當前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 編者按：自改革開放伊始，我國始終在探尋、嘗試農(nóng)村改革的各種方案。1950年出生于上海的陳錫文是這些改革的親歷者和參與者。自上世紀70年代末進入中國人民大學農(nóng)業(yè)經(jīng)濟系學習開始，陳錫文便一直致力于農(nóng)村改革事業(yè)，是“中國農(nóng)村改革之父”杜潤生的得意門生之一。作為現(xiàn)任中央農(nóng)村工作領導小組副組長兼辦公室主任、中央財經(jīng)領導小組辦公室副主任，30余年來，他參與了大部分有關中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村政策文件的起草工作。
《國家人文歷史》記者走進陳主任的辦公室，房間左側的深紅色桌柜上赫然堆滿了各種文件和資料，“紅機”淹沒其中。辦公桌前幾棵巨大的綠植，將桌子和書架在辦公室里隔離出一個相對獨立的空間。陳錫文穿著他標志性的白襯衫，紅潤的臉上掛著親切的微笑。在采訪的將近三個小時的時間里，他始終侃侃而談，過去三十年來中國農(nóng)村的變化和農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體數(shù)據(jù)無不信手拈來：
“一號文件”的故事
1983年的“一號文件”給了聯(lián)產(chǎn)承包制非常高的評價，稱其是“在黨的領導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”
改革開放35年，中央一共出了十幾份與農(nóng)業(yè)有關的“一號文件”。上世紀80年代出了5個。我是從第二個“一號文件”——1983年的那個開始參與起草工作的。1987年出的是五號文件，這以后與農(nóng)業(yè)相關的文件出了很多，但是都沒有排到一號。一直到2004年，農(nóng)村工作文件又恢復到“一號文件”。
1978年底，黨的十一屆三中全會，通過了關于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展問題的決定。但這個文件并未提及甚至考慮到糧食部的問題，文件的初衷是通過調整農(nóng)村政策以提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性、增加糧食產(chǎn)量。1978年以前農(nóng)民生活非常困苦。改革之初，在農(nóng)村有兩億五千萬人沒有解決溫飽，差不多要占到農(nóng)村三分之一以上的人口。要想加快農(nóng)業(yè)的發(fā)展至少要讓農(nóng)民吃飽飯。
這個文件中提到的所有措施，圍繞的中心都是調動農(nóng)民生產(chǎn)積極性以增加糧食產(chǎn)量。第一條措施是增加進口糧食。讓農(nóng)民休養(yǎng)生息。第二條措施是明確規(guī)定，如果當?shù)刈匀粭l件很有限，耕地不夠，生產(chǎn)的糧食連農(nóng)民自己都不夠吃就不再征收當?shù)氐募Z食了。這個不夠吃的標準是南方生產(chǎn)稻谷的地區(qū)，如果人均生產(chǎn)的糧食不到400斤，北方生產(chǎn)雜糧和小麥的地區(qū)不到300斤，那就不征收了。第三條措施是提高糧食價格。文件決定從第二年夏糧上市開始糧食收購價提升20%。為了鼓勵農(nóng)民增加糧食生產(chǎn)，當時還制定了超購加價的政策。如果完成了國家的糧食收購任務后，農(nóng)民愿意把余糧繼續(xù)賣給國家，這部分糧食價格要比任務內的糧食價格高50%。這幾條政策和后來的包產(chǎn)到戶一起發(fā)揮了巨大的作用。
但當時對通過調整農(nóng)村體制和用政策來調動農(nóng)民積極性的具體措施還有很大爭論，所以十一屆三中全會的決定被稱作“原則通過”，在這個文件里仍然能看到“不準包產(chǎn)到戶”的字樣，但是當時已經(jīng)講到了生產(chǎn)責任制。其實各種形式的生產(chǎn)責任制歷史上也有過。比如說把地畝和產(chǎn)量包到組，組是比隊更小的單位，有的組可能就是一家人，可能就是“父子組”或“兄弟組”。但只要最后的分配問題沒解決，大家還是沒啥積極性。改革開放后，安徽最先搞了包產(chǎn)到戶和包干到戶，貴州也搞得比較早。總而言之，越是窮的地方，越是農(nóng)民沒吃飽飯的地方，越愿意搞。但當時都是小范圍的農(nóng)民自發(fā)行為。
