一、從土地所有權的歷史發(fā)展認識集體土地所有權權能
所有權的性質與所有權的權能有密切的關系，不同性質的所有權有不同的權能構造。從歷史上看，所有權的性質無非有兩種：一是社會團體本位的所有權，二是私有個人本位的所有權。社會團體本位的所有權強調所有物為社會團體的全體人共有，共享其利益，排除為團體內的私人所有，限制對所有物的自由處分。私有的個人自由主義的所有權則以個人為所有權主體，確認所有物歸屬于個人私有，由個人自由處分其物，個人享有利益，排除其他個人或者團體、國家對其所有權的干涉。這兩種所有權的差別主要體現在土地所有權上，對于動產所有權則沒有這樣區(qū)分的必要，動產不論為個人還是由集體（團體）享有所有權，都是自由處分的所有權。為了認識農民集體土地所有權的權能的本質，構造完善的權能體系，可對土地所有權權能的歷史發(fā)展加以考察，從土地所有權發(fā)展的歷史分析中認識農民集體土地所有權權能的本質。
（一） 羅馬法土地所有權的權能
在羅馬城邦建立及以后的很長時間里，土地實行氏族的集體所有。氏族土地由部落和庫利亞分配，相對于國家所有的共同土地，它屬于私有土地。馬克思指出：“在這里，公社制度的基礎，既在于它的成員是由勞動的土地所有者即擁有小塊土地的農民所組成的，也在于擁有小塊土地的農民的獨立性是由他們作為公社成員的相互關系來維持的，是由確保公有地以滿足共同的需要和共同的榮譽等等來維持的。公社成員的身份在這里依舊是占有土地的前提，但作為公社成員，每一個單個的人又是私有者。”[1]但應當注意，“在這里，私有土地的分配，只是組織社會有序生活的手段，而不是形成一種絕對排他使用的權利——這種私有土地的分配，并沒有形成真正的私所有權”。[2]在奎里蒂法時期，貴族家庭的“家父除世襲產業(yè)外，不享有土地所有權，因為土地不是家族、而是氏族的財產，家族對之除了享有使用權外，不享有別的權利”。[3]到共和國末期，建立起來平民與貴族平等的、個人主義的羅馬城邦后，個人所有權才有了形成的條件。“真正的個人所有權在法律上和在社會上都僅僅產生于這一時期：那些原始群體的進程又在古典家庭中重演，并且該家庭的單個成員在財產方面成為獨立的主體”，這一演變直到優(yōu)士丁尼法中最終完成，從此“個人所有權被完全確立并適用于一切關系”。[4]個人土地所有權由此產生。但是，羅馬法上并沒有關于所有權的定義，更沒有關于所有權權能的界定，而是物與權利不分， “確切地講， 羅馬法所有權的概念只是對事實上個人所有權的經驗性確認”，[5]“所有權的結果被表述為可以合法地使用、獲取孳息、擁有和占有，但這不是科學的定義”。[6]因此，雖然我們可以歷史性地將這些描述理解為當時的所有權的權能，但它與近代定義的所有權概念和權能是不同的，與其說是土地所有權的權能，還不如說是當時的土地產權。但可以看出，當時的氏族土地是一種集體所有，實質上是對土地的使用和收益的分配，不以交易為原則發(fā)生，所以沒有處分權能。個人土地所有權形成后，所有權才具有絕對性、排他性和永續(xù)性，所有權的權能包括使用權、收益權和處分權。
（二） 日耳曼法土地所有權的權能
日耳曼社會的土地所有制度與其社會發(fā)展階段相適應，有不同的特點。當其處于牧畜為主、農業(yè)次要的經濟階段，“當時的土地制度是氏族共同占有，共同耕種，產品分配給各個家庭，還沒有進到家庭單獨占有和使用土地，距土地私有制就更遠了”。[7]到了氏族社會的末期，氏族制度日益解體，日耳曼民族居有定所，開始從事農業(yè)，土地不再由氏族共同占有、使用，而是定期分配給各個家庭單獨耕種，產品歸家庭私有。“由于定居之結果， 住民均將房屋圍以墻垣，以區(qū)別村地與宅地，對于后者，戶主有其專屬的、排他的、支配權，而屬于戶主私有。……住民對于由村中分配之耕地之個別利用權，當時亦非絕對獨立的權利，僅為對宅地之私有權之從權利，而為戶主房屋內之支配權之擴張而已。故在實行耕地輪流調換耕作時期，土地屬于村民全體總有，村落以住民全體之資格，對土地具有管理處分之權能，住民只以其有之住民資格，對村地有其個別利用之權能而已。當時對土地之所有關系，分為住民總有體之村落之管理處分權能，與團員之村住民之利用權能。而兩權能再加以組織的結合，乃形成對土地之所有關系。”[8]此后日耳曼人的氏族逐漸解體，到民族大遷徙前夕，各部族先后按地域組成農村公社，稱為馬爾克公社。馬爾克公社的土地所有制可以說是自由農民（公社社員）的土地占有制。在這種制度下，“分配給各個家庭的土地已經固定下來，不再像塔西陀所記載的那樣定期分配，但各家庭只有使用、收益權，而管理權、處分權仍屬公社，例如，由于普遍實行‘二圃制’ 或‘三圃制’，每戶社員都必須服從公社關于休耕地、現耕地的安排。公社對土地的管理和處分也應在公社民眾大會上得到全體社員的同意”。[9]隨著時代的進化，“至十五世紀左右，耕地大體皆已成為私有。而不分割地之牧場森林等則仍為村民全體所總有，與個人之私有相對立。自中世紀村民對自己的私有土地，仍不能轉讓于村民以外之人，縱有之，亦必先經村內全體村民之同意，或繼承人及一定的親族所有之先買權、同意權與挽回權之通過，村之住民死亡如無繼承人時，其所有之土地仍須歸還其居住之村落，村落對外部并實行封鎖等等事實加以推斷，均足證明，古代村落對耕地具有所有權的存在”。[10]可見古代日耳曼社會的土地所有權是村落或者公社的集體公有制的土地所有制度，在這一土地所有關系中，村落全體住民集體享有對村落土地的所有權，村落集體享有對土地的管理處分權能，村內集體成員家庭享有對土地的使用、收益權能。村落集體對土地的處分權能也主要是對土地的調整和分配，并不是買賣土地的處分權能。
（三） 歐洲中世紀時期土地分割所有權的權能
