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邊緣人上訪與信訪體制改革

——基于個案的實(shí)證分析

魏程琳*

（華中科技大學(xué) 中國鄉(xiāng)村治理研究中心）

摘要：不同于正常人或者精英人物上訪，非正常人或者邊緣人上訪通常更能夠挑戰(zhàn)常規(guī)體制、反映出信訪制度存在的問題和漏洞。在國家規(guī)劃性變遷下，鄉(xiāng)村治理機(jī)制發(fā)生轉(zhuǎn)型，家事糾紛溢出村落并通過信訪制度的轉(zhuǎn)化機(jī)制成為信訪事件。信訪制度將不屬于信訪對象的人與事吸納進(jìn)信訪維穩(wěn)體系，導(dǎo)致信訪渠道壅塞，信訪制度功能變異。只有劃定信訪制度的邊界，建立健全信訪的識別、信息共享、分類解決和終結(jié)機(jī)制，才能恢復(fù)信訪制度的活力，發(fā)揮其正向功能。

關(guān)鍵詞：邊緣人上訪；精神病人上訪；鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型；轉(zhuǎn)化與吸納機(jī)制；信訪體制改革

一、問題的提出

信訪是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況、提出建議意見或者投訴，請求依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動。信訪制度采用政治和行政的方法解決公民個殊性的問題，實(shí)現(xiàn)了中央-地方-公民的有效互動[1]，發(fā)揮了中央監(jiān)督地方、維持社會穩(wěn)定、法外正義供給等功能。然而，近年來，伴隨著信訪潮的持續(xù)高漲，中央政府已無力解決個殊性的信訪問題，地方政府為了維穩(wěn)也采取“瞞上壓下”的策略，公民亦逐步形成“信訪信鬧不信法”[2]的觀念，信訪渠道嚴(yán)重壅塞、信訪初設(shè)功能大為弱化，信訪制度亟需改革。

當(dāng)前學(xué)界關(guān)于信訪的研究已形成一定積累。李連江、歐博文[3]較早開始對農(nóng)民上訪問題進(jìn)行研究，他們將農(nóng)民利用政府文件、政策和法律進(jìn)行上訪維權(quán)的模式稱為“依法抗?fàn)?rdquo;，于建嶸[4]將“依法抗?fàn)?rdquo;進(jìn)一步發(fā)展為“以法抗?fàn)?rdquo;，指出農(nóng)民以法律和政策為武器，有組織地表達(dá)明確的政治權(quán)利，是一種旨在宣示和確立農(nóng)民這一社會群體“公民權(quán)利”的“抗?fàn)幷��?rdquo;[5]9。應(yīng)星[6]和吳毅[7]對于建嶸“強(qiáng)烈的情感介入和價值預(yù)設(shè)”提出了批評，并指出農(nóng)民維權(quán)具有“弱組織性”和“非政治性”。華中學(xué)者通過深入的個案研究進(jìn)一步展示了農(nóng)民上訪行為的復(fù)雜性和多樣性，例如田先紅[8]提出“謀利型上訪”、魏程琳[9]提出“逼助型上訪”展示了信訪人將上訪作為達(dá)到其他目的的手段、信訪制度嚴(yán)重異化的現(xiàn)象；申端峰[10]、陳柏峰[11]提出了分類治理信訪案件的政策建議；田先紅、賀雪峰[12]總結(jié)了四類不合理上訪類型，較早地關(guān)注了精神病人這一邊緣人上訪[13]現(xiàn)象。邊緣人研究在學(xué)界有著深厚的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)[14]。所謂邊緣人，是指不被主流社會文化所認(rèn)可和接納，游離于社會的群體或個人如混混、釘子戶、（間歇性）精神病人等。邊緣人是社會權(quán)力構(gòu)成的關(guān)鍵載體，將邊緣人污名化是社會權(quán)力擁有者對邊緣人的一種文化和權(quán)力支配，同時，邊緣人深嵌在社會體系之中、時刻反映著社會控制能力的狀況[15]91。芝加哥學(xué)派曾對邊緣人進(jìn)行了廣泛而深入的研究，研究主題包括流浪漢、舞女、妓女、青少年犯罪以及猶太移民等。[16]基于邊緣人的特殊社會性質(zhì)，本文選取了一個精神病人上訪的個案來展示變化社會中信訪體制面臨的困境。

