【內(nèi)容提要】當(dāng)前，中國(guó)信訪總量與治理成本雙雙高企，不斷觸痛著國(guó)家與社會(huì)的敏感神經(jīng)，并危及社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。國(guó)家治理所面臨的“訪”務(wù)困境同信訪的政治變遷密切相關(guān)：1978年后，國(guó)家逐步弱化信訪的政治動(dòng)員功能，并確立了基于“維穩(wěn)”原則的工具化治理策略，致使信訪由社會(huì)治理的手段演化為被治理的對(duì)象，從而陷入利益收買(mǎi)與行政壓制的尷尬兩端。在社會(huì)轉(zhuǎn)型與政治生態(tài)充滿(mǎn)彈性的背景下，“去政治化”帶來(lái)信訪的政治“掏空”效應(yīng)，而泛政治化、民粹主義等思潮可能乘虛而入，演化成為訪民的心理支持系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)反向的政治動(dòng)員并帶來(lái)巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)當(dāng)在回歸信訪制度的經(jīng)典設(shè)計(jì)、恢復(fù)和創(chuàng)新群眾觀念的基礎(chǔ)上，重建信訪的政治屬性，完善國(guó)家治理體系，依法規(guī)訓(xùn)信訪行為，從而回到信訪對(duì)社會(huì)的治理這一本義上來(lái)。
【關(guān)鍵詞】信訪政治 重建 民粹主義 社會(huì)動(dòng)員
Abstract： In contemporary China， the amount of public appeal to higher authority and the cost of dealing with it remain high， touching the nerve of the state and society and undermining smooth social operation and development. The current predicament of public appeal and petition is the result of its changing political role. After 1978， the state has gradually curtailed the political mobilization function of public appeal and， for the sake of enforcing social stability， has actually turned it from the means of social governance to the object of governance. Hence the dual practice of buying off on the one hand and high-handed suppression on the other. Against the backdrop of social transformation and the increase of political flexibility， “depoliticization” has voided the political function of public appeal and petition， and thus left room for the upsurge of populism which lends psychological support to the petitioners and starts political mobilization in a reverse way that brings about tremendous social unrest. It is suggested that the appealing system should be put back in the classic role it is devised to play. Efforts should be put into restoring and renewing people’s idea， rebuilding the political property of public appeal， perfecting the governing system of the state， regulating appealing activities by law， and putting appealing system back in the hand of social governance.
Keywords：public appeal to higher authority，rebuilding，populism， social mobilization
一、信訪治理的雙重困境
信訪制度是中國(guó)共產(chǎn)黨的一種基礎(chǔ)性執(zhí)政資源，亦是黨的群眾路線原則在社會(huì)治理領(lǐng)域的體現(xiàn)和展開(kāi)，其在不同的歷史時(shí)期發(fā)揮了獨(dú)特的社會(huì)作用。自20世紀(jì)90年代逐步形成的信訪高峰，經(jīng)過(guò)中央與地方十幾年來(lái)的強(qiáng)力整治，盡管信訪量不斷攀升的勢(shì)頭得以遏制，但信訪困局卻并未得到根本緩解，迫使人們追問(wèn)這套制度體系的合法性、有效性和可持續(xù)性。對(duì)信訪制度之存廢、臧否論爭(zhēng)的一個(gè)核心問(wèn)題是其對(duì)持續(xù)不降的信訪洪峰的應(yīng)對(duì)能力，即既有的制度框架和運(yùn)作機(jī)制對(duì)信訪的接納和治理能力，這涉及對(duì)信訪總量與治理成本的定義與理解。確定目前全國(guó)信訪的總量有一定的難度，導(dǎo)致訪量被高估與低估這兩種情形的因素是并存的。①但一般認(rèn)為，每年黨政口（不含人大及法院、檢察院、紀(jì)委等系統(tǒng)）的數(shù)字在1000萬(wàn)以上。信訪治理的成本則更加模糊：由于信訪構(gòu)成的多樣化，來(lái)信與來(lái)訪、個(gè)體訪與集體訪、網(wǎng)絡(luò)信訪與線下信訪、初信初訪與重信重訪、正常訪與“非正常”訪、逐級(jí)訪與越級(jí)訪等在消耗信訪資源方面迥然有異，難以判斷總體的治理難度，更無(wú)法匡算經(jīng)費(fèi)投入；各地各部門(mén)為接訪、截訪乃至劫訪，為化解所謂的“釘子案”、“骨頭案”等耗用了大部分治理資源，但很難找到有效支撐的數(shù)據(jù)。因而，信訪總量及治理成本這二者似乎都難以解釋目前的信訪狀況。
信訪總量與治理難度的雙雙高企，不斷觸痛著國(guó)家與社會(huì)的敏感神經(jīng)，并危及社會(huì)的良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展。一般來(lái)說(shuō)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，國(guó)家控制能力下降、黨和政府執(zhí)政方式變遷、公民權(quán)利意識(shí)萌動(dòng)等因素會(huì)助長(zhǎng)社會(huì)矛盾與問(wèn)題的釋放，但同時(shí)國(guó)家卻面臨著治理手段的急劇萎縮特別是“專(zhuān)斷權(quán)力”不斷喪失的困境。②對(duì)此，許多學(xué)者提出了不少富有啟發(fā)的洞見(jiàn)，并將研究的視野從單純的社會(huì)治理溯及國(guó)家建構(gòu)，從對(duì)制度建設(shè)的迷戀上升到對(duì)崇尚法治的某種反思。這些研究分析了信訪量上升的結(jié)構(gòu)性因素和背景，甚至開(kāi)展了許多田野和個(gè)案調(diào)查，豐富了我們對(duì)信訪現(xiàn)象的認(rèn)知。但是，已有研究鮮有從社會(huì)思潮、社會(huì)情緒等角度入手進(jìn)行研判和分析。在一個(gè)急速變遷的社會(huì)里，社會(huì)思潮與社會(huì)情緒往往成為社會(huì)穩(wěn)定性的征候，包含了諸多重要信息，是我們研判形勢(shì)的重要參照；而恰恰在信訪治理困境的背后，卻有著泛政治化尤其是民粹主義等社會(huì)思潮的隱秘背影。盡管社會(huì)變遷、利益調(diào)整、法律文化等因素對(duì)當(dāng)前的信訪狀況有一定的解釋力，但從信訪政治變遷入手，分析信訪治理與信訪政治的關(guān)聯(lián)，或許能使我們對(duì)這些問(wèn)題產(chǎn)生更全面、清晰和深刻的認(rèn)識(shí)。
二、信訪政治“掏空”的多米諾效應(yīng)
