集權(quán)與分權(quán)：從財(cái)政視角看中央和地方的關(guān)系
作者：周飛舟
內(nèi)容提要：1997年，王紹光所著《分權(quán)的底線》（中國(guó)計(jì)劃出版社）開始從財(cái)政的視角來(lái)討論中央和地方的關(guān)系。他認(rèn)為，在九十年代中期，中國(guó)已經(jīng)處于一種過(guò)度分權(quán)的狀態(tài)，“國(guó)家能力”減弱，面臨分崩離析的危險(xiǎn)。這是從財(cái)政的角度來(lái)進(jìn)行這種判斷的。根據(jù)他的觀點(diǎn)，“分權(quán)底線”的指標(biāo)有四個(gè)，即一國(guó)中央政府的收入和支出不應(yīng)該低于財(cái)政總收入或總支出的50％，或國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的10％。世界上當(dāng)時(shí)只有兩個(gè)國(guó)家的這四個(gè)指標(biāo)都超出了底線，其中一個(gè)就是中國(guó)。而中央政府在1994年推出的分稅制改革正是面對(duì)這種局面的有力措施。
本文關(guān)鍵詞：集權(quán)分權(quán)
簡(jiǎn)單而言，分稅制改革將稅收的征管與財(cái)政分開，保證稅收入庫(kù)，另一方面，又通過(guò)與地方政府劃分稅種，即將所有的稅種分成中央稅收、地方稅收和共享稅收來(lái)保證中央政府的收入。通過(guò)這個(gè)改革，稅收在國(guó)民收入的比重和中央收入在總財(cái)政收入中的比重都得到了明顯的提高。分稅制改革之后，地方政府支出中相當(dāng)大的一部分開始依賴于中央對(duì)地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這不但保證了中央政府在地方貫徹自己意圖的能力，而且中央政府可以通過(guò)調(diào)控不同地區(qū)的政府收入，削弱由于發(fā)展不平衡導(dǎo)致的地區(qū)差距，實(shí)現(xiàn)財(cái)政的地區(qū)均等化的目標(biāo)。
從這個(gè)意義上講，分稅制改革是一個(gè)集權(quán)化的改革，這從分稅制實(shí)行的效果上可以明顯看出來(lái)。至少?gòu)耐踅B光的四個(gè)指標(biāo)上來(lái)看，中國(guó)在實(shí)施分稅制一兩年之后就擺脫了過(guò)度分權(quán)和分裂的危險(xiǎn)。但是，在分稅制改革以后的十年里，也出現(xiàn)了此項(xiàng)制度改革直接或間接帶來(lái)的一些問(wèn)題，從同樣意義上講，這是一些財(cái)政集權(quán)帶來(lái)的問(wèn)題。
集權(quán)和分權(quán)的討論在西方財(cái)政領(lǐng)域內(nèi)始終是一個(gè)主流的研究課題。這個(gè)討論始于上世紀(jì)五十年代Charles Tiebout的一篇奠基性的論文，文中論述了一個(gè)財(cái)政分權(quán)的基本構(gòu)架，即劃分中央與地方、各級(jí)政府之間財(cái)權(quán)與事權(quán)的基本原則，簡(jiǎn)而言之就是要根據(jù)財(cái)政所提供的公共物品的性質(zhì)和外部性的大小來(lái)決定哪些支出應(yīng)該由哪一級(jí)政府來(lái)負(fù)責(zé)。在此后的幾十年里，這方面的研究得到了迅速的發(fā)展，財(cái)政分權(quán)、“財(cái)政聯(lián)邦主義”對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用被許許多多的經(jīng)驗(yàn)研究所討論和驗(yàn)證，當(dāng)然也不乏學(xué)者用這個(gè)框架來(lái)討論中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。戴慕珍（JeanOi）較早地用1994年前的財(cái)政包干制來(lái)解釋鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的興起及其推動(dòng)的東部經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而以錢穎一、Weingast為代表的一批經(jīng)濟(jì)學(xué)家則用財(cái)政分權(quán)來(lái)解釋中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的成功。另一方面，正如王紹光等學(xué)者所言，過(guò)度分權(quán)又會(huì)導(dǎo)致“國(guó)家能力”的減弱，而國(guó)家能力則是提供高端公共物品以及實(shí)現(xiàn)地區(qū)均等化目標(biāo)的前提。如果我們用最簡(jiǎn)略的方式來(lái)概括這種爭(zhēng)論的話，就是分權(quán)有利于效率，而集權(quán)是實(shí)現(xiàn)平等和穩(wěn)定目標(biāo)的前提。