2009年，北京大學(xué)精神病學(xué)專家孫東東教授公開發(fā)表“老上訪專業(yè)戶至少99%以上精神有問題”的言論引起軒然大波，日常生活中我們也會看到上訪人“被精神病”的現(xiàn)象[17]。那么作為邊緣人的精神病人上訪是個殊性事件還是普遍性事件呢？從歷史和現(xiàn)實(shí)情況來看，精神病人上訪是客觀普遍存在的。刁杰成[18]73的抽樣統(tǒng)計顯示，1955年精神病和無理取鬧的上訪者占進(jìn)京上訪總數(shù)的3.7%，1956年和1957年這一比例上升到8%。申端鋒[10]2008年在和平鄉(xiāng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)有5例精神病人上訪，其中一人因要造原子彈而上訪，被村民送綽號“原子彈”。筆者2013年6月在陜西關(guān)中南鎮(zhèn)派出所調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)2例精神病人上訪，一人是因要求政府支持其制造“木馬流牛”神器而長期上訪，一人自稱有人夜間要剃他的頭發(fā)而經(jīng)常上訪。此外，據(jù)吳國娟[19]對上海市安康醫(yī)院1986-2002年間46例長期上訪者（其中38人被診斷為精神病患者）的研究發(fā)現(xiàn)，精神病人上訪具有以下特點(diǎn)：1、雖有起因，但上訪內(nèi)容和理由十分荒謬；2、上訪具有連續(xù)性，難以終止；3、上訪目的不明，不注重結(jié)果；4、由于上訪理由脫離實(shí)際，個人多疑、敏感，常常獨(dú)立上訪；5、由于自控能力受病情影響，上訪容易出現(xiàn)過激行為。吳國娟通過對比發(fā)現(xiàn)，80%的長期上訪者具有一定的精神病癥狀或心理問題。盡管精神病人上訪的比例無法準(zhǔn)確統(tǒng)計，但精神病人上訪的現(xiàn)象在全國各縣鄉(xiāng)幾乎都客觀存在，而且，精神病人上訪案件處理起來頗為麻煩，不容忽視。既然精神病人上訪是非個殊性現(xiàn)象，那么精神病人是如何被吸納進(jìn)信訪體制的？信訪體制本身存在什么樣的不合理機(jī)制？既往的研究并未做出回答。本文延續(xù)了學(xué)界邊緣人研究傳統(tǒng)，重點(diǎn)關(guān)注精神病人上訪的體制性因素，試圖從中發(fā)現(xiàn)信訪體制改革的可能路徑。

2013年7月筆者在H省D鎮(zhèn)進(jìn)行了為期25天的駐村調(diào)研，在D鎮(zhèn)派出所、信訪辦訪談期間遇到朱村邊緣人朱美麗上訪的個案，恰好我的同事正在朱村調(diào)研，于是我們對朱村村支書、治保主任、村民以及朱美麗本人都進(jìn)行了訪談，獲得了較為全面的個案信息。接下來本文將描述朱美麗上訪的起因與過程，分析從家事糾紛到信訪事件轉(zhuǎn)化的原因和機(jī)制，并提出改進(jìn)信訪體制的具體建議，以期對國家治理體系的完善和治理能力的提高有所裨益。

二、D鎮(zhèn)邊緣人上訪的故事

朱美麗是D鎮(zhèn)有名的上訪戶，她今年68歲，有三個兒子一個女兒，三個兒子都在市里買了房子，女兒嫁到海南，老公馬俊青是鄉(xiāng)鎮(zhèn)小學(xué)退休老師，今年71歲。這本是一個幸福美滿的家庭，然而，2004年朱美麗卻走上了上訪的不歸路。

（一）緣何上訪，何為瘋癲？

朱美麗上訪起因于夫妻矛盾糾紛。據(jù)朱村村民講，馬俊青和朱美麗經(jīng)常吵架、打架，馬俊青作為小學(xué)老師礙于顏面，未與朱美麗公開決斷，卻在2003年退休之后便不在家里居住，到底去哪了，誰也不清楚。朱美麗說，馬俊青是外出找小老婆去了，而且經(jīng)常回家偷她的東西。由此，朱美麗開始了尋夫、告狀、上訪的10年歷程。朱美麗對訪談人員講：

馬俊青他太狠心。我17歲嫁給他，他母親守寡，家里什么都沒有，給我買一件衣服、一個箱子，箱子也被他偷走了。我女兒給我買的金耳環(huán)、金手鐲也被他偷走了。我奶奶留給我的老錢有1萬多元，現(xiàn)在只剩一張了。馬俊青他個老東西，偷我的東西。我給她生兒子、做家務(wù)，他還打我，如今他有錢了，拋棄了我，去外邊傍女人，大隊管不了，鄉(xiāng)里也管不了。

事實(shí)上，朱村村組干部和鄰居都為朱美麗夫婦的事情調(diào)解多次，例如，2007年，朱美麗到村支書家“告狀”說馬俊青打她，村支書打電話叫馬俊青到自己家里來，準(zhǔn)備為兩人調(diào)解。朱美麗聽說馬俊青要來，就拿了一根棍子躲在門后，等馬俊青進(jìn)來后，亂棍將馬俊青打了出去。從此，村支書再也不愿為他們調(diào)解了。自2004年以來，朱美麗的行為和精神狀態(tài)越來越不正常，除了夜里敲村民家的門、經(jīng)常撒謊外，還經(jīng)常偷別人家的東西、與鄰居吵鬧，有一次她偷鄰居家的雞被人追趕到廁所里，她卻誣告別人想強(qiáng)奸她。鑒于朱美麗的荒唐行為，她的老公、兒女都不愿意與她在一起生活，村民對她開始是嫌棄、厭惡，慢慢地將她視為一個“笑話”，給她一個污名化的綽號“癲老媽”。而且村里關(guān)于癲老媽的各種負(fù)面信息也流傳起來，例如朱美麗大集體時期偷糧食被公開批斗，年輕時與別人有不正當(dāng)性關(guān)系，近幾年她與多個老年男性有不正當(dāng)性關(guān)系等等。在朱村，大家都認(rèn)為朱美麗瘋了，稱朱美麗為“癲老媽”，然而，朱美麗從來不認(rèn)為自己是癲子，她經(jīng)常為此與人吵架。2005年，迫于村落社會壓力，朱美麗的小兒子把她帶到市精神病醫(yī)院檢查，結(jié)果沒有查出什么問題。在現(xiàn)代醫(yī)學(xué)上，朱美麗是一個正常人，然而，在社會生活中朱美麗卻是一個“癲子”，在信訪事件中朱美麗也表現(xiàn)出精神病人上訪的特征。

