當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 三農(nóng)之外 >> 社會(huì)熱點(diǎn) >> 內(nèi)容提要：理解城市擴(kuò)張、土地開發(fā)和土地財(cái)政三者之間的關(guān)系及其相互作用的機(jī)制是文章的主要研究目的。以西部某一個(gè)城市的某區(qū)為例，文章從對(duì)該區(qū)的稅收和財(cái)政情況的分析發(fā)現(xiàn)，土地征用、開發(fā)和出讓及其帶動(dòng)的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的興盛是城市擴(kuò)張的核心內(nèi)容，而這些也構(gòu)成了地方政府財(cái)政收入的最重要支柱，因而大興土木現(xiàn)象的背后是政府的土地財(cái)政。然而，土地財(cái)政并不會(huì)必然地促進(jìn)地方政府將收入大量用于公共服務(wù)。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，這三者之間的過密關(guān)系是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的障礙。
關(guān)鍵詞：土地開發(fā) 土地財(cái)政 城市化 分稅制
一、從經(jīng)營(yíng)企業(yè)到經(jīng)營(yíng)城市
中國(guó)過去三十年的發(fā)展，可以以1990年代中期為界，分為前十五年和后十五年兩個(gè)階段。前十五年，隨著農(nóng)村改革的成功和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，中國(guó)興起了改革開放后的第一輪工業(yè)化浪潮。工業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重以及工業(yè)對(duì)GDP的拉動(dòng)作用在1994年雙雙達(dá)到了高峰，分別從1981的14.7%和0.8上升到1994年的62.5%和8.2，此后的十五年這兩項(xiàng)指標(biāo)則分別穩(wěn)定在50%和5左右的水平
對(duì)于第一階段的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，學(xué)術(shù)界有比較豐富的研究。學(xué)者們對(duì)這個(gè)階段工業(yè)化的重要拉動(dòng)力量——鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起和繁榮尤為重視，他們分別從企業(yè)的所有權(quán)性質(zhì)、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)和銷售方式進(jìn)行討論，發(fā)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的一些特點(diǎn)。以戴慕珍(Jean Oi)為代表的一些學(xué)者則更加關(guān)注地方政府在地方工業(yè)化中的積極作用。Oi (1992； 1999)認(rèn)為，在1980年代中期確立的財(cái)政包干體制下，地方政府一方面可以獲得超過包干基數(shù)而結(jié)余的財(cái)政收入，另一方面還可以通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)上繳利潤(rùn)的形式獲得預(yù)算外收入，所以有極大的動(dòng)力去興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。財(cái)政包干制對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用還表現(xiàn)在整個(gè)地方經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)方面。L in 等(2000)的分省定量研究表明，財(cái)政包干制對(duì)地方GDP的增長(zhǎng)存在顯著的促進(jìn)作用。Qian等(1997)的研究則發(fā)現(xiàn)，這種促進(jìn)作用是通過地方政府的區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)模式實(shí)現(xiàn)的。這些研究表明，在第一階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的主要增長(zhǎng)動(dòng)力來自地方政府的強(qiáng)力推動(dòng)。
財(cái)政包干使用的是基數(shù)包干法。“基數(shù)”包的是預(yù)算內(nèi)的財(cái)政收入，主要是稅收收入�；鶖�(shù)并不對(duì)各稅種的比例進(jìn)行規(guī)定，所以采用的是一定幾年不變、“一攬子”的總量包干。超出基數(shù)越多，地方留成就越多，有些是100%留在地方。而稅收體制沿用了建國(guó)以來傳統(tǒng)的稅收劃分辦法，主要稅收來源就是企業(yè)，按照企業(yè)的隸屬關(guān)系劃分企業(yè)所得稅，按照屬地征收的原則劃分流轉(zhuǎn)稅(以產(chǎn)品稅及后來的增值稅為主) 。其中流轉(zhuǎn)稅是主要稅類。這樣，工商企業(yè)稅收與地方政府的財(cái)政收入緊密地結(jié)合在一起。只要多辦、大辦“自己的”企業(yè)甚至自己屬地內(nèi)的企業(yè)，經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入就能雙雙迅速增長(zhǎng)。
以流轉(zhuǎn)稅為主的稅收體制與包死基數(shù)的財(cái)政包干制度相結(jié)合，在很大程度上刺激了地方政府發(fā)展地方企業(yè)的積極性。論述財(cái)政體制與地方工業(yè)化之關(guān)系的學(xué)者普遍忽略了對(duì)稅收體制的考察：增值稅與企業(yè)的投資、雇工規(guī)模呈正比，卻與企業(yè)的盈利沒有直接的關(guān)系，所以只要依靠貸款和籌資來不斷增大企業(yè)規(guī)模，地方政府的稅收收入就能隨之增加。具體到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對(duì)財(cái)政的貢獻(xiàn)分為稅收和利潤(rùn)上繳兩個(gè)部分。綜合而言，財(cái)政體制為地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、增加財(cái)政收入提供了制度上的激勵(lì)，稅收體制則為地方政府通過擴(kuò)大投資規(guī)模來實(shí)現(xiàn)上述增長(zhǎng)提供了途徑。