那么，分稅制改革十年以來(lái)，中央政府在集中地方收入的同時(shí)，在多大程度上實(shí)現(xiàn)了公平和穩(wěn)定的目標(biāo)？如果沒有實(shí)現(xiàn)，原因是什么？華盛頓大學(xué)的黃佩華教授等人所著《中國(guó)：國(guó)家發(fā)展和地方財(cái)政》一書就是針對(duì)這些問(wèn)題的一系列實(shí)證研究。
從2000年開始，黃佩華帶領(lǐng)世界銀行組織的工作小組，在財(cái)政部的配合下，在河北、甘肅以及湖南和江蘇進(jìn)行了一些實(shí)地研究，對(duì)地方政府的財(cái)政情況、公共設(shè)施和公共服務(wù)尤其是基礎(chǔ)教育和醫(yī)療等做了深入考察，得出了一系列頗具研究和政策價(jià)值的發(fā)現(xiàn)，并提出了一整套具有操作性的建議，主要成果都匯集在這本書里。
書中一個(gè)最主要的發(fā)現(xiàn)是，分稅制改革是一個(gè)不完整的集權(quán)化改革，因?yàn)橹醒胝诩械胤截?cái)權(quán)的同時(shí)，并沒有集中由地方政府執(zhí)行的支出責(zé)任，即地方政府的事權(quán)。諸如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及社會(huì)保障等開支巨大的事權(quán)仍然留在地方，這就造成了財(cái)權(quán)和事權(quán)的不對(duì)等。在許多國(guó)家，這些支出責(zé)任是中央和省級(jí)政府的，而在中國(guó)，大多分布在縣鄉(xiāng)等基層政府部門。這種“不對(duì)等”會(huì)對(duì)財(cái)力薄弱的中西部地方政府帶來(lái)沉重的支出負(fù)擔(dān)，造成這些地區(qū)的基礎(chǔ)服務(wù)供給缺乏和效率低下。這種狀況可以通過(guò)兩個(gè)途徑來(lái)解決，一個(gè)當(dāng)然是上收這些支出責(zé)任到省級(jí)或中央政府，另一個(gè)是中央政府通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的辦法，補(bǔ)貼地方政府對(duì)這些支出責(zé)任的開支。分稅制的設(shè)計(jì)是以第二個(gè)途徑為主要思路的。但是，從黃佩華等人的研究來(lái)看，與分稅制改革相配套的轉(zhuǎn)移支付制度的巨大缺陷在于這種制度反而是對(duì)東部地區(qū)有利的。具體而言，在中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付資金中，相當(dāng)大的部分是稅收返還，而稅收返還的計(jì)算是以當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生的稅收增量為基礎(chǔ)的，這就使得中央的大量轉(zhuǎn)移支付實(shí)際上流向了財(cái)政實(shí)力比較雄厚的東部地區(qū)。
支出責(zé)任的地方化和轉(zhuǎn)移支付的非均等化流動(dòng)導(dǎo)致了地區(qū)差距的不斷擴(kuò)大。根據(jù)書中的數(shù)據(jù)，1998年最富裕省的人均財(cái)政支出是最貧困省的20倍，而且這種差距還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。實(shí)際上，20倍的差距并不足以衡量地方政府在提供公共服務(wù)能力方面的差距，因?yàn)樵谖鞑康貐^(qū)提供公共服務(wù)因?yàn)槠涞乩�、文化等外生條件而具有更加高昂的成本，這表現(xiàn)在教育、交通、水利、教育和醫(yī)療各個(gè)方面。
這就引出了一個(gè)令人困惑的問(wèn)題：既然集權(quán)化財(cái)政改革的目標(biāo)是均等化，那么為什么結(jié)果反而是地區(qū)差距的擴(kuò)大呢？書中就此也做了一些重要的探索。
首先是地方政府沒有獨(dú)立的稅收自主權(quán)。中國(guó)的稅收體制是單一制，界定稅基和制定稅率的權(quán)限屬于中央政府，地方政府沒有能力通過(guò)選擇特定稅種的稅率在一定程度上提供地方收入。這其中的一個(gè)后果是地方政府高度依賴預(yù)算外收入和負(fù)債。就中國(guó)目前的財(cái)政體制而言，最有意思的一個(gè)對(duì)比就是稅收的高度集權(quán)化和預(yù)算外收入（主要是各種收費(fèi)）的高度地方化。預(yù)算外收入的一個(gè)重要特點(diǎn)就是與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平更加高度相關(guān)。目前，東部地區(qū)的地方政府普遍依靠“圈地”和城市化帶來(lái)的土地收入，這些主要是土地出讓金和各種圍繞土地開發(fā)的收費(fèi)，幾乎全部都屬于預(yù)算外收入。從近幾年的一些經(jīng)驗(yàn)研究來(lái)看，許多地區(qū)以土地收入為主的預(yù)算外收入遠(yuǎn)高于預(yù)算內(nèi)的稅收收入。高度地方化的預(yù)算外管理體制使得中央政府連地方政府的土地收入數(shù)量和種類都搞不清，這無(wú)疑加劇了地區(qū)間的不平等。