十年來，朱美麗從未停止上訪，上訪理由和內(nèi)容不斷翻新，例如樹上果子脫落、家里鍋碗被打破、家里被盜等，而且朱美麗的表達(dá)十分混亂、重復(fù)，她一會兒希望老公回到自己身邊，一會兒又希望與老公離婚，但是他一想到老公死了她可以拿撫慰金又不愿意離婚了。D鎮(zhèn)信訪辦李主任說：

她一天一個新問題，天天上訪。但她反映的問題是個什么性質(zhì)，有什么訴求我們始終搞不清楚。無論是法律訴訟，還是“利益收買”都無法消解她的上訪。

綜合起來看，朱美麗的上訪行為具有以下特征：訴求混亂、上訪內(nèi)容和理由荒謬、難以終止、獨(dú)立上訪，參照吳國娟[19]總結(jié)的上訪行為模式，朱美麗屬于典型的精神病人上訪。

    （二）上訪十年路線圖

朱美麗認(rèn)為村組干部“官官相護(hù)”不為她“伸冤”，于是開始尋求司法、警務(wù)、信訪等部門的幫助。十年來，朱美麗幾乎每隔幾天就要去上訪一次，精力之旺盛、信訪之頻繁、理由之多，可謂少見。綜合訪談資料，我們初步勾勒出朱美麗十年上訪（和求助）的線路圖，如下表。

如上表，除了區(qū)法院之外，以上各機(jī)關(guān)均是朱美麗的信訪部門，朱美麗在開辟新的上訪單位的同時，并未停止到老上訪單位上訪，表中只寫了朱美麗每年最新或最常去的信訪部門。朱美麗的信訪理由，除了與馬俊青的夫妻矛盾、養(yǎng)老金糾紛外，還有與派出所民警的糾紛以及她常用的果子脫落、鍋碗被打破、東西被盜等瑣碎事由。

2004年，朱美麗報警稱家里被盜并認(rèn)定盜賊就是老公馬俊青，之后便一直與派出所打交道。派出所民警發(fā)現(xiàn)朱美麗、馬俊青是夫妻矛盾，便不予處理。為了吸引派出所民警的注意，她時常編造理由報警如家里失火、被盜，有時在路邊撿個破垃圾桶到派出所報警稱自家的桶被破壞了。有一次村民當(dāng)場抓住朱美麗偷東西，派出所將她拘留了兩天，主要是警告她不要再來派出所了。然而，朱美麗依然執(zhí)著地報警或者到派出所上訪。2012年某日，她又去派出所上訪，民警李勇在轟朱美麗走的時候推了她一下，引發(fā)她到市、區(qū)公安局，市人大、紀(jì)委上訪。在警務(wù)督查[20]日益嚴(yán)格的背景下，市、區(qū)公安局為此事多次到D鎮(zhèn)派出所調(diào)查。攝于上級督查壓力，派出所民警轉(zhuǎn)變了對朱美麗的態(tài)度，如今，朱美麗到派出所來去自由，性格溫和的副所長古所長負(fù)責(zé)接待朱美麗，古所長說：

我剛剛接觸朱美麗時，還認(rèn)真對待她，給她拍照、取證，后來發(fā)現(xiàn)她有精神問題，就應(yīng)付一下。我從來不發(fā)脾氣，她講完就走了，什么事都沒有。如果按照她的思路，我們都成精神病了。

除了派出所，朱美麗最常去的地方是鎮(zhèn)信訪辦，信訪辦李主任希望通過特困救助資金（2600元/年）和年底照顧的方式來“安撫”朱美麗，但是朱美麗并不接受，李主任說：

2012年5月份，她來了，我給她講，朱姨媽，我接訪很忙，你就不來了。單獨(dú)過日子確實(shí)有經(jīng)濟(jì)壓力，今年特困救助可以給你解決，年底再有個照顧。你看咋樣？這話說了沒幾天，她又來了。真是搞不清她的目的。她還經(jīng)常搭車去區(qū)政府。她是纏訪戶，到區(qū)里市里上訪，會扣我們鎮(zhèn)里的分。

