孟令偉：關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的深度考問——兼談土地、土地流轉(zhuǎn)和政府定位問題
中共十八屆三中全會之后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題被提到前所未有的高度。全國各地紛紛行動起來，其造勢之濃、風頭之盛、推進之猛大有壓倒其他農(nóng)村工作之氣魄。估計到2014年底，全國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積將接近或突破4億畝，占全國承包耕地面積的30%左右。就中國的承包耕地規(guī)模言，這是相當大的比例了；隨之出現(xiàn)了一批通過流轉(zhuǎn)占有耕地幾千畝、萬畝以上、幾萬畝以上的大農(nóng)戶、大農(nóng)場和其他經(jīng)營實體，就中國的人均耕地言，這也是相當“驚人”的規(guī)模集中了。2014年11月，中辦、國辦《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》出臺后，對土地流轉(zhuǎn)無疑會發(fā)揮規(guī)范作用，依靠行政手段推進土地流轉(zhuǎn)的勢頭會相應降溫。但根據(jù)以往的經(jīng)驗和中國土地問題的復雜性，對其作用也不能估計過高。中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)涌動的暗流深深考問著筆者的良心，并借機探討一下相關(guān)問題。
一、何為土地和土地的主人？
何為土地？
土地就是世界上一切物質(zhì)的載體，是地球上人類和其他生物賴以生存、活動和發(fā)展的基礎(chǔ)。一個國家的土地就是這個國家的國民生存、生息、創(chuàng)造和發(fā)展的基礎(chǔ)。作為國民活動的基礎(chǔ)，土地既是全部物質(zhì)財富和精神財富的滋生和承載者，其本身更是無可替代的財富。一個國家疆域內(nèi)的土地是這個國家的民眾經(jīng)過世世代代開發(fā)、拓殖、占有、傳承、發(fā)展形成的。因此，土地是國民的家園，國民是土地的主人。失去家園的國民就失去了生存的依據(jù)和歸宿，沒有國民的土地就是無主的土地。土地的終極所有權(quán)只能是國民。
何為農(nóng)地？
農(nóng)地就是居住在一定范圍的村社農(nóng)民經(jīng)過世代開墾、占有、經(jīng)營、發(fā)展、傳承下來的屬于該地農(nóng)民生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。全國的土地就是各個村社農(nóng)地的總組合。農(nóng)民，只有農(nóng)民才是村社土地的主人。失去土地的農(nóng)民也就不成其為農(nóng)民，而變成進退無根的失據(jù)之民。
由于土地是人類生息和發(fā)展無可替代的載體和基礎(chǔ)，是一切財富中最根本的財富，農(nóng)地是農(nóng)民生息發(fā)展之本，是進退有據(jù)之基，是物質(zhì)和精神家園之根，所以，任何有關(guān)土地和農(nóng)地的政策、法律、改革舉措的出臺都關(guān)乎國家之本，民眾之根，都需要極其慎重，如履薄冰。
二、何為農(nóng)地流轉(zhuǎn)和為何要流轉(zhuǎn)？
何為農(nóng)地流轉(zhuǎn)？
從一般意義上說，農(nóng)地流轉(zhuǎn)包括農(nóng)地的出售、出租、入股、抵押、擔保、征用等。但在中國的條件下，所有權(quán)不屬于農(nóng)戶的農(nóng)地在法律上不允許出售，可以轉(zhuǎn)讓承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)。農(nóng)地抵押、擔保也一般是指承包權(quán)或經(jīng)營權(quán)的抵押、擔保。近年國家大的政策層面雖已允許這樣做，但由于配套辦法滯后加上集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)的不確定、不明晰性，操作起來困難很多。這樣，中國條件下的農(nóng)地流轉(zhuǎn)行得通、比較容易操作的就剩下轉(zhuǎn)包、出租、入股和征用了。而農(nóng)地征用又是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的特殊形式，不屬于正常流轉(zhuǎn)的范圍；農(nóng)地轉(zhuǎn)包實際上等同于本社區(qū)成員之間的出租和承租。所以，現(xiàn)實中的常規(guī)流轉(zhuǎn)就主要是出租和入股了。
