經過三十多年的改革開放進程，中國實現(xiàn)了計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，并且日趨融入到全球經濟體制之中。經濟的變革也導致了社會的巨大發(fā)展，社會結構日趨多元化，社會流動性大大增加，社會的利益格局復雜化，民眾的思想觀念多樣化。經濟社會的巨大變化對于傳統(tǒng)的國家治理形成了挑戰(zhàn)，如何應對這些挑戰(zhàn)成為國家未來發(fā)展的重要任務。中國在推進經濟與社會改革的同時，始終將推進現(xiàn)代化國家治理作為改革的重要內容。經過三十多年的改革，中國的國家治理經歷了巨大的變化。在新的歷史條件下，黨的十八屆三中全會將我國深化改革的總目標確定為：“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”可以說，推進國家治理的現(xiàn)代化成為今后我國改革與發(fā)展的核心內容�？紤]到中國的改革已經進入到攻堅階段，面臨著前所未有的難度和挑戰(zhàn)，推進國家治理現(xiàn)代化無疑具有重大的現(xiàn)實意義和理論價值。
在學術界，國家治理問題積累了比較豐富的研究成果，有力地推動了我們對于這個問題的理解。學者們由于采用了不同的學理資源和研究視角，對于中國國家治理也形成了獨特的觀念。雖然這些觀點之間有很大差異，但對我們理解中國的國家治理有著非常重要的參考價值。本文將梳理近些年學術界有關中國國家治理的相關文獻，深化我們對于中國國家治理的認識。
體制決定論及其批評
作為國家統(tǒng)治活動的組成部分，國家治理與國家的體制結構密切相關。換言之，國家的體制將從根本上影響國家治理活動的方式和成效。從歷史發(fā)展的角度看，中國政黨—國家(party—state)的體制是近代以來中國政治解體和社會解體雙重危機條件下重構現(xiàn)代國家的產物。中國共產黨通過建立強有力的列寧主義政黨，以其作為核心組織力量，重建了現(xiàn)代國家。在有關體制問題的討論中，學者們爭論的根本焦點在于政黨—國家體制對于中國國家治理的影響。換言之，中國的政治體制能否適應于經濟社會發(fā)展帶來的一系列治理難題，學者們的觀點差異很大，形成了迥然不同的判斷�？傮w而論，包括了悲觀和樂觀兩類觀點。
古德曼(Merle Goldman)和馬諾德(Roderick Macfarquhar)認為，鄧小平推動的改革雖然使中國的經濟和社會有了巨大發(fā)展，但卻使中國政治體制的權威受到了沖擊。改革過程中，由于新的社會力量的萌芽，地方力量逐步壯大，思想觀念開始多元化，隨之帶來社會也更加多元化，導致國家與社會的關系發(fā)生了深刻的變化。二者認為，經濟社會的上述變化對于政治秩序提出嚴峻的挑戰(zhàn)，但是中國的制度結構難以應對這些挑戰(zhàn)。他們悲觀地認為，中國國家體制的調整將會危及現(xiàn)有的統(tǒng)治秩序，這構成了未來中國改革的悖論。因此，他們認為僵化與封閉的中國政治體制與以市場為導向的經濟改革在本質上相矛盾。
同樣，裴敏欣更系統(tǒng)地闡述了中國政治體制治理失敗的前景。他認為，盡管改革以來中國進行了有限的政治改革，比如國家對社會的滲透與控制程度有所放松，政治參與的渠道有選擇性的開放，推動司法改革等，但這都是局部性政治改革，政治的改革明顯滯后于經濟社會的發(fā)展。他們悲觀地判斷，由于中國政治體制不能很好地回應復雜和多樣的社會利益，使國家與社會之間的沖突也難于協(xié)調。由于政治體制改革的滯后，國家的治理能力被削弱。沿此改革路徑，進行深入的政治體制改革將會有失控的危險；若畏懼危險，難免會喪失改革的動力，就會導致中國陷入政治統(tǒng)治不斷惡化與改革動力進一步喪失的惡性循環(huán)。上述邏輯將使得國家陷入到一種轉型的停滯狀態(tài)之中。悲觀論的學者在分析中國國家治理問題時強調中國政治體制對于治理的決定性影響。在政體分類上，他們通常將中國政治體制歸入到西方政治學的威權政體之中，并以此來分析中國國家治理所受到的決定性影響。從本質上看，悲觀論的學者認為良好治理的實現(xiàn)往往離不開競爭性的選舉制度，而中國由于沒有建立西方競爭性選舉制度，因此國家無力應對經濟社會發(fā)展所帶來的治理難題。