如上表所示，朱美麗10年來還到市、區(qū)、鄉(xiāng)的教委、婦聯(lián)、人大等部門上訪，上訪部門越來越多，上訪部門的級別也越來越高。

    （三）依然無解，繼續(xù)上訪

盡管朱美麗信訪的部門層級越來越高，也越來越引起更高級別部門的重視，但她的問題始終沒有解決，她也從未停止上訪的腳步。2013年，朱美麗找到了區(qū)婦聯(lián)主席王愛枝反映自己的家庭糾紛。聽了朱美麗的“悲慘經(jīng)歷”之后，王愛枝給朱村村支書打電話說：

“你們村里要對她好一點(diǎn)，多幫她解決點(diǎn)困難”。

朱美麗對訪談人員說：

“王主席是個好人，給我100元錢，還給我一瓶礦泉水，給我講了許多好話讓我有事就給她打電話。”。

迫于區(qū)、鎮(zhèn)各部門的壓力，朱村支書2013年4月決定再次調(diào)解朱美麗的家事，調(diào)解當(dāng)天，朱支書專門請區(qū)婦聯(lián)主席王愛枝、區(qū)司法局人員到場。調(diào)解過程異常艱難，最后協(xié)議是馬俊青每年支付朱美麗5000元養(yǎng)老費(fèi)用，比往年多1000元。很快，朱美麗又有了新理由多次找到婦聯(lián)主席王愛枝，王愛枝打電話給朱村支書，希望他能處理好事情，不要讓朱美麗再來婦聯(lián)了。

婦聯(lián)對朱美麗的態(tài)度由熱情轉(zhuǎn)為平淡最后轉(zhuǎn)為躲避幾乎是所有接訪過朱美麗的部門人員的經(jīng)歷。由于無法區(qū)分上訪人是否正常、信訪理由和訴求是否合理，所有的接訪部門都承擔(dān)了識別成本，耗費(fèi)了不必要的公共行政資源。恰恰是這樣一個非理性、非常規(guī)的邊緣人上訪對整個信訪體制構(gòu)成挑戰(zhàn)——十年來，朱美麗一直沒有獲得自己追求的模糊不清的“公平”，接訪人員和接訪部門也始終無法清楚地知曉朱美麗的問題的癥結(jié)所在，于是，朱美麗只得繼續(xù)上訪，信訪部門只得繼續(xù)接訪。

三、從家事到公事：信訪體制的轉(zhuǎn)化與吸納機(jī)制

按照《信訪條例》第十四條規(guī)定，公民信訪內(nèi)容只能針對公務(wù)機(jī)關(guān)、事業(yè)機(jī)關(guān)和村委會組織，家事糾紛不能成為信訪事由，不應(yīng)該通過信訪途徑解決。為什么朱美麗的家事糾紛能夠溢出村落，并且轉(zhuǎn)為信訪事由、成為信訪事件呢？

    （一）家事出村：從懲戒到權(quán)利的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)村落社會秩序的維持力量是地方性規(guī)范與權(quán)力。村落社會通過習(xí)慣形塑出一種符合集體生活的人格類型（社區(qū)人格），人們世代按照這種既定的行為模式生活[21]48-68，游離于社區(qū)規(guī)范的人便會被村落視為“異類”，繼而成為“故鄉(xiāng)的異鄉(xiāng)人”[22]200。被污名化的邊緣人只要生活在村落社區(qū)，就無時無刻不被村落的文化和權(quán)力壓制，更為關(guān)鍵的是，村落對于“越軌者”享有合法的制裁權(quán)力，例如可以將違反性禁忌的婦女沉塘（活埋），將做了土匪禍害鄉(xiāng)里的混混勒死。朱曉陽[23]在《小村故事》中描述的酷愛唱調(diào)子的“阿明媽”和癡迷武俠小說的“劉處長”，都因行為怪異而被視為瘋瘋癲癲的邊緣人，村落社會用流言、現(xiàn)丑、制裁等方式對待邊緣人，以此來保證村落社會的控制能力。在朱村，村民將朱美麗污名化為“癲老媽”，通過羞辱、躲避、嘲笑等方式在文化上壓制她，但對朱美麗日常的盜竊、敲門、男女關(guān)系等破壞性行為卻“無可奈何”，最后只得在她偷東西的時候求助于派出所將她拘留兩天“以示懲戒”。“無可奈何”的背后是鄉(xiāng)村社會治理機(jī)制的轉(zhuǎn)型，鄉(xiāng)村社會內(nèi)生的控制力顯著下降。