農(nóng)地為何要流轉(zhuǎn)？
從大背景看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村勞動力、農(nóng)村人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移下出現(xiàn)的。這種轉(zhuǎn)移從二十世紀八十年代中期就開始了，進入二十一世紀之后轉(zhuǎn)移的速度、廣度和深度在加快、加大和加深，每年卷入流動的人口據(jù)說有兩三億之多，其中大部分是青壯年，導致出現(xiàn)了許多“空巢老人”、“留守婦女”、“留守兒童”的農(nóng)村家庭和“三八六零”式的種田隊伍，這種大背景為農(nóng)地轉(zhuǎn)移確實提供了客觀條件。在這種背景條件下，近年一些人高調(diào)提出推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)就是要解決“誰來種地的問題”。
地真的沒人種了嗎？或者說，農(nóng)村剩下“三八六零”群體就種不好地了嗎？
如果真是這樣，就無法理解全國糧食產(chǎn)量取得“十一連增”的好成績。在中國農(nóng)戶戶均耕地7.5畝的格局下，因農(nóng)機化作業(yè)的加強越來越省工的條件下，中國的農(nóng)地不是沒人種而是根本不夠種。即使真的只剩下“三八六零”式農(nóng)民，在現(xiàn)代的種子、農(nóng)機、化肥、農(nóng)藥及其普及性的農(nóng)技條件下，如果認真對待，也能把那可憐的幾畝地侍弄出“花花”來。何況農(nóng)村并不真的只剩下“三八六零”式農(nóng)民，更何況相當一部分出去打工的青壯年在農(nóng)忙時還要返鄉(xiāng)種地。
不客氣地說，近年被一些人炒得很火的“誰來種地的問題”其實是個偽命題。
有一種很主流的說法：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是為了提高農(nóng)民收入。
這也是似是而非的論調(diào)。試問究竟能提高哪些農(nóng)民的收入?是提高轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的收入，還是轉(zhuǎn)入土地農(nóng)民的收入？因為這完全是兩碼事。
如果說是提高轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的收入，那得需要具體算“對比賬”。即農(nóng)民轉(zhuǎn)出土地前的年收入和支出是多少，轉(zhuǎn)出土地后的年收入和支出是多少，而且需要連著算幾年。但是筆者沒有看到有說服力的對比算賬法�，F(xiàn)在比較流行的說法是：轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民每年有地租或土地入股的收入，另外還能有打工的收入，好像這兩種收入加在一起，自然就增加了。但問題是，農(nóng)民不轉(zhuǎn)出土地前還有種地的收入，也會有打工的收入，同樣也是兩種收入，憑什么就說轉(zhuǎn)出土地后的收入就一定會比轉(zhuǎn)出土地前的收入增加呢？從支出看，轉(zhuǎn)出土地前的農(nóng)民固然要有購買農(nóng)資和使用水電的成本支出，轉(zhuǎn)出土地后，省了這些成本，卻增加了購買糧食和其他農(nóng)產(chǎn)品的支出，究竟哪種支出更多也很難憑直觀定論。
如果說是提高轉(zhuǎn)入土地農(nóng)民的收入，從道理上說比較靠譜。因為通過轉(zhuǎn)入土地達到一定規(guī)模后，生產(chǎn)力相應提高，經(jīng)營上趨向經(jīng)濟，成本會有所下降，單位邊際效益增加，總體收入會提高。但這只是理論上的，實際情況要復雜的多。究竟達到何種規(guī)模才比較經(jīng)濟合理，能實現(xiàn)集約的目標，這要視多種因素而定。也可能出現(xiàn)轉(zhuǎn)入的土地越多虧損越大的現(xiàn)象。還有氣候因素的影響。即使說通過轉(zhuǎn)入一定規(guī)模土地的農(nóng)民收入一般會增加，但這和其他農(nóng)民包括轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民有什么關(guān)系呢？
還有一種說法也很有市場：在非農(nóng)化轉(zhuǎn)移加大加深的背景下，越來越多的農(nóng)民已不那么依賴土地了，對他們來說種地已成為一種副業(yè)，甚至是一種負擔，自然需要流轉(zhuǎn)，甚至迫切要求流轉(zhuǎn)。這種說法貌似有理但骨子里是代替農(nóng)民作判斷。
