當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 孟令偉：關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的深度考問(wèn)——兼談土地、土地流轉(zhuǎn)和政府定位問(wèn)題
中共十八屆三中全會(huì)之后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題被提到前所未有的高度。全國(guó)各地紛紛行動(dòng)起來(lái)，其造勢(shì)之濃、風(fēng)頭之盛、推進(jìn)之猛大有壓倒其他農(nóng)村工作之氣魄。估計(jì)到2014年底，全國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積將接近或突破4億畝，占全國(guó)承包耕地面積的30%左右。就中國(guó)的承包耕地規(guī)模言，這是相當(dāng)大的比例了；隨之出現(xiàn)了一批通過(guò)流轉(zhuǎn)占有耕地幾千畝、萬(wàn)畝以上、幾萬(wàn)畝以上的大農(nóng)戶、大農(nóng)場(chǎng)和其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體，就中國(guó)的人均耕地言，這也是相當(dāng)“驚人”的規(guī)模集中了。2014年11月，中辦、國(guó)辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》出臺(tái)后，對(duì)土地流轉(zhuǎn)無(wú)疑會(huì)發(fā)揮規(guī)范作用，依靠行政手段推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的勢(shì)頭會(huì)相應(yīng)降溫。但根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)和中國(guó)土地問(wèn)題的復(fù)雜性，對(duì)其作用也不能估計(jì)過(guò)高。中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)涌動(dòng)的暗流深深考問(wèn)著筆者的良心，并借機(jī)探討一下相關(guān)問(wèn)題。
一、何為土地和土地的主人？
何為土地？
土地就是世界上一切物質(zhì)的載體，是地球上人類和其他生物賴以生存、活動(dòng)和發(fā)展的基礎(chǔ)。一個(gè)國(guó)家的土地就是這個(gè)國(guó)家的國(guó)民生存、生息、創(chuàng)造和發(fā)展的基礎(chǔ)。作為國(guó)民活動(dòng)的基礎(chǔ)，土地既是全部物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富的滋生和承載者，其本身更是無(wú)可替代的財(cái)富。一個(gè)國(guó)家疆域內(nèi)的土地是這個(gè)國(guó)家的民眾經(jīng)過(guò)世世代代開(kāi)發(fā)、拓殖、占有、傳承、發(fā)展形成的。因此，土地是國(guó)民的家園，國(guó)民是土地的主人。失去家園的國(guó)民就失去了生存的依據(jù)和歸宿，沒(méi)有國(guó)民的土地就是無(wú)主的土地。土地的終極所有權(quán)只能是國(guó)民。
何為農(nóng)地？
農(nóng)地就是居住在一定范圍的村社農(nóng)民經(jīng)過(guò)世代開(kāi)墾、占有、經(jīng)營(yíng)、發(fā)展、傳承下來(lái)的屬于該地農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。全國(guó)的土地就是各個(gè)村社農(nóng)地的總組合。農(nóng)民，只有農(nóng)民才是村社土地的主人。失去土地的農(nóng)民也就不成其為農(nóng)民，而變成進(jìn)退無(wú)根的失據(jù)之民。
由于土地是人類生息和發(fā)展無(wú)可替代的載體和基礎(chǔ)，是一切財(cái)富中最根本的財(cái)富，農(nóng)地是農(nóng)民生息發(fā)展之本，是進(jìn)退有據(jù)之基，是物質(zhì)和精神家園之根，所以，任何有關(guān)土地和農(nóng)地的政策、法律、改革舉措的出臺(tái)都關(guān)乎國(guó)家之本，民眾之根，都需要極其慎重，如履薄冰。
二、何為農(nóng)地流轉(zhuǎn)和為何要流轉(zhuǎn)？
何為農(nóng)地流轉(zhuǎn)？
從一般意義上說(shuō)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)地的出售、出租、入股、抵押、擔(dān)保、征用等。但在中國(guó)的條件下，所有權(quán)不屬于農(nóng)戶的農(nóng)地在法律上不允許出售，可以轉(zhuǎn)讓承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)地抵押、擔(dān)保也一般是指承包權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、擔(dān)保。近年國(guó)家大的政策層面雖已允許這樣做，但由于配套辦法滯后加上集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的不確定、不明晰性，操作起來(lái)困難很多。這樣，中國(guó)條件下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行得通、比較容易操作的就剩下轉(zhuǎn)包、出租、入股和征用了。而農(nóng)地征用又是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特殊形式，不屬于正常流轉(zhuǎn)的范圍；農(nóng)地轉(zhuǎn)包實(shí)際上等同于本社區(qū)成員之間的出租和承租。所以，現(xiàn)實(shí)中的常規(guī)流轉(zhuǎn)就主要是出租和入股了。