這種通過大規(guī)模放權(quán)來促進(jìn)地方工業(yè)化的發(fā)展模式也帶來了許多問題。從微觀角度來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不夠明晰，在經(jīng)營(yíng)和管理方面存在效率問題，這些問題在進(jìn)入1990年代面對(duì)國(guó)有企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)顯得越來越突出。雖然地方政府更關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的規(guī)模，但是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的虧損增大了地方政府呆壞賬的規(guī)模。從宏觀角度來看，1992年鄧小平南巡講話以后的兩三年內(nèi)地方政府紛紛加大投資規(guī)模，大辦地方企業(yè)，這帶來了重復(fù)建設(shè)、地區(qū)封鎖、市場(chǎng)分割等問題。從中央和地方關(guān)系來看，問題則更為嚴(yán)重。通過財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致的工業(yè)化的迅速發(fā)展帶來了所謂“兩個(gè)比重”(財(cái)政收入占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財(cái)政收入占財(cái)政總收入的比重)的下降。“兩個(gè)比重”的下降直接導(dǎo)致了1994年的財(cái)稅體制改革即分稅制的出臺(tái)和實(shí)施。這可以看作改革開放三十年前后兩個(gè)階段的分界線。分稅制的出臺(tái)，不但使中央和地方關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，也深刻影響了地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的方式，是我們理解第二階段的新發(fā)展模式的關(guān)鍵。
分稅制最主要的內(nèi)容是按稅收劃分中央和地方收入。諸稅種中規(guī)模最大的一種——增值稅被劃為共享稅，其中中央占75% ，地方占25%。另外，中央稅還包括所有企業(yè)的消費(fèi)稅。按分稅制的設(shè)計(jì)，所有企業(yè)的主體稅種(增值稅、消費(fèi)稅和企業(yè)所得稅)都要納入分稅制的劃分辦法進(jìn)行分配。2002年實(shí)行的所得稅分享改革更是將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅由地方稅變?yōu)楣蚕矶惙N。通過這種劃分，第二個(gè)比重迅速提高，改變了中央財(cái)政偏小的局面。
另外，分稅制改革了稅收體制，分設(shè)了中央、地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，實(shí)行分別征稅。在分稅制改革以前，地方政府的稅務(wù)與財(cái)政不分家，而分稅制改革將稅務(wù)系統(tǒng)獨(dú)立出來并且“垂直化”，各地的稅務(wù)系統(tǒng)直接對(duì)上級(jí)稅務(wù)部門負(fù)責(zé)，地方政府和財(cái)政部門很難和稅務(wù)部門串通減稅。
分稅制實(shí)施后，“兩個(gè)比重”都迅速上升。由于改革并沒有對(duì)中央和地方的支出責(zé)任作出相應(yīng)的調(diào)整，所以中央集中的凈收入就是地方因改革形成的財(cái)政缺口。當(dāng)然，中央集中收入的另外一個(gè)重要目的是為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)間人均財(cái)政支出均等化的目標(biāo)，所以分稅制改革后逐步形成了一個(gè)規(guī)模龐大的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系。分稅制實(shí)行以來的十多年間，各地區(qū)的人均財(cái)政支出差異并沒有因?yàn)檗D(zhuǎn)移支付體系的建立而縮小，反而有所擴(kuò)大，形成了東部地區(qū)靠自己、中西部地區(qū)靠中央轉(zhuǎn)移支付的基本格局(周飛舟， 2006) 。
分稅制使得地方政府和企業(yè)的關(guān)系發(fā)生了根本性的變化。中央和地方對(duì)企業(yè)稅收的劃分不再考慮企業(yè)隸屬關(guān)系——無論是集體、私營(yíng)企業(yè)，還是縣屬、市屬企業(yè)，都要按照這個(gè)共享計(jì)劃來分享稅收。而在此之前，中央和地方是按照包干制來劃分收入的，只要完成了任務(wù)，無論是什么稅種，地方政府即可保留超收的大部分或者全部稅收。由于中央并不分擔(dān)企業(yè)經(jīng)營(yíng)和破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，所以與過去的包干制相比，在分稅制下地方政府興辦、經(jīng)營(yíng)企業(yè)的收益減小而風(fēng)險(xiǎn)加大了。而且，由于增值稅屬于流轉(zhuǎn)稅類，按照發(fā)票征收，無論企業(yè)實(shí)際上贏利與否，只要企業(yè)有進(jìn)項(xiàng)和銷項(xiàng)，就要進(jìn)行征收。對(duì)于利潤(rùn)微薄、經(jīng)營(yíng)成本高的企業(yè)，這無疑是一個(gè)相當(dāng)大的負(fù)擔(dān)。再者，增值稅由完全垂直管理、脫離于地方政府的國(guó)稅系統(tǒng)進(jìn)行征收，使得地方政府為保護(hù)地方企業(yè)而制定的各種優(yōu)惠政策統(tǒng)統(tǒng)失效。在這種形勢(shì)下，地方政府對(duì)興辦工業(yè)企業(yè)的積極性遭受了打擊。國(guó)有企業(yè)的股份制改革自1992年啟動(dòng)，到1990年代中期開始普遍推開，而此時(shí)也正是地方政府紛紛推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制的高潮時(shí)期。到1990年代末，雖然國(guó)有企業(yè)的改革并不十分成功，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幾乎已經(jīng)名存實(shí)亡，完全變成了私營(yíng)企業(yè)。
