當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 社會熱點(diǎn) >> 【關(guān)鍵詞】基層治理；現(xiàn)代性；制度變遷
基層治理不只是一個(gè)制度法治化問題，也是一個(gè)制度變遷問題，后者甚至更具有本源意義，因?yàn)橹贫鹊倪m應(yīng)性植根于民族性深厚的歷史文化資源之中。“一個(gè)國家雖然可以建立一個(gè)自由的政府，但它沒有自由的精神。片刻的激情、暫時(shí)的利益或偶然的機(jī)會可以創(chuàng)造出獨(dú)立的外表，但潛伏于社會機(jī)體內(nèi)部的專制也遲早會重新冒出于表面”。因此，從基層正式制度變遷層面上，來思考基層治理從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變及其復(fù)雜性和適應(yīng)性問題，事實(shí)上是一個(gè)“現(xiàn)代性問題”，而且這個(gè)問題從來都是一個(gè)不見得有什么共識但又非常值得深入闡述的問題，因?yàn)檫@是治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
任何國家治理都是基于本土的歷史文化資源上，任何國家治理都是基于傳統(tǒng)和歷史之上的治理。換言之，任何的治理都不可能是某一種具有普適性模式的翻版，也就是說，治理是“地方性”的———民族的、地域的、地方的，在這個(gè)意義上，地方性是治理的本質(zhì)，治理面對的只是地方性的事實(shí)，但它并不否認(rèn)另一個(gè)事實(shí)：治理對民主制度建構(gòu)具有一般性意義———民主性、法治性、多元性。換句話說，相對性是指治理的地方差異性，但現(xiàn)代治理則是基于一般性的制度意義之上。
一、現(xiàn)代性與政治現(xiàn)代化
對于政治現(xiàn)代性的討論，本文是在這樣一個(gè)意涵上展開的，亦即所謂“現(xiàn)代性”，是指傳統(tǒng)政治向現(xiàn)代政治轉(zhuǎn)型過程中，發(fā)生的制度變遷或轉(zhuǎn)化，其內(nèi)涵包括現(xiàn)代權(quán)威的建構(gòu)、政治參與的擴(kuò)大、國家與社會關(guān)系的權(quán)利意涵等方面。因此，本文把所謂現(xiàn)代性的討論集中于基層制度變遷或轉(zhuǎn)化上，試圖闡述基層政治發(fā)展從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)化的一般邏輯和一些制度變革的形式，以及現(xiàn)實(shí)政治發(fā)展中的傳統(tǒng)變異，并分析植根于歷史文化資源中的現(xiàn)代性成長的歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)實(shí)條件。
從某種意義上講，中國的現(xiàn)代性始于近代以來的政治現(xiàn)代化過程�，F(xiàn)代性的本質(zhì)所在是，現(xiàn)代政體不同于傳統(tǒng)政體的特征主要在于它的權(quán)威的合理化、分化（職能）的結(jié)構(gòu)、大眾參與———所謂理性化的標(biāo)志———以及隨之而來的實(shí)現(xiàn)廣泛的目標(biāo)的能力，而這個(gè)現(xiàn)代性是通過政治現(xiàn)代化過程獲得的。歷史地看，對中國基層治理而言，這個(gè)致力于獲得現(xiàn)代性的政治現(xiàn)代化進(jìn)程直到今天還在進(jìn)行之中。
在討論中國現(xiàn)代國家形成與現(xiàn)代性構(gòu)建關(guān)系時(shí)，孔飛力所著《中國現(xiàn)代國家的起源》一書從中國歷史文化資源出發(fā)，試圖從中國個(gè)案思考具有現(xiàn)代民主國家建構(gòu)的普遍意義。他的知識關(guān)懷和價(jià)值關(guān)懷有別于西方中心主義論者，那就是“在破除一種視中國人無力實(shí)現(xiàn)自我轉(zhuǎn)變而只能依靠西方引進(jìn)現(xiàn)代化的偏見的同時(shí)，我們是否無意中又對中國歷史形成了另一種偏見，即中國歷史上只有那些已由西方歷史所界定的導(dǎo)致現(xiàn)代性的變化才是值得研究的重要變化？”孔飛力是從中國現(xiàn)代國家形成與現(xiàn)代性構(gòu)建關(guān)系的角度來把握中國政治發(fā)展的，從這個(gè)立場出發(fā)，我們能夠把孔飛力的思考角度和敘事方式放在一個(gè)討論中國現(xiàn)代性的恰當(dāng)位置上。
貫穿于孔飛力著作中的一個(gè)主題，現(xiàn)代國家建構(gòu)的展開是在政治參與、國家對社會的控制以及國家與地方的關(guān)系上。換言之，孔飛力所謂的現(xiàn)代性乃是政治參與、政治控制以及國家與社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化，從而指明國家建構(gòu)是否具有現(xiàn)代性，以及這個(gè)現(xiàn)代性是什么。而他關(guān)注現(xiàn)代性的“中國經(jīng)驗(yàn)”，是要發(fā)掘它的特殊性之中所包含的同中國自身的歷史文化資源及其內(nèi)在邏輯相通的普世性價(jià)值和意義。這不僅蘊(yùn)含著世界對于中國“現(xiàn)代性”構(gòu)建的影響問題，也涉及中國的經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)歷對于世界范圍現(xiàn)代性構(gòu)建———亦即作為普世性進(jìn)程的現(xiàn)代性構(gòu)建———的意義和影響問題。這個(gè)問題意識和知識關(guān)懷，使他的討論跳脫了西方中心主義偏見。
