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楊海平 楊海濱
棚戶區(qū)改造既是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，又是關(guān)系民生福祉的重要建設(shè)工程；既是激活相關(guān)產(chǎn)業(yè)的重要抓手，又是新型城鎮(zhèn)化的有機(jī)組成部分。目前，一些改造難度較小的項(xiàng)目已經(jīng)完成，留下的項(xiàng)目大多市場(chǎng)化運(yùn)作空間小，融資方案設(shè)計(jì)難度增加。因而，在今年4月份召開(kāi)的國(guó)務(wù)院會(huì)議上，李克強(qiáng)總理要求必須抓住資金保障這個(gè)“牛鼻子”。棚改實(shí)踐已經(jīng)反復(fù)證明：配合棚改方案做好融資解決方案設(shè)計(jì)是棚戶區(qū)改造項(xiàng)目成功的根本保障。
一、做好棚戶區(qū)改造金融解決方案設(shè)計(jì)的幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)
首先，政策優(yōu)惠要用好用足。近年，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)棚戶區(qū)改造工作高度重視，多次召開(kāi)會(huì)議，不斷出臺(tái)新政策。到目前，已經(jīng)形成了棚戶區(qū)改造有關(guān)政策的完整體系。一是棚戶區(qū)改造相關(guān)土地政策。比如，土地出讓金的返還與補(bǔ)貼、棚改土地應(yīng)先安排、棚改項(xiàng)目用地行政審批簡(jiǎn)化以及允許通過(guò)劃撥方式供地等等。二是棚戶區(qū)改造有關(guān)稅費(fèi)政策。比如，棚戶區(qū)改造安置住房稅收優(yōu)惠政策，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目免征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金，企業(yè)參與政府統(tǒng)一組織的工礦（含中央下放煤礦）棚戶區(qū)改造、林區(qū)棚戶區(qū)改造、墾區(qū)危房改造的，對(duì)企業(yè)用于符合規(guī)定條件的支出，準(zhǔn)予在企業(yè)所得稅前扣除等。三是配套設(shè)施的政策優(yōu)惠。比如要求電業(yè)、熱力、供水、排水、燃?xì)獾炔块T(mén)應(yīng)按規(guī)劃要求同步建設(shè)至安置小區(qū)，適當(dāng)減免入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)。四是棚改有關(guān)金融政策。比如，《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，凡是承擔(dān)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)的企業(yè)，均可申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)；再如，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)直接投資、參股、委托代建等多種方式參與棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)，并申請(qǐng)發(fā)行企業(yè)債券。與此同時(shí)，發(fā)展改革委還鼓勵(lì)企業(yè)發(fā)行“債貸組合”專項(xiàng)債券用于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目建設(shè)。能否用足這些政策直接關(guān)系到項(xiàng)目實(shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié)，也關(guān)系到項(xiàng)目本身的現(xiàn)金流，進(jìn)而關(guān)系到融資的成本和項(xiàng)目本身的吸引力。棚改融資方案的設(shè)計(jì)者要充分理解和把握棚改政策，并將其用于融資方案細(xì)節(jié)的設(shè)計(jì)。
其次，充分發(fā)揮政府資源協(xié)調(diào)作用。要正確認(rèn)識(shí)我國(guó)的基本國(guó)情，通過(guò)充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)與資源動(dòng)員能力，設(shè)計(jì)一個(gè)科學(xué)可行的棚戶區(qū)改造方案，為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目配置優(yōu)勢(shì)資源，為棚戶區(qū)改造的相關(guān)審批提供便利。