盡管一些學(xué)者認(rèn)為中國(guó)古代也有類(lèi)似的直訴或上控制度，現(xiàn)代西方國(guó)家也不乏類(lèi)似的申訴、陳情設(shè)置，但僅就其承載的獨(dú)特政治功能來(lái)說(shuō)，信訪制度確實(shí)是當(dāng)代中國(guó)獨(dú)有的：它不但具有深厚的傳統(tǒng)權(quán)威情結(jié)，也具備了現(xiàn)代民主意識(shí)的萌芽；不但是克服官僚制度弊病的手段，更是民眾政治參與的通道。“中央通過(guò)發(fā)揮意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)的主導(dǎo)性作用，通過(guò)不斷發(fā)動(dòng)急風(fēng)暴雨式的群眾運(yùn)動(dòng)和大規(guī)模的社會(huì)政治動(dòng)員，輔之以媒體大張旗鼓的積極引導(dǎo)和鼓動(dòng)，有效地配置了動(dòng)員性信訪資源，造成了民眾通過(guò)信訪積極參與的情勢(shì)。”③由于信訪所具有的政治屬性，新中國(guó)成立以來(lái)的政治變遷和社會(huì)轉(zhuǎn)型必定在其身上投下了深深的印痕，信訪從高度政治化到去政治化再到自發(fā)的民粹化就是這一變遷的縮影。理解信訪政治可能是理解國(guó)家治理及其困境的一個(gè)樞紐。
（一）國(guó)家主導(dǎo)下信訪的政治動(dòng)員
信訪制度在中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政資源體系中占據(jù)重要的位置。它一方面在對(duì)官僚體制和王朝歷史興衰更替反思的基礎(chǔ)上進(jìn)行了有意的設(shè)計(jì)，以跳出黃炎培向毛澤東提醒的“王朝周期律”；另一方面又回應(yīng)民眾的需求，形成了一個(gè)類(lèi)似政治機(jī)會(huì)的結(jié)構(gòu)，以滿(mǎn)足民眾政治參與乃至利益表達(dá)的要求，藉此中國(guó)共產(chǎn)黨形成了“黨—政—民”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，成功完成了對(duì)社會(huì)的整合。“可以說(shuō)，信訪制度在執(zhí)政黨與群眾的互動(dòng)中產(chǎn)生，也是執(zhí)政黨的現(xiàn)代價(jià)值取向和政治理念與民眾的傳統(tǒng)政治心理相耦合而出現(xiàn)的制度化產(chǎn)物。而制度的發(fā)展，即民眾的參與和制度的機(jī)構(gòu)化、專(zhuān)業(yè)化則是與執(zhí)政黨的鼓勵(lì)和推動(dòng)密切相關(guān)。歷史傳統(tǒng)的邏輯與現(xiàn)代國(guó)家的邏輯就在信訪制度上體現(xiàn)出一種奇異的交匯效果，這正是其長(zhǎng)久延續(xù)的生命力所在。”④這種國(guó)家主導(dǎo)下的動(dòng)員型信訪體制與新中國(guó)成立后此起彼伏的政治運(yùn)動(dòng)疊加在一起，構(gòu)成了那個(gè)時(shí)代的政治生態(tài)。“社會(huì)動(dòng)員取向認(rèn)為，信訪活動(dòng)是群眾政治參與熱情和公共服務(wù)精神的表現(xiàn)，信訪活動(dòng)越活躍，表明黨和政府同人民群眾的聯(lián)系越密切，群眾對(duì)黨和政府越信任、越擁護(hù)、越愛(ài)戴，對(duì)國(guó)家事業(yè)越關(guān)心、越支持、越投入。因此，信訪量上升是好事。”“社會(huì)動(dòng)員取向期望民眾在信訪活動(dòng)中將公共利益放在首位，個(gè)人利益服從公共利益。又由于公共利益被認(rèn)為是由國(guó)家來(lái)代表并體現(xiàn)在國(guó)家的工作部署中，因此，民眾的信訪活動(dòng)又被要求服從和服務(wù)于國(guó)家在特定時(shí)期的工作部署。”在這個(gè)過(guò)程中，“國(guó)家對(duì)民眾信訪活動(dòng)將是歡迎的、鼓勵(lì)的，基本姿態(tài)將是主動(dòng)的、求取性的，民眾則處于被動(dòng)響應(yīng)的地位”。⑤如20世紀(jì)60年代初一則關(guān)于信訪的報(bào)道：“最近一個(gè)時(shí)期來(lái)，各單位處理人民來(lái)信來(lái)訪的工作有了新的發(fā)展。不僅來(lái)信來(lái)訪的數(shù)量增加了，而且內(nèi)容也更豐富了。在這些來(lái)信來(lái)訪中，有的是對(duì)黨的方針政策表示衷心的擁護(hù)，對(duì)黨和政府的工作提出各種建議，有的是批評(píng)和揭發(fā)某些單位或某些干部在執(zhí)行黨的方針政策中的問(wèn)題，有的是訴說(shuō)自己的困難和要求。這許多人民來(lái)信來(lái)訪不僅反映了與黨的當(dāng)前中心工作和政治運(yùn)動(dòng)密切相關(guān)的重要的政策性問(wèn)題和正在萌芽的問(wèn)題，還反映了廣大群眾的思想動(dòng)向和他們的切身利益問(wèn)題。它們對(duì)黨和政府的各級(jí)組織經(jīng)常了解群眾呼聲和基層情況，發(fā)現(xiàn)和糾正某些單位執(zhí)行政策中的缺點(diǎn)，改進(jìn)各項(xiàng)工作，打擊壞人壞事，滿(mǎn)足群眾的合理要求等方面，都起了很大的作用。會(huì)議認(rèn)為，大量的人民來(lái)信來(lái)訪，正說(shuō)明了廣大人民群眾對(duì)黨和政府的高度熱愛(ài)和信任，體現(xiàn)了黨和政府同人民群眾的密切聯(lián)系。”“人民群眾的來(lái)信來(lái)訪，不僅數(shù)量繼續(xù)有所增加，而且內(nèi)容更加豐富。大量的人民來(lái)信來(lái)訪，說(shuō)明人民群眾當(dāng)家作主的思想提高了，對(duì)社會(huì)主義事業(yè)的責(zé)任感加強(qiáng)了。”⑥甚至有單位規(guī)定，“凡來(lái)信不具名或無(wú)通訊地址而無(wú)法函復(fù)者，如有必要經(jīng)負(fù)責(zé)同志同意后，可登報(bào)邀來(lái)信人面談”。⑦
在一個(gè)剛性的總體性社會(huì)里，盡管伴隨了“反右”、“文革”等政治運(yùn)動(dòng)和內(nèi)亂，由于動(dòng)員型信訪與國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)高度契合，并建立了有效的政治互信和持續(xù)的社會(huì)合作，因此，從根本上講信訪是可控的。同時(shí)由于高層掌握了社會(huì)動(dòng)員的策略與技巧，動(dòng)員型信訪有效發(fā)揮了政治治理功能，“作為一元化社會(huì)結(jié)構(gòu)中執(zhí)政黨借以平衡政府和民眾兩者關(guān)系的有效機(jī)制，信訪制度形成了與政治運(yùn)動(dòng)相配合的運(yùn)動(dòng)式治理機(jī)制，從而在政府與民眾之間實(shí)現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)式的平衡”。⑧
（二）信訪制度的去政治化
正是由于高度的政治化，當(dāng)“文革”結(jié)束、政治時(shí)代終結(jié)、總體性社會(huì)松動(dòng)時(shí)，動(dòng)員型信訪的政治色彩也迅速隱退。應(yīng)星從制度的角度將新中國(guó)成立以來(lái)的信訪分為三種類(lèi)型：大眾動(dòng)員型信訪、撥亂反正型信訪和安定團(tuán)結(jié)型信訪。⑨這其中，撥亂反正型信訪仍然帶有動(dòng)員型信訪的特征，作為一種過(guò)渡型的信訪伴隨了國(guó)家政治的變遷和大規(guī)模的群眾運(yùn)動(dòng)，表征了大眾動(dòng)員型信訪的終結(jié)。葉笑云認(rèn)為，“革命邏輯的泛化導(dǎo)致制度功能的紊亂，最后通過(guò)信訪制度平反冤假錯(cuò)案，實(shí)現(xiàn)撥亂反正和秩序恢復(fù)，執(zhí)政黨通過(guò)制度進(jìn)行了自我糾錯(cuò)，合法性基礎(chǔ)得以修復(fù)，政治體系得以恢復(fù)平衡”。⑩由于在過(guò)去年代里信訪權(quán)利救濟(jì)、沖突化解等功能的萎縮，撥亂反正型信訪實(shí)質(zhì)上是這些功能的一次恢復(fù)、反彈甚至井噴，并在解決歷史遺留問(wèn)題的同時(shí)，逐步向民眾利益訴求的管道演化。