在近代革命和市場浪潮的沖擊下，農(nóng)村傳統(tǒng)文化規(guī)范逐漸松動、弱化，強(qiáng)制權(quán)力也在法制建設(shè)中喪失了合法性，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)之后，維護(hù)公民權(quán)利成為“主流話語”，基層政府組織只講服務(wù)不講管理（強(qiáng)制），農(nóng)民只講權(quán)利不講公共義務(wù)。于是在國家規(guī)劃性變遷下，鄉(xiāng)村治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)了從懲戒、分配義務(wù)為主到分配權(quán)利為主的重大變革，村莊文化規(guī)范強(qiáng)制權(quán)逐漸衰落，鄉(xiāng)村組織的權(quán)威隨著稅費(fèi)的取消而消逝，無論是個人還是鄉(xiāng)村組織都盡量“依法辦事”、回避“管閑事”帶來的風(fēng)險。在此背景下，壓制邊緣人的結(jié)構(gòu)性文化與權(quán)力力量逐漸消退，農(nóng)村邊緣人迅速崛起。[24]158一般情況下，婚姻家庭、養(yǎng)老、鄰里之間的矛盾糾紛絕大多數(shù)都能在村內(nèi)化解，極少數(shù)個案會到縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)了結(jié)，而且糾紛化解機(jī)構(gòu)越是遠(yuǎn)離村莊，糾紛當(dāng)事人就越是被村民視為“不講規(guī)范的人”。[25]20-61朱美麗的婚姻糾紛首先在村內(nèi)經(jīng)由村組干部、家族成員等人出面調(diào)解，最終因朱某變幻無常的性格而調(diào)解失敗。如今農(nóng)村社會已經(jīng)喪失了對“越軌者”的強(qiáng)制制裁權(quán)，村民只能采取躲避、嘲笑、漠視的方式對待“瘋癲”的朱美麗，盡管如此，朱某雖未受到村莊的制裁和壓制卻極可能會在被人漠視的環(huán)境中度過余生，令人詫異的是，朱某不但越過農(nóng)村社會進(jìn)入了政府的信訪工作系統(tǒng)，而且受到多個部門接訪人員的認(rèn)真對待，這種現(xiàn)象的發(fā)生一方面與本節(jié)所述鄉(xiāng)村社會懲戒壓制邊緣人、化解矛盾糾紛的能力弱化有關(guān)，另一方面與信訪體制強(qiáng)大的吸納能力有關(guān)，也就是說朱美麗進(jìn)入信訪系統(tǒng)是村莊社會控制力衰弱和信訪體制吸引力增強(qiáng)共同作用的結(jié)果。

    （二）“化私為公”：信訪制度的轉(zhuǎn)化和吸納機(jī)制

朱美麗的家事糾紛并不屬于信訪理由和信訪受理對象，卻能夠成為市、區(qū)、鄉(xiāng)三級政府十余個行政部門持續(xù)關(guān)注、接待的對象，由此可見，我國信訪制度有著“化私為公”的轉(zhuǎn)化和吸納機(jī)制。

近幾年信訪高潮的來臨，除了社會矛盾糾紛增加之外，還與信訪體制的制度激勵高度相關(guān)，這主要表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)重視、成本低、工作人員態(tài)度轉(zhuǎn)變?nèi)齻�方面。隨著服務(wù)型政府的提出，各級政府部門為了表示“親民”紛紛開展“領(lǐng)導(dǎo)接訪日”等活動，給人以“領(lǐng)導(dǎo)重視信訪”的錯覺，客觀上增加了信訪數(shù)量；此外，為了改變政府在民眾心目中的“衙門”印象，各部門大大簡化了信訪程序、降低了信訪人的成本。相比傳統(tǒng)時期冒著生命危險的“京控”[26]506、“告御狀”，當(dāng)下的信訪活動除了需要車票外，幾乎不需要其他成本。當(dāng)然，上訪并非真的就是成本最低的救濟(jì)方式，按照徐昕[27]151的救濟(jì)成本支付定理：事前支付比事后支付尤其不受歡迎，即便事前支付小于事后支付。上訪成本屬于事后支付符合人們的成本支付心理，這成為人們偏好信訪的重要原因。轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)是建設(shè)服務(wù)型政府基本要求，它要求信訪工作人員“對待信訪人要像對待親人一樣”，信訪工作者語氣重了一點(diǎn)都有被投訴或者信訪的風(fēng)險，[20]基層政府工作人員為了回避職業(yè)風(fēng)險，采取了“自保的行為邏輯”[9]，在工作中盡量按照法律辦事、奉行不得罪人的邏輯，對上訪人說好話成為常用策略。鼓勵朱美麗長期信訪的因素與其說是成本低、領(lǐng)導(dǎo)重視不如說是接訪人態(tài)度較好愿意聽她傾訴。從朱美麗十年的信訪過程看，她更重視接訪人的態(tài)度而非事情解決的效果，于是接訪人員的態(tài)度好壞與朱美麗前來上訪的頻率成正比。D鎮(zhèn)信訪辦主任說：

“她（朱美麗）喜歡到信訪辦來，知道我是個好人。我天天姨媽前姨媽后的喊她，她自然舒服，比在其他單位受尊重。……當(dāng)然，我的工作就是接訪，她愿意說，我就愿意聽，只要她不去上級部門信訪就可以。”

政府受理的信訪事件包括信訪人、信訪理由（訴求）和信訪行為三個因素，在朱美麗的個案上，信訪部門認(rèn)真對待的是朱美麗的信訪行為，而不是朱美麗個人和她的信訪理由。朱美麗的信訪理由明顯不屬于信訪內(nèi)容，不能進(jìn)入信訪程序，然而，在識別了朱美麗是非正常信訪之后，各信訪部門仍然接訪，這顯示出信訪部門病態(tài)的工作方式。究其原因，實(shí)乃國家信訪維穩(wěn)的督責(zé)壓力機(jī)制所致，這突出表現(xiàn)為政績考核中的信訪“一票否決制”。D鎮(zhèn)信訪辦主任之所以認(rèn)真接待、甚至用錢“安撫”朱美麗，是因?yàn)榕滤�越級上訪影響D鎮(zhèn)的信訪工作成績；D鎮(zhèn)派出所為了免除警務(wù)督查責(zé)任，專門派副所長接待她。由此可知，無論朱美麗是不是完全民事行為能力人，信訪理由、信訪程序是否合法，只要朱美麗采取了信訪行為，她和她的信訪理由都會被吸納進(jìn)信訪制度之中。信訪制度的轉(zhuǎn)化和吸納機(jī)制如下圖：

