資本家的“莊園夢”VS農(nóng)戶的“小康夢”
李昌金
2014年12月15日。中信改革發(fā)展研究基金會在北京國泰飯店召開了“土地流轉(zhuǎn)與三農(nóng)問題”座談會。參加這次座談會的有基金會成員：孔丹（中信改革發(fā)展研究基金會理事長、中信集團(tuán)前董事長），蒲堅(jiān)（中信改革發(fā)展研究基金會副理事長、中信集團(tuán)副總經(jīng)理）、郭克彤（中信改革發(fā)展研究基金會秘書長）。咨詢委員：賀雪峰（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任、教授），崔之元（清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授），溫鐵軍（中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院院長、教授）。嘉賓：李昌平（中國鄉(xiāng)村規(guī)劃設(shè)計(jì)院院長），谷彬（國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)科學(xué)研究所副研究員），張路雄（中國體制改革研究會常務(wù)理事），以及本人。此外還有十余名學(xué)者列席了此次會議。此次座談會發(fā)言錄音摘要分上下兩篇刊發(fā)于《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》2015第2期，以下是發(fā)言錄音摘要中本人的發(fā)言部分�，F(xiàn)貼出的是錄音整理原稿，與《經(jīng)濟(jì)導(dǎo)刊》上的略有不同。
談點(diǎn)基層的實(shí)際情況和我的一些思考。
今年11月25日，中央“兩辦” 印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，通讀《意見》，發(fā)現(xiàn)并沒有什么突破性的內(nèi)容，主要是強(qiáng)調(diào)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，強(qiáng)調(diào)扶持新型經(jīng)營主體，不過，這只是在為已經(jīng)存在的事實(shí)背書，但盡管如此，它的導(dǎo)向意義還是很大，它表明了高層決策者的意圖。
展望土地流轉(zhuǎn)的前景，農(nóng)地向大中型新型經(jīng)營主體（專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)）的集中將提速，資本下鄉(xiāng)的趨勢不可避免。在新的歷史條件下，土地的社會保障功能是不是沒有意義了？以推動土地集中為核心的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是資本的需要還是農(nóng)民的需要？中國經(jīng)過社會主義革命，已經(jīng)消滅了的土地食利階層會不會重現(xiàn)？我們改革和發(fā)展的目的是什么？
從分田到戶開始，土地流轉(zhuǎn)總體上一直就是暢通無阻的。隨著城市化的推進(jìn)，越來越多的農(nóng)民進(jìn)城打工，土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模越來越大。我們那個縣，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模已超80%，官方統(tǒng)計(jì)是60%�，F(xiàn)階段農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特點(diǎn)是：自愿互利、規(guī)模較小、短期或不定期、口頭約定為主、農(nóng)業(yè)內(nèi)部流轉(zhuǎn)（極少進(jìn)入非農(nóng)領(lǐng)域）等，一般不經(jīng)過發(fā)包方（村委會）同意，村委會也不干預(yù)。這種農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，通常流出方和流入也都相安無事，沒有大的矛盾糾紛。
總體看，政府在土地流轉(zhuǎn)中并沒有起什么作用，因?yàn)榧葲]有抓手沒有必要，更沒有利益驅(qū)動。不過，一些地方政府為推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，會采取一些帶有強(qiáng)制性措施推動土地流轉(zhuǎn)，如有些地方發(fā)展烤煙產(chǎn)業(yè)，政府和農(nóng)民都有好處。地方政府在土地流轉(zhuǎn)中采取一些強(qiáng)制性措施也不是不顧農(nóng)民的利益。有人一講土地流轉(zhuǎn)，便想當(dāng)然的認(rèn)為是強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)，必然損害農(nóng)民利益，這不符合實(shí)際。