地方政府的普遍負(fù)債是地區(qū)間差距擴(kuò)大的另一個(gè)原因。財(cái)權(quán)事權(quán)的不對(duì)等使得中西部地區(qū)的地方政府主要依靠負(fù)債來(lái)提供地方的公共服務(wù)。根據(jù)一些學(xué)者的估計(jì)，全國(guó)每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府平均負(fù)債在500萬(wàn)以上，全國(guó)鄉(xiāng)級(jí)負(fù)債超過(guò)2000億。值得注意的是，許多新增的負(fù)債是以民間高利借貸和拖欠工程建設(shè)款為主，地方政府這種飲鴆止渴的做法無(wú)疑會(huì)使得地區(qū)差距更加惡化。與預(yù)算外收入一樣，中央政府對(duì)地方政府負(fù)債的態(tài)度是曖昧不清的，因?yàn)樵趯⒍愂占幸院�、均等化的轉(zhuǎn)移支付制度建立和完善之前，如果還要求地方政府提供完備的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，那么默許地方負(fù)債似乎又是不得已的做法。
我們說(shuō)分稅制改革是一個(gè)不完整的集權(quán)化改革，還因?yàn)檫@種集權(quán)并沒有向下延伸到基層政府。分稅制只是劃分了中央和省政府的收入，但是并沒有要求省以下的政府間也采取同樣的收入劃分辦法。事實(shí)上，分稅制實(shí)施十年以來(lái)，省以下的政府之間大多采取以前的包干制和分稅制相混合的收入分配體制。與中央和省政府不同，這種體制每三到四年要改變一次，改變的結(jié)果依賴于上下兩級(jí)政府之間的談判和角力。從這個(gè)意義上說(shuō)，省以下的政府間財(cái)政關(guān)系又是高度分權(quán)的――省與省之間、市與市之間、縣與縣之間的收入分配辦法都不相同。這種財(cái)政體制分權(quán)的結(jié)果就是我們可以觀察到不同地方政府之間行為的巨大差異。在有些地區(qū)，縣級(jí)政府高度集中了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力來(lái)搞一些大而無(wú)當(dāng)?shù)?ldquo;縣城城市化”建設(shè)，使得本來(lái)有限的財(cái)政資金更加無(wú)法覆蓋急需公共服務(wù)的農(nóng)村地區(qū)；在另一些地區(qū)，縣級(jí)政府則采用分權(quán)式的激勵(lì)型體制鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府招商引資以開發(fā)稅源，或者鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府搞土地轉(zhuǎn)用、土地開發(fā)以增加預(yù)算外收入。這種地方財(cái)政體制分權(quán)化帶來(lái)的地方政府行為的差異就引出了另外一個(gè)問(wèn)題：即使中央政府能夠建立起均等化的轉(zhuǎn)移支付體系，在這樣的財(cái)政體制多樣化的情勢(shì)下，如何能夠保證這些轉(zhuǎn)移支付資金能夠有效率地使用到農(nóng)村公共服務(wù)上去，而不是被規(guī)模不斷擴(kuò)大的地方政府當(dāng)作工資花掉呢？
此書將自己的研究結(jié)論比較嚴(yán)格地限定于財(cái)政框架之內(nèi)，并沒有就宏觀的政治體制和行政體制作出更進(jìn)一步的討論。但是它從財(cái)政的角度來(lái)觀察政府間關(guān)系，為我們從整體上思考中央和地方的關(guān)系提供了非常有參考價(jià)值的發(fā)現(xiàn)：中央政府的集權(quán)化改革是和分權(quán)化、地方化進(jìn)程聯(lián)系在一起的。在集中地方財(cái)政收入的同時(shí)，地方的預(yù)算外收入、負(fù)債以及省以下的財(cái)政體制仍然保持著高度的分權(quán)狀態(tài)。我們可以將后者理解為對(duì)前者的妥協(xié)，也可以理解為是前者壓力下的一個(gè)帶有必然性的后果。在中國(guó)這樣一個(gè)人多地廣的國(guó)家，高度的集權(quán)非但非常困難，而且會(huì)造成實(shí)際行政過(guò)程中的分權(quán)和政令不通。事實(shí)上，近年來(lái)一個(gè)可見的趨勢(shì)就是中央政府對(duì)地方政府的行政、施政意愿變得越來(lái)越警覺和不信任，經(jīng)常要靠嚴(yán)厲的行政手段來(lái)約束地方政府的行為，去年控制經(jīng)濟(jì)過(guò)熱和地方政府“圈地”行為就是一個(gè)明顯的例子。這里的結(jié)論是，過(guò)分相信財(cái)政和行政集權(quán)的力量最終反而可能削弱中央政府真正的施政能力。
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