要說隨著非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的加大加深，不少農(nóng)民已減輕了對土地的依賴程度，這確實是事實。但這絲毫不表明農(nóng)民對承包土地已不再看重。種地對一些農(nóng)民來說也許已是負擔，但擁有承包地對所有農(nóng)民來說并不可能成為負擔。因為第一，即使已獲得比較穩(wěn)定的轉(zhuǎn)移條件，退路問題也是每個理性農(nóng)民必須考慮的。何況大多數(shù)“轉(zhuǎn)移農(nóng)民”并未獲得比較穩(wěn)定的條件。第二，承包地在農(nóng)民看來就是自己的不動產(chǎn)，有些農(nóng)民可以不靠土地生活，卻不可能不重視自己的土地不動產(chǎn)。第三，種地是不是負擔，承包地要不要流轉(zhuǎn)，對流轉(zhuǎn)迫切不迫切，采取什么形式流轉(zhuǎn)，這說到底要由農(nóng)民自己來判斷，而不應該由其他人（包括政府及有關(guān)部門）代替農(nóng)民作判斷。
那么，目今中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)的真正動因是什么？
真正動因就在于存在幾股不同的力量圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)表達著不同的利益訴求，從而構(gòu)成推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的基本動力。
第一股力量是謀求擴大經(jīng)營規(guī)模的農(nóng)民。這部分農(nóng)民具有經(jīng)營頭腦，思維敏銳，有前瞻眼光，多年來通過辛勤經(jīng)營，積累了一定的資金和人脈資源，對政策導向也比較了解。希望通過擴大經(jīng)營規(guī)模實現(xiàn)一定程度的集約化，提高收入水平，也希望通過擴大經(jīng)營規(guī)模換取政府的支持和政策的傾斜。但這部分農(nóng)民所占比例很小，他們并不能代表大多數(shù)農(nóng)民的愿望和利益。
第二股力量是有一定權(quán)力資源和經(jīng)營頭腦的村干部。如黨支部書記、村委會主任等。這些人既是農(nóng)民，又有干部的身份，擁有一定權(quán)力和人脈資源，加上有經(jīng)營頭腦，利用權(quán)力和能力積累了一定的經(jīng)濟實力，對國家的政策走向、地方政府的行為偏好有“近水樓臺先得月”的了解和便利。這部分人熱望通過流轉(zhuǎn)土地控制更多的資源，獲得更多的政策紅利，進一步提高自己的經(jīng)濟和社會地位。他們對流轉(zhuǎn)土地積極性既高，又擁有權(quán)力能直接推動這種流轉(zhuǎn)。這是幾股力量中最接地氣和最不可忽視的力量。但很顯然，他們也不能代表大多數(shù)農(nóng)民的愿望和利益。
第三股力量是已成長和發(fā)展多年的農(nóng)事企業(yè)。包括農(nóng)場類生產(chǎn)企業(yè)，以農(nóng)產(chǎn)品為原料的加工企業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品流通企業(yè)，也包括既是農(nóng)事企業(yè)又是合作社的雙料組織，可以統(tǒng)稱農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。這些企業(yè)已在地方經(jīng)營多年，和當?shù)剞r(nóng)業(yè)、農(nóng)民已形成這樣那樣的關(guān)系。近幾年，有相當一部分農(nóng)事企業(yè)出于種種考慮通過土地流轉(zhuǎn)自建生產(chǎn)和原料基地，更希望借新的政策東風進一步流轉(zhuǎn)土地擴大自建基地規(guī)模，提高對原料的控制力。當然這些農(nóng)事企業(yè)就更不能代表農(nóng)民的愿望和利益了。
第四股力量是外來工商企業(yè)資本和社會資本。這些工商企業(yè)來自很多領(lǐng)域，但過去和農(nóng)業(yè)沒有直接聯(lián)系。近年由于宏觀經(jīng)濟下行，在原有領(lǐng)域經(jīng)營困難，看到投資農(nóng)業(yè)的種種利好，尤其是國家對農(nóng)業(yè)扶持的加強，希望從農(nóng)業(yè)中分得一杯羹。其中有些企業(yè)還想以投資農(nóng)業(yè)為名，行圈地占地以利其他經(jīng)營之實。包括一些積聚的社會資本企圖下鄉(xiāng)投資農(nóng)業(yè)或以此為名圈占土地。這是一股熱衷從流轉(zhuǎn)土地中獲利的不可忽視的新興力量。這股力量和農(nóng)民的愿望及利益更是搭不上邊。