農(nóng)地為何要流轉(zhuǎn)？
從大背景看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村勞動(dòng)力、農(nóng)村人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移下出現(xiàn)的。這種轉(zhuǎn)移從二十世紀(jì)八十年代中期就開(kāi)始了，進(jìn)入二十一世紀(jì)之后轉(zhuǎn)移的速度、廣度和深度在加快、加大和加深，每年卷入流動(dòng)的人口據(jù)說(shuō)有兩三億之多，其中大部分是青壯年，導(dǎo)致出現(xiàn)了許多“空巢老人”、“留守婦女”、“留守兒童”的農(nóng)村家庭和“三八六零”式的種田隊(duì)伍，這種大背景為農(nóng)地轉(zhuǎn)移確實(shí)提供了客觀條件。在這種背景條件下，近年一些人高調(diào)提出推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)就是要解決“誰(shuí)來(lái)種地的問(wèn)題”。
地真的沒(méi)人種了嗎？或者說(shuō)，農(nóng)村剩下“三八六零”群體就種不好地了嗎？
如果真是這樣，就無(wú)法理解全國(guó)糧食產(chǎn)量取得“十一連增”的好成績(jī)。在中國(guó)農(nóng)戶戶均耕地7.5畝的格局下，因農(nóng)機(jī)化作業(yè)的加強(qiáng)越來(lái)越省工的條件下，中國(guó)的農(nóng)地不是沒(méi)人種而是根本不夠種。即使真的只剩下“三八六零”式農(nóng)民，在現(xiàn)代的種子、農(nóng)機(jī)、化肥、農(nóng)藥及其普及性的農(nóng)技條件下，如果認(rèn)真對(duì)待，也能把那可憐的幾畝地侍弄出“花花”來(lái)。何況農(nóng)村并不真的只剩下“三八六零”式農(nóng)民，更何況相當(dāng)一部分出去打工的青壯年在農(nóng)忙時(shí)還要返鄉(xiāng)種地。
不客氣地說(shuō)，近年被一些人炒得很火的“誰(shuí)來(lái)種地的問(wèn)題”其實(shí)是個(gè)偽命題。
有一種很主流的說(shuō)法：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是為了提高農(nóng)民收入。
這也是似是而非的論調(diào)。試問(wèn)究竟能提高哪些農(nóng)民的收入?是提高轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的收入，還是轉(zhuǎn)入土地農(nóng)民的收入？因?yàn)檫@完全是兩碼事。
如果說(shuō)是提高轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的收入，那得需要具體算“對(duì)比賬”。即農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地前的年收入和支出是多少，轉(zhuǎn)出土地后的年收入和支出是多少，而且需要連著算幾年。但是筆者沒(méi)有看到有說(shuō)服力的對(duì)比算賬法�，F(xiàn)在比較流行的說(shuō)法是：轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民每年有地租或土地入股的收入，另外還能有打工的收入，好像這兩種收入加在一起，自然就增加了。但問(wèn)題是，農(nóng)民不轉(zhuǎn)出土地前還有種地的收入，也會(huì)有打工的收入，同樣也是兩種收入，憑什么就說(shuō)轉(zhuǎn)出土地后的收入就一定會(huì)比轉(zhuǎn)出土地前的收入增加呢？從支出看，轉(zhuǎn)出土地前的農(nóng)民固然要有購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資和使用水電的成本支出，轉(zhuǎn)出土地后，省了這些成本，卻增加了購(gòu)買(mǎi)糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品的支出，究竟哪種支出更多也很難憑直觀定論。