與私有化浪潮相伴隨的重要現(xiàn)象是地方政府的財(cái)政收入增長(zhǎng)方式發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變，即由過去的依靠企業(yè)稅收變成了依靠其他稅收尤其是營(yíng)業(yè)稅。與增值稅不同，營(yíng)業(yè)稅主要是對(duì)建筑業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)征收的稅收，其中建筑業(yè)又是營(yíng)業(yè)稅的第一大戶。所以，地方政府將組織稅收收入的主要精力放在發(fā)展建筑業(yè)上是順理成章的事情。這種狀況在2002年所得稅分享改革以后尤其明顯。此項(xiàng)改革使得地方政府能夠從發(fā)展企業(yè)中獲得的稅收收入進(jìn)一步減少，同時(shí)使得地方政府對(duì)營(yíng)業(yè)稅的倚重進(jìn)一步加強(qiáng)，營(yíng)業(yè)稅已經(jīng)成為最為重要的支柱性收入(周飛舟， 2006； 2007) 。從經(jīng)驗(yàn)現(xiàn)象上看，地方政府在2002年以來對(duì)于土地開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施投資和擴(kuò)大地方建設(shè)規(guī)模的熱情空前高漲，其中地方財(cái)政收入增長(zhǎng)的動(dòng)機(jī)是一個(gè)重要的動(dòng)力機(jī)制。
除了預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)調(diào)整帶來的地方財(cái)政增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變之外，分稅制改革對(duì)地方政府的預(yù)算外和非預(yù)算收入也有極大的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)制之后，地方政府失去了規(guī)模巨大的“企業(yè)上繳利潤(rùn)”收入，這使得地方政府的支出受到巨大的壓力，并開始尋求將預(yù)算外和非預(yù)算資金作為自己財(cái)政增長(zhǎng)的重點(diǎn)。預(yù)算外資金的主體是行政事業(yè)單位的收費(fèi)，而非預(yù)算資金的主體是農(nóng)業(yè)上的提留統(tǒng)籌與土地開發(fā)相關(guān)的土地轉(zhuǎn)讓收入。與預(yù)算內(nèi)資金不同，這些預(yù)算外和非預(yù)算的資金管理高度分權(quán)化。對(duì)于預(yù)算外資金，雖然需要層層上報(bào)，但是上級(jí)政府一般不對(duì)這部分資金的分配和使用多加限制。而對(duì)于非預(yù)算資金，上級(jí)政府則常常連具體的數(shù)量也不清楚。分稅制改革以后，為了制止部門的亂攤派、亂收費(fèi)現(xiàn)象，中央出臺(tái)了一系列預(yù)算外資金的改革辦法，其中包括收支兩條線、國(guó)庫(kù)統(tǒng)一支付制度改革等，力圖將行政事業(yè)性收費(fèi)有計(jì)劃、有步驟地納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行更加規(guī)范的管理，但是對(duì)于非預(yù)算資金，卻一直沒有妥善的管理辦法，因此，非預(yù)算資金也開始成為地方政府所主要倚重的財(cái)政增長(zhǎng)方式。
分稅制和所得稅分享改革對(duì)地方政府造成的壓力迫使地方政府通過發(fā)展建筑業(yè)和增加預(yù)算外的收費(fèi)項(xiàng)目以及非預(yù)算資金來尋求新的生財(cái)之道。而這種需求與1990年代末興起的城市化浪潮緊密相關(guān)。
城市化的速度從1990年代中期開始迅速提高。除了上述原因之外，它還與1994年開始推行的城鎮(zhèn)住房制度改革、1998年出臺(tái)的《土地管理法》有關(guān)，另外也與迅速發(fā)展的沿海外向型經(jīng)濟(jì)有關(guān)。這些因素都促使企業(yè)、居民對(duì)城市建設(shè)用地的需求快速增長(zhǎng)。在這個(gè)宏觀背景下，土地征用和出讓成為地方政府預(yù)算以及非預(yù)算收入最主要的來源。
按照《土地管理法》的規(guī)定，只有地方政府有權(quán)將農(nóng)業(yè)用地征收、開發(fā)和出讓，以供應(yīng)日益緊缺的城市建設(shè)用地，并且地方政府征收農(nóng)業(yè)用地的補(bǔ)償費(fèi)用等成本遠(yuǎn)低于城市建設(shè)用地出讓價(jià)格。地方政府低價(jià)征收農(nóng)業(yè)用地，進(jìn)行平整、開發(fā)后，再以“招、拍、掛”等形式在土地二級(jí)市場(chǎng)上出讓。在東部沿海地區(qū)，地方政府通過這個(gè)過程迅速積累了規(guī)模巨大的土地出讓收入。
根據(jù)一些調(diào)查，在東部的一些縣(市) ，土地收入的規(guī)模相當(dāng)于甚至大于當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算收入的規(guī)模。利用大規(guī)模的土地出讓收入和已征收的大量城市建設(shè)用地，地方政府可以通過財(cái)政擔(dān)保和土地抵押的方式取得更大規(guī)模的金融貸款來投入城市建設(shè)。這樣一來，土地收入——銀行貸款——城市建設(shè)——征地之間形成了一個(gè)不斷滾動(dòng)增長(zhǎng)的循環(huán)過程。這個(gè)過程不但塑造了東部地區(qū)繁榮的工業(yè)化和城市景象，也為地方政府帶來了滾滾財(cái)源。