真正改變土地流轉(zhuǎn)速度和規(guī)模的，是錢的力量。第一是資本的力量。有些專家學(xué)者力推土地確權(quán)，內(nèi)心想的是土地私有化。第二是財(cái)政的力量。國家財(cái)政扶持資金大部分給了專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等，其實(shí)這些經(jīng)營主體很多都是掛羊頭賣狗肉，甚至就是為了騙取國家資金。（溫鐵軍插話：下去聽反映，扶持的合作社100%是假的）。這完全是浪費(fèi)納稅人的錢。建議調(diào)整只扶持大戶的財(cái)政支農(nóng)政策，轉(zhuǎn)而更多地扶持中小型農(nóng)戶。
在土地流轉(zhuǎn)中，因?yàn)橘Y本和小農(nóng)雙方力量懸殊，單個分散的農(nóng)民，利益受損是不可避免的，甚至可能完全被資本大鱷吞噬。舉兩個例子：
一是林地流轉(zhuǎn)。我們那里地處山區(qū)，山林面積較大。林地流轉(zhuǎn)早在十五六年前就開始了，村組兩級集體山林幾乎全部賣光，林農(nóng)個人的山林也差不多賣掉30%。十多年前木材便宜，山林也賣得便宜，每畝才幾百塊錢，現(xiàn)在木材價格大漲，山林轉(zhuǎn)讓價也漲了十多倍。山林流轉(zhuǎn)的結(jié)果，集體、林農(nóng)都沒得到好處，村集體因此都變成了“空殼村”，而買了山林的人卻賺得盆滿缽滿。買山的都是一些什么人？政府機(jī)關(guān)干部尤其是林業(yè)部門的干部、社會上的各種強(qiáng)勢人物、香港甚至國外老板。林農(nóng)沒了山，沒了生活來源，只有出去打工。
二是農(nóng)地流轉(zhuǎn)。這些年有不少城市資本到農(nóng)村買地（轉(zhuǎn)包農(nóng)地），承包面積幾十畝、數(shù)百畝都有，且租金較低，一畝才幾十元。到農(nóng)村買地的人和上面買山的人一樣�？紤]到通脹因素，10多年后這些土地等于白送。如此若干年后農(nóng)村很多土地將集中在少數(shù)人手中，這些人成了地主。另一方面必然出現(xiàn)大量失地農(nóng)民。“耕者有其田”是千百年來農(nóng)民追求的目標(biāo)，我們怎么千方百計(jì)讓農(nóng)民把土地讓出？難道我們新一代農(nóng)民真的不要土地了嗎？沒有土地的保障，國家有沒有能力養(yǎng)活9億農(nóng)民？
資本下鄉(xiāng)是雙刃劍。要保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，首先農(nóng)民自己要有自我保護(hù)意識，二是要解決農(nóng)民信息不對稱的問題，三要防止黑惡勢力侵占農(nóng)民的土地，四是鄉(xiāng)村兩級要幫助農(nóng)民把好關(guān)�，F(xiàn)在基層政府責(zé)任無限大、權(quán)力無限小，尤其是不少政策隱含著對基層干部的不信任。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)：要鼓勵地方、基層、群眾解放思想、積極探索，…..推動頂層設(shè)計(jì)和基層探索良性互動、有機(jī)結(jié)合。但習(xí)總書記的講話精神在三農(nóng)政策上沒有得到體會，農(nóng)村政策的研究制定，好像完全交給一些脫離實(shí)際，不懂基層，滿腦子洋教條的人在搞，由此導(dǎo)致很多農(nóng)村政策嚴(yán)重脫離農(nóng)村實(shí)際。
農(nóng)民違約用地、違規(guī)占地、違法賣地現(xiàn)象嚴(yán)重。許多農(nóng)民并沒有按承包合同的要求，履行好保護(hù)耕地的義務(wù)，毀地拋荒、污染耕地、占地建房、買賣土地等現(xiàn)象司空見慣，對于農(nóng)民的這些行為，幾乎沒有任何組織、任何個人去管，也管不了，因?yàn)榇蠹叶及殉邪禺?dāng)成農(nóng)戶的私有財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民土地權(quán)益太大，或者說農(nóng)民土地權(quán)益無邊界，勢必造成大量耕地被破壞和流失，這不僅是一個嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)問題，更是一個重大社會問題、政治問題。
我們天天講保護(hù)耕地，天天講守住18億畝耕地紅線，但對現(xiàn)實(shí)中的破壞土地行為卻從來沒有人真正去關(guān)注，更遑論采取措施解決這些問題，這不能不讓人想到一個在中國耳熟能詳?shù)脑~：“口號農(nóng)業(yè)”。 “口號農(nóng)業(yè)”為什么在我國長盛不衰？因?yàn)樗猩詈竦纳鐣寥溃驗(yàn)楣倭胖髁x、形式主義野火燒不盡春風(fēng)吹又生…….。
