中國的農(nóng)地細碎化及其治理之道
田孟 賀雪峰
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北武漢 430074）
摘 要：系統(tǒng)研究中國農(nóng)村土地細碎化問題，并從治理角度提出相應(yīng)的對策。基于文獻資料法、田野調(diào)查法和比較分析法，認為農(nóng)村土地細碎化的內(nèi)涵、原因和功能研究越來越清晰和豐富，當前兩種主要的反土地細碎化思路——土地流轉(zhuǎn)和土地整治雖然效果明顯，但是存在相應(yīng)不足；通過土地調(diào)整來反土地細碎化，具有可行性。破解土地細碎化問題需要進一步解放思想。允許土地調(diào)整符合當前農(nóng)村的實際情況和農(nóng)民的實際需要，不僅有利于歸并地權(quán)和地塊，解決細碎化問題，便利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活，而且有助于加強基層組織建設(shè)，將農(nóng)民真正有效地組織起來。
關(guān)鍵詞：土地利用;土地細碎化;土地流轉(zhuǎn);土地整治;基層組織;土地調(diào)整
家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性和熱情，但也帶來了農(nóng)地細碎化的隱憂。如何看待農(nóng)地細碎化？農(nóng)地細碎化的趨勢如何扭轉(zhuǎn)？以及農(nóng)地細碎化所導(dǎo)致的困局如何破解？本文在梳理既有研究的基礎(chǔ)上提一些看法和建議。
一、農(nóng)地細碎化：內(nèi)涵、起因與功能
（一）農(nóng)地細碎化的內(nèi)涵
學(xué)界對農(nóng)地細碎化內(nèi)涵的認識，有一個逐漸全面和復(fù)雜化的過程。王興穩(wěn)等（2008）認為，土地細碎化是指“農(nóng)戶擁有多塊土地，其中，多數(shù)地塊面積較小，互不相鄰”。孫雁等（2010）認為，上述基于土地產(chǎn)權(quán)視角的界定，忽視了土地利用類型和種植結(jié)構(gòu)的影響�；谥杏^研究尺度的視角，她們將土地細碎化定義為：“受人為或自然條件的影響，以及土地利用類型的不同，某一土地利用類型難以成片、集中、規(guī)模經(jīng)營，土地利用呈插花、分散、無序的狀態(tài)”。
趙凱（2011）認為，以上對于土地細碎化內(nèi)涵的認識都是從土地利用結(jié)構(gòu)的屬性上展開的，還不夠全面�；谇叭搜芯浚岢鐾恋丶毸榛膬�(nèi)涵應(yīng)該包括土地細碎化的屬性和引起土地細碎化的原因兩個部分。據(jù)此將土地細碎化界定為：“由于中國自然因素、經(jīng)濟因素、社會因素、制度和政策因素的影響, 從而形成的一種農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的過程中出現(xiàn)的呈現(xiàn)土地的塊數(shù)相對較多、單個地塊的面積較小且存在差異、肥沃程度不一致、家庭距離地塊的遠近不同等特點的農(nóng)戶經(jīng)營土地的形式”。這一定義比較全面地概括了農(nóng)地細碎化的內(nèi)涵。
（二）農(nóng)地細碎化的成因
地形、地貌、地質(zhì)、水文等自然條件對土地細碎化的形成具有基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)性的作用。因此，平原、丘陵和山區(qū)，土地細碎化程度似乎應(yīng)呈現(xiàn)逐漸上升趨勢。但孫雁等人（2010）從中觀尺度研究否定了這個看法。她們發(fā)現(xiàn)：“低山區(qū)土地細碎化程度最低，其次是平原區(qū)，而丘陵區(qū)的破碎化程度最高”[2]。不過，她們是將林地納入了分析�？梢�，從不同的角度出發(fā)，得到的相關(guān)結(jié)論會十分不同。
陳培勇等（2011）系統(tǒng)梳理了國內(nèi)外關(guān)于土地細碎化成因的研究，“將土地細碎化產(chǎn)生的原因分為自然條件和人為因素兩個方面”。其中，人為因素包括“制度因素”（包括以諸子均分制為核心內(nèi)容的財產(chǎn)繼承制度和共有財產(chǎn)制度的瓦解）、“市場交易機制”和“土地稀缺性與人口壓力”三個方面。農(nóng)地細碎化一方面反映了地塊之間的關(guān)系，另一方面反映了地塊與人之間的關(guān)系，更為重要的是，它還反映了人與人之間的關(guān)系。
周應(yīng)堂等（2008）提出，土地利用形態(tài)是多方博弈的結(jié)果，不管是“細碎化”還是“反細碎化”，都具有一定的合理性。其中，最根本的影響因素是生產(chǎn)力，但也會受到傳統(tǒng)制度、經(jīng)濟因素、人地關(guān)系等眾多因素的綜合影響。這種認識有助于客觀地研究土地細碎化問題。
（三）農(nóng)地細碎化的功能
學(xué)界對農(nóng)地細碎化功能的研究成果十分豐富。譚淑豪等（2003）基于廣西、江西和湖北等地的調(diào)查和分析認為，當前土地細碎化使農(nóng)村的勞動力與土地資源之間的配置存在效率損失。但李功奎等（2006）基于江蘇省經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的實地研究分析卻發(fā)現(xiàn)，“在人多地少并存在大量農(nóng)業(yè)剩余勞動力的特定條件下”，土地細碎化使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和生產(chǎn)類型分散、多元、靈活，有利于小農(nóng)家庭分攤農(nóng)業(yè)風(fēng)險、充分利用勞動力資源、實現(xiàn)農(nóng)民家庭收益的最大化。