應當承認，西方政治理論的相關理論對于理解中國國家治理具有一定的參考意義，但是機械式的套用西方政治理論來分析中國問題將會簡化我們對于該問題的認識和理解。在這個問題上，有學者表達了不同的看法。作為“新權威主義”思潮的代表人物，蕭功秦認識到在國家現(xiàn)代化的進程中，威權體制能夠發(fā)揮積極的作用。只有具備了強大的政治權威，國家才能夠實現(xiàn)諸如政治動員、社會整合、政治秩序等任務。在改革中，國家治理的每一步的邁進都會阻力重重，許多難以解決的治理難題仍將接踵而來，對此，現(xiàn)階段的威權體制在解決這些治理難題方面將起著積極的作用。毋庸置疑，中國政治體制面臨著嚴峻的問題，即地方層面上政權和政治精英的黑惡化。但是他認為這些問題主要是地方層面。
康曉光則從歷史和文化的角度表達了類似支持性的看法。在他看來，中國轉型的過程，應當借鑒我國傳統(tǒng)儒家的治理方式，形成一種仁慈的和發(fā)展性的權威主義。只有借助于威權政體的強力政治權威，中國才能突破現(xiàn)階段面臨的治理困境�；谙嗨频穆窂�，潘維總結和歸納了當代中國政治體制的四個特征：現(xiàn)代的以民為本的政治理念；重功過考評的官員遴選機制；先進、團結的執(zhí)政集團；獨特的政府分工制衡糾錯機制。他指出，當代中國的政治體制既傳承了傳統(tǒng)的優(yōu)秀政治遺產，又很好地適應了中國現(xiàn)代化進程的要求。相比于悲觀論的學者，樂觀論的學者認為由于中國現(xiàn)階段改革與發(fā)展所面臨的一系列艱巨挑戰(zhàn)，強有力的國家權威仍舊是不可獲取的�？紤]到諸多發(fā)展中國家由于國家權威的匱乏所導致的政治失序和發(fā)展停滯，從這個意義上講，現(xiàn)階段中國國家所具有的強大權威將是政治體制的優(yōu)勢。
中國的政治體制能否有效地解決國家發(fā)展與改革所面臨的一系列挑戰(zhàn)，上述兩方面的觀點都各有道理。針對中國現(xiàn)階段所面臨的挑戰(zhàn)，徐湘林區(qū)分出了轉型危機和國家治理危機二者的差別。轉型危機表現(xiàn)為社會經濟領域中不能自我調和的矛盾沖突，而這些矛盾只有通過國家手段進行干預；治理危機則不同，它指的是國家無法有效解決轉型的危機，將直接導致國家自身的統(tǒng)治受到威脅。他以為，中國目前所面臨的大量問題，是轉型危機的問題。因此，在他看來，國家并沒有從經濟和社會領域退出或者收縮，而是大力推進民主化的政治體制改革，采取了“治理適應型的漸進式改革”的國家治理道路。中國不會出現(xiàn)體制的崩潰和制度的瓦解，也不會陷入轉型的困境之中，領導人通過民主導向的政治改革推動著國家治理的轉型。所以，樂觀論的學者更加強調現(xiàn)階段中國政治體制在處理和解決國家治理難題方面所具有的優(yōu)勢。
學者們對于中國政治體制的特征存在著不同的看法，進而影響到了他們對于國家治理前景的判斷。簡言之，悲觀論的學者認為中國政治體制無力應對經濟社會發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)，而樂觀論的學者則更加強調強有力的政治體制仍舊在國家治理中發(fā)揮著不可或缺的作用。當然對于中國政治體制是否具有足夠的能力來適應經濟社會發(fā)展帶來的治理難題，其答案依然具有相當?shù)拈_放性。對此，學者們進行了細致的案例研究，揭示了中國政治體制在國家治理問題上的適應能力。
領導人及其政策選擇
與從國家政治體制的結構性視角不同，有學者關注于改革進程中領導人及其政策選擇這一微觀層面。通過對于政治領導人的權威基礎與政策偏好等內容的研究，學者們力圖揭示領導人及其政策選擇對于中國國家治理的重大影響。謝淑麗認為，隨著中國經濟改革的推進，一方面，經濟和社會得到了快速發(fā)展，但另一方面，國家也面臨著嚴重的挑戰(zhàn)，例如產業(yè)工人下崗，腐敗盛行，狹隘民族情緒上升等社會不穩(wěn)定因素；更嚴重的是，由于國家控制力的弱化，導致領導人在面對經濟和社會問題日趨嚴重時，政策選擇的空間將越來越小。在她看來，領導人畏懼于這些棘手的問題，擔心推動改革會導致風險，因而專注于維持政治的生存。由此看來，她的分析仍舊沿襲了威權主義的解釋路徑，她認為，中國領導人由于缺乏足夠的政治權威將難以解決國家治理所面臨的嚴峻挑戰(zhàn)。