這些財(cái)源除了包括通過土地征收、開發(fā)和出讓過程中直接得到的土地收入之外，還包括城市建設(shè)過程中迅速增長(zhǎng)的以建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)等營(yíng)業(yè)稅為主的財(cái)政預(yù)算收入，這些收入全部屬于地方收入，無需與中央政府共享。所以說，隨著城市化的迅速發(fā)展，地方政府的預(yù)算收入和非預(yù)算資金(經(jīng)營(yíng)土地的收入)呈現(xiàn)出平行的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)(城市化與土地制度改革課題組， 2005；周飛舟， 2007) 。因此，新世紀(jì)劇烈的城市化過程是與地方政府“經(jīng)營(yíng)城市”、“經(jīng)營(yíng)土地”的行為取向密不可分的。在此過程中，地方政府形成了推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入雙雙增長(zhǎng)的新發(fā)展模式。這種新發(fā)展模式最為突出的特征就是到處大興土木，城市的變化日新月異。
二、土地開發(fā)與政府收入
C縣自西漢而設(shè)，是古代幾個(gè)朝代的京畿之地，其城區(qū)離西安市中心僅817公里。于2002年9月撤縣設(shè)區(qū)，成為西安城市新區(qū)，其中韋曲、郭杜為兩大新建的開發(fā)區(qū)，以科技區(qū)和大學(xué)區(qū)為主。C區(qū)現(xiàn)轄長(zhǎng)安區(qū)，轄15個(gè)街道、2個(gè)鎮(zhèn)、8個(gè)鄉(xiāng)，總?cè)丝?1萬人。進(jìn)入新世紀(jì)以來， C區(qū)被規(guī)劃為西安大學(xué)城的所在地，展開了大規(guī)模的土地開發(fā)。
我們下面來看C區(qū)的財(cái)政收入結(jié)構(gòu)和增長(zhǎng)情況，來尋找地方政府精心培育、著重發(fā)展的“收入增長(zhǎng)點(diǎn)”，從而概括出當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展模式。
一般而言，地方政府的本級(jí)收入由三個(gè)部分組成，即預(yù)算內(nèi)收入、財(cái)政基金收入和預(yù)算外收入。從表1可以看出，在1999—2003年期間， C區(qū)政府的收入結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了比較明顯的變化，即預(yù)算內(nèi)收入的比重逐漸增大而預(yù)算外收入的比重逐漸縮小。具體表現(xiàn)在：
第一，政府的收入結(jié)構(gòu)由依靠基金和預(yù)算外收入變?yōu)橹饕揽款A(yù)算內(nèi)收入。預(yù)算內(nèi)收入占總收入的比重由1999年的46%上升到2003年的62%，而預(yù)算外收入的比重由42%下降到31%。這種情況與我們?cè)跂|部地區(qū)看到的政府收入結(jié)構(gòu)的變化完全不同。在東部沿海地區(qū)，由于土地出讓收入的迅速增長(zhǎng)，政府的預(yù)算外收入的規(guī)模迅速膨脹。而在C區(qū)，預(yù)算外收入雖然也有著比較明顯的增長(zhǎng)，但是在政府總收入中的比重卻是明顯下降的。
第二，預(yù)算內(nèi)收入出現(xiàn)了飛快的增長(zhǎng)速度。從表中可以看出， C區(qū)政府的預(yù)算內(nèi)收入在2002年和2003年有著高速增長(zhǎng)，分別比上一年增長(zhǎng)了45%和24% ，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期GDP分別達(dá)到的1815%和13%的增長(zhǎng)速度。
為什么會(huì)有這樣的變化呢？ 我們進(jìn)一步來看各類收入的構(gòu)成情況。
表2列出了C區(qū)1999—2003年間預(yù)算內(nèi)收入增長(zhǎng)的明細(xì)情況，從中可以看出以下幾點(diǎn)：
第一，五年間財(cái)政收入的結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化。1999年， C區(qū)的最主要的三種稅收增值稅、營(yíng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)五稅占預(yù)算收入的比重分別是13%、31%、18%；到2003年這三種稅收的比重分別是7%、56%、18%。農(nóng)業(yè)稅的比重幾乎沒有變化，但是增值稅下降了6% ，而同期營(yíng)業(yè)稅的比重增加了25%，單此一項(xiàng)稅收已經(jīng)超過了總預(yù)算收入的一半。
第二，如果以1999年為基數(shù)，則營(yíng)業(yè)稅的年均增長(zhǎng)率高達(dá)81% ，城市建設(shè)稅的年均增長(zhǎng)率為44% ，都超過了地方預(yù)算收入的增長(zhǎng)率(33% ) (見表中最后一行) 。從下面的圖中可以看出各種稅收增長(zhǎng)的巨大的不平衡性。
從上述分析中，我們可以看出兩類稅種的鮮明對(duì)比，即營(yíng)業(yè)稅的快速增長(zhǎng)和增值稅以及企業(yè)所得稅的緩慢增長(zhǎng)甚至負(fù)增長(zhǎng)。增值稅和企業(yè)所得稅的緩慢增長(zhǎng)，從一定程度上說明C區(qū)工業(yè)化發(fā)展速度比較緩慢。因?yàn)樵诘诙a(chǎn)業(yè)中，只有建筑業(yè)交納營(yíng)業(yè)稅，所以我們可以初步判斷，推動(dòng)財(cái)政收入增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿碜越ㄖ䴓I(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。
下面我們?cè)侔葱袠I(yè)觀察稅收收入的增長(zhǎng)情況(如表3所示) 。
表3表現(xiàn)出行業(yè)稅收的兩個(gè)顯著的特點(diǎn)：
第一，財(cái)政稅收越來越依賴于建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)。與1999年相比， 2003年的建筑業(yè)稅增長(zhǎng)了5倍，將近1999年基數(shù)的6倍，而相比之下，第二產(chǎn)業(yè)的所有其他部門在5年間的增長(zhǎng)連一倍都不到。房地產(chǎn)業(yè)是地方預(yù)算收入增長(zhǎng)中的另一支后起之秀， 2003年產(chǎn)生的稅收是1999年的20倍。
第二，結(jié)構(gòu)性的變化主要發(fā)生在2002年和2003年。從表3可以看出，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的快速增長(zhǎng)主要是在這兩年得以實(shí)現(xiàn)的。