  在這個鼓勵人們信訪的信訪制度中，原本不屬于信訪工作對象的家事糾紛伴隨著信訪行為的發(fā)生被轉(zhuǎn)化為信訪事件，原本不屬于信訪受理對象的精神病人也被吸納進(jìn)政府的信訪維穩(wěn)工作體系中來。在信訪督責(zé)壓力體制下，為了息訪或者避免越級上訪，信訪辦主任、派出所副所長等公務(wù)人員成為“陪聊”人員，這種荒誕現(xiàn)象的發(fā)生，正是當(dāng)前信訪制度所“鼓勵”和推動的：鼓勵、吸引群眾上訪，通過信訪督責(zé)壓力機(jī)制迫使地方政府認(rèn)真地對待精神病人、謀利型上訪等各種無理或者非正常上訪行為，將不屬于信訪的人和事都吸納進(jìn)信訪體系，卻無法有效化解，由此導(dǎo)致信訪渠道壅塞、信訪制度異化，信訪制度的功能喪失。

四、機(jī)制建設(shè)：信訪體制的問題與改革

本文研究精神病人上訪現(xiàn)象并非為了獵奇，而是因?yàn)樽鳛檫吘壢说木�神病人上訪更具有非正常上訪的代表性，更能凸顯國家信訪制度的漏洞和弊端，由上可知，恰恰是這個不符合常規(guī)邏輯的邊緣人挑戰(zhàn)了信訪體制、反映了信訪制度存在的弊端和漏洞。應(yīng)該看到，在長期上訪的過程中，有些信訪人已經(jīng)有了病態(tài)心理，政府在處理信訪問題時也出現(xiàn)了病態(tài)的工作方式，從這個角度講，邊緣人上訪反映的問題具有普遍性和代表性。通過個案分析可知，當(dāng)前信訪體制存在以下四個機(jī)制性問題，信訪體制改革也應(yīng)在這些方面下功夫。

（一）無有效的識別機(jī)制

當(dāng)事人上訪是不是完全行為能力人，上訪理由是否充分，上訪行為是否符合法律程序，這些在當(dāng)前的信訪體制中都無法有效識別，即無論上訪人是否正常、上訪理由和行為是否合理，它們都會隨著上訪行為的發(fā)生而被一并吸納進(jìn)上訪制度體系之中。朱美麗在村落社會是一個“癲子”，在精神病心理學(xué)上屬于典型的“精神病人上訪”。然而，當(dāng)前的信訪制度卻無法區(qū)分出當(dāng)事人是否具備完全行為能力，于是出現(xiàn)朱美麗不斷信訪，信訪部門又不斷為她提供服務(wù)的現(xiàn)象。

除了信訪人行為能力之外，信訪理由是否充分、合理，當(dāng)前的信訪制度也無法有效識別，而且越是高級別的信訪部門越是無法識別，他們反而會通過行政壓力限制下級政府的越級信訪數(shù)量。在信訪考核壓力下，地方政府只好使用“花錢買平安”、“陪聊”等病態(tài)工作方式來減少越級信訪案件。當(dāng)前在全國各鄉(xiāng)鎮(zhèn)都存在的精神病人上訪、謀利型上訪等非正常信訪現(xiàn)象，嚴(yán)重影響了信訪制度功能的發(fā)揮，扭曲了基層政府的行政行為，不利于社會公平和秩序的維持。

因而，建立有效的信訪人和信訪事由識別機(jī)制，是信訪制度正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保證。我們建議，結(jié)合醫(yī)學(xué)、精神病學(xué)和社會學(xué)等學(xué)科知識，建立科學(xué)的信訪識別系統(tǒng)，將不符合信訪法律規(guī)定的信訪人、信訪事由、信訪事件排除在外，從而更好地為信訪人服務(wù)。

（二）無信息共享機(jī)制

朱美麗信訪涉及的部門之廣、持續(xù)的時間之長、各部門介入的程度之深、花費(fèi)的公共資源之大，都顯示出當(dāng)前的信訪制度缺乏基本的信息共享機(jī)制。在朱美麗的個案中，我們看到，任何一個第一次介入的部門都認(rèn)真地對待了朱美麗，并動用各種資源來為其解決問題，在經(jīng)過長期的接觸之后，信訪工作人員終于意識到朱美麗屬于非正常上訪，于是開始躲避她并常常暗自慶幸她到別的部門去信訪了。這種部門信息封閉和分割的狀況，導(dǎo)致各個部門都要重頭梳理、確認(rèn)上訪事件，浪費(fèi)了大量公共行政資源。