信訪的去政治化過(guò)程伴隨了國(guó)家治理方式的變遷。受“有限政府”、“責(zé)任政府”、“服務(wù)政府”、“法治政府”等的規(guī)制，政府職能的履行要顧及合法性、正當(dāng)性等原則，導(dǎo)致政治動(dòng)員和號(hào)召能力下降。與此同時(shí)，單位制的解體、個(gè)人權(quán)利的彰顯、法律話語(yǔ)的不斷深入，共同促使信訪的動(dòng)力機(jī)制由國(guó)家轉(zhuǎn)向了個(gè)人（見(jiàn)圖1），動(dòng)員型信訪向自主型信訪轉(zhuǎn)變。在這種情況下，國(guó)家不再鼓勵(lì)而是防范民眾的信訪尤其是來(lái)訪，信訪不但不能承載政治動(dòng)員的功能，而且反而成為被治理的對(duì)象。“改革前，在社會(huì)動(dòng)員取向主導(dǎo)下，國(guó)家傾向于把一切社會(huì)問(wèn)題都視為政治問(wèn)題并用政治手段去解決，固然是極端的，但當(dāng)前在沖突化解取向主導(dǎo)下，國(guó)家似有走向另一個(gè)極端的趨勢(shì)，即把一切社會(huì)問(wèn)題都視為經(jīng)濟(jì)問(wèn)題并用經(jīng)濟(jì)手段去解決。”11于是，政治說(shuō)教成為了要被唾棄的東西，民眾更加注重物質(zhì)利益，地方政府自恃擁有雄厚的財(cái)力而恣意實(shí)踐“用人民幣解決人民內(nèi)部矛盾”的理念，并越來(lái)越多地運(yùn)用市場(chǎng)化、技術(shù)化的原則來(lái)應(yīng)對(duì)信訪問(wèn)題。信訪的去政治化使這一獨(dú)特的社會(huì)治理方式失去了方向并出現(xiàn)了真空，底層民眾自發(fā)的政治化、民粹化則是其后果之一。
（三）信訪的反向政治動(dòng)員
信訪的去政治化是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，并引發(fā)了始料不及的后果。在國(guó)家主導(dǎo)的背景下，信訪政治化主要表現(xiàn)為信訪制度受制于國(guó)家的政治安排，以政治化、運(yùn)動(dòng)化等非常規(guī)的運(yùn)作為特點(diǎn)，成為貫徹國(guó)家政治任務(wù)的得力工具。動(dòng)員型信訪的核心理念是增強(qiáng)政治認(rèn)同，補(bǔ)強(qiáng)政治合法性，更多地體現(xiàn)了國(guó)家以政治說(shuō)教為手段，通過(guò)信訪對(duì)社會(huì)治理的價(jià)值導(dǎo)向。去政治化意味著國(guó)家不再“運(yùn)動(dòng)”信訪，信訪的主導(dǎo)權(quán)由國(guó)家下沉至社會(huì)。所謂自主型信訪，顧名思義，就是信訪事項(xiàng)主要由信訪人啟動(dòng)的模式，在目前公民政治參與程度低的情況下，自主型信訪以沖突化解與權(quán)利救濟(jì)為主，而且逐步演化為一個(gè)利益維護(hù)與擴(kuò)張的平臺(tái)。在這種情況下，伴隨著社會(huì)的急劇變遷，新中國(guó)成立以來(lái)的第三次信訪洪峰在20世紀(jì)90年代開(kāi)始形成。與前兩次信訪洪峰主要由政治運(yùn)動(dòng)所導(dǎo)致的情況不同，此次信訪洪峰是社會(huì)矛盾、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)凸現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)產(chǎn)物，同時(shí)也包含了由于社會(huì)控制的松動(dòng)而冒出的一些歷史問(wèn)題。前兩次的信訪洪峰，盡管在表面看來(lái)給社會(huì)造成了某種無(wú)序，但由于政治動(dòng)員機(jī)制的存在，其總體上是可控的，即便在“文革”階段也是如此。而在自主型信訪階段，國(guó)家與社會(huì)轉(zhuǎn)入常態(tài)化的運(yùn)行，主要運(yùn)用技術(shù)性和物質(zhì)性的手段治理社會(huì)矛盾，信訪機(jī)構(gòu)不但日益科層化，而且必須顧及法治、人權(quán)等原則，傳統(tǒng)治理手段萎縮，治理難度加大。在這一前提下，特別是隨著“維穩(wěn)”原則的強(qiáng)化，信訪運(yùn)行完成了一個(gè)重大轉(zhuǎn)向，國(guó)家對(duì)信訪由提倡變成防范，并由國(guó)家治理社會(huì)的手段演化為被治理的對(duì)象。信訪由動(dòng)員型到自主型的轉(zhuǎn)變，再由治理手段到治理對(duì)象的轉(zhuǎn)變，在信訪制度史上具有重大意義，這標(biāo)志著信訪制度的紅利耗盡并陷入困境。在這種情況下，為應(yīng)對(duì)進(jìn)京訪高潮，中央確立了壓力式的信訪體制，維穩(wěn)成為了信訪治理的最高原則，并進(jìn)一步制度化，屬地化管理的模式確立，而地方政府只能如法炮制，將壓力層層下傳，致使基層特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道更多地動(dòng)用收買(mǎi)或壓制的手段治理信訪，地方性治理資源嚴(yán)重透支（見(jiàn)表1）。
與信訪運(yùn)行的去政治化態(tài)勢(shì)相反，信訪制度設(shè)計(jì)本身依然沿襲了傳統(tǒng)的框架結(jié)構(gòu)，即“信訪制度是秉承群眾路線而來(lái)的一種國(guó)家制度，而群眾路線作為黨的根本政治路線和組織路線，一直是新中國(guó)政權(quán)之政治合法性的重要理論基石”。“群眾路線又是比國(guó)家目前秉持的沖突化解理念更上位的、更有政治約束力的意識(shí)形態(tài)路線。”12不僅如此，面對(duì)執(zhí)政困難與危機(jī)及政治合法性流失的危險(xiǎn)，中央始終強(qiáng)調(diào)“執(zhí)政為民”、“以人為本”等理念，并提高了信訪工作的政治定位：“信訪工作是黨和政府的一項(xiàng)重要工作，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的基礎(chǔ)性工作，是黨的群眾工作的重要組成部分。”132013年1月，時(shí)任國(guó)務(wù)院秘書(shū)長(zhǎng)馬凱在全國(guó)信訪局長(zhǎng)電視電話會(huì)議上說(shuō)：“各地各有關(guān)部門(mén)要深刻理解信訪工作是黨的群眾工作重要組成部分這一本質(zhì)屬性和職能定位，真正把來(lái)訪群眾當(dāng)家人，把群眾來(lái)信當(dāng)家書(shū)，把群眾反映的問(wèn)題當(dāng)家事，把群眾工作當(dāng)家業(yè)來(lái)做，千方百計(jì)解決群眾的合理訴求。”14然而，群眾路線作為中共執(zhí)政的基礎(chǔ)性資源，內(nèi)在地包含了執(zhí)政黨的無(wú)限倫理，這很難完全體現(xiàn)到政府的科層運(yùn)作系統(tǒng)中，畢竟后者還受法治原則、程序正義等內(nèi)容的制約。于是，盡管中央可以不斷地釋放以人為本的信號(hào)，卻無(wú)法再度啟動(dòng)政治動(dòng)員，這就為民眾的反向政治動(dòng)員留下了操作空間：基于群眾路線的精神，訪民利用信訪通道進(jìn)行政治參與是天然合理的，也是《信訪條例》所予以保障的，畢竟，（基于群眾路線的）政治原則是高于（基于行政程序的）法治原則的，信訪救濟(jì)渠道的經(jīng)濟(jì)性、便利性、權(quán)威性反而在司法制度之上。對(duì)于“越軌”的信訪行為，如果其政治正確，就常常無(wú)法進(jìn)行治理，迫使地方政府只能用無(wú)原則的維穩(wěn)原則來(lái)規(guī)制民眾的行為。在這種情況下，“政治”來(lái)源于下面，自發(fā)的政治動(dòng)員來(lái)源于底層。民粹主義起碼在社會(huì)心態(tài)、社會(huì)情緒等方面具備了生長(zhǎng)的土壤，而開(kāi)放扁平的互聯(lián)網(wǎng)則成為了意見(jiàn)自由市場(chǎng)，助推了民粹主義的蔓延。這就為隨時(shí)到來(lái)的政治危機(jī)備下了柴火。
三、民粹逆襲對(duì)信訪的政治支援
