”行為，甚至還會參與其中。由于中央政府難以對地方政府進行有效監(jiān)督，就不能對合作社進行有效規(guī)制，想要通過落實中央政府的扶持政策來推動合作社的規(guī)范化建設(shè)就非常困難。
其次，地方政府的政績導(dǎo)向和利益驅(qū)動為合作社的非規(guī)范化發(fā)展創(chuàng)造了機會和條件。國家想要通過落實扶持政策引導(dǎo)合作社規(guī)范發(fā)展，關(guān)鍵要靠地方政府。但是地方政府的政績導(dǎo)向和利益驅(qū)動，會扭曲國家扶持政策的實踐機制，使國家的政策意圖落空。受晉升錦標(biāo)賽體制和央地分權(quán)的財政體制的影響，地方政府既需要充分利用各種資源，營造政績，謀取向上晉升的政治機會，也需要不斷增加部門可控的經(jīng)濟資源，改善公職人員待遇，保證部門的工作效率。為此，地方政府就需要借助自身在再分配體制中所具有的資源配置優(yōu)勢，通過財政資源的選擇性再分配與政策工具的選擇性執(zhí)行，激勵各個利益相關(guān)主體，實現(xiàn)社會治理的目標(biāo)。在扶持合作社的發(fā)展中，地方政府要通過有限的資源達到雙重的治理目標(biāo)，優(yōu)先考慮的扶持對象必然是農(nóng)技人員、農(nóng)村大戶與涉農(nóng)企業(yè)。因為只有這樣的利益主體，才有足夠的資本力量和強大的動員能力，使合作社的規(guī)模、效益等指標(biāo)快速地達到上面各級政府遴選示范社所必須具備的條件，也有意愿和實力以關(guān)系運作與機會競爭的方式向地方政府輸送利益。由于當(dāng)前合作社的發(fā)展尚處于初級階段，嚴(yán)格按照示范社的標(biāo)準(zhǔn)在轄區(qū)內(nèi)遴選合作社，地方政府極有可能找不到一個扶持對象。所以，地方政府不得不通過與涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)村大戶及農(nóng)技人員“合謀”對其領(lǐng)辦的合作社進行“包裝”，或是直接以項目扶持等方式刺激、鼓勵他們站出來組織農(nóng)民成立合作社。不管采取哪種方式，地方政府看重的是扶持對象能否順利拿到示范社的榮譽，而不是合作社是否能夠在制度建設(shè)方面取得顯著進展。這就會合作社的非規(guī)范化發(fā)展及“會員制”困境的生成創(chuàng)造了機會和條件。
再次，農(nóng)技人員、大戶和企業(yè)的逐利性與關(guān)系運作是合作社非規(guī)范發(fā)展的內(nèi)在動力與關(guān)鍵機制。農(nóng)技人員、大戶和企業(yè)領(lǐng)辦專業(yè)合作社客觀上不是為了保護農(nóng)民利益，而是為了追逐自身利益的最大化。合作社是他們借以整合分散小農(nóng)，實現(xiàn)資源聚集效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)的手段。在一個寬松的制度環(huán)境中，農(nóng)技人員、大戶和企業(yè)缺乏內(nèi)在動力去主動構(gòu)建一套符合合作社宗旨和現(xiàn)代法律的實踐操作規(guī)則，他們更傾向于設(shè)置一套對己有利的制度體系。這可以看作是“會員制”困境在合作社發(fā)展中自動形成的內(nèi)在驅(qū)動力量。與此同時，農(nóng)技人員、大戶和企業(yè)的關(guān)系運作則為“會員制”困境的存在營造了自主性的“合法空間”。關(guān)系運作主要存在于農(nóng)技人員、大戶、企業(yè)與地方政府之間，一方面，地方政府需要農(nóng)技人員、大戶與企業(yè)及其領(lǐng)辦的合作社為他們捧場，領(lǐng)會他們的政策意圖，配合他們打造示范社、營造政績的行動；另一方面農(nóng)技人員、大戶和企業(yè)也需要贏得地方政府的支持，經(jīng)由他們獲取申請國家財政扶持項目的機會，并使之能夠為合作社的非規(guī)范化運作創(chuàng)造條件，保證他們領(lǐng)辦的合作社既能具備上級政府遴選示范社所要求的條件，又能在實踐中推行非規(guī)范化的運作規(guī)則。農(nóng)技人員、大戶與企業(yè)及其領(lǐng)辦的合作社與地方政府之間的這種雙重依賴關(guān)系，從本質(zhì)上看是一種利益共同體的關(guān)系。因為有這種關(guān)系的存在，非規(guī)范化運作的農(nóng)民專業(yè)合作社仍然可以獲得地方政府的支持，在地方社會營造出“合法”生存的空間，并有機會被“包裝”成運轉(zhuǎn)良好、機制健全的示范社套取國家項目。
