當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 調(diào)查研究 >> 鄉(xiāng)土隨筆 >> 農(nóng)村土地應(yīng)該如何確權(quán)？
——試論當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的兩重方略
田孟*
（華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北武漢 430074）
農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革一直都是社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題。毋庸置疑，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。不知道從什么時(shí)候起，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革被經(jīng)典地總結(jié)為四句話(huà)，也是這一改革的主要內(nèi)容，即：“明晰所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，強(qiáng)化管理權(quán)”。這四句話(huà)高度凝練了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，以下談?wù)剛�(gè)人的一些理解和思考。
一、現(xiàn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基本內(nèi)涵及問(wèn)題
1、 “明晰所有權(quán)”
“明晰所有權(quán)”，就是要明確農(nóng)村土地的所有權(quán)主體。農(nóng)村土地曾經(jīng)是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”，后來(lái)基本上確定在“生產(chǎn)小隊(duì)”這個(gè)單位上。但實(shí)際上，農(nóng)村中也確實(shí)存在部分土地權(quán)屬不清的情況，比如村小學(xué)、醫(yī)務(wù)室、下鄉(xiāng)知青用地、林場(chǎng)等等。所以，現(xiàn)在確權(quán)就是要搞清楚，這些權(quán)屬不清的土地究竟歸哪一級(jí)所有。搞清楚了，村與村、小組與小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村與小組等等各個(gè)主體之間的邊界也就搞清楚了。不過(guò)需要注意的是，這里面涉及到的只是很少的一部分土地，農(nóng)村中大部分的土地所有權(quán)都是十分清楚的。
2、“穩(wěn)定承包權(quán)”
“穩(wěn)定承包權(quán)”，就是要進(jìn)一步落實(shí)《土地承包法》，鞏固現(xiàn)行農(nóng)村土地承包制度，貫徹“賦予農(nóng)民更加充分而有保障”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的精神。
但是，對(duì)于這次確權(quán)的理解，基層干部和群眾是普遍比較困惑的。1997年左右土地二輪延包，本來(lái)就是一次確權(quán)。由于當(dāng)時(shí)稅費(fèi)任務(wù)重，延包政策搞得粗糙，導(dǎo)致后來(lái)在農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕后引發(fā)了一些土地承包方面的糾紛（比如，有些原來(lái)不要土地的人回來(lái)要土地）。于是，有些地方便又搞了完善二輪延包政策。這些行動(dòng)說(shuō)白了都是在搞土地“確權(quán)”。持續(xù)到現(xiàn)在，這些矛盾糾紛大部分基本上都通過(guò)內(nèi)部調(diào)解予以解決，大家都等著2028年到期之后再分地。實(shí)際生活中，農(nóng)村沒(méi)什么土地產(chǎn)權(quán)不清晰的，就算是有抱怨也是抱怨30年定得太長(zhǎng)了，導(dǎo)致“一代半”的人沒(méi)有土地，死人占了活人的飯碗等。對(duì)于現(xiàn)在為什么還要搞“確權(quán)”，不僅基層干部很困惑，農(nóng)民其實(shí)也很困惑。
而且，對(duì)于確權(quán)究竟怎么搞？大家也很困惑。實(shí)踐中主要有兩種模式。一種是“確權(quán)確地”，這就是說(shuō)，穩(wěn)定承包權(quán)是要穩(wěn)定承包土地的農(nóng)戶(hù)與他承包的具體地塊之間的關(guān)系。另一種是“確權(quán)確股（不確地）”，也就是說(shuō)只是確認(rèn)承包農(nóng)戶(hù)與集體土地的承包關(guān)系，并不具體到哪一地塊。實(shí)際工作中，當(dāng)農(nóng)民的土地主要是由自己來(lái)耕種的時(shí)候，“確權(quán)確地”比較好做；而一旦涉及到了土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，尤其是大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，由于已經(jīng)破壞了原來(lái)的邊界，那么確權(quán)要“確地”的話(huà)就很難做，于是，地方上一般都需要采取“確權(quán)確股（不確地）”的方式。但無(wú)論怎么操作，這項(xiàng)工作都很難避免“走過(guò)場(chǎng)”，“確空權(quán)”。說(shuō)白了就是把二輪延包時(shí)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)換成新證書(shū)，其他什么都沒(méi)動(dòng)�；蛘撸疃嗑褪前衙娣e搞得更實(shí)了，四至寫(xiě)清楚了，并沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的突破。