如果說(shuō)是提高轉(zhuǎn)入土地農(nóng)民的收入，從道理上說(shuō)比較靠譜。因?yàn)橥ㄟ^(guò)轉(zhuǎn)入土地達(dá)到一定規(guī)模后，生產(chǎn)力相應(yīng)提高，經(jīng)營(yíng)上趨向經(jīng)濟(jì)，成本會(huì)有所下降，單位邊際效益增加，總體收入會(huì)提高。但這只是理論上的，實(shí)際情況要復(fù)雜的多。究竟達(dá)到何種規(guī)模才比較經(jīng)濟(jì)合理，能實(shí)現(xiàn)集約的目標(biāo)，這要視多種因素而定。也可能出現(xiàn)轉(zhuǎn)入的土地越多虧損越大的現(xiàn)象。還有氣候因素的影響。即使說(shuō)通過(guò)轉(zhuǎn)入一定規(guī)模土地的農(nóng)民收入一般會(huì)增加，但這和其他農(nóng)民包括轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民有什么關(guān)系呢？
還有一種說(shuō)法也很有市場(chǎng)：在非農(nóng)化轉(zhuǎn)移加大加深的背景下，越來(lái)越多的農(nóng)民已不那么依賴土地了，對(duì)他們來(lái)說(shuō)種地已成為一種副業(yè)，甚至是一種負(fù)擔(dān)，自然需要流轉(zhuǎn)，甚至迫切要求流轉(zhuǎn)。這種說(shuō)法貌似有理但骨子里是代替農(nóng)民作判斷。
要說(shuō)隨著非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的加大加深，不少農(nóng)民已減輕了對(duì)土地的依賴程度，這確實(shí)是事實(shí)。但這絲毫不表明農(nóng)民對(duì)承包土地已不再看重。種地對(duì)一些農(nóng)民來(lái)說(shuō)也許已是負(fù)擔(dān)，但擁有承包地對(duì)所有農(nóng)民來(lái)說(shuō)并不可能成為負(fù)擔(dān)。因?yàn)榈谝�，即使已獲得比較穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移條件，退路問(wèn)題也是每個(gè)理性農(nóng)民必須考慮的。何況大多數(shù)“轉(zhuǎn)移農(nóng)民”并未獲得比較穩(wěn)定的條件。第二，承包地在農(nóng)民看來(lái)就是自己的不動(dòng)產(chǎn)，有些農(nóng)民可以不靠土地生活，卻不可能不重視自己的土地不動(dòng)產(chǎn)。第三，種地是不是負(fù)擔(dān)，承包地要不要流轉(zhuǎn)，對(duì)流轉(zhuǎn)迫切不迫切，采取什么形式流轉(zhuǎn)，這說(shuō)到底要由農(nóng)民自己來(lái)判斷，而不應(yīng)該由其他人（包括政府及有關(guān)部門(mén)）代替農(nóng)民作判斷。
那么，目今中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的真正動(dòng)因是什么？
真正動(dòng)因就在于存在幾股不同的力量圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)表達(dá)著不同的利益訴求，從而構(gòu)成推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本動(dòng)力。
第一股力量是謀求擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的農(nóng)民。這部分農(nóng)民具有經(jīng)營(yíng)頭腦，思維敏銳，有前瞻眼光，多年來(lái)通過(guò)辛勤經(jīng)營(yíng)，積累了一定的資金和人脈資源，對(duì)政策導(dǎo)向也比較了解。希望通過(guò)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模實(shí)現(xiàn)一定程度的集約化，提高收入水平，也希望通過(guò)擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模換取政府的支持和政策的傾斜。但這部分農(nóng)民所占比例很小，他們并不能代表大多數(shù)農(nóng)民的愿望和利益。
第二股力量是有一定權(quán)力資源和經(jīng)營(yíng)頭腦的村干部。如黨支部書(shū)記、村委會(huì)主任等。這些人既是農(nóng)民，又有干部的身份，擁有一定權(quán)力和人脈資源，加上有經(jīng)營(yíng)頭腦，利用權(quán)力和能力積累了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，對(duì)國(guó)家的政策走向、地方政府的行為偏好有“近水樓臺(tái)先得月”的了解和便利。這部分人熱望通過(guò)流轉(zhuǎn)土地控制更多的資源，獲得更多的政策紅利，進(jìn)一步提高自己的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)地位。他們對(duì)流轉(zhuǎn)土地積極性既高，又擁有權(quán)力能直接推動(dòng)這種流轉(zhuǎn)。這是幾股力量中最接地氣和最不可忽視的力量。但很顯然，他們也不能代表大多數(shù)農(nóng)民的愿望和利益。
