■縣級職能部門調(diào)查系列（一）

    編者按 作為承上啟下的部門，縣級職能部門作用十分重要，其治理能力和手段直接關(guān)系到國家治理體系和治理能力的建設(shè)。十八屆三中全會提出，要推進(jìn)治理能力和治理體系現(xiàn)代化。要完成這一目標(biāo)，就離不開縣級治理的現(xiàn)代化。即日起，本報推出華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授呂德文的縣級職能部門調(diào)查系列，從理論和實踐的角度，為您解讀縣級部門治理的現(xiàn)狀和出路。

     我調(diào)研的這個縣在中部地區(qū)，是個典型的貧困縣。按照財政局預(yù)算股的計算，今年縣財政收入頂多5個億，其中國稅1億，地稅不超過2億，非稅收入可以把控。全縣總?cè)丝?0萬，縣城常住人口12萬。

    當(dāng)前，大凡一個縣，無論地理位置多么偏僻、資源多么匱乏、基礎(chǔ)多么差，總要想辦法弄個工業(yè)園區(qū)。園區(qū)有幾個好處：一是可以解決勞動力的就業(yè)問題；二是只要有園區(qū)，就可以想辦法招商引資，而這對GDP增長有直接影響。工業(yè)園區(qū)已經(jīng)很難招到外資，僅有的幾家企業(yè)也是東部轉(zhuǎn)移過來的落后淘汰產(chǎn)能。但是，通過園區(qū)吸引上級財政卻是一條新路。

    然而，中西部地區(qū)真正成功的工業(yè)園并不多�？鄢�征地拆遷成本和政策優(yōu)惠，地方財政受益極少。而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、小企業(yè)的利潤本來就低，地方財政想從中獲取豐厚稅收幾乎不可能。因此，通過增加稅源來改變財政狀況是較為困難的。

    開源難以解決財政問題，節(jié)流似乎是唯一出路。這兩年在基層做調(diào)研，一個非常強烈的感受是地方"三公"消費受到了嚴(yán)格限制，尤其是公款吃喝、公車消費。不過，"三公"消費得到控制并不意味著"三公"經(jīng)費下降。另外，"三公"消費得到控制并非財政政策的勝利。

    首先，從財政預(yù)算的角度上看，"三公"消費縮減的同時，部門的運轉(zhuǎn)經(jīng)費不僅沒減少，反而增加了。理解這一問題的核心是，基層財政大都實行"包干制".在這一制度下，各部門"三公"經(jīng)費的多少并不影響縣級財政支出。規(guī)范"三公"經(jīng)費開支并不是這兩年才有，實際上，財政部門一直在努力，但效果一直不明顯。為什么？原因在于在財政"包干制"下，各部門的開支取決于自身的創(chuàng)收能力，取決于領(lǐng)導(dǎo)的能力。這兩年，財政政策有重大改變，進(jìn)行規(guī)范津補貼、收支脫鉤，這看似堵住了"三公"消費的財政漏洞，但各部門在核算人頭保障經(jīng)費的時候，大多會將之前處于灰色地帶的"三公"開支公開化，要求財政給予補貼。結(jié)果是，各單位吃喝少了、公車私用少了，但"合法"運轉(zhuǎn)經(jīng)費卻增加了。

    其次，"三公"消費的控制并不是財政政策調(diào)整的結(jié)果，而是十八大后八項規(guī)定強力落實的結(jié)果。財政部門花了很多精力對"三公"消費進(jìn)行治理，但客觀上難以達(dá)到效果。這不僅僅是財政政策本身的問題，更是財政政策執(zhí)行能力的問題。舉例而言，只要各單位能提供合法票據(jù)，無論是否屬于大吃大喝、公車私用，財政都可以報銷。解決這一問題的最好辦法是建立嚴(yán)格的預(yù)算制度，可是在缺乏技術(shù)和制度支撐的情況下，預(yù)算制短期內(nèi)還難以建立起來。但是，紀(jì)檢和監(jiān)察力量卻容易對大吃大喝、公車私用等問題準(zhǔn)確定性。并且，相對于財政紀(jì)律處分，官員更怕黨紀(jì)政紀(jì)處分。

    可見，在現(xiàn)有的財政格局下，貧困縣要解決財政困難的問題很難。貧困縣的煩惱是，各種增加財政收入的辦法幾乎都是無效的，但在既有的考核體系下，仍然要想盡辦法證明本縣的經(jīng)濟得到發(fā)展、財政狀況有所改善。

    華中科技大學(xué)副教授 呂德文