其實(shí)，如果僅僅是這樣也就罷了，但是有些地方卻偏偏要搞創(chuàng)新，要搶跑突破《土地承包法》規(guī)定的“30年不變”。比如，西南有個(gè)城市就提出土地確權(quán)要“長(zhǎng)久不變”，以為這樣就能夠更穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包關(guān)系。其實(shí)，最初那里普遍也是“確空權(quán)”、“走過(guò)場(chǎng)”的。不料，被某些人調(diào)研發(fā)現(xiàn)了，反饋到上級(jí)有關(guān)方面。于是，上面要求重搞，“確實(shí)權(quán)”。于是，下面只好把新頒的證書(shū)收回來(lái)，按照上面的要求，定了“永久不變”，再頒證下去。后來(lái)，又有人論證說(shuō)“永”字是個(gè)哲學(xué)概念，不合適，應(yīng)該叫“長(zhǎng)久不變”。于是，又把頒發(fā)下去的證書(shū)收回來(lái)，改成“長(zhǎng)久不變”再發(fā)下去。這幾輪折騰下來(lái)，不僅花了大量的資金，而且還占用了鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層大量的行政資源，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩年的中心工作都是這一項(xiàng)。我們?cè)谡{(diào)查的時(shí)候，很多基層干部都表示，“產(chǎn)改把我們改慘了”，“產(chǎn)改”讓他們“傷不起”。更有趣的是，政府以為這下子應(yīng)該穩(wěn)定了承包權(quán)了吧，沒(méi)想到農(nóng)民卻說(shuō)：“什么叫長(zhǎng)久不變？10年是長(zhǎng)久，3-5年就已經(jīng)很長(zhǎng)久了。如果有需要，到時(shí)候我們?cè)僮?/font>（調(diào)整）就是了”。這樣看來(lái)，大家不僅在確權(quán)前是困惑的，確權(quán)后其實(shí)照樣困惑。
3、 “放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”
“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，簡(jiǎn)單說(shuō)就是土地的流轉(zhuǎn)。這里面需要注意三個(gè)方面。一是“經(jīng)營(yíng)權(quán)”被單獨(dú)提出來(lái)，這是一個(gè)比較重要的標(biāo)志。土地從“所有權(quán)”和“使用權(quán)”二權(quán)分置到現(xiàn)在的“所有權(quán)”、“承包權(quán)”、“經(jīng)營(yíng)權(quán)”三權(quán)分置，存在著重要而深刻的變化。但對(duì)于這個(gè)變化究竟意味著什么，學(xué)術(shù)界和政策界目前似乎都還不是很清楚。
第二，是“活”字。簡(jiǎn)單地理解就是“活化”，就是要讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)更加流暢，讓經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)交易更加活躍。當(dāng)前，很多地方搞的確權(quán)、搭建市場(chǎng)交易平臺(tái)、資產(chǎn)評(píng)估、優(yōu)化市場(chǎng)服務(wù)、加強(qiáng)管理、提供補(bǔ)貼和支持、提供保障措施等，基本上都是圍繞著如何“活化”土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)這件事。按理來(lái)說(shuō)，土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該是流轉(zhuǎn)雙方自己的事情，有需求有供給才有流轉(zhuǎn)，因此應(yīng)該屬于市場(chǎng)行為。但是，由于“三農(nóng)”的特殊性，政府總覺(jué)得對(duì)此應(yīng)該做些什么。因此，便要求在政策上對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)行介入。
“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”說(shuō)白了就是指地方政府試圖對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)進(jìn)行干預(yù)。這種干預(yù)在有些方面是必要的，但在另外一些方面可能就是不需要的，關(guān)鍵在于“度”不好把握。于是，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)的爭(zhēng)議主要就集中在了政府究竟有沒(méi)有責(zé)任和必要、以及應(yīng)該怎么樣活化經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)方面。