建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)成為地方稅收的主要來源這個(gè)現(xiàn)象顯現(xiàn)出C區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展特點(diǎn)。表3最后一列清楚地顯示出， 2003年的稅收合計(jì)比2001年翻了一番，在增加的稅收總量中，建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的稅收增量占了96.7%。這個(gè)現(xiàn)象表明， C區(qū)的工業(yè)化和大部分第三產(chǎn)業(yè)的增長(zhǎng)都非常微弱，而城市建設(shè)的規(guī)模以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是最為主要的推動(dòng)力。從稅收結(jié)構(gòu)的變化上，我們可以初步判斷， C區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不是靠工業(yè)化，也不完全是靠以第三產(chǎn)業(yè)增長(zhǎng)為主要標(biāo)志的城市化，而是靠以征地拆遷為中心的建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大取得的，在這種發(fā)展模式中，土地必然扮演了一個(gè)極為主要的角色。
這個(gè)模式在稅收結(jié)構(gòu)上，除了表現(xiàn)為建筑業(yè)營(yíng)業(yè)稅的飛速增長(zhǎng)以外，還表現(xiàn)為各種土地直接稅收和間接稅收的快速增長(zhǎng)。
表4列出了土地直接稅收的增長(zhǎng)情況。
土地的直接稅收由1999年只占地方預(yù)算收入的3.4%上升到了2003年的9.6%。這與我們觀察到的東部地區(qū)的情況比較類似(周飛舟， 2006) 。
表5是與土地有關(guān)的間接稅收情況。
土地的間接稅收表現(xiàn)出快速的增長(zhǎng)，在2002年和2003年尤其明顯，這其中最明顯的仍然是建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營(yíng)業(yè)稅。這個(gè)比重要遠(yuǎn)高于東部地區(qū)。
如果我們將表4和表5合并，就可以得到所有土地稅收占總財(cái)政收入的比重，這個(gè)比重在1999年是22.7%；到2003年已經(jīng)高達(dá)57.5%。到此為止，我們可以斷定，土地以及土地所產(chǎn)生的直接和間接的稅收對(duì)C區(qū)的預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入的增長(zhǎng)可以說是性命攸關(guān)的。
以上分析的是以稅收為主的預(yù)算收入，下面我們來看財(cái)政基金和預(yù)算外收入。
對(duì)于C區(qū)而言，財(cái)政基金和預(yù)算外收入在總的政府收入中的比重是下降的。1999年占54% ，到2003年只占38% (詳見表1) 。這些收入都是一些非稅收入。按照我們分析土地收入的目的，我們可以將這些收入分成三類，即土地出讓金、與土地有關(guān)的收費(fèi)以及與土地?zé)o關(guān)的收費(fèi)。其中第一類比較明確，而第二類和第三類的區(qū)分難度很大，這是因?yàn)榕c土地有關(guān)的收費(fèi)種類繁多、涉及部門較多，同時(shí)有些收費(fèi)種類處于兩者之間。
土地出讓金的總量不大，增長(zhǎng)情況也在年度之間有比較大的變化，見表6：
與土地有關(guān)的收費(fèi)項(xiàng)目復(fù)雜，我們無從得知，但是可以通過間接渠道理出一些線索。地方政府的“預(yù)算外資金收入”一般分為四個(gè)部分，即行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌收入和主管部門集中收入。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌統(tǒng)籌收入在2002年的稅費(fèi)改革中已經(jīng)取消，而主管部門集中收入很少列入地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)中，所以最主要的項(xiàng)目是行政事業(yè)性收費(fèi)與政府性基金收入。在C區(qū)，政府性基金收入主要包括三個(gè)部分，即公路養(yǎng)路費(fèi)、城市教育費(fèi)附加與城市建設(shè)配套費(fèi)。在這三項(xiàng)收入中，城市建設(shè)配套費(fèi)是與土地開發(fā)直接相關(guān)的收費(fèi)。C區(qū)政府將這塊資金當(dāng)作城市開發(fā)建設(shè)的主要資金來源渠道之一，凡在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有規(guī)劃項(xiàng)目都按規(guī)定足額收取配套費(fèi)，這成為三項(xiàng)政府性基金中規(guī)模最大的一部分。由于養(yǎng)路費(fèi)和城市教育費(fèi)已經(jīng)納入預(yù)算內(nèi)管理，算作預(yù)算內(nèi)收入，所以在統(tǒng)計(jì)中，政府性基金的主要內(nèi)容就是城市建設(shè)配套費(fèi)。這項(xiàng)收費(fèi)在2001年為904萬元， 2002年為1488萬元， 2003年為2772萬元，三年的時(shí)間里征收了5000萬元。
各行政事業(yè)單位的服務(wù)性收費(fèi)部門種類繁多，我們無法從中分出哪些是與土地開發(fā)有關(guān)的、哪些是無關(guān)的收入。所以，實(shí)際上在C區(qū)后兩類收費(fèi)我們無法分開。
表7是將“土地出讓金”和“城市建設(shè)配套費(fèi)”合并起來之后的情況：
上表中最后一列是兩項(xiàng)土地收入在總的非稅收入中的比重。雖然這不包括部門的雜項(xiàng)土地收費(fèi)，但比重已經(jīng)非常之大， 2002年以前占總的非稅收入的20% ， 2003年占到了40%。最后我們對(duì)政府的土地收入做一個(gè)保守的估計(jì)。
之所以說我們作出的是一個(gè)保守估計(jì)，是因?yàn)闊o從計(jì)算出各行政事業(yè)部門在土地開發(fā)和建設(shè)過程中的各種收費(fèi)。但即使是保守的估計(jì)，我們也可以從中看出土地開發(fā)對(duì)地方政府的重要意義。