不過，田傳浩等（2005）基于蘇浙魯?shù)貐^(qū)的經(jīng)驗分析卻發(fā)現(xiàn)，即使將風(fēng)險分散和緩解勞動力不足納入考慮，耕地零碎化也超過了農(nóng)戶需要，導(dǎo)致了生產(chǎn)效率的損失。王秀清等（2002）對山東省萊西市農(nóng)村的實地調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，土地細碎化提高了當?shù)剞r(nóng)民使用機械的物質(zhì)費用，降低了糧食生產(chǎn)的勞動生產(chǎn)率、土地生產(chǎn)率和成本產(chǎn)值率。張尹君杰等（2008）對河北省的研究發(fā)現(xiàn)，土地細碎化對規(guī)模經(jīng)濟與糧食產(chǎn)出具有顯著的負效應(yīng)，但對農(nóng)戶的收入又具有一定的正效應(yīng)。
但侯方安（2009）利用全國性的統(tǒng)計數(shù)據(jù)定量分析卻發(fā)現(xiàn)，由勞均經(jīng)營耕地面積所反映的耕地細碎化并沒有對農(nóng)業(yè)機械化產(chǎn)生嚴重負面影響。他從當前我國農(nóng)村發(fā)展階段和農(nóng)業(yè)機械功能的多樣性兩個角度對這個結(jié)論進行了合理性解釋。李偉毅等（2010）也發(fā)現(xiàn)，小規(guī)模并未制約農(nóng)機跨區(qū)域作業(yè)。這一觀點與上述田傳浩、王秀清等的結(jié)論存在張力。
桂華（2010）基于長期而全國范圍內(nèi)的農(nóng)村實地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當前農(nóng)村土地分散細碎，十分不便利于在家農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，有時候農(nóng)民為了爭奪水利等公共品資源，往往需要付出流汗、流淚乃至流血的代價。賀雪峰等（2003）還發(fā)現(xiàn)了農(nóng)民和基層組織為了克服水利困境而進行的農(nóng)地制度創(chuàng)新——“劃片承包”，以克服土地細碎化導(dǎo)致的問題。
以上基于不同地區(qū)的具體調(diào)查或不同層面的解釋和分析，在研究結(jié)果上表現(xiàn)出了極大的差異性。說明中國農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)了比較大的區(qū)域分化，正是這種區(qū)域分化使學(xué)者對于土地細碎化的評價趨于復(fù)雜化。因此，對于如何確定和評價土地細碎化及其影響，不僅需要更多的經(jīng)驗材料和視角，而且尤其要防止出現(xiàn)方法論上的“層次謬誤”。
二、“反農(nóng)地細碎化”的兩種思路
2002年，《土地承包法》頒布，相關(guān)條款極大地限制了農(nóng)村集體組織調(diào)整土地的權(quán)力，避免了農(nóng)地因為集體內(nèi)部調(diào)整而不斷細碎化的傾向，具有一定的進步意義。但由于在該法頒布前，農(nóng)民就已經(jīng)將土地以遠近肥瘦分等級，按人口進行了幾輪均分。因此，在法律頒布時，土地細碎化已成既定事實�！锻恋爻邪ā烦雠_，固化了這一細碎化形態(tài)。
農(nóng)村土地細碎化，既具有合理性，也具有不合理性。反土地細碎化的目標，就是要在承認合理性的前提下，盡可能地降低不合理性。土地流轉(zhuǎn)和土地整治是目前兩種主要思路。
（一）土地流轉(zhuǎn)——利用市場機制反土地細碎化
在我國，土地流轉(zhuǎn)主要是指土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)�！锻恋爻邪ā访鞔_規(guī)定，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)堅持“平等協(xié)商、自愿、有償”的基本原則，不得改變土地所有權(quán)形式和農(nóng)業(yè)用途。
1. 土地流轉(zhuǎn)的模式
現(xiàn)實中的土地流轉(zhuǎn)主要有以下幾種模式：①農(nóng)村土地互換。即農(nóng)民將各自的承包經(jīng)營權(quán)進行互換的行為。②農(nóng)村土地出租。即農(nóng)民將土地使用權(quán)租賃給他人，并按租賃合同索取租金的行為。③農(nóng)村土地股份合作（蔣省三等，2003）。即農(nóng)民將自己的土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)化為股權(quán)，不再與具體的土地發(fā)生直接關(guān)系，而是通過股份參與集體經(jīng)濟組織的運作。④農(nóng)村土地租金入股。即農(nóng)民將自己的土地出租給他人經(jīng)營，然后將租金入股，共同參與土地經(jīng)營。這種模式能夠確保土地承包經(jīng)營權(quán)始終掌握在農(nóng)民自己手上。⑤農(nóng)村土地轉(zhuǎn)包。即指農(nóng)民將自己的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟組織、合作社、企業(yè)、私人、政府，再由后者統(tǒng)一將土地流轉(zhuǎn)出去的行為。