對土地確權(quán)中的問題要清醒。中央要求用5年時間在全國開展土地確權(quán)，但依我之見，這一政策與農(nóng)村實(shí)際情況和農(nóng)民的真實(shí)需求有距離。從某個角度看，可以說是把簡單問題復(fù)雜化。1982年分田到戶，土地權(quán)利是清楚的。說土地確權(quán)是為了流轉(zhuǎn)，實(shí)際情況是，土地產(chǎn)權(quán)越清晰，可能越不利于流轉(zhuǎn)，并將導(dǎo)致農(nóng)業(yè)規(guī)模化、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)以及國家重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)用地難以落實(shí)。
我到一個村里調(diào)研，村干部說有幾個組確權(quán)搞不下去，原因是農(nóng)民不同意按勾圖的實(shí)際面積發(fā)證。農(nóng)村的土地面積是按土壤質(zhì)地評估的，不是實(shí)際面積，現(xiàn)在要按實(shí)際面積發(fā)證，就可能出現(xiàn)張三原來5畝地變成8畝地，而李四原來5畝地就可能仍然是5畝地，李四少了面積堅(jiān)決不干，因?yàn)樯倭说厝蘸蟀疵娣e分配的國家補(bǔ)助、征地補(bǔ)償也就少了。所以農(nóng)民只是要原來分配的“面積數(shù)字”，不要真實(shí)的面積數(shù)字。書齋里的專家弄不明白這個理，以為面積越實(shí)越好。其實(shí)有的東西模糊點(diǎn)也好，清官難斷家務(wù)事，你搞那么清楚干什么？農(nóng)村分田到戶30多年了，很多地方發(fā)揮農(nóng)民群眾的創(chuàng)造性，農(nóng)民自發(fā)進(jìn)行土地三年一小調(diào)、五年一大調(diào)，經(jīng)過多年的適應(yīng)和磨合，很多與土地有關(guān)的矛盾和問題或者擺平了或者認(rèn)可接受了，大家總體上相安無事，現(xiàn)在上面來了一個土地確權(quán)，結(jié)果平靜被打破、秩序被破壞，大量原來積累下的隱性矛盾顯露出來了。
“增人不增地，減人不減地”政策有很大的問題，違背常理。周其仁等人自鳴得意，以為干了一件可以彪炳史冊的事，殊不知其實(shí)是做了一件傷天害理的事，傷害了農(nóng)村的公平和公正。例如有些上了大學(xué)參加工作的、當(dāng)了國家干部的，現(xiàn)在還拿村里面的地，很不合理。你收不回來，他會跟你抗?fàn)�。所以，確權(quán)其實(shí)是限制了流轉(zhuǎn)（承包權(quán)調(diào)整）。
又比如，我們那里土地拋荒現(xiàn)象比較嚴(yán)重，全縣比例大概是15%到20%。這些拋荒地不種糧還要領(lǐng)國家補(bǔ)貼，一分錢都不能少。鄉(xiāng)村干部絞盡腦汁想把它利用起來，但非常困難。因?yàn)橐话賾糁兄灰粦舨煌饩蜎]辦法。你地不成片，人家也不會包你的，這是典型的“反公地悲劇”。 假如土地產(chǎn)權(quán)不那么“清晰”，村組統(tǒng)的功能強(qiáng)一點(diǎn)，流轉(zhuǎn)起來就容易得多。
農(nóng)地所有權(quán)的代表問題。根據(jù)《民法通則》，集體土地的所有權(quán)是村委會。但這只是文本制度，仔細(xì)考察，這個所有權(quán)應(yīng)該是村小組（原生產(chǎn)隊(duì)），這些土地是這里的祖先們開墾改良出來的，理應(yīng)由他們的子孫后代共享。農(nóng)業(yè)部曾調(diào)查了1200個村的農(nóng)民，認(rèn)為土地所有權(quán)屬于村的占34%，認(rèn)為歸村小組的占65%。過去村小組有隊(duì)委會，現(xiàn)在就組長一個人，印章也沒有，哪塊地開發(fā)就是組長簽一個字。村委會不管組上土地的事，小組賣地村里也拿不到錢。
（張路雄插話：你說農(nóng)民認(rèn)為這個地是自己的，但文章里說，農(nóng)民要求3年5年要調(diào)一次，這是有矛盾的。農(nóng)民的觀念是有矛盾的。他們那里好多村，一直是三年五年調(diào)一次，那里農(nóng)民最贊成的辦法是確權(quán)確股，但不確具體地塊。所以農(nóng)民說“這個東西是我的”，是一種說法。）
這是兩個層面的問題，土地的所有權(quán)有村小組，分田后出生的和遷入的人作為集體組織的成員，有權(quán)承包集體的土地，這是法律規(guī)定的；同時，作為農(nóng)民他通過承包獲得了經(jīng)營權(quán)，且作為土地所有權(quán)的村小組并沒有機(jī)構(gòu)來代行所有權(quán)，所以農(nóng)民認(rèn)為土地就是他自己的。
法律把村委會作為集體土地所有權(quán)的代表，這個規(guī)定與農(nóng)村土地權(quán)屬的實(shí)際狀況不符。在南方多數(shù)省份，村委會從來不關(guān)心村小組的土地，也無權(quán)處置村小組的土地，通常也不能從中獲利。我認(rèn)為修改憲法，將集體土地收歸國有，或可作為一個選項(xiàng)，否則，在不能重回集體化的背景下，集體土地所有權(quán)虛置問題恐怕永遠(yuǎn)得不到解決。
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論