第四，核心社員與普通社員之間的復(fù)雜博弈帶來的集體行動困境是造成合作社非規(guī)范發(fā)展的重要內(nèi)因。農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，需要相關(guān)的利益主體分?jǐn)傊贫冗\作的各種成本。但是，對于相對數(shù)量占優(yōu)的普通社員來講，即便他們認(rèn)識到合作的客觀必要性，也難以將之轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實的合作行動，他們更傾向于在合作中采取“搭便車”的行動策略，缺乏參與合作組織管理并分?jǐn)傊贫冗\行成本的內(nèi)在動力。受此制約，作為合作社管理層的核心社員想要按照章程規(guī)定，發(fā)動普通社員參與日常管理，進行集體決策，往往也會出現(xiàn)普通社員不配合甚至拒不出席的現(xiàn)象，一旦雙方產(chǎn)生意見分歧，就會帶來難以休止的爭論，進而導(dǎo)致組織決策與日常管理的低效率，使合作社難以適應(yīng)變化無常的市場形勢發(fā)展需要。奧爾森（2006）認(rèn)為，要想突破人數(shù)越多，集體行動越難以達成的困境，只有兩種可能：一是集體成員收益不對稱；二是組織中存在著選擇性激勵。在現(xiàn)階段農(nóng)民合作社的發(fā)展實踐中，正是因為核心社員獲得了相比普通社員更多的合作收益，掌握了合作社的主要控制權(quán)，享有了多種非對稱的合作激勵，才調(diào)動了他們?yōu)榧w利益做貢獻的積極性，使他們甘于分?jǐn)偤献髦贫冗\作的成本，也才使集體行動成為可能。以Q縣為例，如果離開了農(nóng)技人員、大戶和企業(yè)的參與，這8家農(nóng)民專業(yè)合作社示范社都會陷入集體行動的困境。因此，當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社的非規(guī)范化發(fā)展與會員制困境的出現(xiàn)，也受到了核心社員與普通社員等不同利益主體復(fù)雜博弈的影響，具有內(nèi)在的客觀必然性。
最后，普通農(nóng)民樸素的公平觀念為“會員制”的存在提供了社會文化基礎(chǔ)。合作社陷入“會員制”困境中利益受損最嚴(yán)重的群體即是弱勢農(nóng)戶，但他們卻在合作社的發(fā)展實踐中承認(rèn)和接納了這種不符合現(xiàn)代法律的制度安排，雖然他們也會心有不滿，卻很少有自覺行動起來捍衛(wèi)法律權(quán)益的現(xiàn)象發(fā)生，客觀上說明合作制度表達與制度實踐的分離有著深厚的社會文化基礎(chǔ)。這里說到的社會文化基礎(chǔ)主要包括兩個方面的內(nèi)容：一是分化的農(nóng)村社會階層結(jié)構(gòu)；二是農(nóng)民特殊的比較選擇公平意識。農(nóng)村社會分層與農(nóng)戶階層分化使不同的農(nóng)民處于不同的社會階層當(dāng)中，擁有不同的資源稟賦條件，從而影響著農(nóng)民的公平意識和日常行動邏輯。心理學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，人們普遍存在著社會比較的心理傾向，他們對自己所得待遇的評價主要取決于其他人得到了什么。人們對某種現(xiàn)象公平與否的認(rèn)識往往遵循著對稱原則和差異原則，其中對稱原則表現(xiàn)為對處于類似條件下的人，應(yīng)給予類似的待遇；差異原則表現(xiàn)為對處于不同條件下的人，允許待遇上存在差異（夏紀(jì)軍，2013:3）。在合作社的發(fā)展實踐中，權(quán)益受損的普通社員選擇作為公平性判斷的參照對象是同階層的農(nóng)戶，而不是處于更高社會階層的農(nóng)技人員、大戶及領(lǐng)辦合作社的涉農(nóng)企業(yè)。他們傾向于認(rèn)為農(nóng)技人員、大戶和企業(yè)相比自身擁有更優(yōu)良的資源稟賦條件，在合作社的發(fā)展中注入了更多的私人資源，理應(yīng)得到更高的收益回報。