在上述多種模式的土地流轉(zhuǎn)中，村組集體往往發(fā)揮了十分重要的作用。在我國人多地少的基本國情下，戶均土地不超過10畝，且地塊細碎、零散，這就決定了土地流轉(zhuǎn)市場的供需對接面臨較大的交易成本。土地的需求方往往很難從千家萬戶中發(fā)現(xiàn)土地的供給偏好和特征，而信息不對稱下的農(nóng)戶則往往對于來自村莊外部世界的主體缺乏信任。這時候，村組集體組織便具有十分重要的降低市場發(fā)現(xiàn)價格的功能，并起到了幫助農(nóng)民審查信息增加土地需求方的信用度的作用。因此，在一般情況下，農(nóng)戶均是先將土地集中到村組集體，然后再由村組集體與土地需求方建立流轉(zhuǎn)關(guān)系，將土地發(fā)下去（轉(zhuǎn)包），或自行經(jīng)營（合作社等）。
2. 土地流轉(zhuǎn)有助于反土地細碎化
土地流轉(zhuǎn)在一定程度上有助于“反土地細碎化”（楊丹等，2011）。農(nóng)戶私下互換土地，雖未改變農(nóng)戶原種植總面積，但卻減少了農(nóng)民所擁有的地塊，從而增加了單位地塊面積。土地出租、入股和租金入股等形式，是部分農(nóng)民讓渡土地，客觀上降低了勞均土地面積，并且還有可能促成地塊合并，從而提高單位地塊的規(guī)模。政府、集體經(jīng)濟組織、交易所或個人作為土地流轉(zhuǎn)的中介，能夠比較全面地反映和捕捉土地的供需訊息，有利于加快土地流動速度，促進規(guī)模。
3. 土地流轉(zhuǎn)的兩大困境
但是，在現(xiàn)實中，土地流轉(zhuǎn)也存在雙重困境。
（1）首先，釘子戶的存在造成土地流轉(zhuǎn)不足。釘子戶的存在可能使土地流轉(zhuǎn)面臨“反公地悲劇”（科赫，2009）。由于《土地承包法》固化了農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)，使土地流轉(zhuǎn)可能面臨十分高昂的交易成本。那些想把土地流轉(zhuǎn)出來的農(nóng)民，可能會因為那些不想流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民的存在，而無法把土地流轉(zhuǎn)出來，從而造成土地流轉(zhuǎn)的不足。
農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要有規(guī)模效益，土地就必須連片。但由于土地本來就很細碎，要連片地流轉(zhuǎn)土地，便會涉及眾多農(nóng)戶。不同農(nóng)戶對土地的依賴程度十分不同——缺乏非農(nóng)就業(yè)機會的農(nóng)民（如老人），對土地的依賴性最高。依賴程度不同，對流轉(zhuǎn)土地的意愿和要價就會有不同。
最終土地流轉(zhuǎn)只能以最高要價作為成交價格。原因在于，土地不可移動，若是滿足不了要價最高的農(nóng)民的要求，其可能會不愿意流轉(zhuǎn)土地——于是就造成土地沒法連片。若是碰到硬是不愿流轉(zhuǎn)土地“硬釘子”，而其地塊位置又恰恰十分特殊，那么，即使其他所有的農(nóng)戶都愿意流轉(zhuǎn)土地，大家的愿望也不可能達成。
（2）其次，“外力激進推動”導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)過度。“外力”（包括政府、村組集體、企業(yè)、合作社等）通過利用黑社會等“橫暴權(quán)力”強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，使那些原本不愿意流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民也被迫將土地流轉(zhuǎn)出來，造成“過度流轉(zhuǎn)”。由于當前的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向和“壓力型體制”，使基層組織難以反映和代表農(nóng)民的真實需求偏好，從而造成土地流轉(zhuǎn)中的強制。
當前的農(nóng)業(yè)政策導(dǎo)向總體上是排斥小農(nóng)，而傾向于扶持規(guī)模經(jīng)營和特色農(nóng)業(yè)。壓力型體制放大了這種對小農(nóng)的排斥性。在政府的政策文件里，不僅有對土地流轉(zhuǎn)的各種補貼和優(yōu)惠政策，而且還有層層下達的硬性土地流轉(zhuǎn)任務(wù)或指標，簽責(zé)任狀，納入目標管理責(zé)任制，進行評比，與晉升、獎金、績效相掛鉤，安排專人督辦等行政激勵。
正所謂“上有所好，下必甚焉”。上面的出發(fā)點可能是好的，但一旦到下面執(zhí)行，就往往會被任務(wù)化乃至政治化。于是，為了完成上級任務(wù)，基層官員往往就很難再顧及農(nóng)民的需求偏好和實際意愿。這種非自愿性的土地流轉(zhuǎn)，違背了在村農(nóng)民的意愿——他們往往是農(nóng)民中最弱勢的群體（張建雷，2014），損害了他們的權(quán)益，很可能引發(fā)社會沖突。
總之，土地流轉(zhuǎn)的運作模式多樣，具有反土地細碎化的功效；但也可能會出現(xiàn)“流轉(zhuǎn)不足”或“流轉(zhuǎn)過度”的問題，村組集體的介入將進一步加大這種功效，同時也加劇上述問題。土地“流轉(zhuǎn)不足”說明土地的反細碎化工作還具有進一步改善的空間，而土地“流轉(zhuǎn)過度”則說明了反土地細碎化的工作脫離了目前的農(nóng)村實際，背離了在村農(nóng)民的現(xiàn)行利益。
（二）土地整治——工程技術(shù)的反土地細碎化
土地整治體現(xiàn)了人類對自然的認識和改造，該項工作早在3000多年前便已經(jīng)在我國出現(xiàn)。隨著認識的不斷深化，土地整治的內(nèi)涵也越來越豐富，功能越來越完善。土地整治是指“對宜農(nóng)未利用土地進行開墾，對田、水、路、林、村實行綜合整治，對廢棄工礦區(qū)等歷史遺留損毀土地和自然災(zāi)害損毀土地進行恢復(fù)利用，以提高耕地質(zhì)量，增加有效耕地面積，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境的活動”。