隨著西羅馬帝國的滅亡，歐洲進入中世紀時期。這一時期的特點是來自東方的游牧民族不斷入侵和占領羅馬統(tǒng)治地區(qū)，于是形成了入侵者諸侯保護受到迫害而聚居在城堡周圍的平民的社會秩序：諸侯為平民提供保護，平民為諸侯及其軍隊提供給養(yǎng)。諸侯對其入侵所占領的土地擁有所有權，而將土地的耕種交由臣服于他們的百姓，使百姓擁有對土地的使用權。這樣土地權利被一分為二：“法律上的土地權利屬于諸侯，他們才是唯一的支配者，但實質上的權利則發(fā)展成幾個層級。因為諸侯們都有自己的臣屬；這些臣屬本身亦有自己的陪臣，而陪臣都有自己的下屬。就這樣一級一級地下降，最下層便是耕種土地的人。”[11]在這樣的層級結構中，諸侯的所有權漸漸變成了一種抽象的所有權，他們只能收取封臣的給付，如交付產出、支付租金等。而具體的支配權則逐步落入臣屬的手中，這些臣屬擁有土地的實質權力。發(fā)展到一定階段，法學家借鑒羅馬法上被視為一種他物權的永佃權制度，將土地所有權發(fā)展為“一種容許在一物之上存在雙重所有權的制度：其一是直接支配或表面支配，即原來屬單一所有權人所行使的支配；其二是使用支配或永佃權支配，即土地使用人所行使的支配”。[12]中世紀封建土地所有權是形成封建統(tǒng)治秩序的手段，“土地所有權不是給予個人權利和自由，而是將個人束縛在某個個人或共同體之下；這種所有權主要不是實現社會范圍內資源配置和交換，而是在一個共同體內部。因此，所有權分割后仍然不妨礙社會的正常運營，而分割所有又把人們固定在一起。”[13]可見這種雙重土地所有權的權能結構重在使用和收益，自由處分的權能缺失或許并不重要。
（四） 近代資本主義社會土地所有權的權能
近代民法的所有權是個人所有權、私有權。其形成的基礎是市民社會經濟成為市場經濟，市民社會中的每個人成為獨立的生產者和所有者，都能自由地進入市場參與交換。18世紀的資產階級革命廢除了土地所有的封建等級特權，摧毀財產權利上的身份束縛，使土地私有化，成為可以自由交易的財產。法國民法典第544條規(guī)定：“所有權是對于物有絕對無限制地使用、收益和處分的權利，但法令所禁止的使用不在此限。”第545條規(guī)定：“任何人不得被強制出讓其所有權；但因公用，且受公正并事前的補償時，不在此限。”其后的“民法典大都體現了一種非農地化的現代支配制度；又或者說將原有的農地轉化為新的工商用地以迎合資本主義競爭環(huán)境，但卻保持了支配作為一種完全的對物權利的概念。因此，資本主義雖然接受定限物權的存在，但主要還是著重物的所有權絕對這個概念”。[14]在個人自由主義的絕對所有權的概念下，土地被抽象為一般的物，與其他抽象的財產一樣都是個人自由支配的財產，土地所有權人對土地可以絕對地支配。土地所有人對土地享有占有、使用、收益、處分等能夠完全支配的各項權能。土地所有權人的權利可以上達無限天空， 下及無窮地底，國家一般不加干涉。
（五）20世紀以后資本主義社會土地所有權的權能
進入20世紀以后，隨著資本主義的發(fā)展，對以個人主義為本位的絕對所有權觀念進行了必要的矯正，所有權立法的社會本位思想代替了個人主義的思想，開始強調所有權的社會性。德國魏瑪憲法第153條第3款規(guī)定：“所有權負有義務，其行使應同時有益于公共福利。”第155條規(guī)定：“開拓利用土地為土地所有人對于公共所負有之義務。”法國民法典中關于土地所有人的權利上至天空下至地底的無限延伸的所有權觀念，在德國民法典中得到限制。德國民法典第905條規(guī)定：“土地所有權人的權利擴及于地面上的空間和地面下的地層。但所有權人不得禁止他人在與所有權人無利害關系的高空和地層中所進行的干涉。”德國基本法第15條規(guī)定：“為了達到社會化的目的，土地、自然資源和生產資料可以轉化為人類共同財產或集體經濟的其他形式。”隨著對所有權的社會義務的強調和國家對經濟生活的干預，出現了“區(qū)分各種類型的所有權分別加以規(guī)定的趨勢。
這種專門的法律法規(guī)不再是純私法的性質，而是公法和私法的融合，而且多體現了國家的意志——運用法律（所有權規(guī)范）實現既定的社會目的”。[15]其中最為重要的就是將土地從抽象的財產中分離出來，按照不同的性質和用途分類規(guī)范。例如，土地被劃分為資源性土地、城市土地和農地，針對其不同的社會功能，賦予其不同的權能。例如，對資源性的土地，由于其蘊藏礦產、水源等資源，因而其不僅是私人財產，而且涉及公共利益，不僅受私法調整，也要受到公法的調整。農地必須用于農業(yè)用途，不得轉用于其他用途。城市土地的利用必須符合城市規(guī)劃�，F代國家對土地使用的管制愈來愈嚴厲且復雜，其限制理由包括維護不動產價值、穩(wěn)定周圍環(huán)境、同質化區(qū)域管理、便捷交通、規(guī)范競爭、限制人口密度、增加稅基、促進道德、保留農業(yè)用地、保護自然環(huán)境、保護文化藝術等等，而且在各先進國家普遍實行。[16]可見，西方國家的土地所有權特別是農地所有權，在20世紀初就已經與一般財產所有權的性質與權能相區(qū)別，趨向社會化。
（六）小結
通過對土地所有權演變歷史的簡略分析可以看出，土地所有權經歷了集體土地所有權到個人絕對自由的所有權再到個人所有權兼顧社會利益的歷史演化。集體所有實質上是對土地的使用和收益，是由分配產生的，不以交易為原則發(fā)生，所以沒有通過交易進行處分的權能或者處分權能受到限制。只有個人主義的土地所有權才強調個人對土地的自由處分權能。在近代資本主義社會，土地所有權人對土地可以絕對地支配。土地所有人對土地享有占有、使用、收益、處分等能夠完全支配的各項權能，土地自由交易，處分權能是土地所有權的核心。在現代民法上，隨著所有權社會功能理論的興起，過度強調所有權個人主義的絕對觀念得以矯正，使現代民法由個人主義的本位趨向于兼顧社會本位，土地所有權的權能行使受到限制�？梢缘贸鼋Y論，土地所有權的性質不具有唯一性，其權能結構與其性質和一定的社會發(fā)展階段相適應，我們不能用某一種所有權概念和權能結構分析土地所有權，更不能不顧其性質差異，誤將一種性質的所有權權能結構套用在不同性質的所有權上。尤其不能將以私有制為基礎的土地所有權的權能作為標準，指責我國農民集體土地所有權權能不全，并將其以私有權改造之。
二、集體土地所有權的權能體現集體所有權的本質
（一）集體土地所有權的權能應當體現集體土地所有權的集體私權性質