第五股力量是政府及有關(guān)部門。在所有推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)的力量中，政府是最特殊和最關(guān)鍵的力量。其中，中央有關(guān)部門處于制定政策和推出政策的層面，各級地方政府及有關(guān)部門是分層的貫徹、落實和實施者，而越到下面落實和實施工作越具體。各級政府及有關(guān)部門的基本共識是：農(nóng)地流轉(zhuǎn)是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)民收入、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進農(nóng)民城鎮(zhèn)化和市民化的重要途徑。熱心于對農(nóng)地流轉(zhuǎn)積極推動，包括一些地方和部門采取下指標、定任務、搞考核、行激勵的措施。這對農(nóng)地流轉(zhuǎn)的加速事實上發(fā)揮了不可替代的作用。從理論上說，政府及有關(guān)部門首先應該代表大多數(shù)農(nóng)民的愿望和利益。但從歷史和現(xiàn)實看，能否代表和在何種程度上代表，是一個很復雜的問題。從一些地方政府及部門圍繞農(nóng)地流轉(zhuǎn)的行為表現(xiàn)看，與其說他們代表了農(nóng)民的利益，不如說他們代表了少數(shù)農(nóng)民大戶和農(nóng)事企業(yè)的利益更為符合實際。
這五股力量才是推動中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)和加速的真正的基本因素，其中政府及有關(guān)部門又發(fā)揮著關(guān)鍵作用。至于農(nóng)村人口和勞動力非農(nóng)化轉(zhuǎn)移的大背景與其說提供了客觀可能性，不如說提供了一種客觀性理由更為貼切。而轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民更多的處于被動地位，其意愿更多地表現(xiàn)為被動意愿。
三、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的形式及問題
從現(xiàn)實看，農(nóng)地流轉(zhuǎn)大體有三種形式：即出租承租（如前所述，轉(zhuǎn)包等同于社區(qū)成員之間的出租承租）、入股經(jīng)營、反租倒包。
出租承租。這種流轉(zhuǎn)形式直接易行，在當今農(nóng)地流轉(zhuǎn)中占很大比例，甚至可以說占絕大比重。散戶農(nóng)民將承包的農(nóng)地以一定租費出租給大戶、合作社或農(nóng)業(yè)企業(yè)，而后者作為承租者付出租費后，便取得一定年限的經(jīng)營權(quán)。年租費從四五百元~七八百元不等，也有上千元或低于四五百元的，具體價格受所在地域、出租時間、土地質(zhì)量、經(jīng)營產(chǎn)品、承租對象、談判及談判主持者等多因素影響。出租時限有3年、5年、7年、10年、15年或更長的。
入股經(jīng)營。即以承包農(nóng)戶的土地入股，組成股份經(jīng)營合作社，也有企業(yè)領(lǐng)銜搞農(nóng)地入股經(jīng)營的。實行土地折股，統(tǒng)一經(jīng)營，按股分紅。具體紅利由內(nèi)部分配機制和經(jīng)營情況決定。這種形式倡導時間較早，各地均有試點，并被許多人看好，但實際發(fā)展不快，在當今農(nóng)地流轉(zhuǎn)中所占比重不大。
反租倒包。這實際上是土地出租的變體。其運作方式是先將農(nóng)戶的土地按一定租金和時限租過來，實行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一布局，統(tǒng)一配套，統(tǒng)一管理。再按一定單元分別承包給不同的經(jīng)營體。這種形式一般由村社主持實施，生產(chǎn)和經(jīng)營對象是高效農(nóng)業(yè)或是被當做高效農(nóng)業(yè)的。很受一些官員青睞，但實際效果差異很大。