第三股力量是已成長(zhǎng)和發(fā)展多年的農(nóng)事企業(yè)。包括農(nóng)場(chǎng)類生產(chǎn)企業(yè)，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)，也包括既是農(nóng)事企業(yè)又是合作社的雙料組織，可以統(tǒng)稱農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。這些企業(yè)已在地方經(jīng)營(yíng)多年，和當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)民已形成這樣那樣的關(guān)系。近幾年，有相當(dāng)一部分農(nóng)事企業(yè)出于種種考慮通過(guò)土地流轉(zhuǎn)自建生產(chǎn)和原料基地，更希望借新的政策東風(fēng)進(jìn)一步流轉(zhuǎn)土地?cái)U(kuò)大自建基地規(guī)模，提高對(duì)原料的控制力。當(dāng)然這些農(nóng)事企業(yè)就更不能代表農(nóng)民的愿望和利益了。
第四股力量是外來(lái)工商企業(yè)資本和社會(huì)資本。這些工商企業(yè)來(lái)自很多領(lǐng)域，但過(guò)去和農(nóng)業(yè)沒(méi)有直接聯(lián)系。近年由于宏觀經(jīng)濟(jì)下行，在原有領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)困難，看到投資農(nóng)業(yè)的種種利好，尤其是國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)扶持的加強(qiáng)，希望從農(nóng)業(yè)中分得一杯羹。其中有些企業(yè)還想以投資農(nóng)業(yè)為名，行圈地占地以利其他經(jīng)營(yíng)之實(shí)。包括一些積聚的社會(huì)資本企圖下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)或以此為名圈占土地。這是一股熱衷從流轉(zhuǎn)土地中獲利的不可忽視的新興力量。這股力量和農(nóng)民的愿望及利益更是搭不上邊。
第五股力量是政府及有關(guān)部門(mén)。在所有推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的力量中，政府是最特殊和最關(guān)鍵的力量。其中，中央有關(guān)部門(mén)處于制定政策和推出政策的層面，各級(jí)地方政府及有關(guān)部門(mén)是分層的貫徹、落實(shí)和實(shí)施者，而越到下面落實(shí)和實(shí)施工作越具體。各級(jí)政府及有關(guān)部門(mén)的基本共識(shí)是：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)民收入、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)農(nóng)民城鎮(zhèn)化和市民化的重要途徑。熱心于對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)積極推動(dòng)，包括一些地方和部門(mén)采取下指標(biāo)、定任務(wù)、搞考核、行激勵(lì)的措施。這對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的加速事實(shí)上發(fā)揮了不可替代的作用。從理論上說(shuō)，政府及有關(guān)部門(mén)首先應(yīng)該代表大多數(shù)農(nóng)民的愿望和利益。但從歷史和現(xiàn)實(shí)看，能否代表和在何種程度上代表，是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題。從一些地方政府及部門(mén)圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)的行為表現(xiàn)看，與其說(shuō)他們代表了農(nóng)民的利益，不如說(shuō)他們代表了少數(shù)農(nóng)民大戶和農(nóng)事企業(yè)的利益更為符合實(shí)際。
這五股力量才是推動(dòng)中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和加速的真正的基本因素，其中政府及有關(guān)部門(mén)又發(fā)揮著關(guān)鍵作用。至于農(nóng)村人口和勞動(dòng)力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的大背景與其說(shuō)提供了客觀可能性，不如說(shuō)提供了一種客觀性理由更為貼切。而轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民更多的處于被動(dòng)地位，其意愿更多地表現(xiàn)為被動(dòng)意愿。
三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式及問(wèn)題
從現(xiàn)實(shí)看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)大體有三種形式：即出租承租（如前所述，轉(zhuǎn)包等同于社區(qū)成員之間的出租承租）、入股經(jīng)營(yíng)、反租倒包。
