惠農(nóng)政策如何讓小農(nóng)受益
吳重慶
今年中央一號文件的主旨是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，惠農(nóng)的政策力度進(jìn)一步加大。值得注意的是，文件特地提到“提高農(nóng)業(yè)補貼政策效能”。自中央一號文件陸續(xù)第十二次聚焦“三農(nóng)”以來，我國惠農(nóng)資金量越來越大，但是使用效率并不理想，惠農(nóng)增收效應(yīng)不明顯。如果追問其中原因，大概可以從今年中央一號文件中“逐步擴大‘綠箱’支持政策實施規(guī)模和范圍，調(diào)整改進(jìn)‘黃箱’支持政策，充分發(fā)揮政策惠農(nóng)增收效應(yīng)”這句話尋找到一些線索。
“綠箱”政策與“黃箱”政策是WTO成員國有關(guān)農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)措施的術(shù)語，簡要地說，前者是指提供有利農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的外部條件，后者是指直接補貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)及生產(chǎn)者。上述中央一號文件中擴大“綠箱”政策與調(diào)整“黃箱”政策的意思，可以理解為我們的惠農(nóng)政策是存在問題的，也是需要改進(jìn)的，即應(yīng)該更多地將惠農(nóng)資金投入于可以普惠農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需的公共產(chǎn)品（如交通、水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、病蟲害防控等）的供給上，而調(diào)整（或者減少）對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的種植面積、種子、化肥、貸款補貼以及農(nóng)產(chǎn)品價格支持等。
不過，人們不禁要發(fā)問，“黃箱”支持政策本來是最直接補貼給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的，為什么反而沒有產(chǎn)生政策惠農(nóng)的增收效應(yīng)？可以推測的原因也許有：撒胡椒面，效果不明顯；雁過拔毛，直補資金被地方或者基層政府有關(guān)部門截流；還有就是移花接木，直補資金被農(nóng)業(yè)少數(shù)“大戶”套取而與廣大小農(nóng)戶無緣。
單說這最后一種情況。所謂農(nóng)業(yè)“大戶”是指農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、雨后春筍般有名無實的假冒專業(yè)合作社、資本主導(dǎo)下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化示范基地等。“大戶”之所以可以套取直補資金，緣于今天中國農(nóng)業(yè)的普遍低迷與盛行“項目制”治理。在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，中國農(nóng)業(yè)便一夜之間退回小農(nóng)時代，加上農(nóng)村空心化、農(nóng)戶兼業(yè)化（以農(nóng)輔工）趨勢加劇，中國農(nóng)業(yè)越來越成為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)�？陀^地說，扶持越來越弱的汪洋大海般的小農(nóng)戶，從出政績的角度看，的確是事倍功半吃力不討好的。所以，地方主抓“三農(nóng)”的官員便熱衷于“項目制”治理，以“現(xiàn)代化”、“規(guī)模化”、“高科技”、“生態(tài)”等時髦字眼包裝下的農(nóng)業(yè)項目的獎勵來引導(dǎo)、調(diào)動、激勵下級政府與項目經(jīng)營者，這樣的一些項目，自然比較容易打造成亮點和對外展示的窗口。上有所好，下必甚焉。更何況“下”還可以從中直接漁利。所以，地方官員與農(nóng)業(yè)“大戶”一拍即合，形成了“大戶”積極包裝項目上報、農(nóng)業(yè)直補資金進(jìn)項目的權(quán)錢結(jié)合的利益鏈條。在多重利益驅(qū)動下，資本便積極下鄉(xiāng)，既可以圈地，又可以打著項目的旗號向政府套取項目資金。在“項目制”治理的主導(dǎo)下，我們的惠農(nóng)政策在一定程度上變成扶大不扶小、扶強不扶弱的政策，也在一定程度上偏離了普惠小農(nóng)的軌道。
我們強調(diào)普惠小農(nóng)，是因為從人數(shù)上說小農(nóng)畢竟還是農(nóng)業(yè)從業(yè)者中的絕大多數(shù)，而但凡公共政策，首先應(yīng)該保證讓絕大多數(shù)人受益；我們強調(diào)普惠小農(nóng)，更因為小農(nóng)經(jīng)濟在今天中國具有新的價值。
關(guān)于今天中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的道路選擇以及對新時期小農(nóng)經(jīng)濟的認(rèn)識，的確存在爭議。一是認(rèn)為應(yīng)該效仿美國，走規(guī)�；①Y本密集型的道路，而小農(nóng)經(jīng)濟是落后的必須加以淘汰的，此種觀點大多基于大資本的利益；二是主張家庭內(nèi)部以農(nóng)補工，以小農(nóng)經(jīng)濟的微薄收入補貼城市打工收入之不足并給打工者返鄉(xiāng)提供一條退路，此種觀點大多基于對國家工業(yè)轉(zhuǎn)型升級之認(rèn)識，屬于國家主義的立場；三是看到小農(nóng)經(jīng)濟面對市場的困境，主張進(jìn)一步開展農(nóng)戶之間的合作，統(tǒng)分結(jié)合，走共同富裕的道路，此種觀點大多基于對社會主義價值理念的認(rèn)同。在上述多元立場多元聲音的激蕩之下，有關(guān)新時期小農(nóng)經(jīng)濟的討論又開始浮出水面。
今年中央一號文件還強調(diào)大力推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)，提倡精準(zhǔn)扶貧。其實，今天還堅持在自家一畝三分地里耕種刨食的人，十有八九是農(nóng)村中的貧困人群，最精準(zhǔn)的扶貧莫過于對小農(nóng)開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中某些環(huán)節(jié)的直接補貼，這不失為農(nóng)村扶貧的有效抓手。
因為有此背景，我們在制訂惠農(nóng)政策時，的確應(yīng)該三思而行審慎而為，盡可能體現(xiàn)惠農(nóng)政策的普惠性，警惕惠農(nóng)政策被資本綁架被“項目”利用。
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