由于棚改項(xiàng)目涉及到眾多的利益主體，需要政府做好組織協(xié)調(diào)，不僅協(xié)調(diào)各級(jí)平臺(tái)的關(guān)系，還要協(xié)調(diào)各級(jí)政府之間的關(guān)系；不僅要與棚戶區(qū)居民進(jìn)行充分溝通，還要與潛在的投資者做好溝通。在項(xiàng)目融資方案設(shè)計(jì)方面，還需要政府利用自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)行增信安排，在一些融資方案創(chuàng)新案例中，政府扮演者極其重要的角色。在動(dòng)員社會(huì)資本方案，政府的影響力難以替代。因此，《關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見(jiàn)》中提出棚戶區(qū)改造實(shí)行省級(jí)負(fù)總責(zé)，市縣人民政府是棚戶區(qū)改造工作的責(zé)任主體，要明確部門(mén)責(zé)任和具體措施，扎實(shí)做好棚戶區(qū)改造的組織工作。
第三，利用市場(chǎng)化的融資手段融資工具進(jìn)行大膽的創(chuàng)新。目前，除國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行提供開(kāi)發(fā)性金融支持之外，棚戶區(qū)改造資金來(lái)源、融資工具、融資模式、融資結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新層出不窮。就資金來(lái)源而言，商業(yè)銀行資金、保險(xiǎn)資金、民間資金均可稱為棚改項(xiàng)目的資金來(lái)源；就融資工具而言，貸款、債券、中期票據(jù)、私募債、項(xiàng)目收益票據(jù)、信托計(jì)劃、資管計(jì)劃等均可以為棚改項(xiàng)目發(fā)揮作用。就融資模式與結(jié)構(gòu)看，各類資產(chǎn)證券化、委托代建方式、債貸組合方式均已經(jīng)出現(xiàn)。因而，棚戶區(qū)融資方案的設(shè)計(jì)要充分考慮目前市場(chǎng)的形勢(shì)，在合規(guī)的前提下，大膽嘗試針對(duì)各類資金來(lái)源的各種融資安排。
第四，充分考慮棚改方案整體的可行性。棚戶區(qū)改造項(xiàng)目金融解決方案本身就是棚改方案一個(gè)重要的組成部分，融資方案應(yīng)該結(jié)合棚改方案量身定做，兩者的設(shè)計(jì)要相互配合。設(shè)計(jì)金融解決方案過(guò)程中要認(rèn)真考察、評(píng)估棚改方案的可行性。一是要運(yùn)用工程項(xiàng)目投資管理的有關(guān)理論，充分考察棚戶區(qū)位置、形成棚戶區(qū)的原因、棚戶區(qū)居民特點(diǎn)、棚戶區(qū)居民經(jīng)濟(jì)來(lái)源情況，充分考慮棚戶區(qū)的歷史和現(xiàn)狀。二是要考察新建住房的選址、項(xiàng)目實(shí)施主體的工作經(jīng)驗(yàn)、資質(zhì)，項(xiàng)目可行性研究、土地、規(guī)劃、環(huán)評(píng)及其審批情況，充分考察安置小區(qū)建筑面積、容積率與結(jié)構(gòu)、物業(yè)管理、配套設(shè)施情況，充分考察評(píng)估項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度安排或建設(shè)方案，認(rèn)真研讀、評(píng)估項(xiàng)目建議書(shū)。三是考察評(píng)估項(xiàng)目拆遷安置方案。認(rèn)真考察評(píng)估拆遷計(jì)劃、拆遷補(bǔ)償安置方案、項(xiàng)目拆遷居民的摸底調(diào)查情況、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)穩(wěn)定評(píng)估情況、棚戶區(qū)房屋評(píng)估、拆遷措施等。四是認(rèn)真評(píng)與棚改區(qū)居民的溝通方案�？疾炱谠敿�(xì)的公示內(nèi)容、信訪安排、及對(duì)群眾意見(jiàn)的處置預(yù)案。五是考察整個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是否與城市建設(shè)、提升城市功能結(jié)合起來(lái)；考察棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是否與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型結(jié)合起來(lái)，考察棚戶區(qū)改造是否與解決就業(yè)問(wèn)題結(jié)合起來(lái)。六是考察、評(píng)估棚改項(xiàng)目的項(xiàng)目管理方案�？疾�、評(píng)估整個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)度管理、質(zhì)量管理、風(fēng)險(xiǎn)管理安排是否合規(guī)、有效。