一般認(rèn)為，民粹主義（Populism）源自俄國(guó)19世紀(jì)下半葉知識(shí)分子和農(nóng)民平均地權(quán)的要求并幾乎在北美同時(shí)興起。民粹主義思想家認(rèn)為，“人民生活本身總是合理的”，“人民的生活本身就能根據(jù)它的本性，它的天然力量和天賦，以及根據(jù)外部的自然地理?xiàng)l件，定出自我提高和自我發(fā)展所需要的方式和原則”。他們相信，在人民的生活中保存著真正的生活秘密，“在人民中潛藏著真理”，“人民是真理的支柱”，即“以人民為精粹”。15民粹主義對(duì)我們來(lái)說(shuō)是一個(gè)既陌生又熟悉的語(yǔ)匯，要給出一個(gè)清晰的定義比較困難。俞可平認(rèn)為造成民粹主義概念尷尬的原因主要是民粹主義的內(nèi)容豐富，它既是一種政治思潮，又是一種社會(huì)運(yùn)動(dòng)，還是一種政治策略。作為一種政治思潮，“民粹主義的基本含義是它的極端平民化傾向，即極端強(qiáng)調(diào)平民群眾的價(jià)值和理想，把平民化和大眾化作為所有政治運(yùn)動(dòng)和政治制度合法性的最終來(lái)源，以此來(lái)評(píng)判社會(huì)歷史的發(fā)展。它反對(duì)精英主義，忽視或者極端否定政治精英在社會(huì)歷史發(fā)展中的重要作用”。“作為一種政治運(yùn)動(dòng)，民粹主義主張靠平民大眾對(duì)社會(huì)進(jìn)行激進(jìn)改革，并把普通群眾當(dāng)作政治改革的唯一決定性力量，而從根本上否定政治精英在社會(huì)政治變遷中的重要作用。平民化便成為民粹主義政治運(yùn)動(dòng)的本質(zhì)特征，從這個(gè)意義上說(shuō)，所有群眾性的社會(huì)政治運(yùn)動(dòng)都帶有民粹主義的性質(zhì)。”“作為一種政治策略，它指的是動(dòng)員平民大眾參與政治進(jìn)程的方式。”“這種政治動(dòng)員的方式，在現(xiàn)實(shí)政治生活中常常墮變成政治領(lǐng)袖出于政治控制的需要而對(duì)人民大眾進(jìn)行蠱惑人心的宣傳鼓動(dòng)，因此之故，民粹主義在不少人的眼中幾乎完全等同于政治家的蠱惑鼓動(dòng)技巧，除此之外它便什么也不是。”16
社會(huì)貧窮、兩極分化、貪腐嚴(yán)重等是民粹主義的滋生土壤和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，因而民粹主義往往發(fā)生于那些正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型或政治轉(zhuǎn)型的國(guó)家或地區(qū)，主張民眾的認(rèn)可是一切政治合法性的根源，反對(duì)代議制和精英治理，追求一種“簡(jiǎn)單而又直接”的民主，對(duì)于民主形式的強(qiáng)調(diào)更甚于民主內(nèi)容本身。17祝東力認(rèn)為，民粹主義“就是體制邊緣的大規(guī)模群眾為自身利益，尋求跨越體制的魅力型領(lǐng)袖，彼此結(jié)合，而形成的特定社會(huì)情緒、思潮和運(yùn)動(dòng)”。他認(rèn)為，自20世紀(jì)90年代以來(lái)，民粹主義既是一個(gè)激辯的社會(huì)話題，也是一種蔓延的社會(huì)情緒，每逢突發(fā)事件，民粹主義情緒常以灼人的溫度而引人矚目，并向社會(huì)思潮、進(jìn)而向社會(huì)運(yùn)動(dòng)的方向延伸。18而縱觀中國(guó)三十多年的改革開(kāi)放進(jìn)程，事實(shí)上我們已處于這個(gè)階段。處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，由于社會(huì)不公的加劇、社會(huì)矛盾的頻發(fā)，加之網(wǎng)絡(luò)的呼應(yīng)和放大效應(yīng)，社會(huì)思潮也極易走向極端，醞釀出社會(huì)整體無(wú)法承受的民粹主義浪潮。一般說(shuō)來(lái)，民粹主義源于社會(huì)精英與普通大眾之間的緊張關(guān)系，“先有社會(huì)結(jié)構(gòu)的‘民粹化’，然后才會(huì)有社會(huì)情緒、思潮、運(yùn)動(dòng)層面的民粹主義”。19這在當(dāng)下中國(guó)有著非常復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。在《人民論壇》雜志社評(píng)選出的“2012年度最值得關(guān)注的中外重大思潮”中，民粹主義占第8位，得票率為38％。20同年由該雜志社問(wèn)卷調(diào)查中心完成的《中國(guó)公眾的民粹化傾向調(diào)查報(bào)告（2012）》顯示，49.5％的受訪者具有民粹化特征，其中，31.3％的人屬于民粹特征顯著群體，18.2％的人屬于有一定民粹化傾向群體。21同時(shí)發(fā)現(xiàn)，在“熟練工／保安”和“外企、私營(yíng)企業(yè)管理者／個(gè)體工商戶(hù)”這兩個(gè)群體中，民粹特征顯著者較多，分別占相應(yīng)群體的70.0％和44.8％。如果采用“民粹情感溫度計(jì)”來(lái)評(píng)估（評(píng)分從0°到100°），中國(guó)公眾的民粹情感溫度為54.77度，說(shuō)明大量民眾可能在某些外在因素刺激下具備民粹化特征。22事實(shí)上，在中國(guó)許多的理論論爭(zhēng)和公共事件中都可以發(fā)現(xiàn)民粹主義的影子。由于現(xiàn)實(shí)中逼仄的政治參與空間，乃至嚴(yán)厲的平面媒體管制，這使得迅速崛起的互聯(lián)網(wǎng)成為民粹主義的集散地，以互聯(lián)網(wǎng)為平臺(tái)的自媒體給予了每一位普通民眾以公平表達(dá)的機(jī)會(huì)。網(wǎng)絡(luò)的平等性、匿名性以及信息傳遞的快捷性使其具備了民粹思潮所需要的“人民性”生長(zhǎng)土壤，在網(wǎng)絡(luò)中“約架”、“搏出位”、“人肉搜索”司空見(jiàn)慣，“圍觀”、“拍磚”、“爆料”、謾罵也稀松平常，藉由“破窗效應(yīng)”、“蝴蝶效應(yīng)”，一些真?zhèn)坞y辨的信息，會(huì)無(wú)限擴(kuò)展和惡性循環(huán)，引發(fā)意想不到的后果，甚至蔓延至線下的現(xiàn)實(shí)生活中。
由于信訪制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)是群眾路線，并且也承載了政治動(dòng)員的功能，這使其與民粹思潮具有天然的親和力，后者極易成為信訪的支持系統(tǒng)。正如同民粹主義是一種政治涂料，其本身沒(méi)有核心的理念卻容易附會(huì)太多內(nèi)容一樣，訪民群體的訴求也非常多元，他們也迫切需要用理論的武器來(lái)武裝自己。由于網(wǎng)絡(luò)以及通信的扁平化，民粹思潮可以輕易地在訪民中傳布，而訪民也可很便利地放大自己的“冤情”、觀點(diǎn)乃至情緒并與他人分享。這起碼從兩方面極大地改變了信訪的生態(tài)：一是從形式上看，信訪具有了不斷擴(kuò)展的特征。23由于信訪知識(shí)的可及性增強(qiáng)，訪民的權(quán)利意識(shí)高漲，上訪渠道也更加暢通、便利，訪民上訪不再像以前那樣純粹，而是具有了新的特點(diǎn)，不但上訪的頻次、層級(jí)、事項(xiàng)、要求等不斷增多，上訪也更具組織性、策略性和政治性，纏訪、鬧訪、上訪釘子戶(hù)、上訪專(zhuān)業(yè)戶(hù)等屢見(jiàn)不鮮，謀利、表演、要挾、泄憤等上訪類(lèi)型不斷出現(xiàn)。一些信訪老戶(hù)在上訪過(guò)程中會(huì)不斷積累信訪事項(xiàng)，“打包”、“捎帶”和“捆綁”與最初上訪無(wú)關(guān)的內(nèi)容，一個(gè)問(wèn)題解決了會(huì)提出下一個(gè)問(wèn)題，這就增大了化解難度。還有一些擴(kuò)展系由信訪本身而引起，如因?qū)υL民采取穩(wěn)控措施（拘留、勞教、進(jìn)“黑監(jiān)獄”、關(guān)“學(xué)習(xí)班”等）而引起的信訪以及因?qū)φ蛩痉ú块T(mén)的處理不滿(mǎn)，轉(zhuǎn)而把矛頭對(duì)準(zhǔn)了政府或司法部門(mén)的信訪。一些上訪人不但會(huì)將受到過(guò)處理，甚至?xí)䦟⑸钪袔缀跛械囊馔�、不幸與煩惱都?xì)w因于政府部門(mén)，把上訪持續(xù)期間的直接、間接支出都計(jì)為索賠內(nèi)容，形成不斷擴(kuò)展的利滾利式的復(fù)式訴求。訪民將抽象的“人民至上”演繹成對(duì)自身利益的索求，使得利益謀取成為強(qiáng)勢(shì)話語(yǔ)，讓信奉“用人民幣解決人民內(nèi)部矛盾”的地方政府實(shí)難承受，在財(cái)力有限的情況下，只得動(dòng)用低保等民生資源來(lái)安撫，這實(shí)質(zhì)上是民生向民粹的讓步。二是從內(nèi)容上看，信訪具備了反向動(dòng)員的屬性。由于訪民這一群體是民粹主義的最佳載體、受眾，信訪行為具有了越來(lái)越濃的政治化色彩，民粹主義反專(zhuān)家、反官員、反權(quán)威甚至反知識(shí)、反知識(shí)分子的“反智”色彩在一些訪民身上表現(xiàn)得更為充分。對(duì)于某一事件罔顧是非曲直的符號(hào)化反應(yīng)，對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體不分青紅皂白的否定性評(píng)價(jià)，體現(xiàn)出危險(xiǎn)的無(wú)政府主義傾向與激進(jìn)的暴力訴求，這與國(guó)家對(duì)信訪的去政治化形成鮮明對(duì)比。一些訪民長(zhǎng)年累月上訪后，對(duì)最初的上訪緣由逐步淡化，甚至拋到一邊，轉(zhuǎn)而開(kāi)始“關(guān)心政治”、關(guān)心國(guó)家大事，將自身的問(wèn)題賦予了廣泛的政治色彩，從“政治高度”上解釋自己的信訪事項(xiàng)，越來(lái)越具有泛政治化的傾向。社會(huì)中的一些偶發(fā)事件也常常被賦予了廣泛的政治色彩，一些民眾對(duì)任何具有新聞效應(yīng)的事件都會(huì)竭盡全力地尋找政治原因，而政治原因一定要追到政治體制這一根本上，以政治的邏輯和框架、民粹的情緒和心態(tài)來(lái)解釋社會(huì)現(xiàn)象。民粹主義與訪民的互動(dòng)，極大地改變了信訪格局，其負(fù)面效應(yīng)的不斷釋放潛伏著巨大的危機(jī)。
