當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 客觀而言，近年來(lái)，在推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的統(tǒng)一布局下，地方治理水平不斷提升、績(jī)效不斷彰顯。但是地方治理中也有一些困境需要引起重視，并亟待解決。
四重因素的制約
治理主體單一。改革開(kāi)放以來(lái)，多元主體參與地方治理的期待和訴求明顯增多。但是，囿于全能性行政慣性尚未完全根除，再加上社會(huì)力量成長(zhǎng)進(jìn)程的緩慢，政府在地方治理中處于“一統(tǒng)獨(dú)大”的地位還甚為明顯。這種情況的后果就是，在地方公共事務(wù)治理中，行政吸納社會(huì)成為一種常態(tài)，“一竿子插到底”的工作模式不斷延續(xù)到最基層。然而，依靠政府的單一治理，不僅容易給政府自身施加壓力，讓政府承擔(dān)了大量不能做而且也不一定能做得好的事務(wù)，而且會(huì)讓本來(lái)可以成為地方治理重要主體的社會(huì)力量慢慢養(yǎng)成“事不關(guān)己，高高掛起”的參與惰性。
治理力量碎片。隨著地方性公共事務(wù)的不斷增多和日趨復(fù)雜，尤其是公眾公共服務(wù)需求的不斷增長(zhǎng)，地方治理迫切需要構(gòu)建一個(gè)協(xié)同式治理模式。但是，從實(shí)踐來(lái)看，協(xié)同式治理尚未真正出現(xiàn)，碎片化情形卻異常明顯。這種碎片化治理主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是地方治理的政策制定缺乏整體性和系統(tǒng)性，部門(mén)分割、利益自肥、罔顧公共利益的情況成為很多地方的現(xiàn)實(shí)常態(tài)。比如，在整治建筑工地塵土飛揚(yáng)的問(wèn)題上，建設(shè)局、環(huán)保局、城管局、施工單位都是責(zé)任主體，但是這些部門(mén)又往往從自身利益出發(fā)，制定對(duì)自身較為有利但是并不一定有助于徹底整治塵土的政策，所以，最終出現(xiàn)多個(gè)部門(mén)都治理不好一塊塵土地的怪現(xiàn)象。二是地方治理的過(guò)程缺乏協(xié)同與配合。各自為戰(zhàn)的治理導(dǎo)致資源大量浪費(fèi)、成本急劇增加，效率卻迅速降低。比如，現(xiàn)在不少城市開(kāi)始出現(xiàn)晚上傾倒裝修垃圾的問(wèn)題，城管局要求街道指導(dǎo)社區(qū)監(jiān)控并負(fù)主要責(zé)任，街道則以不在本轄區(qū)為由予以推卸，環(huán)衛(wèi)隊(duì)最后又將問(wèn)題歸結(jié)到城管局。這就是治理力量分散、部門(mén)缺乏協(xié)同配合而導(dǎo)致分而治之的結(jié)果。
治理權(quán)責(zé)失衡。良好的地方治理必然要求權(quán)責(zé)對(duì)稱(chēng)。但是，當(dāng)前地方治理權(quán)責(zé)不對(duì)稱(chēng)的情況還較為突出。以社區(qū)治理為例，其權(quán)責(zé)失衡的情況非常明顯。首先表現(xiàn)在街道與社區(qū)之間，社區(qū)有責(zé)任完成街道代表政府交辦的任務(wù)，但卻沒(méi)有相應(yīng)的權(quán)能資源。其次表現(xiàn)在街道與政府職能部門(mén)之間，理論上講，作為“條條”的職能部門(mén)與作為“塊塊”的街道，具有一致性的根本利益，但由于面臨不同的考核機(jī)制和不同的利益訴求，二者分（工）而不明（確）、分（工）而不合（作）的情況還是較為普遍。而多數(shù)情況下，區(qū)政府職能部門(mén)處于有權(quán)無(wú)責(zé)的地位，街道處于相對(duì)有責(zé)無(wú)權(quán)的弱勢(shì)地位。這種情況導(dǎo)致的結(jié)果就是，爭(zhēng)權(quán)奪利、推諉扯皮、敷衍塞責(zé)等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，選擇性執(zhí)行、象征性落實(shí)等問(wèn)題普遍存在。
治理取向偏移。地方治理的最終取向到底是什么？應(yīng)該是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。而這又是建立在一定社會(huì)秩序的基礎(chǔ)之上。于是，為了打造和諧的地方秩序，地方政府幾乎是竭盡所能。然而，這個(gè)過(guò)程出現(xiàn)了很多偏移。首先是維穩(wěn)異化。為了所謂的穩(wěn)定，一些地方政府投入了大量的人財(cái)物，尤其是在重大節(jié)假日或敏感時(shí)期高度緊張，并創(chuàng)造了很多諸如“人盯人”“連哄帶騙”“強(qiáng)力遣返”等維穩(wěn)策略。然而，這種維穩(wěn)思路不是建立在法治的基礎(chǔ)上，而是寄希望于“花錢(qián)買(mǎi)平安”“政治動(dòng)員”等機(jī)制。所以，一些地方不斷陷入“投入越多——維穩(wěn)壓力越大——投入繼續(xù)增加”的維穩(wěn)怪圈。其次是非此即彼、喪失活力。當(dāng)秩序遭受挑戰(zhàn)時(shí)，人們倍感秩序的重要。于是，一種不計(jì)成本的“秩序論”開(kāi)始上揚(yáng)。
針對(duì)問(wèn)題探索地方治理路徑
早在1995年，全球治理委員會(huì)在發(fā)布了一份題為《我們的全球伙伴關(guān)系》的研究報(bào)告，對(duì)治理作了明確的界定：治理是各種公的或私的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它有四個(gè)特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動(dòng)，而是一個(gè)過(guò)程；治理過(guò)程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門(mén)，也包括私人部門(mén)；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動(dòng)。在全面深化改革的當(dāng)前，地方治理必須作加快探索步伐。
