構(gòu)建地方政府舉債融資的制度基礎(chǔ)

     2015年3月12日，財(cái)政部發(fā)布《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》，就地方政府債務(wù)如何納入預(yù)算管理給出政策要求技術(shù)指引。至此，中國地方政府自發(fā)自還的舉債融資權(quán)，從法律法規(guī)到操作方法，似乎有了輪廓初現(xiàn)的制度框架。但是按照現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代國家治理的改革趨勢(shì)衡量，這方面的制度建設(shè)還需要更加深層的理論探討和更加廣闊的視野觀察。

 

　　時(shí)紅秀

 

　　地方政府舉債的制度安排要與資本市場(chǎng)發(fā)育發(fā)展相銜接

 

　　我國當(dāng)前債券發(fā)行和市場(chǎng)監(jiān)管格局，正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系問題，仍然任重而道遠(yuǎn)。其中兩大特征十分明顯，而且似乎在資本市場(chǎng)改革中至今少有觸及。

 

　　一是債券市場(chǎng)的行政性分割審批狀況仍然非常嚴(yán)重。所謂行政審批，即債券發(fā)行的產(chǎn)品期限、價(jià)格、額度仍以有關(guān)部門的行政性審批為主，缺乏市場(chǎng)化選擇。所謂行政分割，則是不同的主管部門或監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如從央行（通過其下屬的銀行間交易商協(xié)會(huì)）、證監(jiān)、銀監(jiān)、保監(jiān)到發(fā)改委，以至于開啟地方政府自發(fā)自還債券后的財(cái)政部，各自分別主導(dǎo)著相應(yīng)類型債券的審批權(quán)。這種狀況不僅遠(yuǎn)離統(tǒng)一的資本市場(chǎng)的構(gòu)建，甚至連一個(gè)統(tǒng)一的債券市場(chǎng)都難以建立。

 

　　二是地方政府舉債融資的依據(jù)主要以審批管理方便和行政級(jí)次為主而不是以資產(chǎn)質(zhì)量和清償能力為主。《預(yù)算法》修訂后，省一級(jí)政府被確定為國務(wù)院批準(zhǔn)舉債融資的初始環(huán)節(jié)，各省級(jí)轄區(qū)內(nèi)部各行政級(jí)次政府的舉債額度則由各該省級(jí)政府再審批。這就涉及到一個(gè)大問題：在賦予地方政府債務(wù)融資權(quán)時(shí)，是地方行政級(jí)別還是地方政府的清償能力更為重要？換句話說，是從行政審批方便性和政府級(jí)次考慮問題，還是從最代表市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特征的資本市場(chǎng)這一角度考慮問題。

 

　　如何構(gòu)建中國地方政府債務(wù)融資的制度基礎(chǔ)

 

　　在我國，各級(jí)政府之間缺乏清晰的產(chǎn)權(quán)邊界和責(zé)任邊界，這兩個(gè)邊界的劃分是決定地方政府舉債乃至整個(gè)政府間縱向關(guān)系的基礎(chǔ)性制度安排。這樣的基礎(chǔ)性制度安排仍在探索和爭論中，或許要貫穿于國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的長期實(shí)踐過程中。

 

　　第一，嚴(yán)格控制地方政府的一般債券發(fā)行規(guī)模，鼓勵(lì)市場(chǎng)化的專項(xiàng)債券發(fā)行，同時(shí)加快債券市場(chǎng)的監(jiān)管制度建設(shè)。對(duì)于地方性基礎(chǔ)設(shè)施和公共物品的融資，要區(qū)分“由財(cái)政稅收為支持的”地方政府債券和“由特定資產(chǎn)收益為支持的”特定收益?zhèn)�券。前者相�?dāng)于國家信用向地方政府分解，即使在聯(lián)邦制國家也廣受限制，因此在美國后者是前者的三倍。出于200多年實(shí)踐中得出教訓(xùn)，為確保聯(lián)邦政府有效功能的發(fā)揮，貨幣穩(wěn)定和資本市場(chǎng)的穩(wěn)定，美國對(duì)地方政府利用財(cái)政稅收這種國家信用的舉債行為進(jìn)行嚴(yán)格的界定和約束。

 

　　第二，改革的頂層方案由中央集中設(shè)計(jì)。一是盡快廢止包括股票、債券在內(nèi)的各種證券融資的行政審批制度；二是將分別由證監(jiān)會(huì)主導(dǎo)審批的公司債、發(fā)改委主導(dǎo)審批的城投債、央行主導(dǎo)審批的銀行間債券，以及即將允許地方發(fā)行的專項(xiàng)債，整合形成國內(nèi)統(tǒng)一債券市場(chǎng)的投資品種。

 

　　第三，加快城市國有土地和礦產(chǎn)資源法律修訂，對(duì)自然資源類國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式、實(shí)施主體進(jìn)行嚴(yán)格界定，在此基礎(chǔ)上推行各級(jí)政府的資產(chǎn)負(fù)債表制度。以此逐漸形成地方政府資產(chǎn)——負(fù)債表約束機(jī)制，政府資產(chǎn)負(fù)債信息完全、及時(shí)地公開透明，接受資本市場(chǎng)和社會(huì)的監(jiān)督，并向著構(gòu)建地方政府可能破產(chǎn)清償?shù)姆ɡ砘�礎(chǔ)推進(jìn)。

 

　　第四，隨著全面深化改革的深入和依法治國方案的具體化，加強(qiáng)各級(jí)人大對(duì)政府監(jiān)督效力，改進(jìn)監(jiān)督方式，強(qiáng)化政府資產(chǎn)負(fù)債信息公開，尤其是財(cái)政收支信息的透明化責(zé)任。不僅政府的舉債行為必須受到來自市場(chǎng)和第三方機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，而且監(jiān)管部門的失職，甚至包括地方人大如果沒有履行對(duì)當(dāng)?shù)卣�府的舉債行為嚴(yán)格控制義務(wù)，也要實(shí)實(shí)在在地受到追究，比如上級(jí)及時(shí)的糾正、嚴(yán)厲的批評(píng)、轉(zhuǎn)移支付制裁、司法處理或者解散等問責(zé)。

 

　　第五，推進(jìn)公共事業(yè)和公共基礎(chǔ)設(shè)施的市場(chǎng)化、社會(huì)化改革，為地方公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營提供多渠道資金來源，弱化地方政府因此參與資源配置的能力，減輕其財(cái)政壓力。

 

　　總之，本質(zhì)上，一個(gè)國家基于財(cái)政稅收所支撐的國家信用，是集中界定由中央政府使用——如國債、如貨幣發(fā)行權(quán)，還是分散界定由不同部門（如我國的財(cái)政、央行和政策性銀行）使用，并且如目前這樣打算向下分解由各級(jí)政府行使，應(yīng)該從現(xiàn)代貨幣制度、現(xiàn)代資本市場(chǎng)的角度考慮，更要從現(xiàn)代國家的治理體系和治理能力出發(fā)，構(gòu)建其根本性的制度基礎(chǔ)。

 

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