四、重建信訪政治回應(yīng)民粹主義風(fēng)險(xiǎn)
在我國(guó)的政治敘事中，發(fā)端于戰(zhàn)爭(zhēng)年代、完善于革命和建設(shè)年代，卻在改革年代面臨諸多挑戰(zhàn)的信訪制度承載了中國(guó)共產(chǎn)黨增加政治認(rèn)同、促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)的理想設(shè)計(jì)，是貫徹群眾路線、處理人民內(nèi)部矛盾乃至防范官僚主義的基本方略，成為中共基礎(chǔ)性的執(zhí)政資源，在國(guó)家治理體系中占有獨(dú)特地位。當(dāng)前，國(guó)家治理處于一個(gè)承啟階段。一方面，中共依法治國(guó)、依法執(zhí)政，按照科層制打造了較為完善的國(guó)家機(jī)器，積累了執(zhí)政的強(qiáng)大物質(zhì)和技術(shù)基礎(chǔ)；另一方面，執(zhí)政環(huán)境日益復(fù)雜，在西式話語(yǔ)強(qiáng)勢(shì)、傳統(tǒng)話語(yǔ)興起的同時(shí)，政治話語(yǔ)卻日益逼仄，執(zhí)政資源面臨流失危險(xiǎn)。信訪制度面臨的挑戰(zhàn)，特別是其遭遇的民粹化風(fēng)險(xiǎn)，迫使我們從國(guó)家治理的高度重新審視信訪的政治功能與價(jià)值�；貧w信訪制度的經(jīng)典設(shè)計(jì)，重建信訪的政治屬性，是完善國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，更是應(yīng)對(duì)民粹主義風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措。
（一）信訪政治屬性的重建
信訪的政治屬性確定了其在中國(guó)政治體系中的特殊地位。中國(guó)共產(chǎn)黨建政伊始，信訪制度是對(duì)抗和防范官僚主義的強(qiáng)大武器，同時(shí)也是民情上達(dá)的綠色通道。在中國(guó)民主政治相對(duì)滯后、公民政治參與渠道不暢的情況下，信訪制度在某種程度上彌補(bǔ)了這一缺憾，成為踐行政治參與功能的重要載體。信訪制度的這種設(shè)計(jì)并非權(quán)宜之計(jì)，在國(guó)家機(jī)器逐步健全之后，它仍然發(fā)揮著不可替代的作用。1978年以來(lái)，國(guó)家拋棄運(yùn)動(dòng)式、動(dòng)員式的非常規(guī)社會(huì)治理手段固然是一個(gè)歷史進(jìn)步，但面對(duì)由于社會(huì)急劇變遷導(dǎo)致的社會(huì)斷裂和結(jié)構(gòu)分化，卻缺乏有效的政治整合，致使社會(huì)成員在自主性增強(qiáng)的同時(shí)凝聚力卻急劇下降——其外在表現(xiàn)就是道德的滑坡、糾紛的頻現(xiàn)、個(gè)人欲望的過(guò)度釋放乃至社會(huì)情緒的暴戾、政治共識(shí)的難以達(dá)成，尤其是民粹主義思潮的泛濫等。
民粹主義是一種自發(fā)的來(lái)自底層的政治。在當(dāng)前，民粹主義主要表現(xiàn)為各式各樣的社會(huì)情緒及不斷涌現(xiàn)的泄憤事件。但在此起彼伏的群體性事件中，真正由利益沖突、官民矛盾等而引發(fā)的沖突倒不可怕，可怕的就是這類(lèi)“無(wú)直接利益沖突”事件，即社會(huì)沖突的參與者與事件本身無(wú)關(guān)，而是借機(jī)表達(dá)了一種草根式的怨恨和情緒。24泄憤事件背后并不見(jiàn)得有黑社會(huì)或“敵對(duì)勢(shì)力”的插手，相反，參與者往往秉持樸素的“公平”、“正義”觀念。民粹主義之來(lái)源的“下面”，即底層，可能與我們通常的看法并不完全吻合，“改革開(kāi)放以來(lái)廣受關(guān)注的問(wèn)題是貧富分化，也就是階層的分化，但由于中間階層薄弱，以及本屬中層的群體傾向于更低階層的自我認(rèn)同，從而使得中國(guó)的社會(huì)階層表現(xiàn)出異常龐大的底層。而共同的底層認(rèn)同使得網(wǎng)絡(luò)或民間總是出現(xiàn)一邊倒的聲音或一邊倒的行為。這種底層認(rèn)同也導(dǎo)致群體心理和行為的極端化”。25目前國(guó)家治理日益法治化、理性化甚至技術(shù)化、項(xiàng)目化，亦不斷從西方和古代社會(huì)汲取資源，但仍不足以應(yīng)對(duì)當(dāng)前一些嚴(yán)峻的社會(huì)問(wèn)題。信訪制度在運(yùn)行中形成了包括政治參與、沖突化解、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)救助等在內(nèi)的功能系列，但它們的重要性卻大相徑庭。政治功能（從國(guó)家角度講就是政治動(dòng)員，從民眾角度講就是政治參與）是信訪制度的靈魂和核心價(jià)值所在，一旦抽離了信訪的政治功能，則信訪制度就成為一些行政職能的簡(jiǎn)單組合——由于這些功能一直存在于各政府職能部門(mén)中，信訪部門(mén)只是為民眾提供了一個(gè)解決此類(lèi)問(wèn)題的鏡像或快捷操作菜單——因?yàn)樵L民所反映的問(wèn)題都有對(duì)應(yīng)的責(zé)任機(jī)構(gòu)，問(wèn)題解決與否不以信訪的受理為條件。但信訪的政治功能或曰其政治動(dòng)員與參與的方式卻是信訪制度所獨(dú)有的，有無(wú)政治功能的涵蓋，對(duì)于其他功能具有不同的意義。在關(guān)于信訪制度改革的論爭(zhēng)中，一些取消信訪或?qū)⑵涔δ懿鸱值慕ㄗh，實(shí)際上就是建立在無(wú)視或者放棄信訪政治功能的基礎(chǔ)上，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到信訪政治功能的獨(dú)特價(jià)值，而僅僅將信訪機(jī)構(gòu)視作一個(gè)合署辦公的場(chǎng)所。在經(jīng)歷了充分的歷史沉淀后，信訪制度愈益展示出其政治價(jià)值。信訪政治屬性的重建，并不是要回復(fù)（事實(shí)上也做不到）到計(jì)劃社會(huì)政治掛帥的狀態(tài)，而是要在現(xiàn)有的政治生態(tài)下，發(fā)揮信訪制度特有的政治整合、凝聚共識(shí)的功能。
信訪的政治重建，與信訪機(jī)構(gòu)的科層化建設(shè)并不矛盾，但卻不能以科層制的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)制和要求信訪本身，將其視作一種純粹工具意義上的治理手段。更要防止建設(shè)疊床架屋式的機(jī)構(gòu)的傾向。信訪的政治重建，同樣也不排除信訪自身的法制化進(jìn)程。法制化與信訪的政治屬性并不矛盾，它們分別體現(xiàn)了信訪在理念與手段方面的政治與法治原則。與西方發(fā)達(dá)國(guó)家成熟完善的民主政治建設(shè)模式不同，中國(guó)政治參與的制度安排并不專(zhuān)屬于某個(gè)或某幾個(gè)（如人大、政協(xié)等）板塊，由信訪制度分擔(dān)某些參政議題的討論，會(huì)在客觀上抑制、吸納和化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)甚至一些抗議風(fēng)潮，也只有通過(guò)對(duì)民粹思潮對(duì)社會(huì)反動(dòng)員的反動(dòng)員，才能從根本上化解民粹主義的政治風(fēng)險(xiǎn)。
（二）信訪政治的“底層設(shè)計(jì)”