1. 土地整治的模式和功能
鹿心社（2002）歸納了我國土地整理的七種類型。其中，農(nóng)地整治是當前我國土地整治的主體，包括農(nóng)用地整治和集體建設(shè)用地整治（田孟，2014）。從工程技術(shù)和整治目標的角度看，農(nóng)用地整治可分為新增耕地節(jié)地型、產(chǎn)業(yè)重構(gòu)配套型和景觀生態(tài)聯(lián)合型三種模式；集體建設(shè)用地整治可以分為居民點復(fù)墾模式、新型社區(qū)重建模式和城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤模式三種模式（張仕超，2014）。
盡管Wu 等基于227份農(nóng)戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)的計量分析發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)中的土地整理對農(nóng)地細碎化的減輕沒有任何影響，但呂曉等（2011）以該研究樣本量太小為由，質(zhì)疑他們這個結(jié)論的代表性�？傮w上看，土地整治有助于克服土地細碎化，已經(jīng)被大量的研究所證實，成為了一個基本的學(xué)術(shù)和政策共識。
在土地整治過程中，村組集體往往需要發(fā)揮十分重要的作用和功能。土地整治需要與農(nóng)民打交道，而且其根本目標是為了滿足農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要，因此，土地整治的農(nóng)民參與不僅是一個主觀愿望，而且也是一個客觀的要求。從土地整治規(guī)劃的編制和申報，到土地整治項目的實施和監(jiān)管，再到土地整治后的土地權(quán)屬調(diào)整和資源配置，再到土地整治后的農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的后續(xù)維護和管理等等，每個環(huán)節(jié)都缺少不了農(nóng)民的參與。一旦缺少農(nóng)民的參與，土地整治的效果將不可避免地大大折扣。但是，不同的農(nóng)民對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要具有不同的偏好，因此，土地整治工作需要對這些需求偏好進行適當?shù)貧w類和篩選，有針對性地回應(yīng)乃至解決農(nóng)民需要。但這是需要成本的。在實際操作層面，村民參與的主要渠道就是通過“委托”村組集體，或者在村組集體的領(lǐng)導(dǎo)下成立相應(yīng)的農(nóng)民自主組織（比如農(nóng)民耕地保護協(xié)會、監(jiān)督委員會等等）的方式匯集、整理、表達自己的需求偏好，并對土地工程的實施進行積極的質(zhì)量和工期監(jiān)督。這不僅大大降低了土地整治中獲取農(nóng)民需求偏好的成本，也降低了施工監(jiān)管的成本，有助于土地整治工作更加順利地實施，整治效果能夠更加充分的發(fā)揮。
2. 土地整治的問題及其改進
但是，土地整治工作確實也存在問題。當前，由國土資源部主導(dǎo)的以“項目”為手段推進的土地整治工作，缺乏統(tǒng)籌、合作和協(xié)調(diào)，注重以增加耕地為目標，偏重采用工程技術(shù)手段改變土地物理形態(tài)和土壤結(jié)構(gòu)，不僅忽視了農(nóng)民地權(quán)的整合和地塊的調(diào)整或置換，也忽視了農(nóng)民單位耕作面積的規(guī)模擴大，從而造成了土地整治未能充分發(fā)揮其應(yīng)有的貢獻。
之所以出現(xiàn)這種問題，高向軍等（2011）認為，是因為當前農(nóng)村土地整治工作缺乏統(tǒng)一的規(guī)范性政策和措施，部門間合作不夠；土地綜合整治與村級規(guī)劃滯后之間存在矛盾；融資渠道單一，農(nóng)民缺乏資金激勵；績效考核機制尚未建立，責(zé)任落實不明確；對農(nóng)民意愿重視不夠，農(nóng)民參與性不足；土地上的收益分配不明確等。
就如何改進，王軍（2011）、鄖文聚等（2011）提出，土地整治應(yīng)加強生態(tài)景觀理論、方法和技術(shù)的支持-。而劉彥隨（2011）則建議“把農(nóng)村土地整治上升為國家戰(zhàn)略”的基礎(chǔ)上提出，目前推進土地整治應(yīng)與新農(nóng)村建設(shè)相結(jié)合，以空心村的整治為重點和核心。吳次芳等（2011）則從更加抽象的角度提出，土地整治的理論視野應(yīng)從實體形態(tài)到功能系統(tǒng)，理性范式包括工具、價值和交換理性，工程定位應(yīng)從項目區(qū)到生態(tài)農(nóng)場，戰(zhàn)略路徑應(yīng)從應(yīng)急目標到系統(tǒng)方案。
張鳳榮等（2009）認為，土地整治不僅是技術(shù)工程問題，還涉及到土地利用空間、土地權(quán)屬和土地利益的重新配置，做好地塊調(diào)整是發(fā)揮土地整治項目最大效益的重要環(huán)節(jié)。余彪（2014）從政治學(xué)視角極具啟發(fā)地提出，在現(xiàn)行土地整治工程技術(shù)條件一定的情況下，以解決大農(nóng)業(yè)與小農(nóng)戶之間對接的“農(nóng)業(yè)治理”是影響農(nóng)地整治績效的關(guān)鍵因素。他在評估了現(xiàn)行以村組和合作社為單位的兩種組織農(nóng)地整治模式的績效及其問題后認為，“除了加強項目管理和改進工程技術(shù)，最重要的就是要探索尋找一種治理農(nóng)業(yè)的新的長效模式”。