傳統(tǒng)民法中規(guī)定的所有權一般都是私有權。集體土地所有權是各個集體的成員集體對屬于本集體所有的土地的所有權，它所體現的財產利益是本集體的成員的集體利益，是其集體的獨立自我利益，相對于國家利益、其他集體、私人的利益而言，特定集體的利益是該集體的私利。各個集體土地所有權主體都是平等的、獨立的民事主體，都有各自獨立的經濟利益，每個集體所有權的主體所享有的土地所有權應是該集體的“私有權”。即使集體組織之間存在上下級領導或指導關系，也不影響他們之間平等的民事主體地位。例如，鄉(xiāng)農民集體與村農民集體以及村民小組集體之間都是平等的民事主體，他們各自所享有的集體土地所有權都是各自集體獨立利益的反映，作為各自所有權客體的土地的邊界范圍是清晰的，不重合的。村民委員會是村農民集體所有權的行使代表，對村民小組有自治領導和指導權，但在所有權關系上是平等的，村農民集體與村民小組農民集體是各自獨立的所有權主體。屬于村民小組集體所有的土地并不是村農民集體土地所有權的客體；已經屬于村農民集體所有的土地，就不再是村民小組集體所有的土地。集體所有權是本集體全體成員共同意志和利益的體現，同集體成員的個人意志和利益有密切聯系，不可能脫離集體成員的個人利益而空洞抽象地存在。但集體利益畢竟不同于集體成員的個人利益，集體利益是集體成員個人利益的集合利益，不同于單個集體成員個人的獨立利益，集體所有權主體與集體成員作為所有權的主體都是各自獨立平等的民事主體，集體所有權應當是區(qū)別于集體成員個人所有權的集體“私有權”。集體所有權的“私有權”特點，表明它與其他民事主體的民事權利在本質上是一致的，與民法的個人權利本位的精神是一致的。各個集體所有權主體作為一個“獨立”的民事主體，其所有權應受到民法的規(guī)定和保護。集體土地所有權的權能要反映和實現集體土地所有權的私法屬性，就是要在集體土地所有權的內容法定的基礎上，充分實現集體成員對集體土地所有權權能行使的民主參與，實行集體土地所有權的私法自治，保障集體成員集體意志自由和利益的實現，集體能夠享有為本集體成員利益占有、使用、收益、管理和保有土地等權能。
（二）集體土地所有權的權能應當體現集體成員的公有利益
集體土地所有權是集體的私權利，但又不同于一般的私權利。私權利一般是反映私有者個人利益的權利，而集體土地所有權是反映集體公有利益的私權利。集體土地所有權表明集體土地歸屬于一定的集體，屬于本集體的全體成員共同所有，體現著集體成員的共同利益，它區(qū)別于集體成員的個人所有權和個人利益。雖說集體所有權主體是由全體成員組成的集體，離不開成員個人，但組成集體的成員個人在參與集體所有權的行使時，并不以孤立的具體個人身份行使，而是以集體化的個人身份行使，集體成員只能為著集體利益參與集體土地所有權的行使，離開了集體就無法享有集體土地所有者的利益。因此集體土地所有權是集體成員公有利益的體現。這種公有利益是就一個具體的集體范圍而言的。在一特定的集體內部，集體利益區(qū)別于成員的個人利益，是全體成員人人有份但又不具體分割給個人的整體利益，因而是一種公有利益。集體所有權的特性在于集體所有權體現集體公有利益，因此在主體組織形式、客體范圍、權能限制等方面都有特殊問題需要回答。比如，眾多的集體成員怎樣組成集體所有權主體；哪些財產可以成為集體所有權的客體，哪些不能成為集體所有權的客體，特別是農村土地除了已經依法屬于國家所有的以外為什么只能屬于農民集體所有，而不能為私人所有；集體所有權主體行使所有權的權能應受到哪些限制。民法在對集體所有權作出規(guī)定時，除適用所有權的一般通則外，還對這些特殊問題作出了規(guī)定。規(guī)定的目的有的是維護公共利益，有的也是維護集體利益。但法律對這些特殊問題的規(guī)定并不改變集體所有權的私法性質，并不意味著集體所有權與其他所有權有什么不平等，而是為了更好地確保集體所有權與其他所有權的平等，確保集體所有權主體在與各類民事主體平等交往中發(fā)展壯大，更好地實現集體利益。
正確認識集體所有權的特質性，并建立符合其特質要求的法律制度，是我國民法的新課題。集體所有權的特殊性主要體現在集體土地所有權上，集體土地所有權的權能就是要實現集體所有權的集體利益目的。不能因為集體所有權要維護集體成員的公有利益，就以私人所有為基礎的民法制度上一般沒有集體所有權的規(guī)定，置集體所有權的現實存在于不顧，將集體所有權排除于民法制度之外。也不能因為將集體所有權納入民法作為私權規(guī)定，強調其與私人所有權的平等保護，就看不到集體所有權要維護集體公有制、實現集體成員的公有利益的特質性，以私人所有權來處理集體所有權的特殊問題，將集體所有權化公為私。當前關于集體所有權問題的許多討論，都是在回避集體所有權的本質屬性的情況下，以私人所有權來評論集體所有權。例如，批評集體所有權主體不明的論者認為，集體所有權的主體是集體，集體不是自然人，不是法人，也不是非法人團體，因而集體不能成為民事主體。[17]實際上，自然人個人只能是私人所有權的主體，集體所有權的主體是本集體的成員集體，具有集合性和抽象性，這是集體所有權的公有性的必然反映。再比如，有觀點批評集體所有權不允許集體成員對集體財產有明確的應有份，不允許集體成員處分其應有份，在成員欲退出集體時，不能帶走，也不能變賣，因而束縛了成員，沒有成員的退出機制。[18]對集體所有權的這種評論完全是以私有權的理念進行的。集體所有權最本質的就是對土地等生產資料不可分割地共同占有，其客體是在集體范圍公有化的財產，如果允許集體成員劃分應有份額，帶走或者轉讓、繼承應有份額，也就是將集體所有權私有化了，集體所有權擔當的由集體社會為成員提供基本社會保障的功能也就不能實現。集體土地所有權與集體成員個人的聯系只以成員權體現出來，只要具備集體成員資格就可享有集體利益，在集體利益上實現個人利益。因此集體成員以其成員身份為前提，在集體土地所有權上享有的以實現個人利益為目的的權利不可與絕對的私有權相提并論，其應當以不損害集體土地所有權這個基礎為限度。在目前的集體所有權研究中存在著把集體成員在集體所有權上享有的個人權利絕對私有化，以至將集體土地所有權的權能弱化到名存實亡的傾向，如承包經營權的永久化、自由轉讓、繼承等主張，完全違背集體土地所有權的本質。
（三） 集體土地所有權的權能體現集體所有權多受公法管理的屬性