因為對包產(chǎn)和包干到戶有姓社姓資之爭，具體的農(nóng)業(yè)經(jīng)營制度上當時并沒有立刻扳過來，三中全會“原則通過”的決定，到第二年四中全會被通過時，仍然是“不準包產(chǎn)到戶”的。對于分田單干、小私有、小農(nóng)經(jīng)濟這些東西長期以來的批判從未停止。很多人對“戶”的概念都有點擔心。中央為此開了很多會，為這個問題1979年、1980年、1981年翻來覆去地研究爭論。當時有很多老同志覺得“我們不就是為了要打倒私有制才流血犧牲打江山的嗎？你現(xiàn)在搞得又回去了”。但因為這涉及億萬農(nóng)民利益，他們又不好對著干。所以當時有一句話叫“辛辛苦苦三十年，一夜回到解放前”。
中央農(nóng)村政策研究室和國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心的原老主任杜潤生是一個很有智慧、很有策略的人。他知道這個問題如果一直爭論下去，就沒有破局的可能。所以后來杜老就在會上換了一個思路。他說“咱先不討論姓資姓社的事兒，咱討論吃飽肚子的事兒”。
四川、貴州有些大山區(qū)，種了糧連自己都養(yǎng)不活，但當時的體制是還要先征收它的糧食再向農(nóng)民返銷糧食。農(nóng)民必須跑到縣城把返銷糧挑回去，路很遠，有的可能要走兩三天才能回到家，路上又要吃又要住，糧食一半就在路上折騰掉了。杜老說，與其這樣，不如不給它返銷糧，也不要征收它的糧，讓它包產(chǎn)到戶、自給自足。這樣國家負擔也減輕了，當?shù)剞r(nóng)民的肚子也能吃飽。當時有些省委書記、部長一想，這倒也是個事兒。
盡管得到了老同志們的認同，但1980年的中央75號文件，話仍然是倒著說的。也不說哪些地方可以搞，只說：除了那些非常偏遠的，非常貧窮的地方之外，不要搞包產(chǎn)到戶。這句話倒過來就是窮地方可以搞。
等到1981年下半年寫1982年的“一號文件”時就比較有底氣了。因為全國90%以上的生產(chǎn)隊都已經(jīng)實行了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制，因此文件提出這反映了億萬農(nóng)民要求按照農(nóng)村實際情況來發(fā)展社會主義農(nóng)業(yè)的強烈愿望，并認為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制不僅打破了“大鍋飯”，還帶動了農(nóng)村生產(chǎn)關系的部分調整，使之更適合農(nóng)村的實際狀況。
真正堂堂正正地講包產(chǎn)到戶是1983年的“一號文件”。應該說最重要的是1982、1983、1984年這幾個“一號文件”。1982年的“一號文件”肯定了“目前實行的各種責任制，都是社會主義集體經(jīng)濟的生產(chǎn)責任制”。1983年的“一號文件”給了聯(lián)產(chǎn)承包制非常高的評價，稱其是“在黨的領導下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”。而1984年的“一號文件”，則明確提出“要延長土地承包期，鼓勵農(nóng)民增加投資、培養(yǎng)地力，實行集約經(jīng)營”。土地承包期15年不變就是這個文件提出來的。也就是說：別吵了！就這樣了！
糧食多了，糧食部沒了