借助于韋伯的三種權威類型的劃分，周雪光提出了“權威類型——支配方式——合法性基礎”的分析框架。在周雪光看來，權威類型的不同會使得國家的科層體制具有不同的制度運行邏輯。改革開放以來，社會控制的弱化和意識形態(tài)的式微在不斷地侵蝕著國家領導人的卡理斯瑪?shù)臋嗤A，面對這個趨勢，領導人在不斷重建新的卡理斯瑪權威。由于領導人卡理斯瑪權威的本質，中國科層體制的運行呈現(xiàn)出新的特征，即壟斷權力逐級復制，向上負責制，正式規(guī)則弱化和潛規(guī)則盛行等。從這個意義上講，領導人卡理斯瑪?shù)臋嗤愋陀绊懥藝铱茖芋w制的運行邏輯，對于中國國家治理產生了消極的影響。上述的分析不難看出，在這些學者看來，由于領導人的權威基礎的弱化或沒有實現(xiàn)法理型權威的轉型，這引發(fā)了國家治理的困境。
盡管隨著改革的深入，國家面臨著一系列的治理難題，但是國家治理是否陷入到困境之中值得商榷。楊大利認為雖然在市場改革進程中面臨重重的治理危機，但領導人通過行政改革的有效實施較為順利地實現(xiàn)了國家治理的轉型。以江澤民時代的改革為背景，楊大利展現(xiàn)了國家治理所實現(xiàn)的諸多改革。這包括了理順政府與企業(yè)的關系，推動國有企業(yè)的改革；轉變政府職能，建立市場監(jiān)管部門；提升法治水平，促使政府行為更理性化；推動水平責任制的發(fā)展，提高政府責任性。在楊大利看來，通過這些種類繁多的行政改革，領導人推動了國家逐步具備治理市場經濟體制的能力。面對種種轉型中的危機，領導人借助危機壓力，不斷地推動著國家的治理轉型。從楊大利對于國家治理的描述可以看出，通過漸進式的改革，領導人推動了國家治理的現(xiàn)代化，中國已經基本建構了適應于現(xiàn)代市場經濟的治理能力。
從理論上講，領導人的政治權威是他們推行改革的基礎。因此，具有強有力權威基礎的領導人將能夠推行更廣和更深的改革舉措。從這個意義上說，深入分析考察領導人的權威基礎，有助于進一步理解中國國家治理轉型與前景。改革開放以來，中國的精英政治同樣獲得了顯著的發(fā)展。諸如領導人在培養(yǎng)接班人、和平交接權力以及政治領導人的任期等方面實行制度化的改革，這標志著，國家高層政治實現(xiàn)了規(guī)則化和可預期化的巨大進步。在此基礎上，中國的政治精英們也積極努力推動干部的選拔、晉升、任免和退休方面的法制化、規(guī)范化進程。就此而言，如果忽略中國精英政治所取得的這些進步，而僅基于缺乏競爭性選舉就對領導人合法性妄加斷言，這樣的論斷似乎并不充分。盡管改革進程中產生了眾多的問題，并積累了相當?shù)纳鐣粷M。但是這些問題在時空分布方面呈現(xiàn)高度的分散化狀態(tài)，現(xiàn)階段領導人并沒有陷入到難以克服的危機狀態(tài)之中。通過與社會精英群體結盟，對體制外力量的有效吸納，領導人避免了政治挑戰(zhàn)力量的出現(xiàn)。從這個意義上講，雖然隨著改革的深入，中國正面臨著越來越艱巨的治理難題，但是過度夸大這些難題對于領導人的挑戰(zhàn)也將誤導我們對于中國國家治理的理解。
當然值得注意的是，領導人在中國國家治理改革中的謹慎和領導人的治理改革委一系列危機事件所推動將成為未來中國國家治理進程中的常態(tài)。隨著領導人的更替，中國政治權威的類型已經由個人魅力型權威轉向了法理型權威。在實現(xiàn)國家治理的過程中，領導人需要依靠制度性權威來推動改革，同時也需要借助于治理危機所帶來的壓力來克服改革的阻力。這種國家治理改革的危機驅動特征不是中國獨有的，其他國家也普遍存在。在美國現(xiàn)代國家治理過程中，一系列重要的制度建設和治理變革都與危機事件所形成的社會壓力息息相關。于此，領導人權威類型的演變對于中國國家治理的改革將會產生重要影響。