進而，他們還會與同處一個社會階層卻沒能加入合作社但與合作社保持著業(yè)務(wù)往來關(guān)系的農(nóng)戶相比，而比較的結(jié)果是他們非常樂于接受既有的合作盈余分配方案，因為他們相比類似條件的非正式社員，享有了對方?jīng)]能享有的合作權(quán)益。此外，如果與尚未入社時的自己相比，普通社員也享受著“帕累托改進”的收益，這就更加固化了他們的公平意識。而對于非正式社員來說，他們也能享有一次讓利的收益。所以，弱勢農(nóng)戶綜合考量的結(jié)果是選擇接納正當(dāng)權(quán)益沒能得到根本維護的隱性制度安排，而放棄對源自現(xiàn)代法律法規(guī)的合作社章程等文本制度所賦予的合法權(quán)益的追求。
四、本文的結(jié)論與政策啟示
綜上所述，農(nóng)民專業(yè)合作社制度表達與制度實踐的背離，是參與其中的多元利益主體，利用各種技術(shù)和手段營造自我逐利空間，努力改善自己境遇，不斷斗爭與博弈的結(jié)果。目前來看，這種制度的博弈已經(jīng)達到一種階段性的均衡狀態(tài)，表現(xiàn)為制度演變的相對停滯與“會員制”困境的生成。并且，這種制度均衡正在為日后推動制度創(chuàng)新和制度變遷積累阻礙性力量，原本動態(tài)的制度博弈正在向靜態(tài)的制度均衡轉(zhuǎn)變。同時，應(yīng)該看到普通社員正在從不愿參與合作社管理向不能參與合作社管理的方向轉(zhuǎn)變是造成“會員制”困境的深層次原因。合作社發(fā)展之初，普通社員不愿分?jǐn)傊贫冗\行成本，選擇“搭便車”，放棄參與組織管理使核心社員掌握了合作制度建構(gòu)的實際權(quán)力。隨著合作社的不斷發(fā)展和合作效益的日益顯現(xiàn)，核心社員繼續(xù)強化自身對合作社的控制權(quán)，不愿將增加的合作收益讓渡出來，從而使普通社員在組織中的位置持續(xù)邊緣化，逐漸喪失了參與合作社管理的權(quán)利和能力。
因此，如果缺乏新的變量，如果不能注入新的推動力量，合作制度的演變就會產(chǎn)生越來越嚴(yán)重的路徑依賴，難以走出博弈均衡的制度陷阱，制度表達與制度實踐的背離就將長期存在。但是，我們也應(yīng)該看到，合作制度的創(chuàng)新及變遷是一個緩慢的社會過程，尤其是當(dāng)前中國農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化建設(shè)尚處于初級階段，只要能夠采取行之有效的措施調(diào)動普通社員參與組織管理的積極性，規(guī)范核心社員與普通社員之間的利益關(guān)系，努力引導(dǎo)合作社規(guī)范化發(fā)展，就有可能使合作制度的演變超越“會員制”困境，走出一條健康可持續(xù)的發(fā)展道路。基于本文的研究結(jié)論，我們可以得到以下政策啟示：
首先，促進農(nóng)民的合作權(quán)利觀念從傳統(tǒng)向現(xiàn)代順利轉(zhuǎn)型是化解“會員制”困境的內(nèi)在動力。通過本文論述，我們發(fā)現(xiàn)弱勢農(nóng)戶受傳統(tǒng)社會文化的影響，往往甘于接受合乎地方道理卻并不符合現(xiàn)代法律規(guī)定的合作制度安排是“會員制”困境在合作社發(fā)展中逐漸形成的內(nèi)生關(guān)鍵變量。因此，應(yīng)該加強合作社法律法規(guī)、政策文件和規(guī)章制度的宣傳工作，改變普通社員及與合作社有業(yè)務(wù)往來的非正式社員的傳統(tǒng)觀念，幫助他們樹立更具現(xiàn)代意識的公平觀念與權(quán)利觀念，使他們能夠認(rèn)識到保護章程制度規(guī)定的合作收益是法律賦予的正當(dāng)權(quán)益。隨著合作社發(fā)展業(yè)績的日益凸顯，普通社員起身維護自身正當(dāng)合法權(quán)益的行為必將逐漸增多，由此即可以在很大程度上解決普通社員不愿參與合作社管理的重要問題。當(dāng)前，國內(nèi)少數(shù)高校已經(jīng)開辦了合作社學(xué)院，專門培養(yǎng)合作社人才。同時，還有上百所院校開辦有社會工作專業(yè)。各級政府應(yīng)制訂相關(guān)扶持政策，引導(dǎo)這兩部分人才到農(nóng)民專業(yè)合作社中去工作，既可以緩解高校的就業(yè)壓力，又能夠彌補合作社人才匱乏的局面。也就是說，要通過外來力量的介入，提高弱勢農(nóng)戶的合作知識水平和政策把握能力，激發(fā)普通社員和非正式社員的權(quán)利意識，使之逐漸成長成為促進農(nóng)民專業(yè)合作社規(guī)范化發(fā)展的內(nèi)在推動力量。