其實，不管是哪種流轉(zhuǎn)形式，都涉及到一個能否履約和權(quán)益維護尤其是轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的權(quán)益維護問題。以土地出租為例，如果出租時限是一年，那比較好辦，但這種情況很少。一般是幾年甚至10年以上的，這就有問題了。比如說，租地兩年之后，因市場變化或價格上漲，出租農(nóng)民提出加租，承租者不答應，雙方談不攏怎么辦？或者是承租者因經(jīng)營不利或發(fā)生虧損要壓低租金甚至付不起租金怎么辦？面對這些情況，出租土地的農(nóng)戶是收回土地還是不收回？即使大家一致要收回恐怕也不是那么容易的事。承租者可能采取種種手段抵制收回，包括分化離間農(nóng)戶，賄賂有關(guān)官員，威脅恫嚇軟弱農(nóng)民。即使承租農(nóng)民齊心告到法院，也可能由于種種原因案子一拖幾年，打官司期間農(nóng)民既失去租金，又無地可種，這損失誰來承擔？還有的承租者以租來的土地作抵押向銀行貸了款，如果出現(xiàn)履約問題，那農(nóng)民要地就更難了。至于承租者將土地移作非農(nóng)使用或干脆一走了之，那就不是簡單的履約問題了。土地入股經(jīng)營的履約問題可能更復雜。多年前一些地方就發(fā)生過農(nóng)民的土地入了股、分紅拿不到、土地也遲遲要不回來的情況，多者一個縣竟然涉及十幾萬畝。反租倒包更不可靠。這種運作方式往往是奔著所謂的“高效農(nóng)業(yè)”去的，但今年是“高效農(nóng)業(yè)”，過兩年就變得不那么高效了，有可能連“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一配套”下投資的錢都賺不回來，更不要說農(nóng)民的租金了。上面所說的還是假定土地已確權(quán)到戶、并有正規(guī)合約形式下可能發(fā)生的履約問題，而實際上流轉(zhuǎn)土地中并非都能做到這一點，甚至可以說有相當一部分做不到。有的地方為了快出流轉(zhuǎn)土地的政績，連承包權(quán)還沒有“確”到農(nóng)戶，就匆匆忙忙地推動流轉(zhuǎn)了；有的只確權(quán)不確地，轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民無實物依據(jù)；有的流轉(zhuǎn)前地塊面積不準、四至不清問題還未解決（據(jù)有關(guān)調(diào)查，這種情況在承包地中占相當大比例）；有的地方農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)不知情，流轉(zhuǎn)由村干部一手包辦，挨家挨戶簽名就算認可；有的流轉(zhuǎn)只是村委會開個證明，或只為應付辦照草擬個簡單協(xié)議。凡此種種會使土地流轉(zhuǎn)后的履約問題更多、更復雜，農(nóng)民的土地權(quán)益更容易遭受侵害。
需要特別指出的是：農(nóng)地只確權(quán)不確地的做法會遺留很大問題。紙面上的權(quán)利沒有落實到具體位置、“四至”明確的地塊上，一些年過去，就有淪為空虛權(quán)利的危險。這不僅有悖于中國幾千年的地契傳統(tǒng)，也是對地權(quán)常識的嘲弄。這就好比說某人有個物件，但又不知道這物件在哪里，是什么形狀。那怎么能證明某人擁有這個物件呢？
更要警惕的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模�，F(xiàn)在上千畝、萬畝以上甚或幾萬畝以上的農(nóng)地流轉(zhuǎn)給一個大戶或其他經(jīng)營實體的情況已不是個例，似正在成為一種現(xiàn)象。這種大規(guī)模流轉(zhuǎn)不僅是對所謂“適度規(guī)模經(jīng)營”的嘲弄，而且遠超出我們這個歷來強調(diào)人多地少國情的人們能夠接受的程度。一旦發(fā)生履約問題那是很麻煩的，也是很可怕的。
不管是從理論上還是實際上看，轉(zhuǎn)出土地的分散農(nóng)民和轉(zhuǎn)入土地的大戶、合作社、企業(yè)相比，顯然是弱勢群體。一旦發(fā)生履約問題，小而散的農(nóng)民不僅容易妥協(xié)，且往往是受害者，而流轉(zhuǎn)的規(guī)模越大受害的農(nóng)民越多。這幾乎是一種宿命。這應該是我們考慮問題、判斷問題的一個重要基礎(chǔ)。
四、政府應有的認識和定位
由于政府及有關(guān)部門在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中處于特殊的重要地位，其對農(nóng)地、農(nóng)地流轉(zhuǎn)的認識和定位自然也十分重要。
政府及有關(guān)部門不但要充分認識土地及農(nóng)地對于一個民族國家無可替代的意義，尤其對于我們這樣一個反復強調(diào)人多地少國家的嚴重意義，特別是對于這個世界上最龐大的中國農(nóng)民的命根子式的意義；還要充分反思中國歷代因土地問題引發(fā)的社會沖突包括大規(guī)模變亂的教訓，充分反思建國以來因土地問題的失誤引發(fā)嚴重的社會危機和十一屆三中全會后農(nóng)地承包變革帶來幾十年的社會穩(wěn)定和發(fā)展生機，充分反思改革以來農(nóng)村最突出、農(nóng)民反映最強烈的還是因多種原因（征地和流轉(zhuǎn)是主要原因）引發(fā)的土地問題；而且要充分認識中國農(nóng)地因集體所有權(quán)虛化帶來的權(quán)屬不清容易滋生問題的弱點，充分認識農(nóng)地運行之自然規(guī)律的不可違背性，充分認識農(nóng)地流轉(zhuǎn)的兩面性。在深刻反思和理清認識的基礎(chǔ)上慎重而正確地對待農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題，找準自己的位置。