如表8所示， 2003年與土地有關(guān)的收入超過了政府全部收入的50% ，而預(yù)算內(nèi)的土地收入更加重要，占57%。在我們觀察過的東部地區(qū)，雖然土地收入亦極為重要，但是主要表現(xiàn)在預(yù)算外而非預(yù)算內(nèi)。
通過以上分析，我們現(xiàn)在來總結(jié)C區(qū)財(cái)政收入的幾個(gè)特點(diǎn)：
第一，稅收收入比非稅收入更加重要。在過去五年時(shí)間里，稅收收入的比重由40%上升到60% ，而非稅收入的比重由60%下降到了40%。這與東部地區(qū)的情況不同。
第二，稅收收入的快速增長(zhǎng)并非靠工業(yè)化以及城市化帶動(dòng)的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來，而是由土地開發(fā)、城市拆遷和建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大帶來的。這表現(xiàn)在： (1)工業(yè)稅收沒有增長(zhǎng)，這說明工業(yè)化緩慢； (2)第三產(chǎn)業(yè)的稅收(除房地產(chǎn)業(yè)稅以外)增長(zhǎng)緩慢，這說明人口城市化的速度緩慢； (3) 95%的稅收增長(zhǎng)依靠建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的稅收，這說明土地開發(fā)是此地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的全部動(dòng)力�？偨Y(jié)起來說，我們觀察到的是一個(gè)既缺乏工業(yè)化，又缺乏人口城市化的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，但是卻有著發(fā)達(dá)的土地城市化。
第三，土地開發(fā)帶來的是土地稅費(fèi)的快速增長(zhǎng)，而作為政府經(jīng)營(yíng)土地的直接收益——土地出讓金的規(guī)模卻很小。在過去的三年里，土地出讓金只有790萬元、55萬元和2459萬元，分別只占政府全部收入的3.8%、0.2%和7.1%。這與我們?cè)跂|部觀察到的土地出讓金凈收益3—5億元、占政府收入20%左右的情況形成了鮮明的對(duì)比(周飛舟， 2006) 。
這個(gè)對(duì)比為我們進(jìn)一步理解此地的發(fā)展模式和地方政府的行為特點(diǎn)提供了一個(gè)線索。一般而言，土地出讓金的數(shù)量與地價(jià)密切相關(guān)，而建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)稅收則與土地開發(fā)和建設(shè)規(guī)模密切相關(guān)，與地價(jià)的關(guān)聯(lián)較為松散。這里的主要稅收是營(yíng)業(yè)稅。營(yíng)業(yè)稅的稅基是征稅對(duì)象的營(yíng)業(yè)額，是按照“納稅人提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)或者銷售不動(dòng)產(chǎn)向?qū)Ψ绞杖〉娜績(jī)r(jià)款和價(jià)外費(fèi)用”而計(jì)算的。所以對(duì)于建筑業(yè)而言，擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模就是擴(kuò)大稅基。由此我們可以推斷，在C區(qū)這樣的大城市郊區(qū)地帶，地方政府在土地開發(fā)中的收益主要是通過擴(kuò)大建筑規(guī)模來實(shí)現(xiàn)的，通俗一點(diǎn)說，就是通過“鋪攤子”來實(shí)現(xiàn)的。由于地價(jià)不高，而土地的補(bǔ)償費(fèi)用和開發(fā)成本則相對(duì)固定，與東部地區(qū)差別不是很大，所以政府在每宗土地出讓中得到的土地出讓金的凈收益則相對(duì)較少。
在上述分析的基礎(chǔ)上，我們可以初步總結(jié)出地方政府在土地開發(fā)和城市化過程中的兩種行為模式。在工業(yè)化相對(duì)發(fā)達(dá)、居民收入相對(duì)較高的地區(qū)，政府可以通過壟斷和金融手段來抬高地價(jià)，這里政府的主要目標(biāo)是獲得高額的土地出讓金凈收益。而在那些工業(yè)化程度落后、居民收入相對(duì)較低的地區(qū)，地方政府要抬高地價(jià)會(huì)面對(duì)很高的成本和困難，所以會(huì)轉(zhuǎn)而依靠“鋪攤子”、擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模來實(shí)現(xiàn)稅收收入的增長(zhǎng)。在這種情況下，地方政府的主要目標(biāo)是獲得建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的稅收收入。在第一種模式中，維持土地出讓的高額地價(jià)需要控制土地的供給數(shù)量，這是我們?cè)诒本�、上海、西安等大城市以及沿海地區(qū)的一些中小城市能夠觀察到的模式。這種模式往往造成城市中心的“孤島”效應(yīng)，即城市中心地帶擁有遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于周邊地區(qū)的地價(jià)和房?jī)r(jià)；而在第二種模式中，獲得由建設(shè)規(guī)模帶來的稅收收入需要加大土地的供給數(shù)量，這是我們?cè)谝恍┏鞘兄苓叺貐^(qū)、相對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)看到的“攤大餅”的發(fā)展模式。
三、“吃飯財(cái)政”與政府支出
本部分通過分析政府的財(cái)政支出來探索地方政府的行為動(dòng)機(jī)以及這種發(fā)展模式對(duì)收入分配的影響。
一般而言，地方政府的可支配財(cái)力是指其經(jīng)過計(jì)算之后的預(yù)算內(nèi)財(cái)力。非稅收入(包括財(cái)政基金和預(yù)算外資金)由于大多有特定的用途或者是行政事業(yè)部門的服務(wù)性收費(fèi)，所以一般不列入可支配財(cái)力的計(jì)算。因此，計(jì)算可支配財(cái)力的公式比較簡(jiǎn)單：
地方政府的可支配財(cái)力=地方政府預(yù)算內(nèi)收入+上級(jí)政府補(bǔ)助收入—上解上級(jí)政府的支出+上年結(jié)余