改革開(kāi)放前，在大一統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和高度集權(quán)的政治模式下，國(guó)家通過(guò)“單位”這一具有中國(guó)特色的特殊類(lèi)型的組織實(shí)現(xiàn)了對(duì)所有的資源、利益和發(fā)展機(jī)會(huì)的壟斷，社會(huì)個(gè)體被整合進(jìn)了這種超級(jí)“共同體”中，從而維持了社會(huì)的剛性秩序。1978年后，國(guó)家力量從基層撤出，單位制處于解體或功能轉(zhuǎn)換的狀態(tài)，社會(huì)活力得以大規(guī)模釋放，但這并沒(méi)有合乎邏輯地導(dǎo)致我們所期望的民眾自我意識(shí)的覺(jué)醒和獨(dú)立人格的出現(xiàn)，相反，個(gè)人權(quán)利、欲望卻過(guò)度釋放，原子化的狀態(tài)加劇。在日常生活中，一方面政治話語(yǔ)式微，另一方面法治話語(yǔ)興起，這導(dǎo)致社會(huì)管理與社會(huì)整合的日益軟化。在實(shí)體層面上，“單位”這樣的載體愈益萎縮；在實(shí)踐層面上，對(duì)人的約束與控制從基于價(jià)值（政治）到基于關(guān)系再到基于行為，“法無(wú)禁止即自由”深入人心，衡量與評(píng)價(jià)人的標(biāo)準(zhǔn)也趨于中性化，對(duì)人進(jìn)行道德評(píng)判成為一件危險(xiǎn)的事情，落后、頹廢、消極、勢(shì)利、惡搞、審丑等被當(dāng)作多元化的組成部分。在網(wǎng)絡(luò)上更是如此，人民是天然正確的，說(shuō)不得、碰不得，更批評(píng)不得。由于利益問(wèn)題被當(dāng)作處理人民內(nèi)部矛盾的核心，思想政治工作嚴(yán)重虛化，信訪通道常常放大了訪民的一些近乎民粹化的主張。而基層以“維穩(wěn)”、“不出事”作為治理的總標(biāo)準(zhǔn)，花錢(qián)擺平或?qū)嵤〾褐瞥蔀橹卫淼某Ｒ?guī)手段，實(shí)際上反而激發(fā)了一些信訪人的民粹情緒。在“頂層設(shè)計(jì)”的話語(yǔ)時(shí)髦甚至泛濫的情況下，其實(shí)我們反而缺少了“底層設(shè)計(jì)”。
其實(shí)，信訪制度內(nèi)含的“人民建議征集”設(shè)計(jì)就是一種日�；慕ㄔO(shè)性的動(dòng)員方式，只是在操作中流于形式，成了擺設(shè)。湯嘯天認(rèn)為，如果人民群眾批評(píng)建議的權(quán)利在實(shí)際上被虛置了，其對(duì)物質(zhì)利益、精神利益的追求并不會(huì)減弱，一定會(huì)通過(guò)求決、求訴甚至非理性的方式表達(dá)出來(lái)。在全球化信息化時(shí)代，純粹代議制的局限性、滯后性日益凸顯。現(xiàn)在許多在網(wǎng)上發(fā)酵、蔓延、引起轟動(dòng)的問(wèn)題是難以通過(guò)代議制民主在第一時(shí)間解決的，參與式民主的優(yōu)勢(shì)恰恰在于直接、快捷。26做大“人民建議征集”，除了能釋放參政空間，更重要的是給民眾情緒以舒緩，進(jìn)而把沸沸揚(yáng)揚(yáng)的民意有意向制度化參與的方向引導(dǎo)。而檢舉、舉報(bào)則是另一項(xiàng)極其重要的動(dòng)員方式，在民眾反腐呼聲高漲的情況下，適度動(dòng)員反腐的力量，既可形成遏制腐敗的鼎盛氣場(chǎng)，又可以成為民粹情緒的減壓閥以削減政治風(fēng)險(xiǎn)。
信訪政治的“底層設(shè)計(jì)”最主要的是恢復(fù)和創(chuàng)新群眾觀念。在毛澤東的群眾觀中，從群眾中來(lái)、到群眾中去，實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)袖、精英與群眾的良性互動(dòng)。一方面群眾是真正的英雄，另一方面群眾又是被教育的對(duì)象。如果僅僅從群眾的感性出發(fā)，不進(jìn)行正確引導(dǎo)，許多情緒化的東西就會(huì)干擾革命和建設(shè)事業(yè)。“黨同群眾又存在著先進(jìn)與落后、整體與局部、長(zhǎng)遠(yuǎn)與暫時(shí)的對(duì)立。黨同人民群眾這種既統(tǒng)一又對(duì)立的關(guān)系，決定了黨的群眾工作也由兩個(gè)既統(tǒng)一又對(duì)立的方面構(gòu)成。”“首先，基于處于中間和落后狀態(tài)的群眾總是占大多數(shù)的現(xiàn)實(shí)，群眾工作必須照顧這些處于中間和落后狀態(tài)的群眾，否則黨就會(huì)受到孤立。在強(qiáng)調(diào)這個(gè)方面時(shí)，群眾工作具有明顯的調(diào)和性，即使群眾提出了不合理的要求，國(guó)家也必須傾聽(tīng)和回應(yīng)。但另一方面，群眾路線也要求，黨作為人民群眾的先鋒隊(duì)，不能單純‘遷就群眾中錯(cuò)誤的意見(jiàn)’，而應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，‘對(duì)群眾實(shí)行正確的有遠(yuǎn)見(jiàn)的領(lǐng)導(dǎo)’，否則也是脫離群眾。在強(qiáng)調(diào)這個(gè)方面時(shí)，群眾工作具有明顯的斗爭(zhēng)性。因?yàn)樗^領(lǐng)導(dǎo)，就是動(dòng)員群眾中的先進(jìn)部分，去啟發(fā)和爭(zhēng)取處于中間和落后狀態(tài)的部分。”“前者強(qiáng)調(diào)照顧大多數(shù)，后者強(qiáng)調(diào)改造大多數(shù)。”27“盡管毛澤東高度重視農(nóng)民的作用，熱情贊揚(yáng)他們的革命精神，但是，他從來(lái)沒(méi)有像民粹派那樣，把農(nóng)民看作是天然的社會(huì)主義者而崇拜他們的自發(fā)性。”28由于中央不斷強(qiáng)化“以人為本”的發(fā)展理念，持續(xù)加強(qiáng)和改善民生，民眾的個(gè)人權(quán)益在得到保障的同時(shí)，也存在著過(guò)度釋放的傾向，而信訪作為一個(gè)寬松的平臺(tái)，常常為一些不良信訪人不當(dāng)利用。同時(shí)中央向地方傳導(dǎo)了越來(lái)越重的維穩(wěn)責(zé)任，而地方政府在傳統(tǒng)治理手段不斷萎縮的情況下還要顧及法治的原則與要求，致使對(duì)訪民息事寧人、一味遷就的情況屢見(jiàn)不鮮。一些纏訪、鬧訪的釘子戶(hù)趁機(jī)不斷添加不同的信訪要求，甚至漫天要價(jià)、欲壑難填。對(duì)這些人運(yùn)用道德、法律等手段進(jìn)行規(guī)制很難奏效，而如果運(yùn)用一些政治手段，如公開(kāi)辯論、聽(tīng)證等，則可能發(fā)揮政治話語(yǔ)的作用，對(duì)這些無(wú)理行為以某種程度的抑制。
（三）“組織起來(lái)”的邏輯
現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)。這種風(fēng)險(xiǎn)與其說(shuō)是來(lái)源于外部，不如說(shuō)是來(lái)源于系統(tǒng)自身。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)不同于自然風(fēng)險(xiǎn)，它具有兩面性，既可能成為促成改革的契機(jī)，也可能危及社會(huì)的運(yùn)行。一個(gè)良好的社會(huì)系統(tǒng)需要具備相當(dāng)程度的包容性，并裝備社會(huì)情緒的減壓、發(fā)泄、釋放裝置，及時(shí)清除社會(huì)運(yùn)行中的風(fēng)險(xiǎn)和無(wú)組織力量，以消除社會(huì)運(yùn)行隱患。如果社會(huì)系統(tǒng)包容性差，沒(méi)有彈性，就可能導(dǎo)致各種風(fēng)險(xiǎn)的累加、放大和共振。民粹情緒就是一種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，它形同星星之火，既可成燎原之勢(shì)，給社會(huì)造成毀滅性的重創(chuàng)，亦可轉(zhuǎn)化成供熱、動(dòng)力系統(tǒng)，成為社會(huì)發(fā)展的建設(shè)性力量。改革開(kāi)放前，國(guó)家具備完善的層級(jí)動(dòng)員系統(tǒng)，“通過(guò)‘共意’形成了集體行動(dòng)框架，形塑了民眾的認(rèn)知、情感和意識(shí)”，“使社會(huì)動(dòng)員既能夠由上層推始，也能夠在一定程度上得到基層的響應(yīng)和貫徹”，民眾成為動(dòng)員的客體，信訪制度和“四大”（“大鳴、大放、大批判、大字報(bào)”）實(shí)際上分別從體制內(nèi)外起到了這種作用。29“但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，個(gè)體被賦予行動(dòng)者的主體性地位，雖然國(guó)家依然具有強(qiáng)大的社會(huì)動(dòng)員能力，但個(gè)體權(quán)利意識(shí)高度張揚(yáng)，具有了更多的選擇權(quán)利和自主空間，而相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任感與社會(huì)能動(dòng)性并沒(méi)有自然生成”，民眾中缺乏一種內(nèi)化的集體意識(shí)和社區(qū)意識(shí)。30