總之，土地整治能夠在一定層面消除那些導(dǎo)致土地細碎化的不合理因素，促成土地適度成規(guī)模。但土地整治也面臨很多現(xiàn)實問題，政策實施的宏觀行政權(quán)力碎片化、項目運作模式的不成熟和理論指向的不明確、項目管理體制的不健全、農(nóng)民參與機制的缺失等等，均造成了土地整治工作的效益損失，影響了反土地細碎化目標的有效實現(xiàn)。
三、反土地細碎化的新思維
受既有研究的啟發(fā)，我們提出反土地細碎化的新思路，即引入“治理”的視角，通過加強鄉(xiāng)村基層組織建設(shè)，讓集體組織在村民自治制度的約束下組織農(nóng)民調(diào)整土地，以實現(xiàn)促進土地適度規(guī)模，增加耕地質(zhì)量和數(shù)量，方便農(nóng)民從事耕作和日常生活的總體目標。
需要特別提出的是，新思路并不是對以土地流轉(zhuǎn)或（和）土地整治的傳統(tǒng)思路的反對，而是對它們的有力補充。實際上，土地調(diào)整本來就是土地整治的應(yīng)有之義，但由于難以與小農(nóng)對接，當前土地整治的注意力大都集中在技術(shù)層面，嚴重缺乏鄉(xiāng)村治理的視野。
（一）土地細碎化問題的實質(zhì)
農(nóng)地細碎化表面上是地塊的細碎化，實質(zhì)則是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的細碎化。前已述及，造成當前這種細碎化的初始原因是改革開放后農(nóng)村土地初始配置的強公平性訴求。土地使用權(quán)在最初的分配是按照人口，根據(jù)土地的肥瘦、遠近、地力、產(chǎn)出、水利、交通等多種因素的考慮下細分的。后來，歷次的農(nóng)村集體土地內(nèi)部“小調(diào)整”都不約而同地貫徹了這個基本原則，從而導(dǎo)致了農(nóng)村土地進一步細碎化。更重要的是，農(nóng)村土地承包法的出臺和中央近年來不斷地強調(diào)要賦予農(nóng)民長期、穩(wěn)定而又有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)的政策基調(diào)，從制度和法律層面鎖定了土地細碎化格局。就目前看，無論是通過土地流轉(zhuǎn)，還是土地整治，都未能有效地撼動農(nóng)地被牢固地鎖定在細碎化這一既定狀態(tài)。
因此，當前反土地細碎化的關(guān)鍵是要適當?shù)卣限r(nóng)村細碎的產(chǎn)權(quán)，調(diào)整農(nóng)民與土地及農(nóng)民與農(nóng)民的關(guān)系。土地流轉(zhuǎn)和土地整治均或深或淺地觸碰到了這個問題，但是一碰到這個問題的實質(zhì)內(nèi)核時，就往往無可奈何。比如，“釘子戶”的存在，既可以在農(nóng)地市場上產(chǎn)生“反公地悲劇”，也可以讓土地整治退縮到單純以工程技術(shù)手段改造土地物理屬性，而根本不能觸及對土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重新配置這一深層次的問題，從而極大地削弱了土地流轉(zhuǎn)和土地整治對反土地細碎化的效益。反土地細碎化的工作，需要在市場機制和工程技術(shù)手段之外，尋找更多的新元素，以更好地實現(xiàn)這一目標。
（二）基層組織的作用既重要又獨特
有助于反土地細碎化的新元素不可能兀然出現(xiàn)，而必須要在歷史和現(xiàn)有的經(jīng)驗中去發(fā)掘。一個不容忽視的現(xiàn)象是，在土地流轉(zhuǎn)和土地整治中，鄉(xiāng)村基層組織發(fā)揮了重要作用。
（1）首先，基層組織在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)揮重要作用。外來的大戶、企業(yè)、工商資本等要到農(nóng)村進行流轉(zhuǎn)土地，若是沒有當?shù)剜l(xiāng)村基層組織作為中介，將存在巨大的交易成本和經(jīng)營風(fēng)險。面對眾多的細小而分散的小農(nóng)，不僅締結(jié)契約的成本很高，而且履行契約的成本也很高。一方面，農(nóng)民并不了解這些外來企業(yè)，因此總是需要基層組織出面，他們才可能會愿意將土地流轉(zhuǎn)出來。一旦企業(yè)違約，農(nóng)民往往不會去找企業(yè)，而是找基層組織解決問題。另一方面，那些外來企業(yè)實際上也并不清楚農(nóng)民的情況，他們也需要基層組織的幫助，才能到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地。一旦農(nóng)民違約，他們往往也是直接去找進基層組織，而不會去找千家萬戶的農(nóng)民追究責(zé)任。因此，沒有基層組織，土地流轉(zhuǎn)雙方對接的難度將大大增加。
（2）其次，基層組織在土地整治中也發(fā)揮了極其重要的作用。在實際工作中，小規(guī)模的土地整治往往需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，而大規(guī)模的土地整治甚至需要區(qū)縣進行綜合統(tǒng)籌。這就涉及到眾多小農(nóng)家庭和眾多農(nóng)村基層組織單元。土地整治不可能直接與小規(guī)模單位相對接。在“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的制度遺產(chǎn)下，村組集體在土地整治中，起到了不可替代作用。上級需要基層組織宣傳、動員和實施，而農(nóng)民則需要基層組織表達意愿和需求偏好。因此，沒有村組集體的協(xié)助，土地整治工作就是盲目的，專家意志替代農(nóng)民意見，盡管可以確保土地整治項目順利通過驗收，但在驗收之后，卻可能因為沒有根本性地解決農(nóng)民的需要而面臨被農(nóng)民拋棄，更有甚者由于破壞了原有的農(nóng)村水利設(shè)施而傷害到了農(nóng)民的切身利益。