有趣的是，那些平時(shí)看起來(lái)“很市場(chǎng)派”的人，這時(shí)候往往都覺(jué)得政府很有必要干預(yù)這個(gè)市場(chǎng)，因?yàn)楣ど唐髽I(yè)下去種地總是虧本的，因此國(guó)家有義務(wù)支持他們，給予補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策。而那些平時(shí)看起來(lái)“很不市場(chǎng)派”的人，這時(shí)候反而覺(jué)得政府沒(méi)有必要干預(yù)這個(gè)市場(chǎng)，因?yàn)?/span>小農(nóng)經(jīng)濟(jì)在土地產(chǎn)出率方面比企業(yè)高是個(gè)常識(shí)，而且農(nóng)民自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)可以確保農(nóng)民不丟失自己最后的生存保障，政府沒(méi)有必要幫助工商資本下鄉(xiāng)打敗小農(nóng)。
第三，是“放”字。講白了就是“放權(quán)”，或者叫“賦權(quán)”。國(guó)家賦予土地經(jīng)營(yíng)權(quán)“抵押融資”的權(quán)能，這是一個(gè)十分新的內(nèi)容，而且這是那么土地所有權(quán)和土地承包權(quán)都不具備的新的權(quán)能。需要引起關(guān)注。但“放”的目的還是在“活”，是為了讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)得更“活”。遺憾的是，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身的信用嚴(yán)重不足，拿到銀行貸不到款。這并非銀行不支持這項(xiàng)工作，而是銀行本身需要服從經(jīng)濟(jì)理性，畢竟銀行不是財(cái)政部門(mén)，也不是慈善機(jī)構(gòu)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)本身信用不足，于是便需要通過(guò)其他渠道增強(qiáng)其信用度。比如，用政府財(cái)政擔(dān)保，或者用行政手段向銀行施加壓力等。但這樣做的話(huà)，經(jīng)營(yíng)權(quán)“活”了也就意味著經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)加大了。實(shí)際上，銀行往往不愿承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn)，而地方政府對(duì)銀行支配力有限。所以，很多地方搞的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押，都是地方上的農(nóng)商銀行（信用社）沖在一線。因此，總的來(lái)看，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)中，地方政府在“活”字上還能夠做些事情，而在“放”字上則一直很難推進(jìn)。
4、“強(qiáng)化管理權(quán)”
“強(qiáng)化管理權(quán)”是后來(lái)有人補(bǔ)充進(jìn)來(lái)的一句話(huà)，起初只有前面的三句話(huà)。這里講的“強(qiáng)化管理權(quán)”，主要是指強(qiáng)化政府對(duì)于土地流轉(zhuǎn)的管理。“強(qiáng)化管理權(quán)”主要解決兩個(gè)問(wèn)題，一是政府的“缺位”問(wèn)題，二是政府的“越位”問(wèn)題。說(shuō)白了，就是指在土地流轉(zhuǎn)的時(shí)候，政府該管的沒(méi)有管，不該管的卻大包大攬，管得熱熱鬧鬧的。這種情況現(xiàn)在需要改正。
政府在土地流轉(zhuǎn)中“越位”是我們經(jīng)常見(jiàn)到的現(xiàn)象。很多時(shí)候，各級(jí)政府層層壓指標(biāo)，定任務(wù)，搞錦標(biāo)賽，簽責(zé)任狀，硬是把“為民致富”變成了“逼民致富”，把好事最終辦成壞事。這種政府行為替代市場(chǎng)行為的現(xiàn)象現(xiàn)在都還十分普遍。問(wèn)題是，這種“替代”很快就會(huì)遭到經(jīng)濟(jì)規(guī)律的懲罰，而且政府的補(bǔ)貼往往成為了資本逐利的目標(biāo)。因此，“強(qiáng)化管理權(quán)”首先就是要讓政府?dāng)[正自己的土地流轉(zhuǎn)中的位置和角色。最起碼的是不能“越位”。
其次，“強(qiáng)化管理權(quán)”還指向政府的“缺位”。由部門(mén)來(lái)管理土地，有專(zhuān)業(yè)化的好處，但是也有部門(mén)分割的壞處。比如，一般來(lái)說(shuō)是由經(jīng)管系統(tǒng)管理土地流轉(zhuǎn)，但土地和規(guī)劃部門(mén)卻可能將這些流轉(zhuǎn)了的土地規(guī)劃為預(yù)留的建設(shè)用地，那么土地流轉(zhuǎn)出去之后可能很快就面臨征地，于是也就增加征地的難度和成本。部門(mén)與部門(mén)之間由于專(zhuān)業(yè)分工和部門(mén)利益，很難直接溝通，因此需要政府這樣的綜合性的機(jī)構(gòu)進(jìn)行部門(mén)之間的信息整合。所以需要強(qiáng)化政府管理權(quán)。第二，與前面提到的活化相似，政府還在搭建市場(chǎng)交易平臺(tái)方面發(fā)揮作用，這樣做是為了市場(chǎng)更加的完備，是為了給市場(chǎng)搞基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因此當(dāng)然也屬于合理且必要的干預(yù)行為。第三是在流轉(zhuǎn)過(guò)程中對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制，尤其是對(duì)農(nóng)民的利益進(jìn)行特殊保護(hù)。比如要求繳納流轉(zhuǎn)保證金，制定土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)價(jià)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同等等。這些也是政府之必要的干預(yù)。