公法與私法的劃分并不是絕對的“井水不犯河水”，兩者相互協調地作用于所要調整的社會關系。集體所有權是公有制的反映，體現集體的公有利益，它不僅關系到現有的集體成員，也關系到未來的或者潛在的集體成員的利益，關系到集體成員對集體公有利益的公平享有，因此，對其管理和行使較之私人財產所有權就多有公法的干預。同時，作為集體所有權主要客體的土地是稀缺的自然資源，與社會的公共利益密切相關，耕地的保護關系到國家的糧食安全和生態(tài)環(huán)境安全。因此，國家為了保護公共利益也需要對集體所有權的行使作出限制。憲法明確規(guī)定農村的土地除了依法屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有，國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對集體土地征收或者征用并給予補償。禁止任何單位和個人以任何方式非法轉讓土地的所有權，土地使用權也只能依照法律的規(guī)定轉讓。一切使用土地的組織和個人必須合理地利用土地。土地管理法規(guī)定的土地規(guī)劃制度、耕地保護制度、基本農田保護制度、農地用途轉用審批制度、土地征收征用制度等，都對農民集體土地所有權的行使作出了限制。正是因為集體土地所有權是集體公有制的反映，集體土地所有權與公共利益密切相關，所以集體土地所有權雖然也是集體的私權利，但不是一般的私權利，不能完全等同于私人的所有權，而是多受公法的管理和干預，具有受公法管理的屬性。法律對農民集體土地所有權的權能規(guī)制就是對集體自治自由的保護和限制。
（四） 集體土地所有權的權能體現集體土地所有權的社會法屬性
社會法具有公法私法兼顧的屬性，被認為是在公私法基礎上興起的第三法域。20世紀在歐洲各國出現的農地法就是作為社會法的一個部門出現的。“農地法是一個兼具公法私法性質，或者像在墨西哥等歐美國家那樣，將農地法作為新的法律類型社會法的一個部門法。它強調農地的生產性和社會性，希望通過農地權利安排，不僅達到組織農業(yè)生產的目的，而且達到組織和平衡發(fā)展農業(yè)社會共同體的目的。”[19]西班牙法學家哈爾蓋對農地所有權的定義就揭示了農地所有權的社會法屬性他指出： “農地所有權是對可耕土地擁有的自治性的支配權，在所有權主體和社會共同體共同受益過程中，起到生產、穩(wěn)定和發(fā)展的社會功能。”[20]我國農民集體土地所有權以土地公有制為基礎，更應體現其社會功能屬性。集體的利益是本集體成員的集體利益，每個成員個人在集體利益上實現個人利益，都是以承認本集體中其他成員的利益實現為條件的，誰也不得將集體利益完全地轉化為自己私人的利益，而排除其他成員利益，因而不是徹底的個人的私權。
集體成員作為平等的群體、作為誰也不得剝削誰的群體、作為還必須依賴土地作為其生存保障的弱勢群體，其集體所有權注重對其群體權益的保護，通過保護群體的利益以實現群體中個人的利益。它負擔著保障集體成員生存和集體福利的重任，其著眼點不是單個的私人而是人的集體，集體的成員不僅僅是具體的現實的個人，而且包括潛在的、未來的成員。這樣就將集體所有權由私法中的私權引向了社會法，成為集體的私權，這才是集體所有權最本質的特性。因此，集體土地所有權制度具有明顯的社會法屬性，集體土地不僅具有財產屬性，更具有社會保障的功能。集體土地所有權的權能如何實現集體土地的社會保障功能是值得研究的。集體土地由集體成員集體享有所有權，不得處分，就是為了永久地保有土地，對土地的保有和對處分權的限制是土地所有權社會保障功能在其權能上的體現。
如果認識不到集體土地所有權是集體成員集體的私權利，看不到它對集體成員作為弱勢群體的集體保護的社會保障屬性，就會以私人所有權作為衡量集體所有權的標準，認為集體所有權主體不明、權能不全，主張對集體所有權進行私有化改造；在對集體土地所有權的征收中，只注重對集體土地的財產屬性的補償，而忽視對集體土地所有權的社會保障功能的補償。因此，對集體土地所有權的性質應當作全面的認識，它是集體公有制基礎上的私權，不可將其混同為私有制為基礎的私權，它應當是公私法兼顧的社會法屬性的所有權。集體土地所有權的權能要能夠全面實現集體土地所有權的私法屬性、受公法管理的屬性和社會法屬性。
三、集體土地所有權多重屬性對集體土地所有權權能的決定關系
（一） 集體土地所有權的公有性與集體土地所有權的權能
集體土地所有制不是通過土地的交易產生的，而是通過社會的政治活動，通過土地改革和對土地的社會主義改造活動產生的。土地改革是民主革命任務的完成，而對土地私有制的社會主義改造是社會主義革命任務的完成。這就決定了集體土地所有權的權能要能夠使本社區(qū)的成員集體保有對集體土地的所有權，并實現集體成員個人的利益，從而達到對革命成果的鞏固。因此，與一般所有權比較，集體土地所有權當然應當具有對集體土地占有、使用、收益的權能，但不能擁有對集體土地自由處分的權能。對土地所有權的處分主要是通過交易行為轉讓土地所有權。私人土地所有權當然可以在不同的主體之間通過交易行為轉讓，但集體土地所有權則不得轉讓，如果集體將本集體的土地所有權轉讓給本集體以外的主體，就會導致本集體成員的集體土地所有權的消滅，集體土地公有制就不復存在了。另外，集體公有制決定了現在的集體成員也不得處分潛在的、未來的集體成員的土地保障利益。可見，如果集體土地所有權具有自由處分權能，就與集體土地的公有制性質相矛盾。處分權能本是決定所有權命運的核心權能，所有權隨著處分權能的行使而消滅，是極為正常的事情，但為什么集體土地所有權就不應當允許集體以處分權能的行使令其消滅呢？因為集體土地所有制作為一種集體的、社會的所有制，是為一定的集體范圍的人的利益穩(wěn)定存在的，是社會主義制度的政治歷史選擇，是集體成員生存保障的根本利益所在。也就是說，它不僅僅是一種財產權利，也是一種政治的社會制度安排，是社會主義制度安排下的財產權利。因此，集體土地的公有性質決定了集體土地所有權不能具有自由處分的權能，或者說其處分權能受到嚴格限制，對土地所有權的處分以不損害集體土地公有制的存在為前提。自由處分權能是以私有制為基礎的所有權的核心權能，決定所有權的命運；而對于以公有制為基礎的集體土地所有權而言，其權能的核心則是保持集體成員對集體土地的公有，避免化公為私。于是，農民集體土地所有權之處分權能的欠缺或者受到限制，正是集體土地公有制的內在要求，是集體土地所有權的特征，并不是農民集體土地所有權的缺陷。我國憲法第10條第4款規(guī)定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”這就明確禁止了農民集體土地所有權主體以買賣等交易方式處分土地所有權，即農民集體不享有對集體土地所有權的自由處分權能。