總之，基層組織具有十分獨特而又重要的作用。這種獨特性和重要性是建立在三個合法性基礎(chǔ)之上的：第一，基層組織建立在鄉(xiāng)村熟人或“半熟人社會”的基礎(chǔ)之上，具有社會層面的合法性；第二，基層組織是在社會主義革命和建設(shè)中建立起來的，具有歷史層面的合法性。第三，基層組織建立在土地集體所有制和村民自治制度的基礎(chǔ)之上，具有政治層面的合法性。這種具有三重合法性的基層組織，在與農(nóng)民具體打交道的過程中，具有區(qū)別于其他任何組織的比較優(yōu)勢，能夠節(jié)約出巨大的交易成本，從而增強土地流轉(zhuǎn)和土地整治的效率。
本來，基層組織還可以在反土地細碎化上起到更加直接和重要的作用。但由于現(xiàn)行有關(guān)法律和政策導(dǎo)向的束縛，使得基層組織的作用不僅沒有得到發(fā)揮，反而自身都不斷地面臨著合法性危機。就土地層面來說，土地承包法的相關(guān)條款和我國現(xiàn)行的農(nóng)村政策相應(yīng)的基調(diào)，十分不利于基層組織發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。
（三）重新認識土地調(diào)整
眾所周知，我國的農(nóng)村改革，最終確立了以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。這種雙層經(jīng)營體制包含兩個層次：一是家庭的分散經(jīng)營，二是集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)一經(jīng)營。簡單說來，就是以家庭經(jīng)營為主體，集體組織主要解決農(nóng)民單家獨戶辦不好、不好辦或辦起來不經(jīng)濟的公共事務(wù)，比如農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等。“土地調(diào)整”就是這樣一件集體內(nèi)部的公共事務(wù)。
1. 兩種類型的土地調(diào)整
農(nóng)地調(diào)整分兩種類型，即“小調(diào)整”和“大調(diào)整”。小調(diào)整的周期短，范圍小，增人增地，減人減地，不增不減就不動，屬于微調(diào)。大調(diào)整的周期長，范圍大，不管增人減人，全部收回重新分配，即歸攏重分，稱為大調(diào)。
2.土地調(diào)整存在的問題
小調(diào)整有兩個突出問題：一是應(yīng)該退田的農(nóng)戶，往往退出來的都是自己最差的田，比如距離很遠、灌溉不便、太陽照射時間短、邊邊角角、產(chǎn)量不高等等，所以應(yīng)該進田的農(nóng)民往往會對此很不滿，容易引起糾紛。二是由于當時人口在不斷地增加，人口減少量往往趕不上人口增加量，退田的人少，進田的人多，所以就會出現(xiàn)排隊等田的現(xiàn)象。于是，就可能出現(xiàn)村組干部徇私舞弊行為，比如讓有關(guān)系的人插隊分田。為了避免這種現(xiàn)象，有些地方就要求由排隊的人平分退出來的田，這樣每個人實際分到的田實際上是小于他所應(yīng)該分到的一個人的土地。土地因此就會越來越細碎化。
大調(diào)整也存在問題。一是有些農(nóng)民將自己的承包地進行投資，比如栽樹木、挖成魚池等等。這樣的話，大調(diào)整時收回他的土地，就會造成這些農(nóng)民的投資利益受損。農(nóng)民考慮到這種情況，往往就可能對土地沒有長遠預(yù)期，不會愛惜土地，不會進行改善農(nóng)地質(zhì)量的長期投資。二是由于當時農(nóng)村人口還在增加，集體人均土地面積其實是在不斷地下降的。如果土地之間的差別沒有得到彌合，土地質(zhì)量不能夠得到有效的改善的話，土地的每一次大調(diào)整，都有可能因為要顧及社區(qū)內(nèi)部的公平原則，而不斷地將土地進行細分，從而造成土地越來越細碎化。三是在大調(diào)整中，同樣可能存在村組干部以權(quán)謀私，損害農(nóng)民利益的行為。
3. 正確認識土地調(diào)整的正功能
雖然小調(diào)整和大調(diào)整都存在問題，但也有積極作用。小調(diào)整能夠比較精細、靈活地調(diào)配集體組織內(nèi)部的土地資源，確保了集體組織成員之間的公平。而大調(diào)整則不僅是在一個更大的層面上確保了集體內(nèi)部土地資源的公平分配。而更重要的是，通過土地大調(diào)整，能夠?qū)崿F(xiàn)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，改善農(nóng)村生活，便利農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等多重目標。
其實，大調(diào)整所要解決的首要問題，并不是公平問題，而是效率問題。實際上，僅憑小調(diào)整其實就足解決集體土地隨人口變動所導(dǎo)致的差別了。但諸如學(xué)校、醫(yī)務(wù)室、道路、農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施等對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)具有舉足輕重作用的建設(shè)，卻不僅是一家一戶能夠單獨辦的事情，而且這些事情大都需要占用土地。由于小調(diào)整解決不了這些因公共建設(shè)所導(dǎo)致的占地問題，因此便需要通過大調(diào)整來解決——這正是集體組織發(fā)揮“統(tǒng)”的功能的表現(xiàn)，被李昌平（2012）形象地稱之為“村社共同體內(nèi)部的結(jié)平衡賬機制”。