更重要的是，上級信訪部門或者政府部門正是由于缺乏信訪信息而無法做出判斷，只能通過“交由地方妥善處置”的方式來處理信訪事件，根本無法具體、切實(shí)地解決問題或指導(dǎo)地方工作。

因而，有必要盡快建立信訪案例信息共享機(jī)制。一般情況下鄉(xiāng)村（社區(qū)和居委會）兩級組織對信訪事由最為知情。因而，我們建議，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)信訪辦為中心，以村組為基礎(chǔ)建立信訪案例庫，并在當(dāng)事人不斷上訪的過程中補(bǔ)充案例信息，通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)共享案例信息。當(dāng)下的核心問題是，下級政府部門為了政績常常不愿意將信訪案件數(shù)量和內(nèi)容向上級呈報，更不愿意通過公共平臺共享信訪信息。為此，政府應(yīng)當(dāng)完善信訪督責(zé)體系，鼓勵基層政府如實(shí)上報案例信息。

（三）無分類解決機(jī)制

絕大多數(shù)信訪人信訪的目的是解決問題，而信訪辦作為單獨(dú)的部門，解決問題的能力十分有限。信訪人問題的解決常常是在上級信訪壓力、個別領(lǐng)導(dǎo)指示等偶然情況下獲得解決，或者以群體性鬧訪迫使政府解決的。這種偶然性或者“倒逼型”問題解決機(jī)制只能使得信訪渠道更加堵塞、信訪制度更加失效、地方社會秩序更加惡化。

因而，十分有必要建立暢通、便捷的問題分類和解決機(jī)制，分流和化解信訪問題。信訪制度和信訪部門作為國家行政資源是有限的，也只能處理符合信訪法律規(guī)定的信訪案件，既不能取代司法機(jī)關(guān)的訴訟程序，也不能取代社會組織而成為諸如家事糾紛的調(diào)解者。按照信訪問題的性質(zhì)可以分為司法、行政和社會性問題，按照信訪理由可以分為有理、無理和混合型上訪。相比信訪救濟(jì)，行政復(fù)議救濟(jì)具有范圍窄、力度有限、執(zhí)行難、程序復(fù)雜等劣勢。[28]鑒于行政復(fù)議和信訪工作的性質(zhì)類似，可以考慮信訪和行政復(fù)議機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案。其次，應(yīng)當(dāng)根據(jù)信訪識別和信息共享機(jī)制，對信訪案件進(jìn)行分類處理，對于有理上訪，要督責(zé)地方政府妥當(dāng)處理；對于無理上訪的要解釋充分，對于無理上訪且纏訪、鬧訪的行為要依法予以制裁；對于有理無理混合型上訪，要分清是非對錯，支持有理部分。

在識別機(jī)制、信息共享機(jī)制建立的基礎(chǔ)上，我們建議信訪制度建立分類治理機(jī)制，依據(jù)信訪材料（可以借鑒訴訟材料格式）做出有實(shí)際性的指導(dǎo)意見，并協(xié)調(diào)央地關(guān)系、國家和社會的關(guān)系，讓法律問題回歸司法、讓社會問題回歸社會，信訪機(jī)關(guān)重點(diǎn)作為補(bǔ)充性救濟(jì)制度處理疑難問題和各機(jī)關(guān)無法或者不適宜處理的問題。

（四）無終結(jié)機(jī)制

長期信訪者大都經(jīng)歷了由鄉(xiāng)到縣，由縣到市再到省，最后到中央信訪辦的歷程。因而，凡是能夠到省進(jìn)京上訪的人，大都是老上訪戶，他們上訪的時間少則兩三年，多則十幾年，甚至是幾十年。為了解決問題，信訪人耗費(fèi)了大量的人力、精力和心力，國家各級信訪部門也為此付出了巨額的行政資源，結(jié)果問題還是沒解決，上訪依然無法終止。

有些學(xué)者主張取消或弱化信訪制度和信訪部門權(quán)力[29]，將問題由司法機(jī)關(guān)解決；有些學(xué)者則建議完善和加強(qiáng)信訪制度。[1]從法律傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求以及司法權(quán)威來看，取消信訪制度的主張不現(xiàn)實(shí)。然而，也不能無邊界地加強(qiáng)和擴(kuò)大信訪部門權(quán)限。任何制度和部門都有自身的邊界和限度，當(dāng)前信訪制度的過度擴(kuò)張，已經(jīng)導(dǎo)致各信訪部門“訪滿為患”，信訪渠道壅塞。因而，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在識別、信息共享、分類機(jī)制的基礎(chǔ)上建立信訪終結(jié)機(jī)制，為信訪制度劃定權(quán)限邊界�？h市部門可以做出初次信訪指導(dǎo)意見，若當(dāng)事人不服，可以上至省政府信訪辦再次申訴，一般情況下的信訪活動應(yīng)當(dāng)在此終結(jié)，而特殊的情況可以由市、省政府部門向中央轉(zhuǎn)交，由中央信訪辦處理。中央信訪辦也可以通過案例抽查和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，對代表性信訪事件進(jìn)行處理，為地方政府提供指導(dǎo)性意見。