1982年糧食部的改革并不是單獨推出的。實際上是當時全國方方面面都在改革。當初改革也沒說只是農(nóng)村改革，不讓城里改革，更沒說不讓政府改革。農(nóng)村改革也是無心插柳柳成蔭。定制度的時候并沒想到新制度下群眾發(fā)展生產(chǎn)的積極性有這么大，更想不到后來的政府改革了。本來從理論上講，從集體經(jīng)營轉向家庭經(jīng)營似乎就是一個經(jīng)營管理體制的變革。但是沒想到后來會引起農(nóng)村整個財產(chǎn)關系的變革。那時候叫“改革”叫得不多，叫“調整”叫得多。其實現(xiàn)在看起來調整和改革是一回事。把你們兩個部合在一起，把權力下放或者上收是差不多的事兒。改革就是動作更徹底一點，是一種體制的變化，或者是更著眼于長遠的利益去考慮。實際上，部委的改革很早就開始了。新中國最開始也沒有糧食部，當時糧食、棉花、油料、煙草、藥材，全部的重要農(nóng)產(chǎn)品收購都只有一個供銷社。建國初期沒有多少國有企業(yè)，但是隨著國家經(jīng)濟建設的發(fā)展，各個相關部門都建立起來了。供銷社的職能就不斷地往外拿。糧食設立了糧食部，煙草設立了煙草局。
糧食部的設立和撤銷都是整個改革過程的一部分。糧食產(chǎn)量在農(nóng)村包產(chǎn)到戶之后不斷地上漲，連續(xù)幾年增產(chǎn)。1978年我們的糧食產(chǎn)量是6095億斤，之后的產(chǎn)量每年上漲，到1981年時達到6500億斤，3年增產(chǎn)405億斤，這在當時就解決了大問題。因為農(nóng)民完成糧食定購任務后，還可以賣超購加價糧，糧食收購不像以前那么難了，甚至1984年到糧食總產(chǎn)量超過8000億斤時還出現(xiàn)了賣糧難。
糧食從本質上講也是商品，購銷調存都是流通。所以在1982年初國務院部委改革時就把這個職能放到商業(yè)部去了。原來糧食部里的人也跟著去商業(yè)部了。但機構合并后糧食部的職能還是有的，只是不再作為一個獨立部委了。那時候商業(yè)部合并了幾個部門，有個副部長專門管糧食，還有個副部長專管供銷社。1982年的時候正好是干部代際替換，老同志要退的很多，所以人事上的壓力也不是很大。糧食部最后一任老部長趙辛初在1982年時也已經(jīng)67歲了。所以，也不能簡單地認為是因為糧食問題開始緩解，沒有過去那么緊張才要撤糧食部。
1982年的部委合并了很多部門，不光是糧食部一家，還比如1979年初剛成立的國家農(nóng)業(yè)委員會（當時是由國務院副總理萬里兼主任）也撤消了，還有農(nóng)墾部。但撤了國家農(nóng)委又相應設立了中央書記處農(nóng)村政策研究室和國務院農(nóng)村發(fā)展研究中心，而農(nóng)業(yè)部到現(xiàn)在還有農(nóng)墾局。撤銷兼并部委后，一開頭相應地因人設崗，弄一點位置。但是過一兩年等你退了就不補了。但是即便被兼并，原有的許多職能仍然是保留的，農(nóng)業(yè)部農(nóng)墾局相比農(nóng)業(yè)部的其他司局都要大很多。
糧食的價格杠桿
上世紀90年代，商業(yè)部的國家糧食儲備局和當初的很多部委一樣，是政企不分的。局是機關，但是底下的企業(yè)是它直接管控的。比如收購糧食的糧站，城里賣糧食的糧店，整個兒都是它的系統(tǒng)�，F(xiàn)在的國家糧食局是政企分開的。原糧食部的部分企業(yè)職能，包括糧權，屬中央的戰(zhàn)略儲備，調節(jié)市場的儲備都由中國儲備糧管理總公司（簡稱中儲糧總公司，2000年成立）接管。而國家糧食局作為行政機構仍行使糧食市場監(jiān)管的職能，但地方的糧庫、糧店都改制成了企業(yè)，除了承擔地方糧食儲備的任務外，都實行自主經(jīng)營、自負盈虧。幾年后，利用價格杠桿調節(jié)糧食產(chǎn)量和市場平衡的重要職責也由中儲糧總公司這一中央企業(yè)承擔下來。
最開始設計中儲糧的時候，糧食產(chǎn)區(qū)市場還沒有放開，當時實行的是按保護價敞開收購。后來，2004年，國家放開了糧食市場并訂立了最低收購價政策，經(jīng)各部門協(xié)調，最后國務院將這個最低價收購的任務也交給了中儲糧。當市價低于最低價的時候，中儲糧出手，按最低價收。收到市價漲到最低價以上就不再收了。從2000年開始國內連著四年糧食減產(chǎn)。所以2004年時，市場價格比較高，不用中儲糧出手。國家2004年糧食最低收購價政策訂立后，連續(xù)四年沒有調過最低價的價格。但到2008年物價上漲，還按原來的價格，農(nóng)民就不干了。所以，2008年第一次開始調高最低價，以后每年都提，包括今年。這十一個年里頭，前四年，國家的糧食最低收購價格不動，后七年，年年提價，平均每年價格要上漲百分之十左右。但因為市場不接受這么高的價格，糧販子、加工廠不干，國家只好或者以低于收購價和保管成本的價格銷售，或是增加庫存的數(shù)量。每次新糧上市，價格達不到最低價，都只能由中儲糧出手收。收到后頭，基本上就中儲糧一家在收，別人不收了，都看著。因為別人也不用庫，也不用貸款。你收了，你庫里有，我買你的就行了。市場就扭曲了，供求也無法影響價格了。