4. 土地調(diào)整并不必然導(dǎo)致土地細碎化
當?shù)亓Σ町愝^大，且分布不集中時，由于人口不斷增長，基于公平原則進行土地調(diào)整，不可避免地會導(dǎo)致土地越來越細碎化。但一旦上述約束條件改變，土地調(diào)整就可能不會導(dǎo)致土地細碎化，反而可能有助于反土地細碎化。
（1）第一、農(nóng)民收入模式發(fā)生了變化。打工經(jīng)濟的興起改變了農(nóng)民家計收入模式。農(nóng)民有農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)兩種收入。其中，農(nóng)業(yè)收入解決溫飽，非農(nóng)業(yè)收入追求致富。農(nóng)業(yè)相對來說退居次要位置，大量青壯年勞動力離農(nóng)，留在家里務(wù)農(nóng)的主要是老人和婦女——他們最需要的是降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的勞動強度。利用社會化的服務(wù)體系能夠降低勞動強度，但前提是土地要成規(guī)模。因此，這些在家務(wù)農(nóng)的人對土地成規(guī)模的訴求要強于對土地絕對平均分配的需求。
（2）第二，且更為重要的是，隨著生產(chǎn)技術(shù)的不斷提高，自然因素對土地質(zhì)量的重要性越來越低。土地的肥瘦、遠近等方面的差異都可以通過使用化肥、修路等人為努力進行替代或直接解決。因此，農(nóng)民更加重視的是如何讓現(xiàn)代生產(chǎn)力進入農(nóng)地，以減少人工成本、縮短勞動時間和降低勞動強度，這就必然要求土地有一定規(guī)模。
也就是說，之前因土地調(diào)整導(dǎo)致土地細碎化的客觀條件（自然因素和人口因素）已經(jīng)發(fā)生巨大變化，這時土地調(diào)整并不必然就會導(dǎo)致土地的細碎化。穩(wěn)定的土地將要周期性調(diào)整的預(yù)期，同樣能夠增加農(nóng)民對于地權(quán)認知的穩(wěn)定性，而且還有利于集體功能的實現(xiàn)，從而綜合性地促進農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營的開展。
實地調(diào)查中，由于農(nóng)民普遍受土地細碎化之苦，普遍有強烈的調(diào)整土地的訴求。這對于那些在家真正從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民（耕者）來說尤其強烈。廣西富川縣的農(nóng)民說：“國家不能只給我們錢，還要給我們權(quán)”，湖北公安縣的農(nóng)民說“國家不能只給錢給物，還要給點權(quán)”。農(nóng)民這里所說的這個“權(quán)”，并非“所有權(quán)”，乃是“調(diào)地權(quán)”。賀雪峰等（2010）認為，“給村社集體一定的調(diào)整土地利益分配的權(quán)利是一件造福農(nóng)民的基礎(chǔ)工程，也應(yīng)該是我國未來農(nóng)地制度的必然選擇”。實際上，在很多地方，農(nóng)民的這種訴求已經(jīng)轉(zhuǎn)化成為行動。比如，土地確權(quán)中成都市的“起點公平”，廣西崇左、河南民權(quán)、河南商丘、新疆瑪納斯的“大塊并小塊，多塊變一塊”等，客觀上都進行了土地調(diào)整，農(nóng)民參與熱情很高。
（四）土地調(diào)整引發(fā)風(fēng)險的可能性很小
有種觀點認為，鄉(xiāng)村精英可能會利用調(diào)整土地的機會，損害農(nóng)民權(quán)益。客觀地說，這樣的疑慮并非無中生有，而是有深刻的歷史教訓(xùn)。上個世紀90年代中后期，基層組織蛻變?yōu)?ldquo;鄉(xiāng)村利益共同體”，成為了農(nóng)民負擔不斷加重的關(guān)鍵，并最終迫使中央下定決心，徹底取消了延續(xù)幾千年的“皇糧國稅”體制。
盡管存在這樣的風(fēng)險，但筆者認為，有兩個非常有利的條件，可以有效地降低風(fēng)險，使土地調(diào)整不會走向損害農(nóng)民利益的道路上去。
（1）首先，農(nóng)業(yè)稅的取消大大減輕了基層組織的負擔，改變了鄉(xiāng)村關(guān)系，使集體有可能變成農(nóng)民的真正代表�；鶎咏M織變質(zhì)并不是基層干部個人有多壞，而是多種因素導(dǎo)致的結(jié)果。其中，基層組織在壓力型體制下需要向農(nóng)民提取資源是一個非常重要的背景。當前，基層組織不再向農(nóng)民收取稅費，而主要承擔向農(nóng)民分配國家資源的任務(wù)。因此，損害農(nóng)民利益的可能性大大降低了。且由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)也不再需要村組幫助完成任務(wù)，因此可以落實對于村組干部的監(jiān)督之責(zé)。
（2）其次，人口流動、法律下鄉(xiāng)、村民自治制度等，使農(nóng)民的村莊參與能力和意愿大大增加。由于基礎(chǔ)教育的普及，電視和法制的下鄉(xiāng)，以及持續(xù)了十多年的城鄉(xiāng)流動等，擴寬了農(nóng)民眼界，深刻改變了農(nóng)民的思想觀念和村莊的精英結(jié)構(gòu)，也增強了農(nóng)民個人能力。而且，由于網(wǎng)絡(luò)、手機的普及和低成本進入性，建立多樣化的監(jiān)督體系已經(jīng)不是難題。我國農(nóng)村基層民主制度已經(jīng)實行了近30年，積累了豐富的經(jīng)驗，也啟蒙和教育了廣大農(nóng)民群眾。從這個意義上說，進一步加強和鞏固村民自治制度，將能夠?qū)Υ迩f精英造成強大的內(nèi)在約束。
