當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 社會(huì)熱點(diǎn) >> 近日，全國多個(gè)省會(huì)城市出租車罷運(yùn)。罷運(yùn)的目標(biāo)除了指向老生常談的“份子錢”問題，也指向“專車”服務(wù)等“黑車”問題。
筆者認(rèn)為，“份子錢”和“黑車”問題實(shí)際上是一個(gè)問題的兩個(gè)方面：出租車等客運(yùn)市場作為壟斷行業(yè)必然滋生行業(yè)管理的巨大漏洞。這個(gè)漏洞表現(xiàn)為，獲取了專營資格的出租車公司與大量的出租車司機(jī)之間形成了不對等的市場關(guān)系，出租車司機(jī)可以運(yùn)用一系列的規(guī)定壓縮出租車司機(jī)的利益空間；而壟斷經(jīng)營必然產(chǎn)生市場反應(yīng)的遲鈍，真正的客戶（市民）因?yàn)楹茈y獲得較好的服務(wù)，默認(rèn)甚至鼓勵(lì)非法營運(yùn)的私家車存在。何況，“滴滴專車”服務(wù)成功地規(guī)避了出租車管理的相關(guān)規(guī)定，堂而皇之地進(jìn)入了城市客運(yùn)市場。在這種情況下，處于弱勢的出租車司機(jī)仍然得獨(dú)自承擔(dān)市場沖擊帶來的壓力。
全國多個(gè)省會(huì)城市出租車罷運(yùn)。
那么，背后的行業(yè)主管部門車輛運(yùn)輸管理所又是如何看待類似“黑車”的問題的呢？筆者在不久前調(diào)研了中部某縣的運(yùn)管所，“一葉知秋”，希望能解釋相關(guān)問題。
車輛運(yùn)輸管理所是一個(gè)非常尷尬的部門。從部門屬性上看，它是一個(gè)行業(yè)主管部門，凡是涉及車輛營運(yùn)的事務(wù)，它都得管，比如客運(yùn)、貨運(yùn)、車輛維修等等，責(zé)任不可謂不大，地位不可謂不重要。可是，縣里的運(yùn)管所處境卻極其尷尬，行業(yè)監(jiān)管的能力非常有限。
我調(diào)研的運(yùn)管所共有84名在職工作人員，而真正在運(yùn)管所上班的只有42人，有被交通局請調(diào)的，有停薪留職的。在這些工作人員中，只有所長一人是大學(xué)學(xué)歷，另有兩名中專生，其他都是中學(xué)以下學(xué)歷，人員素質(zhì)非常低。造成這種情況的原因是，運(yùn)管所的體制極為特殊，它屬于交通局下屬的副科級單位、獨(dú)立法人，卻是個(gè)自收自支的事業(yè)單位，實(shí)行企業(yè)化管理。簡言之，運(yùn)管所必須自我保障，“保穩(wěn)定、保運(yùn)轉(zhuǎn)”一直是單位運(yùn)行的首要目標(biāo)；這種部門性質(zhì)，使得運(yùn)管所成為地方政府解決安排就業(yè)人員的主要渠道，如轉(zhuǎn)業(yè)軍人、領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系戶等。
這幾年推行機(jī)構(gòu)改革，國務(wù)院、省政府明文規(guī)定運(yùn)管所按照視野單位改革，進(jìn)入一級執(zhí)法單位（公務(wù)員編制），運(yùn)管所人員應(yīng)納入財(cái)政保障。但是，這顯然做不到�？陀^情況是，如何解決這些冗員是個(gè)問題，清退不現(xiàn)實(shí)，畢竟所有工作人員都已取得一定的體制身份；全部改革成正式的事業(yè)編制人員乃至公務(wù)員，更加不可能，這些人員的素質(zhì)參差不齊，根本達(dá)不到執(zhí)法人員要求。問題在于，運(yùn)管所的機(jī)構(gòu)改革可以停滯不前，但運(yùn)管所的職能、執(zhí)法方式的改革卻不容遲疑，這使得運(yùn)管所的處境更為尷尬。今年國務(wù)院要求簡化行政審批事項(xiàng)，省交管局要把駕校審批權(quán)下放到縣一級，可實(shí)際上，縣運(yùn)管所根本沒有能力承擔(dān)駕校審核職責(zé)：按規(guī)定，駕校審批條件多達(dá)100多項(xiàng)，運(yùn)管所哪有這樣的專業(yè)人才去審批？