中國的政府特別是地方政府及有關(guān)部門、有關(guān)官員似乎對促進農(nóng)地流轉(zhuǎn)情有獨鐘，這種情有獨鐘似又建立在這樣的認識邏輯之上：中國要提高農(nóng)業(yè)競爭力和農(nóng)民收入水平，必須發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)（內(nèi)含城鎮(zhèn)化和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力），而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須搞規(guī)模經(jīng)營，搞規(guī)模經(jīng)營就必須推進農(nóng)地流轉(zhuǎn)。
發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)也許很重要，但穩(wěn)定農(nóng)地這個基礎(chǔ)、保護好農(nóng)地主體的利益——農(nóng)民利益可能更重要。沒有堅實的足夠說明問題的證據(jù)證明轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民收入就肯定提高（不是指暫時提高），但有不少事例和數(shù)字表明，相當一部分失地農(nóng)民的生活水平明顯下降；轉(zhuǎn)入土地的少數(shù)農(nóng)民提高收入的可能性很大，轉(zhuǎn)入土地的企業(yè)有了穩(wěn)定的生產(chǎn)原料基地，或者通過非農(nóng)化的經(jīng)營賺取了大把利潤，但這和眾多轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民又有多少關(guān)系呢？而據(jù)河南省人大常委會調(diào)研組調(diào)查：“農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的‘非糧’比例已經(jīng)高達40%，而土地經(jīng)營大戶的‘非糧’比例更是從2010年的43.7%快速上升至目前的60%”（引自《依法保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益——河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀調(diào)查及政策建議》，見2014年11月22日《農(nóng)民日報》）。流轉(zhuǎn)土地“非糧”化經(jīng)營的重要借口就是發(fā)展所謂的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。但這種現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營不僅和轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民沒有多少關(guān)系，任其下去還會危害國家的糧食安全。
搞規(guī)模經(jīng)營也并非只有流轉(zhuǎn)土地一途。一些地方的實踐表明，通過聯(lián)耕聯(lián)種、土地托管也能實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。如聯(lián)耕聯(lián)種同樣能破除田埂，解決土地細碎化，提高土地利用率，實現(xiàn)統(tǒng)一供種，統(tǒng)一耕種，統(tǒng)一用藥，統(tǒng)一購買農(nóng)資，但土地仍然由承包農(nóng)戶主導。聯(lián)耕聯(lián)種還可進一步向聯(lián)管聯(lián)營發(fā)展。這應是一個逐步的自然的過程。
流轉(zhuǎn)土地搞規(guī)模經(jīng)營也可以通過更自然、更能和轉(zhuǎn)出土地農(nóng)民的長遠利益有機捆綁在一起的方式實現(xiàn)。如有的合作社對入社的土地實行保底價，土地折資參加年終盈余分紅，國家投資收益平均量化及公積金全部記入個人賬戶，重大決策一人一票，入社自愿退社自由，這就比較有效地實現(xiàn)了轉(zhuǎn)出土地農(nóng)戶的長遠利益和合作社的經(jīng)營效益共命運，退社自由意味著有退出機制。但這樣的合作社須經(jīng)歷一個漸近的自我發(fā)展自我培育過程，決不是匆忙的成立、短暫的推進能夠奏效的。