在最低價連續(xù)七年上漲之后，國家今年也開始研究和試行新的糧食價格政策——目標價。原來最低收購價這個辦法是價補合一的，而新政策是價補分離的。價格由市場決定，所有的補貼均要等到糧食收購完成之后再進行。當市價低的時候，就補生產(chǎn)者；要是價格太高，就對城市的低收入者補助。改成目標價并不是政府為了省錢。實行價補分離之后，供求關系和糧食質量可以直接對糧價的形成起決定性作用了。市場上不同種類和質量的糧食得以在純粹市場的環(huán)境里競爭。
在今年的一號文件里，目標價的方案已經(jīng)推出去了，先對新疆的棉花和東北及內蒙古的大豆進行試點，在取得經(jīng)驗的基礎上完善方案，再逐步推開。但是實行起來也不那么容易。比如你以什么地方的價格為準，以什么時點的價格為準，怎樣才能補到一家一戶賣糧的農(nóng)民手里，這里頭很復雜。所以今年只是試行，還沒去碰主糧（谷物）。凡糧食政策，沒有一個千古不變的。有個三五年管用就挺好。國家需要不斷考慮新產(chǎn)生的問題，研究下一輪政策的制定。最低價政策運行了十年已經(jīng)很難得了，但積累的矛盾不容小覷，更何況，最初制定最低價政策的時候，國內的糧食價格是低于國際市場的。經(jīng)過連續(xù)7年的提價，現(xiàn)在我們的價格已經(jīng)普遍高于國際市場了，所以價格形成機制的改革也就勢在必行了。
中儲糧：部委到國企的轉型困境
另一個困擾糧食從業(yè)企業(yè)和政府主管部門的問題，與國家的糧食調控體制相關。1994年那次糧食緊張，我曾經(jīng)跟當年國家糧食儲備局的老同志出去調研，那時候還沒有中儲糧，庫都是糧食局的。到了湖南的某個地方，問糧食儲備情況，開始那個糧庫主任說得很好，說庫里糧食是滿的。之后，我們就跟他講說：“現(xiàn)在糧食供求關系緊張，庫里要做好準備往外調糧。”誰知說著說著，那個糧庫主任，那也是四五十歲的老爺們了，竟然聽得淚流滿面。
因為當時的糧庫將各種職能混雜在一起，既負責國家儲備，又從事商業(yè)經(jīng)營，工作人員也不是公務員。他們給國家儲糧的時候，一斤糧存一年國家大概給6分錢，而糧食入庫后的費用是很低的。當然6分錢也不可能全到他那兒，省里也分一點，市、縣也分一點。就算是只剩下3分錢，這庫里放了一千萬斤糧食國家一年也要付30萬元。1994年每人工資才多少？30萬元能養(yǎng)活多少人！
現(xiàn)在說市面上糧食緊張，把儲備糧調走了，國家給的錢就沒有了，庫里怎么活？又不能開掉庫里的員工。所以糧庫主任就哭著跟我們講：“馬上過年了，你們把這糧一調走，我們這飯碗就砸了！”但是對國家來說，不調出去，存糧的目的是什么呢？這個體制矛盾一直沒有理順。日本那時候設糧食廳，說得非常清楚，糧食廳系統(tǒng)的所有員工，包括從廳長（副部級）到庫里的工作人員，全部都是公務員。有存糧，員工辛苦，可以獎，沒有存糧，糧庫空著，基本工資國家給，養(yǎng)著你。但我們這個隊伍太大了！要是全都變成公務員是受不了的，但要不認下來，矛盾就一直存在。因為職能沒有分開。中儲糧也有這個問題。它是央企，不是政府機構，人員也都不是公務員，還要對它按企業(yè)考核經(jīng)營狀況。