農民集體土地所有權的公有制要求農民集體保有對土地的集體所有權，法律不僅限制集體的土地所有權的處分權能，而且賦予集體對抗國家、其他集體、私人取得其土地所有權的權利。“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地”，一方面禁止農民集體土地所有權主體享有對集體土地所有權的自由處分權能，另一方面也禁止任何組織和個人受讓集體土地，使得集體土地所有權主體對土地所有權的自由處分權能沒有存在的可能，同時也為集體所有權主體保有其土地所有權，對抗國家、其他集體以及任何組織和個人取得對集體土地的所有權提供了依據。這可以說是集體土地所有權主體的消極權能，即所有權不受剝奪和非法干涉的權能。國家只有為了公共利益的需要才可以對農民集體所有的土地予以征收，除此，集體土地所有權不受非法剝奪。
（二）集體土地所有權的集體共有性與集體土地所有權的權能
集體土地所有權在法律性質上是集體成員直接享有的所有權，是多數人的共同所有權。其共同所有不同于私人的按份共有，也不同于私人的共同共有，而是集體公有制基礎上的成員集體共有。這種集體共有性質決定了集體成員對集體土地永遠沒有應有份的分割請求權。它既不像按份共有，其共有人隨時可以請求分割共有物為單獨所有，也不像共同共有，在共同共有的基礎關系解除時由共有人分割為單獨所有。也就是說，集體土地所有權的集體共有性決定了集體土地所有權主體不享有分割集體土地為單獨所有的處分權。
作為集體土地所有權主體的集體沒有以分割方式處分集體土地所有權的權能，但對于集體土地的占有、使用、收益等利益實現，則享有以民主方式管理的權利，由此決定了集體所有權具有管理權能。權能就是主體依據其享有的權利實施各種外部行為的可能性。主體依據權利實施的行為都屬于權能的范疇。理論上對于權利之權能的揭示，其價值就在于使主體明確如何實現對于客體的利益，也使義務主體尊重權利主體為實現其利益所實施的各種權能行為。管理顯然是權利主體為實現其利益所采取的行為，當屬權能的范疇。只是因為人們一般是從個人所有權認識其權能的，個人對其所有物的管理是自我管理，沒有將管理列為權能的必要。但一旦進入共有，管理權能就突顯出來，沒有管理，共有人的所有權無從實現。集體成員的集體共有要求集體成員對集體所有權的民主管理，而集體成員的自然人多數性，則要求通過一定的組織機制及其代表實現其民主管理。集體所有權的管理權能與成員的民主管理權有聯系但明顯不同。二者的聯系在于集體成員參與集體所有權行使的民主管理是集體所有權管理權能的一個層次或者方面，但不是全部。除了集體成員的民主參與管理外，集體所有權還有管理機構和管理者的管理，例如村集體經濟組織或者村民委員會的管理。從其成員權觀察，集體成員的民主管理也僅僅是參與的權利、發(fā)表意見的權利或者一人一票，不能將此等同于集體所有權的管理權能。集體所有權的管理權能遠比此豐富得多。只有在集體所有權管理權能的行使中，才有集體成員的民主參與的權利。因此，集體土地所有權的管理權能就包括集體成員的民主管理和集體組織為實現集體成員的民主管理而進行的執(zhí)行管理和監(jiān)督管理。由于集體土地的集體共有要求集體成員在對集體土地不可分割地共同所有的基礎上最終實現集體成員的個人利益，因此，如何將集體土地的各種利益實現于集體成員是集體所有權的管理權能行使的核心。沒有管理權能，集體成員對于集體土地的利益無從實現。
（三）集體土地所有權的社會保障性與集體土地所有權的權能
集體土地所有權不是單純的財產權，它是在社會主義制度安排下對集體成員的社會保障權，不是單純的私法權利，而是公私法兼顧的社會法性質的權利。因此，在權能安排上不能單純地從私法本位出發(fā)規(guī)定成員的私人權利，而應當從社會本位、團體本位出發(fā)，重點規(guī)定集體成員的集體權利。所謂社會法本位，就是從社會公平出發(fā)對社會弱勢群體給予社會幫助、救濟，保障其生存和發(fā)展。社會法側重對社會中弱勢群體的集體利益的保障，而不是對特定的私人的個體利益的保障，盡管最終保障利益為個體所享有，但保障的原則是按照公平原則對弱勢群體團體中的每個成員的保護，是對集體的保護。所謂集體成員的集體權利，就是每個集體成員對集體土地都平等享有的權利。這里的平等享有是指在對集體土地所有權的行使中集體成員的資格平等。農民作為弱勢的社會成員，土地保障是其根本的保障。如果實行土地私有制，就會造成非農社會成員擁有土地，而農民沒有土地或者少有土地；一部分農民有土地成為地主，而有的農民沒有土地或者少有土地淪為雇農。由此決定了集體所有權的權能必須能夠使集體成員平等地享有集體土地的社會保障利益，而不僅僅是一種個人的財產利益。為了使集體成員能夠享有集體土地的社會保障利益，就要對集體土地所有權的處分權能作出限制，同時規(guī)定成員集體對集體土地的管理、占有、使用、收益以及成員個人在集體所有土地上的受益權能。受益權能就是集體成員從集體所有的土地上實現個人利益的權能。例如，集體成員對集體土地享有承包經營的權利，就是成員對集體土地的受益權，就是對集體成員耕者有其田的基本保障。集體成員對集體土地享有宅基地使用權，也是其受益權能的體現，是保障集體成員居者有其屋的權利。隨著集體經濟的有效實現，集體成員的受益權還可以表現為享有集體福利保障。只有通過集體所有權保有集體土地，才能為集體成員提供基本的生產資料，提供基本的社會保障。集體土地所有權的享有目的并不是通過市場的交易實現貨幣價值的最大化，而是通過土地保有不斷地實現其使用價值和收益價值，保障集體成員的生存和發(fā)展。因此，通過社會的制度安排保護農民集體土地所有權的存續(xù)，是農民的根本利益之所在。限制農民集體對本集體土地的自由處分，正是對農民集體的長遠利益和根本利益的保護，也是對國家糧食安全和農業(yè)生態(tài)環(huán)境等社會公共利益的保護。允許農民集體自由流轉土地并不是農民集體的根本利益和長遠利益，可能僅僅是某個農民集體的現有成員的當前利益、一時利益和局部利益。