需要借鑒國外和境外關(guān)于農(nóng)地經(jīng)營的一些經(jīng)驗。如一些國家的法律禁止工商企業(yè)進入農(nóng)地，或?qū)M入農(nóng)地有苛刻的條件。臺灣法律規(guī)定經(jīng)營性企業(yè)不許買地。這樣的規(guī)定肯定有其道理。上世紀九十年代初，韓國農(nóng)戶的戶均耕地是17.9畝，所扶持規(guī)模農(nóng)戶的經(jīng)營土地面積是90畝左右，鮮有幾百畝的，更別說超千畝過萬畝了。日本也是小規(guī)模經(jīng)營。難道他們就不發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)了嗎？
要警惕和防止一些工商企業(yè)下鄉(xiāng)圈地，也要警惕一些大戶和一些由兩三個人操縱的所謂合作社借土地流轉(zhuǎn)之機行土地兼并之實，成為擁有幾千畝和超萬畝的“新大地主”。不要忘記當年土地改革的重要目標是解決土地的占有不公，那時擁有六七十畝地就被定為地主的可不是個別人。今天的中國不能重蹈農(nóng)地兼并的歷史覆轍！建議對土地流轉(zhuǎn)和占有規(guī)模要有剛性限制。不是經(jīng)營的土地越多越好，流轉(zhuǎn)的規(guī)模越大越好，不能允許超大規(guī)模經(jīng)營體成為一種現(xiàn)象。
中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出：“現(xiàn)階段，對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍、務農(nóng)收入相當于當?shù)囟a(chǎn)業(yè)務工收入的，應當給予重點扶持。”如果按全國人均耕地7.5畝計，10倍是75畝，15倍是112.5畝。就我國的國情言，這個“適度規(guī)模”應該說不低了。但文件提出的“適度規(guī)模”并非剛性要求，只是說“應當給予重點扶持”。下面具體操作余地還是很大的。
筆者在1997年發(fā)表了一篇文章，在這篇文章中曾對二十一世紀的中國農(nóng)村發(fā)展前景作了大膽的預測和勾畫，其中有一段勾畫說：“大批家庭農(nóng)場、合作農(nóng)場發(fā)展了起來。因地制宜的機械化作業(yè)在這些農(nóng)場基本實現(xiàn)了。但生產(chǎn)規(guī)模不可能很大。這些農(nóng)場從生產(chǎn)到銷售實現(xiàn)了一條龍經(jīng)營，生產(chǎn)從一個環(huán)節(jié)向另一個環(huán)節(jié)基本是現(xiàn)代企業(yè)性的自動控制”（見《世紀之交的沉思——對建國以來農(nóng)村演進的反觀與前瞻》，孟令偉，1997年第1期《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟》）。現(xiàn)在重溫當年這段勾畫，心里真是五味雜陳。
在可以預見的未來，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營還要靠大多數(shù)農(nóng)民，農(nóng)場主、農(nóng)業(yè)企業(yè)不能也不應成為主流。應更多的鼓勵那種農(nóng)戶主導土地基礎(chǔ)上的聯(lián)合體，更多的鼓勵發(fā)展入退自由、和眾多小農(nóng)的長遠利益緊密結(jié)合的真正意義上的合作組織。
在土地流轉(zhuǎn)上，政府及有關(guān)部門的著眼點不應放在滿足大戶、合作社、企業(yè)的要求方面，而應放在保護普通農(nóng)戶利益、提升普通農(nóng)戶利益方面。
在土地流轉(zhuǎn)上，政府及有關(guān)部門要扮演好守護者的角色。要引導而不干預，服務而不推進，更不應定任務、下指標，以多少論政績。不然就會適得其反，遺禍無窮。政府及有關(guān)部門的使命就是提供公正、公平、透明的服務平臺。至于采取什么形式流轉(zhuǎn)，價格如何，年限長短，要由流轉(zhuǎn)雙方去談判。流轉(zhuǎn)不流轉(zhuǎn)更是由農(nóng)民說了算。
著眼大多數(shù)農(nóng)民的利益，盡力做到周細而公正的服務，讓流轉(zhuǎn)的機制自然發(fā)育，這就是政府的職責。庶幾中國的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方可走上健康之路。
2015年1月
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