一
客運(yùn)市場的管理漏洞非常大，其中既有管理體制問題，更有管理技術(shù)（包括人員素質(zhì)）更不上，導(dǎo)致灰色地帶過大，以至于無法控制的問題。按照運(yùn)管所所長的話說，就是運(yùn)管所的管理方式非常傳統(tǒng)，但監(jiān)管要求卻越來越高。如果嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，幾乎所有事故都可以追究運(yùn)管所的責(zé)任。比如，很多客運(yùn)企業(yè)為了追求更大效益，營運(yùn)客車很難達(dá)到安全要求，一旦出問題，承擔(dān)較大責(zé)任的是運(yùn)管所；問題是，運(yùn)管所沒有足夠的技術(shù)力量去監(jiān)管，安裝一個(gè)GPS定位系統(tǒng)需要80萬元，這個(gè)錢企業(yè)不會(huì)出，上級部門也不會(huì)出，而運(yùn)管所沒能力承擔(dān)。
前已述及，運(yùn)管所是一個(gè)自收自支的企業(yè)化運(yùn)作的事業(yè)單位，所有的人員工資、辦公費(fèi)用都需要從所收的費(fèi)用和罰沒收入中獲取。至今，我所調(diào)研的縣運(yùn)管所每年只有220萬的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，這還是2011年運(yùn)管費(fèi)改革為燃油附加費(fèi)后補(bǔ)貼而來的，這對于84人的單位幾乎是杯水車薪。因此，長期以來，“保運(yùn)轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定”的核心任務(wù)就是獲得足夠多的罰沒收入。既然機(jī)構(gòu)的運(yùn)轉(zhuǎn)取決于罰沒收入，客觀上就需要容許一定的灰色空間存在，也就是說，行業(yè)監(jiān)管不能過于嚴(yán)格，否則“水至清則無魚”。因此，客運(yùn)市場的灰色化就漸漸形成：這典型地表現(xiàn)在短線運(yùn)輸線路的壟斷上。
由于政府投入不足，再加上對市場化運(yùn)營方式的迷信，長期以來，縣城到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的客運(yùn)市場依賴于私人運(yùn)營；如果行業(yè)監(jiān)管不力，私人運(yùn)營必然滋生壟斷。原則上，客運(yùn)車輛獲取特定線路的營運(yùn)資格，取決于運(yùn)管所。也就是說，運(yùn)管所可以規(guī)定特定線路可以投放多少營運(yùn)車輛，因此，獲取運(yùn)管所的營運(yùn)資格至關(guān)重要。由于特定線路的營運(yùn)車輛數(shù)量是有限的，這就導(dǎo)致了營運(yùn)證本身就是稀缺資源。這導(dǎo)致客運(yùn)市場內(nèi)部會(huì)形成一種無序競爭秩序：擁有營運(yùn)資格的車主可能只是投入了20萬，由于存在壟斷利益，只要他愿意，轉(zhuǎn)手就可以賣40萬，以此類推，最終實(shí)際營運(yùn)的車主的利潤不可能太高。只是，中間的利潤并沒有進(jìn)入運(yùn)管所，而是被社會(huì)的各色人等獲取了。
實(shí)際上，這種自由競爭秩序并不常見，更為常見的是，黑惡勢力介入壟斷特定線路的營運(yùn)。因?yàn)�，私人營運(yùn)終究還會(huì)面臨競爭，合理的自由競爭秩序很難形成。第一、線路之間的利益難以合理區(qū)分，而運(yùn)管所的管理力量又極為有限，這很容易造成糾紛。比如，有兩條線路a-b和a-c，其中a-c要經(jīng)過b，如果乘客從客運(yùn)站上車，在客運(yùn)站買票，一般情況下不會(huì)出問題，到b地的乘客不至于上a-c的車。哪怕出現(xiàn)糾紛，運(yùn)管所可以處理，因?yàn)槊總�(gè)客運(yùn)站都有運(yùn)管所的駐站工作人員，保證“源頭管理”到位。但是，如果有半路上車的乘客，運(yùn)管所的管理力量不到位，則兩條線路就容易因客源問題發(fā)生糾紛。第二、乘客利益難以保障。這尤其表現(xiàn)在節(jié)假日期間，私營車主隨意漲價(jià)的現(xiàn)象極為普遍。運(yùn)管所同樣沒有能力去管理，并且，票價(jià)問題還涉及到物價(jià)部門，運(yùn)管所也沒有動(dòng)力去管。