（四） 集體土地所有權的資源性與集體土地所有權的權能
集體土地所有權的資源性，是指作為集體土地所有權客體的土地不是一般的財產，而是一種自然資源，集體土地所有權是對土地自然資源的所有權。土地是財富之母，是關乎人們衣食來源的生產資料，是人們居有其屋的生活資料，是工業(yè)和其他社會事業(yè)的基礎要素材料，具有極端的重要性。同時土地是不可再生的、有限的、稀缺的自然資源。土地資源作為人類生存的衣食資源和環(huán)境要素，決定了國家對土地權利制度的設計要維護每個人利用土地的公平性和可持續(xù)發(fā)展。為此，我國作為社會主義國家，設計了農村土地必須為農民集體所有的制度，以解決對農民集體成員的生存保障，由此也就決定了集體土地所有權的集體公有性、共有性和社會保障性。但土地資源性關系公共利益，不僅對集體成員而且對社會公共具有重大利益，由此決定了土地所有權的社會化和國家干預。農民集體的土地所有權的權能要受到限制，不僅其處分土地的權能要受到限制，而且其占有、使用、收益的權能也要受到限制。因此，集體土地所有權的權能不全也是由其客體性質決定的。對集體土地所有權的限制，主要由土地管理法規(guī)定，關鍵就是從土地資源保護出發(fā)，平衡好集體土地所有權人的利益和社會公共利益。
總之，農村土地的自然資源性和財產性的統(tǒng)一，決定了實行農村土地的農民集體公有制，由農村一定社區(qū)的集體成員集體共同享有集體所有權，實現對集體成員的社會保障，同時兼顧土地的社會公共利益。這是決定農民集體土地所有權權能的基礎。
四、對農民集體土地所有權權能存在問題的重新認識
對于農民集體土地所有權的權能問題的分析，不能僅僅看權能形式的多少，而要從權能的本質上考慮。權能是權利人實現其利益的意志自由的體現，因此法律賦予集體土地所有權主體的權能就是法律所允許的集體土地所有權主體實現土地利益的自由限度。由此觀察，從我國農民集體土地所有權的特殊性質出發(fā)，分析我國農民集體土地所有權的權能現狀，可以得出如下認識：
第一，對農民集體土地所有權的處分權能的嚴格限制以至處分權能缺位并不是農民集體土地所有權的缺陷，而正是農民集體土地所有權的特點。所有權制度因賴以建立的社會政治基本原則的不同而有不同的權能結構。我國農民集體土地所有權建立在土地生產資料社會主義公有制的基礎之上，因而其權能結構不同于以私有制為基礎的所有權權能結構，其最大的區(qū)別在于農民集體土地所有權的處分權能受到嚴格限制，憲法和土地管理法都禁止土地買賣。而私人所有權以處分權能為核心權能。
第二，對農民集體土地所有權的權能限制是必要的。限制本身不是問題，問題在于是否把握好限制的度和利益平衡。對我國農民集體土地所有權的占有、使用、收益權能給予限制是必要的，這是由土地的資源屬性決定的，是維護社會公共利益所必須的。但是有些限制過于絕對，沒有體現出應有的靈活性，不利于集體土地所有權的目的實現。例如，農村土地承包法第3條規(guī)定：“國家實行農村土地承包經營制度。”物權法第124條規(guī)定：“農民集體所有和國家所有由農民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農業(yè)的土地，依法實行土地承包經營制度。”依據這樣的絕對規(guī)定，集體用于農業(yè)的土地都要實行承包制，都要由承包農戶占有使用，集體占有就不可能，似乎哪個集體的農業(yè)土地不實行承包制而由集體占有就違法了。現實農村經濟生活中也有一些農民集體實行集體統(tǒng)一經營土地的模式，但其在法律上缺少依據。[21]又如，土地管理法第43條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。”但是在符合土地利用總體規(guī)劃的前提下，由國家征收后出讓建設用地還是由農民集體直接使用或者出讓建設用地，都已經與耕地保護沒有關系了，為什么不能使用集體土地，而必須由國家將農民集體土地征收為國有土地才能作為建設用地？[22]然而，如果經批準土地被轉為建設用地的集體可以獲得巨大的土地發(fā)展收益或者由國家征收后獲得巨額的征地補償款，就會在該集體與保持土地農業(yè)用途的集體之間形成巨大的利益反差，產生利益的不平衡。如果國家為了公共利益征收集體土地而征地補償標準過低，國家給予農民的征收補償款與國家將建設用地使用權出讓給建設用地者獲得的出讓金以及受讓者的建設用地收入之間也存在著巨大的利益反差。因此，應當予以利益平衡。平衡的辦法就是權能的體系化實現，例如在限制農民集體土地使用權能的同時，要使農民集體通過收益權能獲得利益的補償，以平衡利益。[23]
第三，農民集體土地所有權的管理權能不明確、不完善。所有權本質上是所有人依法實現對自己物的利益的意志自由。個人所有權直接按照個人的意志實現其上的利益。兩個以上的所有人共有所有權的，則通過各個共有人之間的協力形成共同意志實現共有人的利益。而農民集體土地所有權的主體是本集體成員的集體，具有群體性，多數人的群體如何形成共同意志，并實現集體成員利益，是農民集體土地所有權的權能必須解決的問題。對此，雖然物權法第59條規(guī)定了農民集體所有的不動產和動產屬于本集體成員集體所有，土地承包方案以及向集體外發(fā)包土地、承包地的個別調整、土地補償費的使用分配、集體出資企業(yè)所有權變動以及法律規(guī)定的其他事項應當依照法定程序經本集體成員決定，但是在現實的農村生活中，許多集體不召開集體成員會議，而由集體組織的管理者按照自己意志行使所有權的權能，集體成員不能參與集體事務的民主管理，一些集體組織的干部趁機以權謀私，損害集體利益。因此，在集體所有權的權能行使中如何體現集體成員的意志，是集體所有權權能的行使所要解決的重要問題，需要從健全集體土地所有權的管理權能的實現機制和保障集體成員的民主管理權兩個方面對集體所有權制度加以完善。