在上一個(gè)部分，我們主要分析的是C區(qū)政府的政府收入，按照上面的公式，我們可以粗略計(jì)算出C區(qū)政府在過去5年的可支配財(cái)力：
上級(jí)的凈補(bǔ)助在可支配財(cái)力中所占的比重為30—40%，而政府自身收入占60—70%。上級(jí)凈補(bǔ)助的比重在5年間有所上升。那么這種增長(zhǎng)是什么因素造成的呢？
從表10可以看出，除了2002年因?yàn)樗枚惙窒砀母锖投愘M(fèi)改革新增了兩種補(bǔ)助以外，最主要的增長(zhǎng)因素只有一個(gè)，就是“增加工資補(bǔ)助”。2003年的上級(jí)補(bǔ)助比1999年增長(zhǎng)了1億元，而其中一半是增資補(bǔ)助，另外的1 /3是所得稅返還和稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付。其他的補(bǔ)助增長(zhǎng)幅度都比較小。從這個(gè)表可以看出，上級(jí)財(cái)政對(duì)C區(qū)的補(bǔ)助收入的增長(zhǎng)主要是財(cái)力性補(bǔ)助的增長(zhǎng)，而并非是專門用于建設(shè)和公共投資的補(bǔ)助增長(zhǎng)。
總的來看， C區(qū)的政府可支配財(cái)力的增長(zhǎng)是非常迅速的，其中補(bǔ)助收入和自身的預(yù)算收入都增長(zhǎng)迅速。那么，政府將這些資金主要用于什么方面呢？
政府財(cái)政的主要功能可以用“三保”來進(jìn)行概括，即“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保建設(shè)”。這個(gè)概括也體現(xiàn)出了財(cái)政支出的優(yōu)先性原則，即首先要保證政府部門的工資發(fā)放和運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，在行有余力的情況下，政府會(huì)安排公共支出即提供公共物品和公共服務(wù)的資金。我們通常所說的“吃飯財(cái)政”就是指政府的可支配財(cái)力只能勉強(qiáng)保證前面兩項(xiàng)功能，而無力安排公共支出的資金。那么， C區(qū)政府在可支配財(cái)力增長(zhǎng)非常迅速的情況下(2003年比2001年翻了一番) ，有沒有走出“吃飯財(cái)政”的境地而轉(zhuǎn)化為“公共財(cái)政”或者“建設(shè)財(cái)政”呢？
由于資料的限制，我們無法準(zhǔn)確地將財(cái)政支出的三項(xiàng)功能區(qū)分出來。根據(jù)C區(qū)財(cái)政局長(zhǎng)的介紹， 2003年在315億元的總支出中，人員工資支出為2155億元，占總支出的73%，其余的支出大部分用于部門運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)用，預(yù)算內(nèi)的可支配財(cái)力沒有用于基本建設(shè)支出。也就是說，雖然可支配財(cái)力增長(zhǎng)迅速，但是C區(qū)財(cái)政仍然是一個(gè)典型的“吃飯財(cái)政”。
這里的疑問是很明顯的：為什么在可支配財(cái)力翻了一番的情況下， C區(qū)的財(cái)政仍然是“吃飯財(cái)政”呢？
我們下面來對(duì)比1999年與2003年的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，希望找到答案。
自1999年至2003年，財(cái)政支出規(guī)模增長(zhǎng)了138% ，但是財(cái)政支出的結(jié)構(gòu)幾乎沒有發(fā)生什么變化。教育事業(yè)費(fèi)從1999年的39.6%下降到2003年的35.7%，下降了接近4個(gè)百分點(diǎn)，而另外兩項(xiàng)最大的事業(yè)費(fèi)開支——行政管理費(fèi)和行政事業(yè)單位離退休事業(yè)費(fèi)共上升了611個(gè)百分點(diǎn)，由1999年的2014%上升到2003年的26.5%。這算是最大幅度的變化了，其他各項(xiàng)目在這5年間的變化都不超過2個(gè)百分點(diǎn)。財(cái)政支出表現(xiàn)出的這種“超穩(wěn)定結(jié)構(gòu)”顯示出， C區(qū)政府只是將138%的財(cái)力增量“均勻地”分配到各個(gè)支出項(xiàng)目中，并沒有因?yàn)樨?cái)力的增加而“集中財(cái)力辦大事”。那么，這些增加的財(cái)力都用在什么地方呢？
由于財(cái)政明細(xì)資料的缺乏，我們只能通過財(cái)政總支出的分配找到一些線索。事業(yè)費(fèi)支出中包含了人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)三個(gè)部分，其中人員經(jīng)費(fèi)用于工資，公用經(jīng)費(fèi)用于會(huì)議、差旅等日常辦公支出，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)則用于本部門某些專門的公共服務(wù)費(fèi)用。
需要指出的是，這些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)并不包括任何大規(guī)�；窘ㄔO(shè)項(xiàng)目，只是包括一些專門性的支出，如衛(wèi)生經(jīng)費(fèi)中的防疫疫苗接種費(fèi)用等。從我們的訪談中得知，人員經(jīng)費(fèi)占去了總支出的70%以上，公用經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)占了不到30% ，這包含了職工醫(yī)療保險(xiǎn)、住房公積金等“準(zhǔn)人員經(jīng)費(fèi)”的支出以及差旅費(fèi)、招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等大項(xiàng)維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)的支出。除掉這些公用支出后，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出所剩無幾。例如，“農(nóng)林水利事業(yè)費(fèi)”和“工業(yè)交通部門事業(yè)費(fèi)”中，前者在財(cái)政總支出中的比重5年間只上升了1個(gè)百分點(diǎn)，而后者則下降了0.2個(gè)百分點(diǎn)，由此可以推斷，那些由政府負(fù)責(zé)的公共建設(shè)支出如道路和供水、水利項(xiàng)目并沒有列入財(cái)政預(yù)算支出之中，預(yù)算中的資金只是用于人員和公用經(jīng)費(fèi)支出。