出租承租。這種流轉(zhuǎn)形式直接易行，在當(dāng)今農(nóng)地流轉(zhuǎn)中占很大比例，甚至可以說(shuō)占絕大比重。散戶農(nóng)民將承包的農(nóng)地以一定租費(fèi)出租給大戶、合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，而后者作為承租者付出租費(fèi)后，便取得一定年限的經(jīng)營(yíng)權(quán)。年租費(fèi)從四五百元~七八百元不等，也有上千元或低于四五百元的，具體價(jià)格受所在地域、出租時(shí)間、土地質(zhì)量、經(jīng)營(yíng)產(chǎn)品、承租對(duì)象、談判及談判主持者等多因素影響。出租時(shí)限有3年、5年、7年、10年、15年或更長(zhǎng)的。
入股經(jīng)營(yíng)。即以承包農(nóng)戶的土地入股，組成股份經(jīng)營(yíng)合作社，也有企業(yè)領(lǐng)銜搞農(nóng)地入股經(jīng)營(yíng)的。實(shí)行土地折股，統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，按股分紅。具體紅利由內(nèi)部分配機(jī)制和經(jīng)營(yíng)情況決定。這種形式倡導(dǎo)時(shí)間較早，各地均有試點(diǎn)，并被許多人看好，但實(shí)際發(fā)展不快，在當(dāng)今農(nóng)地流轉(zhuǎn)中所占比重不大。
反租倒包。這實(shí)際上是土地出租的變體。其運(yùn)作方式是先將農(nóng)戶的土地按一定租金和時(shí)限租過(guò)來(lái)，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一配套，統(tǒng)一管理。再按一定單元分別承包給不同的經(jīng)營(yíng)體。這種形式一般由村社主持實(shí)施，生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)對(duì)象是高效農(nóng)業(yè)或是被當(dāng)做高效農(nóng)業(yè)的。很受一些官員青睞，但實(shí)際效果差異很大。
其實(shí)，不管是哪種流轉(zhuǎn)形式，都涉及到一個(gè)能否履約和權(quán)益維護(hù)尤其是轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益維護(hù)問(wèn)題。以土地出租為例，如果出租時(shí)限是一年，那比較好辦，但這種情況很少。一般是幾年甚至10年以上的，這就有問(wèn)題了。比如說(shuō)，租地兩年之后，因市場(chǎng)變化或價(jià)格上漲，出租農(nóng)民提出加租，承租者不答應(yīng)，雙方談不攏怎么辦？或者是承租者因經(jīng)營(yíng)不利或發(fā)生虧損要壓低租金甚至付不起租金怎么辦？面對(duì)這些情況，出租土地的農(nóng)戶是收回土地還是不收回？即使大家一致要收回恐怕也不是那么容易的事。承租者可能采取種種手段抵制收回，包括分化離間農(nóng)戶，賄賂有關(guān)官員，威脅恫嚇軟弱農(nóng)民。即使承租農(nóng)民齊心告到法院，也可能由于種種原因案子一拖幾年，打官司期間農(nóng)民既失去租金，又無(wú)地可種，這損失誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？還有的承租者以租來(lái)的土地作抵押向銀行貸了款，如果出現(xiàn)履約問(wèn)題，那農(nóng)民要地就更難了。至于承租者將土地移作非農(nóng)使用或干脆一走了之，那就不是簡(jiǎn)單的履約問(wèn)題了。土地入股經(jīng)營(yíng)的履約問(wèn)題可能更復(fù)雜。多年前一些地方就發(fā)生過(guò)農(nóng)民的土地入了股、分紅拿不到、土地也遲遲要不回來(lái)的情況，多者一個(gè)縣竟然涉及十幾萬(wàn)畝。反租倒包更不可靠。這種運(yùn)作方式往往是奔著所謂的“高效農(nóng)業(yè)”去的，但今年是“高效農(nóng)業(yè)”，過(guò)兩年就變得不那么高效了，有可能連“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套”下投資的錢(qián)都賺不回來(lái)，更不要說(shuō)農(nóng)民的租金了。上面所說(shuō)的還是假定土地已確權(quán)到戶、并有正規(guī)合約形式下可能發(fā)生的履約問(wèn)題，而實(shí)際上流轉(zhuǎn)土地中并非都能做到這一點(diǎn)，甚至可以說(shuō)有相當(dāng)一部分做不到。有的地方為了快出流轉(zhuǎn)土地的政績(jī)，連承包權(quán)還沒(méi)有“確”到農(nóng)戶，就匆匆忙忙地推動(dòng)流轉(zhuǎn)了；有的只確權(quán)不確地，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民無(wú)實(shí)物依據(jù)；有的流轉(zhuǎn)前地塊面積不準(zhǔn)、四至不清問(wèn)題還未解決（據(jù)有關(guān)調(diào)查，這種情況在承包地中占相當(dāng)大比例）；有的地方農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)不知情，流轉(zhuǎn)由村干部一手包辦，挨家挨戶簽名就算認(rèn)可；有的流轉(zhuǎn)只是村委會(huì)開(kāi)個(gè)證明，或只為應(yīng)付辦照草擬個(gè)簡(jiǎn)單協(xié)議。凡此種種會(huì)使土地流轉(zhuǎn)后的履約問(wèn)題更多、更復(fù)雜，農(nóng)民的土地權(quán)益更容易遭受侵害。