簡單地說，客運(yùn)市場的自由競爭需要運(yùn)管所有效地介入管理，否則，合理合法的營運(yùn)秩序就很難形成。在行政監(jiān)管缺失的情況下，黑惡勢力介入了客運(yùn)市場，獲取了壟斷利益。第一、通過壟斷線路，使得客車的營運(yùn)資格這一稀缺資源保留在了客運(yùn)市場上，避免客運(yùn)市場份額的流失。第二、由于是壟斷經(jīng)營，避免了眾多私人營運(yùn)產(chǎn)生的管理成本，黑惡勢力之間比較容易達(dá)成利益分成。第三、壟斷線路經(jīng)營后，黑惡勢力可以更加方便地加價(jià)，而不必?fù)?dān)心相互拆臺(tái)。
當(dāng)然，一個(gè)不言自明的道理是，客運(yùn)市場的壟斷秩序之所以能夠長期存在，需要運(yùn)管所賦予必要的條件。比如，嚴(yán)格限制每條線路投放的營運(yùn)車輛，保證壟斷市場的存在；在春運(yùn)期間“適當(dāng)”管理客運(yùn)市場，避免嚴(yán)罰導(dǎo)致違法收入流失。因此，運(yùn)管所，乃至其它部門的一些官員，很自然地成為這個(gè)壟斷市場的受益者。
2012年，該縣啟動(dòng)客運(yùn)市場管理體制改革，把客運(yùn)市場的私人化營運(yùn)改革成公車公營，開通城鄉(xiāng)公交線路。為此，縣政府和省運(yùn)輸有限公司出資3000多萬元組建公交公司，各占股份40%和60%。新公司購置了80多輛符合條件的公交車，運(yùn)管所聯(lián)合相關(guān)部門對線路進(jìn)行了評估改造。公車公營的方式，對于政府而言，便于管理、保障安全，具體來說，運(yùn)管所的管理對象不再是80多個(gè)車主，而是一個(gè)公司，管理效果肯定要好很多；對于老百姓而言，更是受益頗多，車費(fèi)顯著下降。但是，對于新公司，則有營運(yùn)壓力，但如果算上法定的燃油補(bǔ)貼，則不至于虧本。因此，縣政府很有積極性推動(dòng)這項(xiàng)改革。
問題是，出資容易，體制卻難以理順。壟斷多年的線路營運(yùn)，已經(jīng)形成了盤根錯(cuò)節(jié)的利益集團(tuán)，要將80多輛車的經(jīng)營權(quán)收回，阻力很大，有不少人上訪、燒車子。為此，縣委鄉(xiāng)政府決定有一位副書記領(lǐng)銜，政法委牽頭，對客運(yùn)市場改革進(jìn)行“綜合治理”。治理期間，縣委書記在全縣干部大會(huì)上講話，要求有利益牽連的干部不能阻礙改革，否則必將采取措施。這一改革才得以完成。
二
運(yùn)管所的街面執(zhí)法有較為嚴(yán)格的要求。除非接到舉報(bào)，一般情況下，不能在省道、國道上執(zhí)法，只能在交叉路口攔車檢查，因?yàn)橐ＷC道路暢通；查處那些非法營運(yùn)的客運(yùn)車輛，需要有嚴(yán)格的取證，也就是說需要乘客配合簽字。在嚴(yán)格的執(zhí)法程序要求下，“非法營運(yùn)”實(shí)際上是難以避免的：執(zhí)法成本過高，但社會(huì)需求又過大。據(jù)運(yùn)管所工作人員所說，查處非法營運(yùn)的車輛需要30多個(gè)環(huán)節(jié)，一個(gè)人一天查處一輛車都查處不過來。事實(shí)上，運(yùn)管所工作人員的切身感受是，絕大多數(shù)非法營運(yùn)的問題與其說是行業(yè)監(jiān)管問題，還不如說是社會(huì)問題。困擾該縣運(yùn)管所的“黑出租”和三輪車載客問題，也是全國絕大多數(shù)城市面臨的問題。
A、黑出租
該縣在客運(yùn)市場體制改革之后，開通了通往7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公交車，還有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于道路條件不合格，就沒有開通公交線路。問題是，群眾的出行是客觀存在的，因此，“黑面的”就自然而然出現(xiàn)了。