當(dāng)前信訪制度問題的核心是：信訪制度一方面鼓勵信訪行為，一方面又無法解決信訪問題。信訪制度如今像一個廣泛吸納問題的行政機(jī)器，然而，這架機(jī)器又無法及時消化，導(dǎo)致整個行政系統(tǒng)出現(xiàn)紊亂。綜上所述，只有進(jìn)一步劃定信訪制度和信訪部門的權(quán)限邊界，建立健全信訪的識別、共享、分類和終結(jié)機(jī)制，有效地克制信訪制度的轉(zhuǎn)化和吸納機(jī)制，才能真正恢復(fù)信訪的功能，維護(hù)公民權(quán)益，保持社會的穩(wěn)定。

五、結(jié)論與討論

信訪制度改革事關(guān)國家治理能力建設(shè)的成效，是中央全面深化改革的重要一環(huán)。因而，研究信訪問題具有政策實(shí)踐和學(xué)術(shù)創(chuàng)新的雙重意義。在既往研究的基礎(chǔ)上，本文試圖實(shí)現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變：第一，在研究對象上，從精英群體轉(zhuǎn)向邊緣人群體；第二，在研究內(nèi)容上，從信訪個體轉(zhuǎn)向信訪體制的機(jī)制研究，溝通學(xué)術(shù)與政策兩種不同的研究路徑。

（一）從精英群體到邊緣人群體

既往學(xué)界信訪研究關(guān)注的無論是“草根動員”[6]，還是“要挾型”上訪[30]、“謀利型”上訪[8]等類型，都無一例外地關(guān)注基層社會中的精英群體上訪現(xiàn)象。精英群體往往具備一定的敘事、“斗爭”策略，具有一定的能力和資源，把握了地方政府運(yùn)作的邏輯，更加容易引起政府和信訪部門的重視，同時能夠進(jìn)入信訪研究人員的視野。而在鄉(xiāng)村社會，大量能力一般的普通人即使有了問題也很難歷經(jīng)挫折、長期堅持進(jìn)省赴京上訪，處于文化或者結(jié)構(gòu)中的邊緣人群體更加難以如此，這類群體被政府和信訪研究者忽視就在所難免了。即使部分學(xué)者觀察到了精神病人上訪、謀利型上訪等非正常信訪現(xiàn)象[12]，但將精神病人作為主體的個案研究文獻(xiàn)還相當(dāng)匱乏。本文個案的主人翁長期上訪達(dá)十年，她既未獲得追求的“公正”，也未被“金錢”俘獲，恰恰是這樣一個邊緣人挑戰(zhàn)了整個信訪體制，揭示了信訪體制隱藏的多處漏洞，這些問題在既往的上訪研究中往往被精英上訪人的目的意圖、行為模式、斗爭策略等所遮蔽。其次，在學(xué)術(shù)傳統(tǒng)上，邊緣人研究在國內(nèi)外學(xué)界已有頗多學(xué)術(shù)積累，從邊緣人的視角來觀察和分析國家、社會運(yùn)轉(zhuǎn)也許能夠帶來更多的理論啟發(fā)和學(xué)術(shù)創(chuàng)新。

（二）從信訪人到信訪體制機(jī)制研究

受西方理論的影響，關(guān)注信訪當(dāng)事人個體的稟賦、氣質(zhì)和斗爭策略及其蘊(yùn)含的社會、政治意義已經(jīng)成為當(dāng)前學(xué)界研究的主流范式。這種研究，無論是采用底層的視角還是弱者維權(quán)的視角、利益博弈的視角，都難免陷于個體主義研究方法的窠臼之中，而難以關(guān)照國家信訪體制等宏觀問題。本文在個案深描中力圖展現(xiàn)個案與信訪體制關(guān)聯(lián)的方方面面。因而，筆者分析的重心不在信訪人個體的行為模式，而在信訪部門的行政行為和信訪體制的運(yùn)作機(jī)制問題，筆者進(jìn)而在文章第四部分總結(jié)分析了中國信訪體制存在的普遍性問題，并提出了建立健全信訪體制機(jī)制的政策建議。

學(xué)術(shù)理論研究側(cè)重于學(xué)術(shù)命題的積累、創(chuàng)新和對話，關(guān)注具體的學(xué)術(shù)點(diǎn)的問題；而政策研究側(cè)重于當(dāng)前政策實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題的解決方案，關(guān)注的是具體的政策實(shí)踐問題。學(xué)界通常區(qū)分學(xué)術(shù)和政策兩種類型的研究，并不斷強(qiáng)調(diào)某類研究的范式，阻隔了兩類研究的溝通、交流以及對問題本質(zhì)的探討。宏觀地講，任何研究都是為了促進(jìn)國家、社會和公民的和諧健康發(fā)展，況且而今中國正處于大轉(zhuǎn)型時代，面臨的問題常常是復(fù)雜的、多個面向的，因而加強(qiáng)政策研究與學(xué)術(shù)研究的溝通、交流，在對問題本質(zhì)的認(rèn)識和現(xiàn)實(shí)世界的改造方面，無疑有著重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

本文發(fā)表于《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2015年第2期。

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