信訪政治屬性的重建應(yīng)當(dāng)以社區(qū)發(fā)育作為重要路徑，通過(guò)社區(qū)輿論環(huán)境的建立、公共空間的形成提供將大眾重新組織起來(lái)的載體。單位制解體后，中國(guó)社會(huì)的創(chuàng)造活力被極大地釋放出來(lái)，農(nóng)村的基層自治和城市的新型社區(qū)組織開(kāi)始發(fā)育，它往往成為國(guó)家和市場(chǎng)提供服務(wù)不足的情況下，基層調(diào)動(dòng)地方性資源來(lái)解決就業(yè)、便民服務(wù)等一系列問(wèn)題的一種機(jī)制和體制。但社區(qū)更應(yīng)該是一種精神的結(jié)構(gòu)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治等秩序重新安排的情況下，精神共同體的建設(shè)比居住共同體的建設(shè)更為重要，吉登斯（Anthony Giddens）將前者稱(chēng)之為“新型政治的根本所在”，認(rèn)為“社區(qū)”不僅意味著重新找回已經(jīng)失去的地方團(tuán)結(jié)形式，它還是一種促進(jìn)街道、城鎮(zhèn)和更大范圍的地方區(qū)域的社會(huì)關(guān)系復(fù)蘇的可行辦法。在他看來(lái)，“社區(qū)建設(shè)乃是培育‘積極的公民社會(huì)’的一種方法，立足于社區(qū)以及社區(qū)中的各種民間組織，重建公民社會(huì)，把消極的市民改造為積極的公民、勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的公民，對(duì)民主制度的民主化是十分關(guān)鍵的”。31把基層組織起來(lái)的過(guò)程，也是社會(huì)發(fā)育成長(zhǎng)的過(guò)程，這可以促進(jìn)社會(huì)團(tuán)結(jié)，強(qiáng)化社會(huì)認(rèn)同，防范社會(huì)冷漠，化解社會(huì)怨恨，從而消除社會(huì)民粹化、原子化的土壤。尤其在當(dāng)前的政治生態(tài)中，由于民粹主義強(qiáng)調(diào)平民的價(jià)值和理想，并把民眾的愿望、需求、情緒等當(dāng)作考慮問(wèn)題的出發(fā)點(diǎn)，其與民生主義、民本主義有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系，并共同影響著“以人為本”執(zhí)政理念的實(shí)現(xiàn)，操作得當(dāng)，民粹主義就不失為一種健康的力量。
五、小結(jié)與反思
當(dāng)前我國(guó)信訪治理陷入了深深的困境。一般來(lái)說(shuō)，在社會(huì)轉(zhuǎn)型的背景下，國(guó)家控制能力下降、黨和政府執(zhí)政方式變遷、公民權(quán)利意識(shí)萌動(dòng)等因素會(huì)助長(zhǎng)社會(huì)矛盾與問(wèn)題的釋放，并使國(guó)家面臨治理手段特別是專(zhuān)斷權(quán)力急劇萎縮并不斷喪失的危險(xiǎn)。在一個(gè)急速變遷的社會(huì)里，社會(huì)思潮與社會(huì)情緒往往成為社會(huì)穩(wěn)定性的征候，恰恰在信訪治理困境的背后有著民粹主義等社會(huì)思潮的隱秘背影。由于信訪制度設(shè)計(jì)的起點(diǎn)是群體路線，并且也承載了政治動(dòng)員的功能，這使其與民粹的思潮具有天然的親和，在社會(huì)轉(zhuǎn)型與政治生態(tài)充滿(mǎn)彈性的背景下，民粹主義極易演化成為一些政治偏執(zhí)型訪民的心理支持系統(tǒng)，從而實(shí)現(xiàn)反向的政治動(dòng)員并帶來(lái)巨大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
這種風(fēng)險(xiǎn)與幾十年來(lái)信訪功能的變遷有密切的關(guān)聯(lián)。信訪制度建立在對(duì)官僚體制和王朝歷史興衰更替反思的基礎(chǔ)上，與國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)高度契合，體現(xiàn)了國(guó)家政權(quán)建設(shè)的需要；同時(shí)又回應(yīng)民眾的需求，以滿(mǎn)足民眾政治參與乃至利益表達(dá)的要求，藉此中國(guó)共產(chǎn)黨形成了“黨—政—民”的社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。1978年后，由于單位制解體、國(guó)家治理方式變遷、個(gè)人權(quán)利彰顯、法律話語(yǔ)不斷深入，這促使動(dòng)員型信訪向自主型信訪轉(zhuǎn)變，信訪的動(dòng)力機(jī)制由國(guó)家轉(zhuǎn)向了個(gè)人，導(dǎo)致一種信訪政治“騰空”的多米諾效應(yīng)。國(guó)家不再鼓勵(lì)而是防范民眾的信訪，信訪不但不能承載政治動(dòng)員的功能，反而從國(guó)家治理社會(huì)的手段演化為被治理的對(duì)象。信訪從高度政治化到去政治化再到民粹化的入侵就是這一變遷的縮影。
信訪制度面臨的挑戰(zhàn)，特別是其遭遇的民粹化風(fēng)險(xiǎn)，迫使我們從國(guó)家治理的高度重新審視信訪的政治功能與價(jià)值。回歸信訪制度的經(jīng)典設(shè)計(jì)，重建信訪的政治屬性，是完善國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，更是應(yīng)對(duì)民粹主義風(fēng)險(xiǎn)的根本舉措。這與信訪機(jī)構(gòu)的科層化建設(shè)并不矛盾，不能以科層制的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)制和要求信訪本身，將其視作一種純粹工具意義上的治理手段。讓信訪制度分擔(dān)某些參政議題的討論，也會(huì)在客觀上抑制、吸納和化解政治風(fēng)險(xiǎn)，并形成對(duì)民粹思潮對(duì)社會(huì)反向動(dòng)員的反制，從根本上化解民粹主義可能帶來(lái)的危機(jī)。信訪制度內(nèi)含的“人民建議征集”設(shè)計(jì)就是一種日�；慕ㄔO(shè)性的動(dòng)員方式，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大、釋放其功能，為政治建設(shè)凝聚“正能量”；而檢舉、舉報(bào)則是另一項(xiàng)極其重要的動(dòng)員方式，在民眾反腐呼聲高漲的情況下，適度動(dòng)員反腐的力量，既可形成遏制腐敗的強(qiáng)大氣場(chǎng)，又可以成為民粹情緒的減壓閥，削減政治風(fēng)險(xiǎn)。
信訪政治的“底層設(shè)計(jì)”最主要的是要恢復(fù)和創(chuàng)新群眾觀念，其實(shí)質(zhì)就是要正確處理人民內(nèi)部矛盾。早在1957年毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》的講話中就提出用“團(tuán)結(jié)—批評(píng)—團(tuán)結(jié)”公式作為處理人民內(nèi)部矛盾的原則，確立了正確處理當(dāng)前利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益、局部利益與全國(guó)利益、個(gè)體利益與集體利益之間的關(guān)系。去政治化導(dǎo)致人民內(nèi)部矛盾政治性喪失，使人民內(nèi)部矛盾的解決喪失了原則，導(dǎo)致大量的人民內(nèi)部矛盾無(wú)法得到解決。為此，要重新找回人民內(nèi)部矛盾的政治性而不是進(jìn)一步背離，對(duì)人民內(nèi)部矛盾學(xué)說(shuō)進(jìn)行創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換，發(fā)掘人民內(nèi)部矛盾學(xué)說(shuō)的當(dāng)代意義，并帶回公共治理分析的中心。這需要重拾批評(píng)、辯論、規(guī)訓(xùn)、教育的武器。一方面，要堅(jiān)持以人為本，始終堅(jiān)持人民主體地位，將人民的利益放在第一位；另一方面，在具體工作中也要防止不顧社會(huì)的整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，超越階段、能力和限度，一味唯大眾馬首是瞻，偏執(zhí)地強(qiáng)調(diào)對(duì)大眾情緒和意愿的極端服從，迎合、遷就甚至討好百姓需求的民粹傾向。同時(shí)，由于單位制的解體，信訪政治屬性的重建應(yīng)當(dāng)以社區(qū)發(fā)育作為重要路徑，通過(guò)社區(qū)輿論環(huán)境的建立、公共空間的形成提供將大眾重新組織起來(lái)的載體。要將各種社會(huì)組織的力量導(dǎo)入到社區(qū)建設(shè)中，充分發(fā)揮其以“第三方”的身份凝聚共識(shí)、舒緩情緒、化解矛盾，特別是情緒管理、心理干預(yù)的作用，以輔助基層政治整合功能。