第五，著力做好資金測(cè)算。針對(duì)每一個(gè)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，運(yùn)用解剖麻雀的方式，詳細(xì)測(cè)算每一個(gè)階段、每一項(xiàng)資金需求量，做出詳盡的現(xiàn)金流分析。詳細(xì)測(cè)算資本金需求，結(jié)合地方財(cái)政預(yù)算情況，分析其可信性；詳細(xì)測(cè)算建安成本，做出嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓こ填A(yù)算；詳細(xì)測(cè)算拆遷成本及補(bǔ)償資金額；詳細(xì)測(cè)算各個(gè)階段的管理費(fèi)用和人工成本；如果棚改項(xiàng)目配有市場(chǎng)化運(yùn)作的配套建設(shè)，對(duì)其成本和收益也要分別作出詳細(xì)測(cè)算。
第六，運(yùn)用市場(chǎng)化的手段實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金的自我平衡。為了增加棚改項(xiàng)目的吸引力，國(guó)家允許在改造項(xiàng)目里，配套建設(shè)一定比例商業(yè)服務(wù)設(shè)施和商品住房，支持讓渡部分政府收益。根據(jù)這一思路，合理設(shè)計(jì)項(xiàng)目建設(shè)模式，從便利居民生活、改善城市環(huán)境和形象的方面，適度增加商業(yè)性開(kāi)發(fā)內(nèi)容。
第七，可以讓金融機(jī)構(gòu)參與融資方案的設(shè)計(jì)。從目前實(shí)踐看，國(guó)開(kāi)行在各地參與了眾多的棚改項(xiàng)目，在實(shí)踐中，針對(duì)不同地區(qū)的財(cái)政情況、不同的項(xiàng)目特點(diǎn)，形成了不同的融資模式，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。其他金融機(jī)構(gòu)也在各自的專營(yíng)領(lǐng)域具有專長(zhǎng)。因而，金融機(jī)構(gòu)的參與能夠處理好融資方案一些容易被人忽視的細(xì)節(jié)，從而確保融資方案的可行性。
二、棚戶區(qū)改造融資方案設(shè)計(jì)
要抓住資金這個(gè)“牛鼻子”，就必須在充分調(diào)研、充分溝通的基礎(chǔ)上，做好項(xiàng)目融資方案的精細(xì)化設(shè)計(jì)。
首先，財(cái)政鋪底資金的注入。棚戶區(qū)改造是政策性很強(qiáng)的民生工程，財(cái)政補(bǔ)助資金是啟動(dòng)改造項(xiàng)目的關(guān)鍵。按照規(guī)定，城市和國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造項(xiàng)目執(zhí)行廉租住房建設(shè)項(xiàng)目資本金占20%的規(guī)定。這部分資金必須由地方財(cái)政來(lái)解決。這就需要地方財(cái)政部門(mén)拓寬財(cái)政資金來(lái)源，設(shè)立棚戶區(qū)改造專項(xiàng)資金，用于轄區(qū)棚改項(xiàng)目的啟動(dòng)。
其次，項(xiàng)目建設(shè)資金。目前可能的來(lái)源：一是國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行貸款。從以往的融資情況看，國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行在棚戶區(qū)改造過(guò)程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用，成為融資的主力銀行。國(guó)開(kāi)行的資金的來(lái)源包括發(fā)行金融債、專項(xiàng)債，目前探討成立政策性住房金融機(jī)構(gòu)的方式進(jìn)行融資。業(yè)內(nèi)也在討論在住房金融組建過(guò)程中，盤(pán)活住房公積金，將其可運(yùn)營(yíng)部分用于支持棚戶區(qū)改造。二是通過(guò)棚改債、棚改中票、項(xiàng)目收益票據(jù)來(lái)解決。目前，國(guó)家政策層面對(duì)發(fā)行此類證券較為支持，例如，在國(guó)家發(fā)改委下發(fā)的《關(guān)于企業(yè)債券融資支持棚戶區(qū)改造有關(guān)問(wèn)題的通知》文件中指出，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目可發(fā)行并使用不超過(guò)項(xiàng)目總投資70%的企業(yè)債券資金，鼓勵(lì)有條件的市、縣政府對(duì)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目給予債券貼息。對(duì)發(fā)行此類證券用于棚改項(xiàng)目，有關(guān)部門(mén)將優(yōu)先辦理核準(zhǔn)手續(xù)，加快審批速度。三是鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)及其他各類社會(huì)資本積極參與棚改項(xiàng)目。