從上述兩個客觀條件來看，目前啟動集體土地調(diào)整，造成系統(tǒng)性問題的風(fēng)險其實是很小的。關(guān)鍵在于，一要明確鄉(xiāng)村關(guān)系，相信村民可以實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務(wù)。二要坐實村民自治制度，真正讓農(nóng)民參與村莊公共事務(wù)。這需要國家為村莊輸入必要的公共資源和政策，調(diào)動農(nóng)民參與的積極性。土地調(diào)整就是一個具有公共性的政策，只要允許進行，必然能夠極大地調(diào)動農(nóng)民的參與熱情，進而將村民自治推向新的高潮。
四、小結(jié)
本文梳理了當前學(xué)術(shù)界對于土地細碎化的內(nèi)涵、原因及其功能評價等方面的研究成果，并就當前兩種主要的反土地細碎化思路——即基于市場機制的“土地流轉(zhuǎn)”和基于工程技術(shù)手段的“土地整治”——進行了介紹和歸納，同時也指出了這兩種思路在具體實踐中出現(xiàn)的和可能存在的問題，并揭示了其背后的機制和原因。本文廓清了學(xué)術(shù)界對于農(nóng)村土地調(diào)整工作的認識誤區(qū)；介紹了土地調(diào)整的類型及其各自發(fā)揮的功能和價值；并從我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的客觀約束條件已經(jīng)出現(xiàn)重大改變的角度，提出了農(nóng)村土地調(diào)整對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的正功能越來越重要的觀點。進而，本文還就土地調(diào)整可能造成的風(fēng)險提出了一些看法和應(yīng)對之策。
受上述兩種反土地細碎化思路的實踐經(jīng)驗和既有的學(xué)術(shù)研究成果的啟發(fā)，我們提出了通過加強基層組織建設(shè)、重新啟動農(nóng)村土地調(diào)整工作的思路，并認為這是一種能夠有效促進農(nóng)村土地適度規(guī)�；拇胧＞唧w來說，包括以下幾個方面：首先，在《土地承包法》的解釋方面，應(yīng)該注重穩(wěn)定承包制度而不是穩(wěn)定具體的承包地塊�，F(xiàn)行確權(quán)工作也宜推行“確權(quán)不確地”的方式為主展開。其次，是要逐漸將農(nóng)村土地的調(diào)整權(quán)歸還給村組集體，由村組集體通過村民自治的方式自主決定土地調(diào)整還是不調(diào)整，以及如何調(diào)整等等。第三，地方政府的主要責(zé)任是要對這種集體決定的出臺方式和內(nèi)容進行審查，審查的重點在于村莊土地整體工作是否違背了村民自治的基本原則和國家的相關(guān)規(guī)劃等。第四，是要通過政府財政資源供給作為基本的物質(zhì)保障，在農(nóng)村逐步培育更加多元化的農(nóng)民組織并引入社會組織積極參與村莊公共事務(wù)，并努力創(chuàng)造出更加多樣化的參與機制。比如，可以通過引入地方媒體介入到村莊土地調(diào)整工作乃至其他公共事務(wù)中來，這既宣傳了該項政策，增加了農(nóng)民的政策知曉度，又增加了這項工作的透明度，將在一定程度上對村組集體精英謀取私利的傾向進行制約。
總之，我們以為，當前阻礙我國農(nóng)村土地實現(xiàn)調(diào)整的核心是思想上的障礙和既有的政策路徑依賴。就這個問題需要進一步解放思想，大膽進行思想實驗，并進行廣泛而又深入的實地調(diào)研�？偟膩砜�，農(nóng)村土地相關(guān)政策的制定和出臺，應(yīng)該站在目前還在家里耕種農(nóng)田的農(nóng)戶的角度，而不是站在抽象的其實已經(jīng)高度分化了的“農(nóng)民”的角度，應(yīng)該注重調(diào)動農(nóng)民在生產(chǎn)方面的積極性，而不是調(diào)動農(nóng)民憑借其所擁有的土地權(quán)利通過“地租”機制來變相地壓縮耕者農(nóng)業(yè)收益空間的積極性，也即不宜過多地提倡增加農(nóng)民的土地“財產(chǎn)性”收入等。
實際上，以便利真正農(nóng)作為目標的土地調(diào)整，不僅符合目前在家種地的農(nóng)民（“耕者”）的現(xiàn)實需要，也符合那些目前暫時還在城市務(wù)工但終究要回到農(nóng)村的絕大多數(shù)農(nóng)民的長遠利益。穩(wěn)定的村社內(nèi)部定期調(diào)整土地的制度同樣能夠給他們穩(wěn)定的預(yù)期和安全感。同時，作為一項公共事務(wù)，土地調(diào)整還能夠調(diào)動農(nóng)民參與村莊事務(wù)的積極性，有助于加強基層組織建設(shè)，夯實村民自治制度。歸根結(jié)底，基層組織嚴重被削弱，是當前各種三農(nóng)政策走偏、甚至走向其反面的關(guān)鍵因素。通過以土地調(diào)整等方式來加強基層組織的建設(shè)，將能夠搭建一個讓眾多且分散的小農(nóng)與國家資源、政策或市場相對接的有效平臺，使其表達出農(nóng)民群體特殊的需求偏好，滿足其實際訴求和愿望。而且，有了這樣一個平臺，客觀上也將能夠更好地、也更加切合實際地推進當前的土地流轉(zhuǎn)和土地整治等相關(guān)工作。
因此，我們建議，有關(guān)部門可以及時總結(jié)各地相關(guān)經(jīng)驗，并在局部范圍內(nèi)確立試點，大膽創(chuàng)新，先行先試，以觀其效。
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