在注意到領導人權威類型發(fā)生變化的同時，學者們也關注于新一代領導人的特征及其政策偏好對于國家治理的影響。徐湘林觀察到，改革開放以來隨著干部“四化”政策的推進，擅長技術管理的新精英逐步走上了各級領導崗位，新一代領導人具有典型的技術官僚特征。就此而言，技術官僚型領導人的政策偏好對于國家治理的影響值得我們關注。黃亞生的研究揭示了技術官僚型領導人的政策偏好對于國家治理的影響。根據(jù)領導人不同的政策偏好，黃亞生將中國改革進程劃分為兩個迥然不同的階段。上世紀八十年代，領導人借用稅收、投資和信貸等政策優(yōu)惠，大力推進農村的企業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了農村的繁榮發(fā)展。上世紀九十年代以來，領導人在資源配置上偏向于大城市，形成了以城市為核心市場經濟的國家引導模式。黃亞生認為，改革進程中這兩個不同的階段根源于領導人不同的偏好。在改革初期，領導人偏好于激勵企業(yè)家精神和市場競爭，讓民眾獲得發(fā)展收益；而九十年代以后，領導人采取國家主導的市場經濟模式，大量資源偏向于國有部門，傾向外國投資而排斥民營經濟。黃亞生認為，這種轉向與新一代領導人技術官僚治國的特征密不可分。從歷史發(fā)展的角度看，技術官僚型領導人的興起是社會發(fā)展的必然結果。技術官僚型領導人所擁有的管理技能無疑是國家治理必須具備的條件。因此，技術官僚型領導人的興起對于國家治理而言具有積極的意義。
改革過程及其特征
在三十多年的改革開放歷程中，改革經歷了不同的階段并具有不同的階段性特征。對于中國國家治理而言，改革的不同的階段性特征是我們理解國家治理的重要途徑。依據(jù)于不同的發(fā)展階段，國家治理的重心也經歷了明顯的變化。從總體上看，中國的發(fā)展具有雙重性，一方面中國從發(fā)展中國家向中等發(fā)達國家轉變，另一方面中國逐步由傳統(tǒng)的計劃經濟體制向市場經濟體制轉型。這兩個方面的因素交織在一起，使得中國的國家治理呈現(xiàn)出不同的圖景。而由于學者們所采用的不同視角，其對于國家治理的理解也存在著差異。
改革開放以來，中國逐步確立了市場化改革的目標，并推進著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉型，與此同時也帶來了社會不同階層的利益調整。從這個視角出發(fā)，國家治理就是如何應對轉型所引發(fā)的問題的過程。孫立平認為中國改革經歷兩個不同的發(fā)展階段：在八十年代的改革中，呈現(xiàn)出利益共贏的局面，社會各個階層都從改革中受益；進入九十年代，改革的利益共贏局面不再，開始出現(xiàn)了“輸家”，即一部分社會成員的利益受到損失。隨著改革的深入，改革開始富于掠奪性，改革政策被強勢利益集團扭曲，導致了中國市場化改革呈現(xiàn)出既得利益對于弱勢群體的掠奪特征。為此，亟待建立起憲法框架下的利益協(xié)商機制和利益受損群體的補償機制。孫立平的一系列研究凸顯了中國改革歷程的階段性特征，尤其強調了利益協(xié)商和補償機制對于國家治理的重要作用。近年來，國家提高決策的民主化水平，加強政治協(xié)商的范圍和程度，大力推進民生建設，從這個意義上看都是在完善國家治理的水平。
從人類歷史發(fā)展進程看，市場經濟的發(fā)展經歷了數(shù)百年的歷史。歐美等市場經濟國家在發(fā)展中所面臨的問題對于中國市場經濟發(fā)展給予了有益的啟示。馬駿借用波蘭尼的“雙向運動”理論對中國的治理轉型過程進行了深入的分析。他斷言，改革初期，國家治理的主要內容是服務于市場經濟體制發(fā)展的要求，推動國家行政體制改革和對新興經濟力量的政治吸納是改革的關鍵。隨著改革的推進，尤其是在上世紀九十年代中期以來，自由放任式的市場體制，導致社會和環(huán)境問題日益嚴峻，中國出現(xiàn)社會的自我保護運動。