客觀上看，“強(qiáng)化管理權(quán)”在一定程度上增加了流轉(zhuǎn)土地的交易成本。但是，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，有助于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的安全、理性和穩(wěn)定，也有助于對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，反過(guò)來(lái)對(duì)于流轉(zhuǎn)土地的一方也是有積極的功能的。這既是一種需要，也是一個(gè)創(chuàng)新。
二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)
以上介紹了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的主要內(nèi)容，那么，在這個(gè)四個(gè)方面的內(nèi)容里，改革的重點(diǎn)在哪里呢？從實(shí)踐來(lái)看，“穩(wěn)定承包權(quán)”、“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“強(qiáng)化管理權(quán)”，在不同的地方均是改革的重點(diǎn)。前面講到的西南某城市的“長(zhǎng)久不變”確權(quán)，很明顯就是把試圖主要目標(biāo)放在“穩(wěn)定承包權(quán)”方面。當(dāng)然對(duì)于如何“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，這個(gè)城市也做出了很多的探索，比如，在全國(guó)最先建立了“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所”等。但這個(gè)交易所開(kāi)展交易的主要產(chǎn)品卻并非是“土地經(jīng)營(yíng)權(quán)”，而是“集體建設(shè)用地”及“增減掛鉤指標(biāo)”。因此，可以認(rèn)為，這個(gè)城市農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)是穩(wěn)定承包權(quán)，主要方法則是采取進(jìn)一步延長(zhǎng)承包期。
而對(duì)于武漢市來(lái)說(shuō)，“強(qiáng)化管理權(quán)”是其農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的一個(gè)重點(diǎn)和亮點(diǎn)。武漢市較早地制定了“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范化管理和服務(wù)”的方案和辦法，通過(guò)采取規(guī)劃的手段，發(fā)揮村民集體和政府的作用，建立前置審查的機(jī)制，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)保證金等，強(qiáng)化了政府對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理。這些內(nèi)容大部分都被最近頒布的“兩辦”文件《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》所吸收。同時(shí)，武漢市也在大力“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”，第二個(gè)在全國(guó)建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，而且交易的主要品種就是土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)而非建設(shè)用地及指標(biāo)。但是，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的交易畢竟是由市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，清醒的地方政府可以使力的空間其實(shí)是非常有限的。
三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的兩重方略
筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)可以分為“高-低”兩個(gè)層次。低層次的重點(diǎn)，是“強(qiáng)化管理權(quán)”，高層次的重點(diǎn)，是“穩(wěn)定承包權(quán)”。至于其他兩個(gè)方面，“明晰所有權(quán)”其實(shí)只涉及到很少部分的農(nóng)村土地，因此必然不是重點(diǎn)。而“放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”在某種程度上主要應(yīng)該是由市場(chǎng)來(lái)做的，政府在這里能夠發(fā)揮作用的空間很小。實(shí)際上，在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，不用政府放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，自動(dòng)就活了；而中部地區(qū)的經(jīng)營(yíng)權(quán)現(xiàn)在則正在逐漸活躍起來(lái)；而西部則大部分地方都還很不活躍，也不需要活躍。這是經(jīng)濟(jì)規(guī)律使然，是發(fā)展階段決定了的，地方政府政策在里面能起的正面作用往往很微小，負(fù)面作用卻往往很大，“欲速則不達(dá)”。
低層次的重點(diǎn)，即“強(qiáng)化管理權(quán)”，主要包括兩點(diǎn)：一是防止地方政府“越位”，替代市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地；二是要求地方政府“不缺位”，在經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)中發(fā)揮應(yīng)有作用。其他方面就交給市場(chǎng)自己去解決，交給農(nóng)民自己去考慮。之所以說(shuō)它是低層次的改革重點(diǎn)，主要是因?yàn)檫@些內(nèi)容都是在既有的框架內(nèi)“完善”農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，既沒(méi)有突破現(xiàn)行的法律法規(guī)政策，也沒(méi)有改變人們既有的思想觀念和認(rèn)識(shí)，因此并沒(méi)有實(shí)質(zhì)意義的“改革”動(dòng)作，屬于低水平的，但是卻也是一個(gè)比較穩(wěn)妥的市場(chǎng)化方案。
高層次的改革重點(diǎn)，即是要“穩(wěn)定承包權(quán)”。這是會(huì)觸動(dòng)農(nóng)村根基的事情，因此需要十分慎重。當(dāng)前主流的觀點(diǎn)是要以“固化人地具體關(guān)系”（“確權(quán)確地”）和“突破土地承包法延長(zhǎng)承包期”（“長(zhǎng)久不變”）為重點(diǎn)來(lái)穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包權(quán)。但筆者認(rèn)為這樣的方式既不符合現(xiàn)行的法律法規(guī)政策，也不符合農(nóng)民的實(shí)際需要，也不符合農(nóng)村的實(shí)際情況。這樣做不僅不會(huì)使承包權(quán)穩(wěn)定，反而會(huì)造成承包權(quán)不穩(wěn)定，甚至農(nóng)村整體不穩(wěn)定。因此，推行下去必然矛盾重重，困難重重。
其實(shí)，穩(wěn)定承包期的關(guān)鍵在于建立一種符合農(nóng)民、農(nóng)村實(shí)際情況的內(nèi)生的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)動(dòng)態(tài)配置機(jī)制，要能夠在農(nóng)村里面起到“結(jié)平衡賬”的作用。說(shuō)白了，就是要能夠允許土地調(diào)整。只有土地調(diào)整了，農(nóng)村里的人地關(guān)系和村民之間的關(guān)系就能夠很快得到理順，這時(shí)候的承包權(quán)也才能真的穩(wěn)定，這才是高水平的穩(wěn)定，是一種動(dòng)態(tài)下的穩(wěn)定狀態(tài)。就像人騎在自行車(chē)上，不是把自行車(chē)停在那里就穩(wěn)定了，因?yàn)橐坏?/span>自行車(chē)停了，上面的人必然就會(huì)摔下來(lái)，而是只有當(dāng)自行車(chē)騎著動(dòng)起來(lái)了，人在上面也才能穩(wěn)定。這種一種動(dòng)態(tài)的穩(wěn)定狀態(tài)。
四、致力于“高水平”地穩(wěn)定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)
“穩(wěn)定承包權(quán)”的核心是要“還權(quán)”。國(guó)家要向農(nóng)民還權(quán)，也就是要向農(nóng)民集體還權(quán)。這個(gè)“權(quán)”不是“所有權(quán)”，不是要“私有化”，也不是要“農(nóng)轉(zhuǎn)用”，而是國(guó)家要還給農(nóng)民自主商量決定調(diào)整還是不調(diào)整土地的權(quán)利。農(nóng)村土地可以不調(diào)，也可以調(diào)，這要根據(jù)大家商量的意見(jiàn)辦，而不是國(guó)家一刀切地規(guī)定不準(zhǔn)調(diào)地。其實(shí)，根據(jù)劉守英2010年的調(diào)查，連最早實(shí)施“增人不增地、減人不減地”的貴州湄潭老百姓中，都有93%的人同意按人口進(jìn)行土地再分配了。足見(jiàn)，農(nóng)民具有極強(qiáng)的調(diào)地呼聲，國(guó)家不能忽視這種正常的民意訴求，在政策供給上要因勢(shì)利導(dǎo)，而不是僵化。
調(diào)整土地，不僅能夠理順村莊關(guān)系，而且還能夠加強(qiáng)基層組織建設(shè)，還能夠加強(qiáng)基層民主建設(shè)，可謂一舉多得。問(wèn)題是，我們的法律制定者們?yōu)榱朔乐勾褰M干部在調(diào)地的時(shí)候以公謀私，所謂的“侵害農(nóng)民利益”，于是就連著臟洗澡水把孩子也倒掉了。為了不讓權(quán)力干壞事，于是就不給權(quán)力。這個(gè)邏輯其實(shí)是很霸道的。村組干部沒(méi)有了權(quán)力，壞事可能確實(shí)是干不了了，但是好事也沒(méi)法干了。更何況絕大多數(shù)基層干部其實(shí)并沒(méi)有干壞事。