通過(guò)PPP模式（公私合營(yíng)）或者委托代建方式參與棚改項(xiàng)目是目前較為通行的方式。四是通過(guò)REITs或資產(chǎn)證券化模式融資。即由信托公司針對(duì)全市或全省的保障房為標(biāo)的資產(chǎn)，發(fā)行信托計(jì)劃或資產(chǎn)支持證券，由國(guó)開(kāi)行、大型央企、保險(xiǎn)資金等認(rèn)購(gòu)并在在交易市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。投資者的收益為同期保障房租賃市場(chǎng)所獲得的收益，差價(jià)由政府進(jìn)行補(bǔ)貼�；I集到的資金由政府平臺(tái)統(tǒng)一管理，用于棚改項(xiàng)目。五是發(fā)行私募債融資。由政府指定或設(shè)立的投融資平臺(tái)為發(fā)債主體，由主承銷商代理承銷，面向特定投資者籌資，用于棚改項(xiàng)目。六是其他市場(chǎng)化籌資手段。聯(lián)合貸款、銀團(tuán)貸款、城市開(kāi)發(fā)基金、市政債、資產(chǎn)管理計(jì)劃、債權(quán)投資計(jì)劃、債貸組合和投貸結(jié)合等多種融資方式均可使用。實(shí)踐中，一些公益性強(qiáng)、項(xiàng)目自身收益差的項(xiàng)目，主要靠政府財(cái)政資金為還款來(lái)源的項(xiàng)目,也可以采用回購(gòu)的模式,即通過(guò)招標(biāo)的方式從市場(chǎng)上回購(gòu)商品房,或者委托市場(chǎng)主體進(jìn)行建設(shè)。如采用這種方案，則相當(dāng)于將建設(shè)過(guò)程外包給了市場(chǎng)主體。總之，要根據(jù)項(xiàng)目的總體建設(shè)方案、資本金數(shù)量及到位情況、項(xiàng)目融資主體及其財(cái)務(wù)情況、擔(dān)保條件、融資成本、建設(shè)周期、還款方式可行性等條件，確定具體的融資方案。
第三，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的流動(dòng)資金。對(duì)于項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中的流動(dòng)資金需求，可由商業(yè)銀行予以配套，這里需要?jiǎng)佑谜馁Y源，提供商業(yè)銀行認(rèn)可的抵質(zhì)押物。當(dāng)然，在補(bǔ)償資金與安置房?jī)r(jià)格有差額時(shí)，商業(yè)銀行也可以提供按揭貸款服務(wù)。此外，根據(jù)政策中央財(cái)政對(duì)棚改項(xiàng)目有一定的補(bǔ)貼，也可納入流動(dòng)資金使用計(jì)劃。
第四，盡可能敲定資金的到位時(shí)間。盡可能充分考慮各類因素，做好融資的準(zhǔn)備工作。與各方充分溝通，敲定資金到位時(shí)間。根據(jù)工程進(jìn)度,設(shè)置詳盡的時(shí)間節(jié)點(diǎn),依次控制資金的到位時(shí)間。盡可能使用出資意向書(shū)、投資承諾、貸款承諾、備忘錄等明確各方資金的到位時(shí)間。
第五，詳盡的資金使用計(jì)劃。不僅要明確每一個(gè)階段每一項(xiàng)的支出計(jì)劃，更重要的是明確資金使用的管理流程。建立棚戶區(qū)改造資金專項(xiàng)賬戶，委托商業(yè)銀行進(jìn)行賬戶管理。管理部門(mén)通過(guò)憑證查驗(yàn)，通過(guò)與監(jiān)理部門(mén)的審簽，確保嚴(yán)格按照進(jìn)度付款，防止挪用。
第六，做好還款計(jì)劃�？尚诺倪�款計(jì)劃是融資方案的必要組成部分。選擇融資方案和工具時(shí)，還款計(jì)劃也是一個(gè)重要的考慮因素。需要充分考慮地方政府的財(cái)政情況及項(xiàng)目自身產(chǎn)生的現(xiàn)金流情況，在測(cè)算的基礎(chǔ)上，做好還款安排，建立償債準(zhǔn)備金制度。
第七，融資的風(fēng)險(xiǎn)控制。一方面，要嚴(yán)格控制棚改項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，只有棚改項(xiàng)目運(yùn)作規(guī)范，才能保證棚改資金運(yùn)營(yíng)的安全性。要配合整個(gè)項(xiàng)目的質(zhì)量管理、進(jìn)度管理、人員管理、風(fēng)險(xiǎn)管理，做好項(xiàng)目資金的管理。另一方面，建立棚戶區(qū)改造資金的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。建立地方政府債務(wù)預(yù)警閾值，建立棚戶區(qū)改造風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。引入外部審計(jì)，做到項(xiàng)目進(jìn)行到哪里，審計(jì)就跟進(jìn)到哪里（本文發(fā)表在當(dāng)代金融家2015年第1期，衷心感謝編者的修改�。�
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