改革進程中的上述變化對于國家治理具有重要的影響：即國家治理的動力不再僅僅是早期市場化單一因素，而是發(fā)展成為市場化和社會自我保護運動雙重因素的共同推動。而實質上這兩種力量是具有內在的矛盾性，所以，中國未來的國家治理需要在這兩個不同向度的力量上進行平衡。具體而言，中國的國家治理需要重構國家——市場與國家——社會關系。一方面，國家要采取有力措施實現(xiàn)對市場力量的必要監(jiān)管，防止市場力量挑戰(zhàn)和控制國家權力，防止其侵犯社會領域的利益；另一方面，國家又必須對社會組織給予承認，將這部分組織的利益訴求納入法治軌道并加以規(guī)范。從波蘭尼的分析框架來看，市場經濟的興起和由此推動中國監(jiān)管型國家的出現(xiàn)，社會利益抗爭的頻發(fā)以及由此導致國家福利職能的發(fā)展，都是中國國家治理的積極成果。
中國是世界上最大的發(fā)展中國家，自推翻了專制帝制后，國家的現(xiàn)代化歷程曲折。在這個過程中，國家面臨著推進經濟發(fā)展，實現(xiàn)社會進步，實現(xiàn)民主法治的諸多任務。由于我國后發(fā)展的現(xiàn)實，如何采取一條切實可行的發(fā)展路徑是極為必要的。從這個角度而言，國家發(fā)展同樣呈現(xiàn)出明顯的階段性。鄭永年認為中國改革的過程劃分為三個不同的階段。在黨的第二代和第三代領導人執(zhí)政時期，改革的主體是改革傳統(tǒng)的計劃經濟體制，建立社會主義市場經濟體制。到本世紀初，這個改革目標已經基本完成。在黨的第四代領導人執(zhí)政時期，改革的主體是社會建設，即圍繞著市場經濟體制，改革和構建新型的服務于上述經濟體制的一系列社會制度。這個改革具體體現(xiàn)在公共服務體制的改革和構建，換言之，就是加強民生為主體的一系列改革。在此基礎上，鄭永年認為，在前兩個階段的改革任務基本完成了之后，中國將進入政治改革階段。在這個階段，如何實現(xiàn)政治民主化將成為改革的主題。由此而言，國家治理的演進遵循著一個漸進式的發(fā)展路徑，在內容上實現(xiàn)著經濟——社會——政治的演變。
上述學者的研究都展現(xiàn)了中國國家治理的不同圖景。他們之間的差異根源于所依靠的不同的學術資源和分析問題時所采取的不同視角。從上述分析來看，我們可以簡要梳理三種不同的分析路徑。孫立平主張從東歐政經轉型的經驗來審視中國治理問題，借助于社會結構分析的框架，他試圖展現(xiàn)中國社會不同階層在利益日趨對立狀態(tài)下，國家治理面臨的困局。通過回顧歐美發(fā)達國家建立市場經濟體制的過程，馬駿試圖從上述學術資源中汲取對中國有益的借鑒意義，他將波蘭尼的社會反向運動引入對于中國市場化進程的分析，以此來凸顯國家職能重構的意義。鄭永年則更多從發(fā)展中國家的成功經驗出發(fā)，強調經濟——社會——政治改革路徑的合理性和可行性，突出了國家治理的獨特邏輯�？紤]到中國的特殊國情，上述學者所借鑒的理論資源和采取的分析視角都具有重要的參考價值。從這個意義上說，如何理解和劃分中國改革的階段特征，對于理解國家治理具有重要的參考價值。
結語
學術界對中國國家治理的探討和研究所積累起來的理論成果，既使我們對中國國家治理的復雜性有了清晰的認識，同時也為我們深入理解中國治理現(xiàn)代化提供了豐富的理論資源。通過以上理論分析，本文認為，對于中國國家治理的論題可歸納為三個方面的問題：首先，如何看待中國政治體制的特征以及該體制能夠應對經濟社會變化的一系列挑戰(zhàn)；其次，領導人的權威基礎和政策偏好對于國家治理產生重要的影響；最后，中國改革進程的不同階段具有不同的特征，國家治理的內容也隨著發(fā)生變化。由于這個問題的復雜性，不同的學者由于自身學術視角和理論資源的不同，得出了不同的結論。從這個意義上講，黨的十八大提出的推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大政治任務，有待我們進行更加深入的研究，從而更好地滿足國家發(fā)展的理論需要。
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