在政府的支出項(xiàng)目中，還有一些非事業(yè)費(fèi)支出，如上表中的“城市維護(hù)費(fèi)”等。我們將上表簡(jiǎn)化一下，分成“事業(yè)費(fèi)支出”和“非事業(yè)費(fèi)支出”兩個(gè)部分：
“非事業(yè)費(fèi)支出”包括了企業(yè)挖潛改造支出、科技三項(xiàng)費(fèi)用支出、撫恤和社會(huì)福利救濟(jì)費(fèi)、城市維護(hù)費(fèi)、支援不發(fā)達(dá)地區(qū)支出、專項(xiàng)支出和其他支出七個(gè)項(xiàng)目，這是一些比較典型的公共支出。但是從上表可以看出， 5年間這些支出只上升了116個(gè)百分點(diǎn)，幾乎微不足道。實(shí)際上，即使“城市維護(hù)費(fèi)”的上升幅度也非常之小， 5年間只增長(zhǎng)了013個(gè)百分點(diǎn)。
由以上的分析我們可以斷定，政府的可支配財(cái)力絕大部分用于發(fā)放工資和維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，并沒有投入到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和擴(kuò)大投資規(guī)模。在1999年到2003年的5年間，財(cái)政供養(yǎng)人員不斷增長(zhǎng)，而工資絕對(duì)額的增長(zhǎng)幅度也非常巨大。C區(qū)的財(cái)政供養(yǎng)人員從1999 年的18378人增加到2002年的20681人(我們?nèi)鄙?003年的數(shù)字) ，平均每年增加500多人。我們?nèi)绻凑栈竟べY額占總支出的75%計(jì)算，則1999年人均年工資水平只有5400元左右，到2003年達(dá)到人均12000元左右，這只是基本工資，并不包括各種單位津貼和福利。
以上分析的是政府的預(yù)算內(nèi)支出。表13列出了預(yù)算外資金的支出情況。
預(yù)算外資金中的“行政事業(yè)費(fèi)支出”基本上屬于“列收列支”的服務(wù)性支出，很少會(huì)用于建設(shè)；只有“基本建設(shè)支出”和“城市維護(hù)支出”兩項(xiàng)會(huì)用于建設(shè)性的投資，但是我們看到這兩項(xiàng)在預(yù)算外資金中所占比重并不高，在1999年占21.5% ， 2002年占29.3% ， 2003年占30%。雖然總體而言有所增長(zhǎng)，但是增長(zhǎng)幅度并不大，而且2003年已經(jīng)沒有列出基本建設(shè)支出。
從支出分析中我們可以看到：地方政府基本沒有用于投入城市基礎(chǔ)建設(shè)的預(yù)算資金。結(jié)合對(duì)政府財(cái)政收入的分析，我們可以看到，雖然政府收入的增長(zhǎng)幾乎全部依靠建設(shè)規(guī)模的擴(kuò)大，但是政府財(cái)政幾乎對(duì)城市建設(shè)沒有投入。對(duì)于路、水、電、醫(yī)院和學(xué)校的建設(shè)，財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金沒有任何投入，預(yù)算外的財(cái)政資金投入也非常之少。
政府收入的巨大增量幾乎全部用于工資和日常經(jīng)費(fèi)支出，財(cái)政支出的模式仍是典型的“吃飯財(cái)政”。換句話說，政府收入的增長(zhǎng)直接帶來的是財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模的擴(kuò)大和工資的增長(zhǎng)，以及辦公經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)。而用于公共服務(wù)如社會(huì)福利、城市維護(hù)方面的費(fèi)用增長(zhǎng)非常緩慢。
四、結(jié) 論
此文只是對(duì)C區(qū)財(cái)政的一個(gè)很粗略的分析，力圖整理出一種研究地方政府行為的思路，本文的發(fā)現(xiàn)也不一定具有普遍性。
“攤大餅”式的發(fā)展模式中地方政府行為的一個(gè)基本動(dòng)機(jī)是增加財(cái)政收入。在這種發(fā)展模式下，地方政府雖然將擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模作為首要的目標(biāo)，但是其目的主要是增加地方財(cái)政收入，而這些增加的財(cái)政收入主要用于改善財(cái)政供養(yǎng)人員和政府部門的運(yùn)轉(zhuǎn)條件，并沒有投入地方的公共服務(wù)。收入分析表明，這種發(fā)展模式是很難持續(xù)的。更加嚴(yán)重的問題是，這種發(fā)展模式帶來的利益并沒有帶來全社會(huì)公共福利狀況的改善，而是在支持一個(gè)規(guī)模巨大的財(cái)政供養(yǎng)人口。這種發(fā)展模式對(duì)一個(gè)地區(qū)收入分配的效應(yīng)是，一方面，政府?dāng)U大土地開發(fā)和建設(shè)規(guī)模使農(nóng)民受損，另一方面，它最終使得這個(gè)地區(qū)內(nèi)的政府工作人員直接受益。
從本文的分析可以看出，地方政府的這種行為模式在很大程度上源于中央和地方以及地方政府間財(cái)政關(guān)系的變化。這些關(guān)系決定了建筑業(yè)的規(guī)模成為地方政府尋求地方經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長(zhǎng)的重點(diǎn)。地方政府到底是“扶助”還是“掠奪”，一方面與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和政策有關(guān)，另一方面則制約于這些政府間的財(cái)政關(guān)系。當(dāng)然，僅從財(cái)政關(guān)系入手并不能解釋政府行為的全部?jī)?nèi)容，例如從支出分析中我們看到地方政府以“吃飯財(cái)政”為主的支出結(jié)構(gòu)并不會(huì)隨著財(cái)政收入的迅速增加而發(fā)生變化，這說明要全面理解地方政府行為，還必須從組織、人事關(guān)系等方面展開進(jìn)一步的研究。
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