第四，集體成員的受益權能不明確。集體土地所有權的最終目的是實現集體成員的社會保障利益。集體所有權的權能要能夠使集體成員從集體土地及其收益中享受社會保障利益，包括集體提供的基本社會保障和集體福利。因此應當賦予集體所有權使集體成員對體土地受益的權能。明確這一權能的意義在于集體能夠把利益實現于集體成員，例如能夠為集體成員發(fā)包承包地、為沒有承包地的成員調整承包地。我國法律雖然規(guī)定了集體成員的一些受益權利，例如對集體土地的承包經營權、對集體土地申請取得宅基地的權利等，但是并沒有從集體所有權的權能角度對集體成員的受益權作類型化規(guī)定。成員受益權既是成員的權利，也是集體所有權的權能，是一個問題的兩個方面。如果集體所有權沒有使成員受益的權能，不向成員分配利益，集體成員在集體所有權上的利益目的就不能實現。集體土地所有權最終要實現集體成員的利益。集體成員作為集體土地所有權主體的構成分子，平等地從集體土地所有權享受利益，無論共享利益還是分享利益，都是集體土地所有權權能行使的一個層次。集體成員集體行使受益權能的結果使每個集體成員從集體土地所有權實現個人利益，例如對集體公共物品的享用、對集體分配利益取得個人的所有權等，從這一意義上，集體成員的受益權是集體成員的成員權。但不能因此否認集體成員的受益權是集體所有的權能，必須辯證地認識二者的關系。從集體所有權上享受利益是集體成員的成員權。集體所有權為了實現這一目的就要有相應的手段（權能），否則成員權就無法實現。只講成員權，不講集體所有權有使集體成員受益的權能，成員權就缺少了實現的基礎。集體使集體成員受益、向集體成員分配利益，集體成員享受利益時其成員受益權得以實現， 集體所有權的目的也就得以實現。
第五，農民集體土地所有權的消極權能弱化。所有權的消極權能就是所有權人能夠排除其他任何人對所有權非法干涉的權能。它不需要所有權人積極行使，只要義務主體不干涉，其權能就能實現。對集體土地所有權的消極權能應當從兩個方面考慮，一是一般所有權都具有的排除他人干涉的權利，二是農民集體對土地的保有權。這兩個方面都比較弱化。一方面，農民集體由于其群體性特點不能有效地排除他人對集體土地所有權的侵害，特別是公權力對集體土地所有權的侵害；另一方面，對集體土地保有權沒有明確的規(guī)定。農民集體土地所有權的最終目的是實現集體成員的社會保障利益。限制或者不賦予集體土地所有權的處分權能就是為了農民集體能夠保有土地，實現集體土地對本集體成員的社會保障功能。雖然我國在憲法上限制了集體土地所有權的交易，但在民法上把農民集體土地所有權作為一般的財產所有權對待，且沒有在社會法層面明確規(guī)定農地的社會保障功能以及集體土地所有權的社會保障權能。集體土地所有權的社會保障權能就是集體保有集體土地實現集體成員社會保障利益的權能。集體土地被征收或者以其他方式消滅的，必須為集體成員建立其他社會保障措施；未建立社會保障措施者，不得剝奪集體土地所有權�，F實中存在非法流轉農民集體土地，征收農民集體土地時對集體補償過低，導致大量失地農民失去土地社會保障的問題。從農民集體土地所有權的社會保障性來認識，法律對土地保有權沒有明確規(guī)定應當是農民集體土地所有權權能制度的一個缺陷。
第六，對集體土地所有權的權能實現的保障和對集體土地所有權權能限制的管理呈現雙向弱化的態(tài)勢。法律規(guī)定了集體土地所有權的權能，但在一些集體，土地所有權的權能難以實現，法律沒有保障措施。例如，集體土地所有權行使中的重大事項應當經過集體成員大會民主決定，這是集體土地所有權管理權能的重要方面，但是現實生活中大量存在集體不召開集體成員會議即處置集體土地的事例，使得集體土地所有權的民主管理權能不能實現，并且在法律上也缺少保障其實現的具體制度。再如，對于集體所有的土地，只有國家為了公共利益用途，依照法定的權限和程序，并給予農民集體足額補償和安置才能征收；由此，非出于公共利益用途、非依法定權限和程序、沒有給予農民集體足額補償的土地征收，農民集體有權對抗之，這是農民集體土地所有權的消極權能。但是，在現實生活中，非出于公共利益用途的違法土地征收事件大量存在，農民集體土地所有權的主體根本對抗不了，法律上也沒有保障農民集體土地所有權權能實現的手段。另一方面，法律對集體土地所有權的權能作出了限制，主要是為了執(zhí)行嚴格的耕地保護制度，但是現實生活中集體所有權主體違法行使集體土地所有權的問題也是十分嚴重的，政府管理并沒有采取嚴格的執(zhí)法措施確保對集體土地所有權權能限制的法律規(guī)定的實施，使得對集體土地所有權權能限制的法律規(guī)定流于形式。例如，集體不得未經審批將土地用于建設，但是大量存在集體擅自將土地用于商品房開發(fā)的情況，“小產權房”開發(fā)在全國已經形成蔓延之勢。這就表現出對集體土地所有權權能限制的管理弱化，呈現出國家強征農民集體土地、集體土地所有權權能實現弱化和農民集體違法行使權能、國家對集體土地所有權權能限制管理弱化的雙重態(tài)勢。這一問題的存在，也與對農民集體土地所有權的性質認識不清有關。由于不能正確認識農民集體土地所有權的性質，就不能從社會公共利益和集體所有者利益公私兼顧的思路，對農民集體土地所有權處理好權能賦權與維權和限權與管理的關系。
五、農民集體土地所有權權能的體系化實現
特定的農民集體對于歸屬于本集體的土地依法獨立享有所有權，通過集體所有權權能的行使實現其財產利益，此即集體土地所有權的經濟功能。這就要求落實集體土地所有權的私權性質，賦予集體土地所有權充分的實現其經濟功能的權能。同時，集體土地擔負著為本集體成員提供社會保障的功能，其社會法屬性決定了農民集體土地所有權作為所有權的一個類型所具有的特殊性。這里的特殊性與所有權的平等性并不矛盾，因為這里的特殊并非特權，而是特征、特點。其特征就體現在其主體是農村一定社區(qū)結為集體的農民群體，是以群體為本位對其主體給予社會保障的。在民法上一個特定的農民集體就是一個所有權的單元主體，由集體享有一個土地所有權。而從社會法本位和理念看，本集體內的每個成員都平等地享有集體土地的保障，即集體社會為集體成員公平提供社會保障，這就實現了集體土地所有權主體與集體土地社會保障對象的統(tǒng)一。這也是筆者主張集體土地所有權為集體成員集體共有權的一個理由。集體土地對集體成員的社會保障功能是以土地的自然資源功能和財產功能為基礎的，而集體土地的自然資源功能和財產功能也就是集體土地所有權的經濟功能。