需要特別指出的是：農(nóng)地只確權(quán)不確地的做法會(huì)遺留很大問(wèn)題。紙面上的權(quán)利沒(méi)有落實(shí)到具體位置、“四至”明確的地塊上，一些年過(guò)去，就有淪為空虛權(quán)利的危險(xiǎn)。這不僅有悖于中國(guó)幾千年的地契傳統(tǒng)，也是對(duì)地權(quán)常識(shí)的嘲弄。這就好比說(shuō)某人有個(gè)物件，但又不知道這物件在哪里，是什么形狀。那怎么能證明某人擁有這個(gè)物件呢？
更要警惕的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模�，F(xiàn)在上千畝、萬(wàn)畝以上甚或幾萬(wàn)畝以上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)給一個(gè)大戶或其他經(jīng)營(yíng)實(shí)體的情況已不是個(gè)例，似正在成為一種現(xiàn)象。這種大規(guī)模流轉(zhuǎn)不僅是對(duì)所謂“適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”的嘲弄，而且遠(yuǎn)超出我們這個(gè)歷來(lái)強(qiáng)調(diào)人多地少國(guó)情的人們能夠接受的程度。一旦發(fā)生履約問(wèn)題那是很麻煩的，也是很可怕的。
不管是從理論上還是實(shí)際上看，轉(zhuǎn)出土地的分散農(nóng)民和轉(zhuǎn)入土地的大戶、合作社、企業(yè)相比，顯然是弱勢(shì)群體。一旦發(fā)生履約問(wèn)題，小而散的農(nóng)民不僅容易妥協(xié)，且往往是受害者，而流轉(zhuǎn)的規(guī)模越大受害的農(nóng)民越多。這幾乎是一種宿命。這應(yīng)該是我們考慮問(wèn)題、判斷問(wèn)題的一個(gè)重要基礎(chǔ)。
四、政府應(yīng)有的認(rèn)識(shí)和定位
由于政府及有關(guān)部門(mén)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中處于特殊的重要地位，其對(duì)農(nóng)地、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)和定位自然也十分重要。
政府及有關(guān)部門(mén)不但要充分認(rèn)識(shí)土地及農(nóng)地對(duì)于一個(gè)民族國(guó)家無(wú)可替代的意義，尤其對(duì)于我們這樣一個(gè)反復(fù)強(qiáng)調(diào)人多地少國(guó)家的嚴(yán)重意義，特別是對(duì)于這個(gè)世界上最龐大的中國(guó)農(nóng)民的命根子式的意義；還要充分反思中國(guó)歷代因土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)沖突包括大規(guī)模變亂的教訓(xùn)，充分反思建國(guó)以來(lái)因土地問(wèn)題的失誤引發(fā)嚴(yán)重的社會(huì)危機(jī)和十一屆三中全會(huì)后農(nóng)地承包變革帶來(lái)幾十年的社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展生機(jī)，充分反思改革以來(lái)農(nóng)村最突出、農(nóng)民反映最強(qiáng)烈的還是因多種原因（征地和流轉(zhuǎn)是主要原因）引發(fā)的土地問(wèn)題；而且要充分認(rèn)識(shí)中國(guó)農(nóng)地因集體所有權(quán)虛化帶來(lái)的權(quán)屬不清容易滋生問(wèn)題的弱點(diǎn)，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)地運(yùn)行之自然規(guī)律的不可違背性，充分認(rèn)識(shí)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的兩面性。在深刻反思和理清認(rèn)識(shí)的基礎(chǔ)上慎重而正確地對(duì)待農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，找準(zhǔn)自己的位置。
中國(guó)的政府特別是地方政府及有關(guān)部門(mén)、有關(guān)官員似乎對(duì)促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)情有獨(dú)鐘，這種情有獨(dú)鐘似又建立在這樣的認(rèn)識(shí)邏輯之上：中國(guó)要提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)民收入水平，必須發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（內(nèi)含城鎮(zhèn)化和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力），而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)，搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)就必須推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也許很重要，但穩(wěn)定農(nóng)地這個(gè)基礎(chǔ)、保護(hù)好農(nóng)地主體的利益——農(nóng)民利益可能更重要。