其次，保護農(nóng)民依法維護合作權(quán)益的正當(dāng)行為，規(guī)范核心社員與普通社員的利益關(guān)系，逐步實現(xiàn)合作制度表達與制度實踐的統(tǒng)一是推動合作社超越“會員制”困境的重要保障。核心社員與普通社員之間的“中心—邊緣”關(guān)系是影響和決定合作社制度變遷的結(jié)構(gòu)性力量。因此，在核心社員與普通社員之間依法構(gòu)建起平等、公平的互助合作關(guān)系是推動合作社規(guī)范化發(fā)展的重要保障。我們認(rèn)為，隨著合作社增殖功能的日益彰顯，合作收益的增多，普通社員依托現(xiàn)代法律法規(guī)、規(guī)章制度和政策文件改變自身在合作社中不平等地位的訴求將會逐步增強，這將有助于激發(fā)他們主動地與核心社員進行溝通、協(xié)商、談判以改善自身地位的愿望，也有助于他們將這種愿望轉(zhuǎn)換成實踐中的集體行動。對此，各級政府及相關(guān)機構(gòu)應(yīng)允以必要的支持，以此為契機依法鼓勵普通社員主動維護自身的正當(dāng)權(quán)益，解決弱勢農(nóng)戶不能參與合作社管理的關(guān)鍵問題，逐漸縮小并最終抹平合作社制度表達與制度實踐之間的“鴻溝”，通過合作社的規(guī)范化建設(shè)有效規(guī)范核心社員與普通社員之間的利益關(guān)系，切實保護弱勢農(nóng)戶正當(dāng)合法的合作權(quán)益，推動合作制度的變遷，使合作社走出“會員制”的發(fā)展困境。
第三，適時修訂合作社法，完善相應(yīng)的規(guī)章制度，并對合作社實行分類管理，為合作社的發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境是推動合作社規(guī)范化發(fā)展的客觀需要。雖然現(xiàn)階段農(nóng)民專業(yè)合作社制度表達與制度實踐的背離具有合理性，合作社本質(zhì)規(guī)定性的漂移不可避免（黃祖輝、邵科，2009），但是應(yīng)該在多大程度上允許這種漂移，應(yīng)該構(gòu)建何種具有中國本土實踐特征的合作制度，以保護弱勢農(nóng)戶的合作權(quán)益，維護合作社發(fā)展的公平性，應(yīng)盡早作為國家推進農(nóng)村經(jīng)濟社會制度變革的關(guān)鍵內(nèi)容加以考慮。同時，鑒于合作社的總體數(shù)量和各級政府樹立的示范社的總體數(shù)量已經(jīng)相當(dāng)可觀，中央政府應(yīng)進一步轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，借鑒地方監(jiān)管經(jīng)驗，將公共行政的工作重心轉(zhuǎn)移到監(jiān)督管理上來，鼓勵各級地方政府對合作社實行分類治理，落實合作社示范社建設(shè)的基本要求，將假借合作社之名騙取國家財政資金項目的“翻牌合作社”、“空殼合作社”等加以取締，將沒有按照政策要求建立成員賬戶并分配國家財政項目資金等運作嚴(yán)重不規(guī)范的合作社剔除出示范社名錄，逐步提高合作社的社會形象和品牌效應(yīng)。同時，中央政府還應(yīng)圍繞國家財政項目資金的使用和示范社工程的建設(shè)，探索建立針對地方政府的公共行政責(zé)任追究制度，打擊地方政府與企業(yè)、大戶及農(nóng)技人員的聯(lián)合造假等欺上瞞下的行為，革除地方政府的謀利性，使惠農(nóng)政策真正落到實處。由此，就可以為當(dāng)前農(nóng)民專業(yè)合作社的規(guī)范化發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境，創(chuàng)造有利的政策條件和輿論氛圍，推動合作社的健康發(fā)展。
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