理論上說，凡是進(jìn)行營運(yùn)的車輛都必須有運(yùn)管所頒發(fā)的營運(yùn)證，但幾乎沒有一輛農(nóng)村的“黑面的”會(huì)去辦證。因?yàn)椋?ldquo;黑面的”的收入本來就不高。在熟人社會(huì)中，“黑面的”車主不用懼怕被查，因?yàn)闆]有哪里鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親會(huì)配合運(yùn)管所作證該車是非法營運(yùn)。也因此，只要沒人舉報(bào)，運(yùn)管所不會(huì)主動(dòng)去查處“黑面的”。
問題在于，一旦“黑面的”出現(xiàn)交通事故，并且明顯是一般性的行業(yè)監(jiān)管問題，則運(yùn)管所就難辭其咎。2011年江西貴溪校車（實(shí)際上是“黑面的”）事故后，對運(yùn)管所的影響非常大。社會(huì)輿論，也包括政府內(nèi)部都認(rèn)為，運(yùn)管所需要承擔(dān)監(jiān)管不力的責(zé)任。不過，運(yùn)管部門最后還是成功地推卸了責(zé)任，理由有三：第一、校車事故出現(xiàn)在路面行駛過程中，交警要承擔(dān)主要責(zé)任；第二、車管所的行業(yè)監(jiān)管方式以“源頭管理”為主，即“車進(jìn)站、人歸點(diǎn)”，保證出站不超載、不亂攔車即可，那些所謂的“黑校車”并不屬于客運(yùn)車輛，車管所“失職”情有可原；第三、假設(shè)車管所要以非法營運(yùn)的罪名查處這些“黑校車”，存在實(shí)際困難，即“黑校車”里的“乘客”是小孩，沒有舉證能力，其責(zé)任主體是家長，卻又不在現(xiàn)場。
嚴(yán)格從法律法規(guī)看，運(yùn)管所推卸責(zé)任的理由顯得有點(diǎn)牽強(qiáng)，這些理由只是說明對于黑校車的監(jiān)管，交警更有執(zhí)法能力，運(yùn)管所沒有足夠的能力。也正因?yàn)榇�，校車條例也把校車行業(yè)管理的只要職責(zé)劃歸交警，運(yùn)管所只負(fù)責(zé)規(guī)定線路、對校車檢測、對經(jīng)營校車的企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管、參與校車許可條件的討論等等。也就是說，運(yùn)管所還是可以像往常一樣對載著學(xué)生的“黑面的”消極管理。
即便是合法的出租車，也存在非法營運(yùn)問題，這同樣難以監(jiān)管�？h城到市區(qū)大概是100公里的距離，全天有多趟中巴車營運(yùn)。但一些乘客對出租車有需求，于是，該縣的絕大多數(shù)出租車并不在縣城營運(yùn)，而該走長途，這事實(shí)上與長途客車造成了競爭。出租車走長途線路是否為非法營運(yùn)，有模糊空間：比如，有乘客愿意打車從縣城到市區(qū)，然后出租車從市區(qū)自然返回（無論是否載客），這沒什么問題；可是，如果出租車到了市區(qū)以后，刻意到車站拉客返回縣城，則有非法營運(yùn)之嫌。這也必然會(huì)激起中巴車的反抗。我去調(diào)研的那天，在市區(qū)下火車后發(fā)現(xiàn)，幾乎到每個(gè)縣城都有出租車?yán)�，唯�?dú)我去的那個(gè)縣沒有。到了縣里才發(fā)現(xiàn)，原來那天剛好發(fā)生了長途客車的營運(yùn)人員與出租車司機(jī)的沖突事件，一位搶客的出租車司機(jī)被打傷了，第二天十幾輛出租車為了討說法把縣政府大門給堵了。
對于類似問題，運(yùn)管所幾乎沒有辦法處理。部分原因是因?yàn)槌鲎廛嚪欠I運(yùn)的定性本來就存在問題，即便定性沒問題，取證也有問題。更重要的原因是，出租車之所以跑長途，是因?yàn)榭h城的短途生意被三輪車擠壓了。而這也是運(yùn)管所難以解決的問題。
B．三輪車