沒(méi)有堅(jiān)實(shí)的足夠說(shuō)明問(wèn)題的證據(jù)證明轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民收入就肯定提高（不是指暫時(shí)提高），但有不少事例和數(shù)字表明，相當(dāng)一部分失地農(nóng)民的生活水平明顯下降；轉(zhuǎn)入土地的少數(shù)農(nóng)民提高收入的可能性很大，轉(zhuǎn)入土地的企業(yè)有了穩(wěn)定的生產(chǎn)原料基地，或者通過(guò)非農(nóng)化的經(jīng)營(yíng)賺取了大把利潤(rùn)，但這和眾多轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民又有多少關(guān)系呢？而據(jù)河南省人大常委會(huì)調(diào)研組調(diào)查：“農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的‘非糧’比例已經(jīng)高達(dá)40%，而土地經(jīng)營(yíng)大戶的‘非糧’比例更是從2010年的43.7%快速上升至目前的60%”（引自《依法保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益——河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀調(diào)查及政策建議》，見(jiàn)2014年11月22日《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》）。流轉(zhuǎn)土地“非糧”化經(jīng)營(yíng)的重要借口就是發(fā)展所謂的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但這種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)不僅和轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民沒(méi)有多少關(guān)系，任其下去還會(huì)危害國(guó)家的糧食安全。
搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)也并非只有流轉(zhuǎn)土地一途。一些地方的實(shí)踐表明，通過(guò)聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管也能實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。如聯(lián)耕聯(lián)種同樣能破除田埂，解決土地細(xì)碎化，提高土地利用率，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一供種，統(tǒng)一耕種，統(tǒng)一用藥，統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資，但土地仍然由承包農(nóng)戶主導(dǎo)。聯(lián)耕聯(lián)種還可進(jìn)一步向聯(lián)管聯(lián)營(yíng)發(fā)展。這應(yīng)是一個(gè)逐步的自然的過(guò)程。
流轉(zhuǎn)土地搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)也可以通過(guò)更自然、更能和轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益有機(jī)捆綁在一起的方式實(shí)現(xiàn)。如有的合作社對(duì)入社的土地實(shí)行保底價(jià)，土地折資參加年終盈余分紅，國(guó)家投資收益平均量化及公積金全部記入個(gè)人賬戶，重大決策一人一票，入社自愿退社自由，這就比較有效地實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和合作社的經(jīng)營(yíng)效益共命運(yùn)，退社自由意味著有退出機(jī)制。但這樣的合作社須經(jīng)歷一個(gè)漸近的自我發(fā)展自我培育過(guò)程，決不是匆忙的成立、短暫的推進(jìn)能夠奏效的。
需要借鑒國(guó)外和境外關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營(yíng)的一些經(jīng)驗(yàn)。如一些國(guó)家的法律禁止工商企業(yè)進(jìn)入農(nóng)地，或?qū)M(jìn)入農(nóng)地有苛刻的條件。臺(tái)灣法律規(guī)定經(jīng)營(yíng)性企業(yè)不許買(mǎi)地。這樣的規(guī)定肯定有其道理。上世紀(jì)九十年代初，韓國(guó)農(nóng)戶的戶均耕地是17.9畝，所扶持規(guī)模農(nóng)戶的經(jīng)營(yíng)土地面積是90畝左右，鮮有幾百畝的，更別說(shuō)超千畝過(guò)萬(wàn)畝了。日本也是小規(guī)模經(jīng)營(yíng)。難道他們就不發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)了嗎？