集體土地的經濟功能要靠集體土地所有權中實現經濟功能的權能來實現。因此，集體土地的經濟功能的實現與集體土地所有權社會保障功能的實現具有內在的關聯性。但是經濟功能只是為保障功能的實現提供了條件，其本身并不直接實現對集體成員的社會保障，有時可能還會出現集體土地的經濟功能與社會保障功能的矛盾。因此，集體土地所有權的利益實現必須由經濟權能和社會保障權能綜合實現。例如，集體對本集體土地的占有、使用、收益等權能就是實現集體土地所有權經濟功能的權能，而這些權能只有在管理權能的管理下才能發(fā)揮作用。而經濟權能如何實現社會保障的功能，需由管理權能的分配權能實現。一般有三種情況：一是經由管理權能將集體土地所有權的占有、使用、收益權能分配于集體成員，集體成員由此獲得社會保障。例如，通過土地承包經營權的發(fā)包，由集體成員取得對本集體土地的承包經營權。
另一種是由集體管理集體土地的占有、使用、收益，將取得的經濟利益分配于集體成員，集體成員也就實現了社會保障利益。還有一種情況是集體土地被征收后社會保障利益的補償和分配。因此，配置好集體土地所有權經濟功能實現的權能與社會保障功能實現的權能，才能實現集體土地所有權的目的。
一般情況下，集體土地所有權的經濟功能的實現與社會保障功能的實現是一致的，實現經濟功能也就實現了對集體成員的社會保障。但是，集體土地所有權的經濟功能與社會保障功能也有不一致的情況。這是因為集體土地的經濟功能追求經濟利益即財產利益的最大化，而社會保障功能追求對集體成員保障的合理需要性、長期性和公平性。例如，單從經濟利益的最大化考慮，現有集體成員決定將集體土地處分變賣，每人能夠分得十幾萬甚或幾十萬的賣地款，實現經濟利益的最大化。但是，從集體土地的社會保障利益考慮，失去了土地，農民集體成員就會失去從事農業(yè)生產的基本生產資料，也就失去了土地的社會保障，當其分得的土地補償款花費殆盡的時候就陷入了生活的困境�，F有的集體成員賣地分款實現其經濟利益，剝奪了未來集體成員的土地社保利益。土地的社會保障功能首要的是通過土地的自然資源效用為集體成員解決其生存資料問題，這是土地保障的合理需要性的體現。其合理需要并不是分多少款，而是對土地需要的滿足。因此，只要社區(qū)集體存在，集體成員要依賴社區(qū)土地生存和發(fā)展，就要長期保有集體土地，這是土地保障功能的長期性問題。土地的社會保障利益是成員的集體利益和集體權利，是由集體中的每個成員公平享有的，部分成員不得剝奪另一部分成員的利益。例如，多數成員不得決定剝奪個別成員的土地保障利益，現有成員也不得處分未來成員的保障利益。當集體土地的社保功能與集體土地所有權實現的經濟功能、眼前利益發(fā)生沖突的時候，就需要通過公法干預實現。因此，就要由公法性質的法律條款對集體土地所有權的社會保障權能作出規(guī)定，并對集體土地所有權的經濟權能強化充實或者限制，以保障集體土地所有權的社會保障利益的實現。
集體土地所有權既具有民法屬性，也具有社會法的屬性，不是純粹的民事私權利，而是具有社會保障屬性的權利，決定了須依據社會法對集體土地所有權加以調整，以實現集體土地所有權的經濟利益和社會保障利益。這些都是從集體土地所有權所要實現的所有者的集體利益考慮的。另一方面，集體土地的自然資源屬性決定了集體土地關涉公共利益，集體土地所有權的權能行使不得妨害社會公共利益。為了保護社會公共利益，就必須對集體土地所有權的權能作出限制。這是從憲法和行政法層面的限制，不同于社會法。社會法保障的仍然是社會弱勢群體的集體利益，而不是社會的公共利益。為了社會公共利益犧牲特定的農民集體的利益，必然是不公平的。為了平衡特定集體的利益和社會利益，當公法對農民集體土地所有權權能的限制使特定的農民集體利益不能實現或者受到損失的，就應當通過補救性權能的賦予補救其利益的實現。例如，國家為了公共利益的需要，依照法定程序和權限征收特定農民集體的土地，就強制性地剝奪了該集體對土地的保有權，不僅該集體失去了土地財產利益，而且集體成員失去了社會保障利益。應當賦予農民集體所有權主體財產利益補償和社會保障利益補償的權能，通過補償權能的行使，以足額的財產補償和社會保障利益補償實現集體成員的財產利益和社會保障利益。又例如，為了公共利益的國家糧食安全，必須保護耕地，限制農民集體土地非農化使用，農民集體就會失去集體土地非農化使用的級差地租收益。土地被規(guī)劃為非農化使用的農民集體會因土地用途的變更獲得巨大收益而暴富，而為國家糧食安全保護耕地的農民集體就相對貧窮。為了公平，當進行利益平衡，賦予農民集體土地發(fā)展權能，使其因土地使用權能受限制失去的利益通過發(fā)展權能實現。例如，通過耕地保護補償機制對保護耕地的農民集體給予利益補償，就是這樣的制度。這樣，農民集體因土地所有權的某一權能受限制而失去的利益通過另一權能得以實現，體現了集體土地所有權權能的體系化實現。
結語
在分析我國農民集體土地所有權的權能問題時，要從我國農民集體所有權的性質出發(fā)，認識集體土地所有權權能的本質，不能將西方國家的以私有制為基礎的土地所有權的權能結構硬套在我國農民集體土地所有權上。應當從我國農民集體土地所有權的公有制基礎、集體成員的集體共有權、集體土地社會保障性、集體土地資源性等特殊性質來認識農民集體土地所有權的權能，重新構造農民集體土地所有權的權能體系。對于農民集體土地所有權問題的認識和解決，不宜單純地強調其私權性，強調向私權的回歸，而應當在公私兼顧的基礎上，從民法上的財產私權性與社會法上的土地社會保障屬性以及土地管理法上對社會公共利益的兼顧等多維度，完善農民集體土地所有權權能，賦予農民集體土地所有權經濟功能實現的權能、社會保障功能實現的權能以及因公共利益使其權能受到限制的利益補救權能，通過多項權能的體系化實現農民集體土地所有權的目的。這樣才能全面充分地體現出農民集體土地所有權的制度價值。片面地以“主體不明、權能不全”對集體土地所有權加以否定，或者在權能上做虛集體所有權，私化、強化承包經營權，使集體土地所有權名存實亡，都是不可取的。
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