因此，“穩(wěn)定承包權(quán)”，高水平的狀態(tài)就是要給村組干部“干好事”的空間和權(quán)力，要給基層組織適當(dāng)?shù)厮山墶?/span>但是，也要注意其中少部分人在里面干壞事的可能性。因此，在一方面需要發(fā)揮政府自上而下的監(jiān)管作用，另一方面也要發(fā)揮村民自下而上的監(jiān)督作用。上下同時(shí)發(fā)力，在絕大程度上是能夠避免村組干部謀個(gè)人私利的。我們既不要把基層干部想象得那么壞，也不要把村民想象得那么愚。
調(diào)地不僅事關(guān)公平，更重要的還有農(nóng)業(yè)效率。通過(guò)調(diào)整土地，不僅能夠理順農(nóng)民之間的關(guān)系，而且還能夠歸并地塊，擴(kuò)大塊均面積，方便農(nóng)民從事耕作，進(jìn)而還能夠有利于村莊的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的建設(shè)。這是一種高水平的“承包權(quán)”的穩(wěn)定狀態(tài)。它是“農(nóng)民集體”作為一個(gè)基本單位來(lái)看的，而不是以“農(nóng)民個(gè)體”為基本單位來(lái)看的。這符合我國(guó)的農(nóng)村土地集體所有制的基本規(guī)定。
因此，所以這里講的“穩(wěn)定承包權(quán)”，關(guān)鍵分歧在于“穩(wěn)定承包權(quán)的基本點(diǎn)在哪里”。我國(guó)土地并不是私有制的，而是集體所有制，所以，穩(wěn)定承包權(quán)的基本點(diǎn)應(yīng)該在農(nóng)民集體。土地承包權(quán)的穩(wěn)定應(yīng)該是農(nóng)民集體層次上的穩(wěn)定，而不是單家獨(dú)戶(hù)的農(nóng)民和具體的地塊之間的穩(wěn)定。后面這種“穩(wěn)定”放在集體層面就必然是不穩(wěn)定的，因?yàn)樗茐牧思w，讓集體虛置起來(lái)，讓集體內(nèi)部的個(gè)體處于一盤(pán)散沙的狀態(tài)。這種狀態(tài)會(huì)反過(guò)來(lái)影響集體內(nèi)的個(gè)體的穩(wěn)定性，所以這樣的承包權(quán)必然是不穩(wěn)定的，不可能穩(wěn)定下來(lái)。而這時(shí)候國(guó)家越往下加壓，基層干部就越感覺(jué)到難辦，老百姓就越不滿(mǎn)意。老百姓不滿(mǎn)意的消息傳到上面，上面以為是基層干部辦事不力，于是進(jìn)一步加大壓力，這樣基層干部就更難，老百姓就更不滿(mǎn)意。這樣的結(jié)果最后只能是國(guó)家花了錢(qián)，基層干部?jī)深^受氣，老百姓反而怨聲載道，誰(shuí)都沒(méi)得好處，而且反而把整個(gè)社會(huì)的秩序給搞亂了。
所以，考慮如何“穩(wěn)定承包權(quán)”的問(wèn)題，要站在土地集體所有的層次上考慮，要根據(jù)當(dāng)前的實(shí)際狀況和農(nóng)民的實(shí)際需要來(lái)考慮。對(duì)此，低層次方略是承包權(quán)基本不動(dòng)，小修小補(bǔ)，等到2028年承包權(quán)到期以后再動(dòng)，那么此次產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)就應(yīng)該放到“強(qiáng)化管理權(quán)”上，這不算是改革，算是一種完善。高層次的是產(chǎn)權(quán)改革方略，是實(shí)現(xiàn)一種動(dòng)態(tài)的農(nóng)村地權(quán)配置機(jī)制，讓土地承包權(quán)高水平穩(wěn)定。這需要對(duì)《土地承包法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行“再解讀”，區(qū)別于現(xiàn)行主流學(xué)界和政策界對(duì)于“賦予農(nóng)民充分而有保障的土地承包權(quán)”的解讀，在思想上是一種突破，因此可以算是一種改革，而且是一個(gè)具有極強(qiáng)基礎(chǔ)性作用同時(shí)又會(huì)具有極大社會(huì)效益的實(shí)質(zhì)性改革�？梢灶A(yù)見(jiàn)，這項(xiàng)改革的爆炸力將不低于反腐，而且比反腐還要具有深遠(yuǎn)意義。
綜上所述，筆者以為，“穩(wěn)定承包權(quán)”，而且是“正確地穩(wěn)定承包權(quán)”，應(yīng)該是此次我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)所在。但是，如果做不到這一點(diǎn)，那就不要去觸動(dòng)土地承包權(quán)，采取走過(guò)場(chǎng)的方式“確空權(quán)”是次優(yōu)選擇，尤其是不要提前搶跑，突破土地承包法“30年不變”的規(guī)定，否則將引起極大而且深遠(yuǎn)的問(wèn)題。這時(shí)候，便應(yīng)該把“強(qiáng)化管理權(quán)”，作為此次我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)。以上便是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的兩重方略。
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