要警惕和防止一些工商企業(yè)下鄉(xiāng)圈地，也要警惕一些大戶和一些由兩三個(gè)人操縱的所謂合作社借土地流轉(zhuǎn)之機(jī)行土地兼并之實(shí)，成為擁有幾千畝和超萬(wàn)畝的“新大地主”。不要忘記當(dāng)年土地改革的重要目標(biāo)是解決土地的占有不公，那時(shí)擁有六七十畝地就被定為地主的可不是個(gè)別人。今天的中國(guó)不能重蹈農(nóng)地兼并的歷史覆轍！建議對(duì)土地流轉(zhuǎn)和占有規(guī)模要有剛性限制。不是經(jīng)營(yíng)的土地越多越好，流轉(zhuǎn)的規(guī)模越大越好，不能允許超大規(guī)模經(jīng)營(yíng)體成為一種現(xiàn)象。
中辦、國(guó)辦印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》提出：“現(xiàn)階段，對(duì)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務(wù)農(nóng)收入相當(dāng)于當(dāng)?shù)囟a(chǎn)業(yè)務(wù)工收入的，應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持。”如果按全國(guó)人均耕地7.5畝計(jì)，10倍是75畝，15倍是112.5畝。就我國(guó)的國(guó)情言，這個(gè)“適度規(guī)模”應(yīng)該說(shuō)不低了。但文件提出的“適度規(guī)模”并非剛性要求，只是說(shuō)“應(yīng)當(dāng)給予重點(diǎn)扶持”。下面具體操作余地還是很大的。
筆者在1997年發(fā)表了一篇文章，在這篇文章中曾對(duì)二十一世紀(jì)的中國(guó)農(nóng)村發(fā)展前景作了大膽的預(yù)測(cè)和勾畫(huà)，其中有一段勾畫(huà)說(shuō)：“大批家庭農(nóng)場(chǎng)、合作農(nóng)場(chǎng)發(fā)展了起來(lái)。因地制宜的機(jī)械化作業(yè)在這些農(nóng)場(chǎng)基本實(shí)現(xiàn)了。但生產(chǎn)規(guī)模不可能很大。這些農(nóng)場(chǎng)從生產(chǎn)到銷售實(shí)現(xiàn)了一條龍經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)從一個(gè)環(huán)節(jié)向另一個(gè)環(huán)節(jié)基本是現(xiàn)代企業(yè)性的自動(dòng)控制”（見(jiàn)《世紀(jì)之交的沉思——對(duì)建國(guó)以來(lái)農(nóng)村演進(jìn)的反觀與前瞻》，孟令偉，1997年第1期《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)》）�，F(xiàn)在重溫當(dāng)年這段勾畫(huà)，心里真是五味雜陳。
在可以預(yù)見(jiàn)的未來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)還要靠大多數(shù)農(nóng)民，農(nóng)場(chǎng)主、農(nóng)業(yè)企業(yè)不能也不應(yīng)成為主流。應(yīng)更多的鼓勵(lì)那種農(nóng)戶主導(dǎo)土地基礎(chǔ)上的聯(lián)合體，更多的鼓勵(lì)發(fā)展入退自由、和眾多小農(nóng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益緊密結(jié)合的真正意義上的合作組織。
在土地流轉(zhuǎn)上，政府及有關(guān)部門(mén)的著眼點(diǎn)不應(yīng)放在滿足大戶、合作社、企業(yè)的要求方面，而應(yīng)放在保護(hù)普通農(nóng)戶利益、提升普通農(nóng)戶利益方面。
在土地流轉(zhuǎn)上，政府及有關(guān)部門(mén)要扮演好守護(hù)者的角色。要引導(dǎo)而不干預(yù)，服務(wù)而不推進(jìn)，更不應(yīng)定任務(wù)、下指標(biāo)，以多少論政績(jī)。不然就會(huì)適得其反，遺禍無(wú)窮。政府及有關(guān)部門(mén)的使命就是提供公正、公平、透明的服務(wù)平臺(tái)。至于采取什么形式流轉(zhuǎn)，價(jià)格如何，年限長(zhǎng)短，要由流轉(zhuǎn)雙方去談判。流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)更是由農(nóng)民說(shuō)了算。
著眼大多數(shù)農(nóng)民的利益，盡力做到周細(xì)而公正的服務(wù)，讓流轉(zhuǎn)的機(jī)制自然發(fā)育，這就是政府的職責(zé)。庶幾中國(guó)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方可走上健康之路。
2015年1月
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