構(gòu)建科學(xué)合理的公共參與結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，地方治理之所以出現(xiàn)主體單一、力量碎片等問(wèn)題，重要緣由之一就在于缺乏有效的公共參與。因而，在推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，要以“頂天立地”之法引導(dǎo)公共參與。所謂“頂天”就是要從戰(zhàn)略高度來(lái)引導(dǎo)全社會(huì)尤其是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部充分認(rèn)識(shí)公共參與的重要價(jià)值，要看到公共參與不僅能讓公眾感知到個(gè)體與公共領(lǐng)域的交集，而且還有助于減輕政府負(fù)擔(dān)，促進(jìn)政府提升工作效能；所謂“立地”就是腳踏實(shí)地地搭建諸如民主懇談、民情溝通、民意直通車(chē)等簡(jiǎn)便易行的參與平臺(tái)，引導(dǎo)公眾不斷參與身邊的公共事務(wù)治理。公共參與結(jié)構(gòu)還同科學(xué)合理的政社關(guān)系密不可分。因此，要?jiǎng)澐终c社會(huì)的邊界，尤其是要明晰政府與社會(huì)組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，努力建構(gòu)政府與社會(huì)組織之間以服務(wù)為軸心的新型關(guān)系，有效解決當(dāng)前政府職能越位、社會(huì)組織職能不到位、政府和社會(huì)組織相互之間職能錯(cuò)位的問(wèn)題，并結(jié)合實(shí)際構(gòu)建一個(gè)包括法治體制、監(jiān)管體制、支持體制、合作體制等體制框架在內(nèi)的現(xiàn)代社會(huì)組織體制框架。
合理劃分政府的權(quán)責(zé)范圍。按照“全面清權(quán)、減權(quán)放權(quán)、合理配權(quán)、依法用權(quán)、陽(yáng)光曬權(quán)”總體思路合理劃分政府權(quán)責(zé)范圍。清權(quán)就是要對(duì)照法律法規(guī)及地方實(shí)際、群眾要求和政府本質(zhì)使命，認(rèn)真全面梳理政府內(nèi)設(shè)部門(mén)的主要職能及行政權(quán)力，對(duì)不合適宜、不合法規(guī)的權(quán)力要及時(shí)革除，對(duì)需要加強(qiáng)的監(jiān)管職權(quán)則要及時(shí)補(bǔ)充，對(duì)于不歸政府所掌握的權(quán)力要及時(shí)歸還社會(huì)；減權(quán)放權(quán)就是要通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)和優(yōu)化政府流程，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置，最大程度地減輕政府對(duì)微觀領(lǐng)域的干預(yù)；合理配權(quán)就是要根據(jù)實(shí)際對(duì)地方權(quán)力進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化配置。比如可以根據(jù)情況配置副省級(jí)城市、一般地級(jí)市、經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣、一般的縣（市、區(qū)）、純城區(qū)、城鄉(xiāng)混合區(qū)等多個(gè)標(biāo)準(zhǔn)權(quán)責(zé)配置模板，尤其是要做好“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”這篇大文章，為其地方治理提供保障；依法用權(quán)就是要堅(jiān)持“法無(wú)授權(quán)不可為、法定職責(zé)必須為”的原則，提高地方官員和群眾的法治理念，并按照法治規(guī)則來(lái)履行職責(zé)，以切實(shí)推進(jìn)地方治理法治化。陽(yáng)光是最好的防腐劑，因而可以借用網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)手段，打造集行政審批、行政處罰、民意征集、效能監(jiān)察為一體并可以實(shí)現(xiàn)在線(xiàn)查詢(xún)、在線(xiàn)申辦、在線(xiàn)投訴、在線(xiàn)監(jiān)察等功能的權(quán)力公開(kāi)運(yùn)行平臺(tái)。
統(tǒng)籌發(fā)揮法、理、情的積極功能。這里的重點(diǎn)有兩個(gè)：一是需要將依法管理與以理服人、以情動(dòng)人有機(jī)結(jié)合起來(lái)，通過(guò)勸說(shuō)、引導(dǎo)和信服的方式而不是硬碰硬的粗暴方法來(lái)實(shí)施“軟治理”，尤其是要以此切實(shí)改變“剛性維穩(wěn)”“攔截訪(fǎng)民”“野蠻執(zhí)法”的管控手段；二是要充分發(fā)揮情、理因素對(duì)法治手段的有益補(bǔ)充。對(duì)此，可以引入“熟人社會(huì)”的規(guī)則，充分發(fā)揮政治覺(jué)悟高、群眾反響好、責(zé)任意識(shí)強(qiáng)、身體條件好、樂(lè)于奉獻(xiàn)的志愿者或熱心人士參與地方治理活動(dòng)，并引導(dǎo)各類(lèi)治理主體在互信的基礎(chǔ)上開(kāi)展合作實(shí)現(xiàn)共贏，以減少法治等剛性手段的不足。
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