在新的歷史條件下，使信訪制度重回調(diào)整國(guó)家與社會(huì)之間關(guān)系的這一樞紐位置，即回歸信訪制度初始設(shè)計(jì)的初衷和本位，回到信訪對(duì)社會(huì)的治理這一本義是目前防范民粹情緒及其政治風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)平穩(wěn)和良性運(yùn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
*本文系2012年度國(guó)家社科基金項(xiàng)目（12BSH030）的階段性成果。
【注釋】
①一方面，一些訪民可能會(huì)增加上訪的頻次、部門(mén)乃至來(lái)電來(lái)函的數(shù)量，而網(wǎng)絡(luò)的普及、復(fù)印的便利乃至各部門(mén)信訪信息不能互聯(lián)共享等都增加了信訪的賬面數(shù)據(jù)；另一方面，自上而下的考核機(jī)制迫使各地信訪部門(mén)不得不極力壓低信訪總量，如減少或不予登記、運(yùn)作銷(xiāo)號(hào)、變更統(tǒng)計(jì)數(shù)字、刻意終結(jié)信訪程序等。
②邁克爾·曼（Michael Mann）曾將國(guó)家權(quán)力區(qū)分為專(zhuān)斷權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力。專(zhuān)斷權(quán)力是一種針對(duì)市民社會(huì)的國(guó)家個(gè)別權(quán)力，它由國(guó)家精英運(yùn)作，且無(wú)需跟市民社會(huì)協(xié)商即可行使。基礎(chǔ)權(quán)力屬于集體性權(quán)力，它滲透進(jìn)入市民社會(huì)，體現(xiàn)了一個(gè)中央集權(quán)國(guó)家的制度能力，用以協(xié)調(diào)社會(huì)生活。參見(jiàn)邁克爾·曼：《社會(huì)權(quán)力的來(lái)源（第二卷）》，陳海宏等譯，上海人民出版社2007年版。
③李秋學(xué)：《新中國(guó)建立后中共信訪權(quán)利觀的生成：情景、語(yǔ)境與困境》，載《湖南師范大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2007年第4期。
④葉笑云：《平衡視閾下的當(dāng)代中國(guó)信訪制度研究》，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2008年。
⑤馮仕政：《國(guó)家政權(quán)建設(shè)與新中國(guó)信訪制度的形成與演變》，載《社會(huì)學(xué)研究》2012年第4期。
⑥《更加認(rèn)真地處理人民來(lái)信來(lái)訪》，上海市檔案館藏，B163-2-1203；《把處理人民來(lái)信來(lái)訪工作再提高一步》，上海市檔案館藏，B163-2-1203。
⑦《中國(guó)搬運(yùn)工會(huì)上海市委員會(huì)處理群眾來(lái)信、接待群眾工作暫行規(guī)定》，上海市檔案館藏，C41-1-150。
⑧同注④。
⑨應(yīng)星：《信訪救濟(jì)：一種特殊的行政救濟(jì)》，載《法學(xué)研究》2004年第2期。
⑩同注④。
11同注⑤。
12同上。
13王學(xué)軍：《學(xué)習(xí)貫徹〈中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)〉百題解讀》，北京：人民出版社2008年版。
14《馬凱出席信訪局長(zhǎng)電視電話會(huì)議：把來(lái)訪群眾當(dāng)家人》，中國(guó)機(jī)構(gòu)編制網(wǎng)，http://www.scopsr.gov.cn/zxdd/201301/t20130111_200317.html，2014年2月10日訪問(wèn)。
15夏銀平：《俄國(guó)民粹主義的人民主體論再分析》，載《現(xiàn)代哲學(xué)》2009年第3期。
16俞可平：《現(xiàn)代化進(jìn)程中的民粹主義》，載《戰(zhàn)略與管理》1997年第1期。
17郭中軍：《臺(tái)灣民主轉(zhuǎn)型中的民粹主義》，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2006年。
18祝東力：《社會(huì)不公是民粹主義的溫床》，載《文化縱橫》2012年第12期。
19同上。
20《2012中外十大思潮：民族主義位列首位》，新浪網(wǎng)，http://news.sina.com.cn/c/sd/2013-01-25/112026121996.shtml，2014年2月10日訪問(wèn)。
21該調(diào)查用于測(cè)量一個(gè)人是否具有民粹化特征的指標(biāo)為： 1. 愛(ài)國(guó)主義情緒高低；2. 對(duì)政府的不滿(mǎn)程度；3. 對(duì)外部國(guó)際環(huán)境中威脅的感知；4. 日常生活觀念的浪漫化程度；5. 排斥他者的程度；6. 懷舊情緒的高低；7. 社會(huì)信任程度；8. 非理性程度；9. 思想保守程度；10. 政治參與興趣程度高低；11. 對(duì)自由的態(tài)度；12. 是否認(rèn)為外國(guó)政治制度對(duì)中國(guó)有借鑒意義；13. 對(duì)理論在解決社會(huì)問(wèn)題中作用的信心；14. 相信陰謀理論的程度。其中，1—8為核心特征，9—14為非核心特征。
22吳江等：《中國(guó)公眾的民粹化傾向調(diào)查報(bào)告（2012）》，載《人民論壇》2012年第11期（下）。
23劉正強(qiáng)：《擴(kuò)展型信訪：對(duì)中國(guó)信訪僵局的一個(gè)基礎(chǔ)性解釋》，未刊稿。
24鐘玉明、郭奔勝：《社會(huì)矛盾新警號(hào)》，載《瞭望新聞周刊》2006年第42期。
25王俊秀：《關(guān)注社會(huì)情緒 促進(jìn)社會(huì)認(rèn)同》，載《新華文摘》2013年第10期。
26湯嘯天：《把征集人民建議的好事辦實(shí)》，載《上海人大月刊》2012年第5期。
27同注⑤。
28尹勵(lì)君：《毛澤東思想與民粹主義的根本區(qū)別》，載《中央財(cái)政金融學(xué)院學(xué)報(bào)》1993年第S1期。
29范斌、趙欣：《結(jié)構(gòu)、組織與話語(yǔ)：社區(qū)動(dòng)員的三維整合與社會(huì)建設(shè)》，載《2012年中國(guó)社會(huì)學(xué)年會(huì)政治社會(huì)學(xué)分論壇論文集》。
30同上。
31徐珂：《意義的疊加和浮現(xiàn)——對(duì)社區(qū)和社區(qū)發(fā)展理念的梳理》，載復(fù)旦大學(xué)社會(huì)學(xué)系（編）：《轉(zhuǎn)型中的中國(guó)社會(huì)：復(fù)旦社會(huì)學(xué)論壇（第二輯）》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社2008年版，第297頁(yè)。
劉正強(qiáng)：上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所（Liu Zhengqiang， Institute of Sociology，Shanghai Academy of Social Sciences）
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