三輪車載客一直是城市運(yùn)輸管理的老大難問題。這個(gè)問題涉及面更廣、解決的難度更高。首先，三輪車載客是否為非法營運(yùn)，在法律上有模糊邊界；其次，三輪車載客涉及到深層次的社會(huì)問題，三輪車主一般都是弱勢群體、下崗工人，對其監(jiān)管容易激發(fā)社會(huì)矛盾。從運(yùn)管所的角度上看，后一類問題顯得更為棘手，但后一個(gè)問題又與前一個(gè)問題密切相關(guān)。
絕大多數(shù)縣城的出租車營運(yùn)是近些年才有的，但市民的出行需求卻一直都有，在沒有機(jī)動(dòng)車的時(shí)候，很多縣城都依賴于人力車�？梢哉f，三輪車的出現(xiàn)滿足了市民出行的需求，市民覺得方便，隨叫隨到，一些背街小巷也容易進(jìn)去。所以，絕大多數(shù)縣城，包括一些中小城市，三輪車剛出現(xiàn)時(shí)都為交警、運(yùn)管部門所允許，都發(fā)了牌照；一些地方政府甚至將此作為解決下崗工人再就業(yè)的措施給予鼓勵(lì)。
不過，嚴(yán)格說起來，三輪車確實(shí)不符合客運(yùn)的條件，它的安全性能不高，容易出事故。更重要的是，一般的三輪車主很難承擔(dān)各種保險(xiǎn)費(fèi)用，甚至連必須的運(yùn)管費(fèi)、年檢費(fèi)都難以承擔(dān)。因此，一旦發(fā)生交通事故，很容易制造社會(huì)矛盾——三輪車主無法賠償乘客損失時(shí)，政府往往需要兜底。所以，這些年來，交警不再發(fā)放牌照，運(yùn)管所當(dāng)然也無可能辦營運(yùn)證。一些有牌照的，也想方設(shè)法取締。
我調(diào)研的這個(gè)縣，大概在十年前就有二三百輛營運(yùn)。當(dāng)時(shí)的管理較為規(guī)范，不僅交警發(fā)了證，運(yùn)管所也給每輛車上了牌照，也專門派執(zhí)法力量收取營運(yùn)費(fèi)——因?yàn)槿嗆囍骺偸嵌惚芙毁M(fèi)，所以運(yùn)管所必須上街執(zhí)法。但是，2011年燃油附加稅改革后，營運(yùn)費(fèi)停止收取，使得三輪車的營運(yùn)管理處于失控狀態(tài)。現(xiàn)在已經(jīng)有400輛左右的三輪車在縣城營運(yùn)。
從2007年至今，縣政府一直在想方設(shè)法取締三輪車營運(yùn)，試探過幾次，但每次有點(diǎn)風(fēng)吹草動(dòng)，就激起了三輪車主的群體性事件——或者堵大街，或者堵政府大門，最后都已失敗告終。
在運(yùn)管所看來，三輪車的問題是典型的社會(huì)問題，不屬于行業(yè)監(jiān)管問題。因?yàn)�，解決三輪車營運(yùn)的前提是解決與之相關(guān)的就業(yè)、下崗工人補(bǔ)償、弱勢群體救助等系列問題，如果縣委縣政府不出臺(tái)配套措施，并采取高位推動(dòng)的態(tài)勢，運(yùn)管所是不可能承擔(dān)因積極監(jiān)管所帶來的可能的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的。比如，鄰縣在去年取締了所有非法營運(yùn)的三輪車，由政府統(tǒng)一購買符合安全標(biāo)準(zhǔn)的三輪車，并制定了系列管理措施，確保行業(yè)規(guī)范。需要營運(yùn)的車主按規(guī)定需要重新申請。這個(gè)過程曾發(fā)生惡性事件，一位車主因此自殺，但縣委主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)了責(zé)任，使得三輪車載客的行業(yè)整頓順利完成。
可見，作為行業(yè)主管部門的運(yùn)管所處境相當(dāng)尷尬：其部門性質(zhì)難以準(zhǔn)確定位，行政職能受到了限制；因?yàn)閳?zhí)法能力有限，使得其行業(yè)監(jiān)管能力極差；但它所面對的問題往往又是更為復(fù)雜的社會(huì)問題，運(yùn)管所愛莫能助。
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