許多人說應該禁止中儲糧做生意，按理來說這是對的。但糧食的保存期有限。一般都是北方存三年，南方存兩年，庫里的糧食總得周轉輪換。什么時候換，換了能不能按照出庫時的價格再補回來，都要考慮好。不僅要把本金收回來，中間費用也得算進去。輪換一定要找一個糧價是高點的時候去賣，糧價是低點的時候往回收，這才能保證不虧損。但從糧食行情來說，這兩個點不一定在一個時點上，所謂青黃不接。中間這段是很難熬的，萬一市場出現(xiàn)波動，你低價出庫高價補庫肯定不行。而且社會認為中儲糧不能有空庫�？墒撬胁糠謳毂仨氂幸欢螘r間是空的，它必須先賣再買，用他們的行話就是輪換的糧食“在途”。中儲糧要是沒一點生意人腦瓜的話，都賠光了呢？在周轉的過程中要是一點生意都不做，除非政府承諾：你放心干吧，我兜著你。另外，庫存糧食輪換完全指著市場還是風險比較大。所以國家也允許中儲糧按經(jīng)營的思維去搞庫存糧食的周轉、輪換，并允許它用自己的周轉糧食辦一些加工業(yè)。國家不讓它做的話，就等于讓它賴在國家身上了。但要是做大了又會走偏，背離了儲備糧的初衷。經(jīng)營上按照一個企業(yè)去考核，制度上又按照一個政府機構去要求，這中間的難度的確不能忽視。
國家的糧食儲備制度要從國情出發(fā)
中儲糧擔負了國家糧食安全的重要職責，但又要它通過一定的經(jīng)營活動來平衡自身的財務，于是就必然會出現(xiàn)大量的旋轉門現(xiàn)象。中儲糧盡管并非部委，但儲備糧食這個職能在中國的重要性不言而喻。然而這樣的機構也并非存在于世界上所有的國家。在世界大國中，美國是一個典型的沒有國家糧食儲備的案例。美國每年生產(chǎn)的糧食至少富余一億多噸，放開肚子怎么吃也吃不完。再加上農(nóng)戶和公司里有糧倉，所以國家手里沒有糧食儲備，它也不需要。咱們國家去年打了一萬兩千億斤的糧食，要是能打一萬五千億斤的話，國家也用不著儲備糧了，還得想辦法出口。
相比之下，日本的經(jīng)驗可能更具參考價值。日本在相當長時期內一直是有糧食主管部門的，也就是農(nóng)林水產(chǎn)省下屬的副部級糧食廳，但是2003年的時候它被撤銷了。
據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省的統(tǒng)計，從1960年到2010年的半個世紀當中，其糧食自給率從79％下滑至39％。在日本，唯一自給自足的是稻米。日本政府一直以來對稻米的生產(chǎn)都實行著高強度的支持政策，日本的大米價格比國際市場高4到5倍，對農(nóng)民而言，生產(chǎn)稻米已經(jīng)變成國家給個人的福利。但現(xiàn)在，隨著食品越來越多樣化，米飯吃得越來越少。從整個糧食供給看，除大米外，日本基本都靠國際市場來供應。傳承所謂日本文化底蘊的，就是稻谷，而稻谷的生產(chǎn)能力又是過剩的。所以糧食廳對日本來說就沒有多大意義了，取而代之的是全球貿易戰(zhàn)略。包括丸紅、三井這些大公司都在全球做糧食貿易。他們把糧倉建到別的國家，在美國密西西比河沿岸以及加州沿海建大糧倉。國內需要就運回來，國內不需要就在全球市場做買賣。
日本國內需要大量的農(nóng)產(chǎn)品進口。沒有大豆、沒有小麥、沒有玉米，牛肉不夠，蔬菜也不夠，這些供求缺口是人人都知道的。但是日本糧食進口的交割是絕對在國外完成的。糧食運回日本時，不僅船是日本公司自家的船，連從碼頭運往倉庫的車、入庫后裝糧食的麻袋上也都是日本公司的標志。所以日本國民的心態(tài)就比較平和，認為這都是本國公司在國際貿易中買回來的，安全感就得到了提升。日本國內的食品加工業(yè)，除了那些高檔商店有些外國的東西，真正的日本傳統(tǒng)食品絕對沒有跟人家合資的企業(yè)或者外資企業(yè)生產(chǎn)的。在中國，全球的四大糧商很多人都是知道的，但日本人卻對國外糧食公司知之甚少。
他山之石可以攻玉，各國的糧食生產(chǎn)現(xiàn)狀直接影響到政府部門的設立、調整乃至撤銷。而對中國這樣一個人口大國來說，統(tǒng)管糧食的職能、尤其是糧食儲備部門依然是不可或缺的，但如何設置，在體制和機制上仍然有借鑒國際經(jīng)驗的必要。
（本文由呂晗子根據(jù)陳錫文口述整理）
（作者系中央農(nóng)村工作領導小組辦公室主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)：《國家人文歷史》2014年5月下
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