孔飛力以政治參與、政治競爭、政治控制為主軸，將中國現(xiàn)代國家形成及發(fā)展的建制議程歸結(jié)為三組相互關(guān)聯(lián)的問題或矛盾：第一，政治參與的擴(kuò)展與國家權(quán)力及其合法性的加強(qiáng)之間的矛盾；第二，政治競爭的展開與公共利益的維護(hù)和加強(qiáng)之間的矛盾；第三，國家的財(cái)政汲取能力同地方社會財(cái)政需求之間的矛盾。他認(rèn)為三組問題跨越了朝代鼎革之大變一直存在到帝國晚期，并在帝制崩潰后繼續(xù)成為２０世紀(jì)中國現(xiàn)代國家構(gòu)建時(shí)的基本問題。在討論完晚清政治參與后，孔飛力將主題跳躍到毛澤東的現(xiàn)代政治建立上。認(rèn)為辛亥革命根本沒有辦法建立起現(xiàn)代性政治，直到一九四九年才真正建立起現(xiàn)代性政治的雛形。在他看來，毛澤東真正完成了自晚清以來國家對于地方的財(cái)政汲取和徹底的社會控制。在此基礎(chǔ)上，現(xiàn)代政治摧毀了原有的國家與農(nóng)村基層社會的“中介力量”——士紳階層，完成了中央集權(quán)國家對于農(nóng)村基層社會的全面控制。與此同時(shí)，由于士紳階層被消滅，公共言論空間被封閉，現(xiàn)代政治中的政治參與和政治競爭也被消滅了�？罪w力分析了晚清現(xiàn)代政治的走向及其失敗，也分析了毛澤東建立現(xiàn)代政治制度的成功及其排斥現(xiàn)代政治的地方。對比晚清與新共和兩次現(xiàn)代政治的實(shí)踐，可以看出現(xiàn)代政治的矛盾之處�，F(xiàn)代政治一方面需要擴(kuò)大政治合法性的基礎(chǔ)，另一方面擴(kuò)大政治參與的目的是建立強(qiáng)大的現(xiàn)代性政治國家，兩者在中國被視作手段與目的。
上述討論與中國學(xué)者運(yùn)用“國家政權(quán)建設(shè)”的視角來分析中國現(xiàn)代國家構(gòu)建問題具有契合的地方。從國家政權(quán)建設(shè)的視角看，中國的所謂“國家政權(quán)建設(shè)”乃是由外部壓力促成的“歷史的慣性”所致，它要解決兩個(gè)非常迫切的問題：一是社會監(jiān)控和動員能力；一是國家財(cái)稅汲取能力。至于明確民眾權(quán)利以及與國家的權(quán)力關(guān)系（這是“國家政權(quán)建設(shè)”的內(nèi)涵之一），則不為傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)所支持，也不那么要緊。新的治理原則———國家與社會的權(quán)利關(guān)系、公民權(quán)利的法律規(guī)定等———既沒有歷史的基礎(chǔ)，也沒有現(xiàn)實(shí)的條件。在此，所謂“國家政權(quán)建設(shè)”乃是國家至上主義主導(dǎo)的現(xiàn)代化過程。強(qiáng)制性的權(quán)力比基于民眾同意的稅制和規(guī)范各種權(quán)利關(guān)系的法律構(gòu)建，來得更實(shí)在、更有效、更可信。
實(shí)際上，無論是孔飛力的中國現(xiàn)代國家建構(gòu)的探討還是中國學(xué)者關(guān)于“國家政權(quán)建設(shè)”的分析，都強(qiáng)調(diào)了這樣一個(gè)主題：以現(xiàn)代性審視，中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)只是完成了中央集權(quán)國家———現(xiàn)代性政治國家———對社會的全面滲透能力，包括財(cái)稅汲取能力和社會動員與控制能力。而國家權(quán)威的建構(gòu)是政治現(xiàn)代化的第一步，而且還是關(guān)鍵性的一步。換言之，中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)并沒有完成的現(xiàn)代性內(nèi)涵是政治競爭與政治參與的擴(kuò)展和現(xiàn)代國家與社會關(guān)系的結(jié)構(gòu)性變化。
具體來講，近代以來以國家權(quán)力為中心的基層社會權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組過程，以及這一過程對傳統(tǒng)“鄉(xiāng)紳自治”秩序的瓦解直至取代———如稅制的改革、基層政權(quán)的建立、社會和教育服務(wù)等職能的履行等等，是中國現(xiàn)代國家建構(gòu)歷程的起點(diǎn)。近代至民國直到新中國，與現(xiàn)代國家建構(gòu)互為表里，基層政府治理現(xiàn)代化一直與一個(gè)有很深厚歷史淵源的勢力在博弈，這個(gè)勢力就是與國家爭奪財(cái)稅的“中介勢力”———胥吏、土豪劣紳、地主等。而近代以來的基層政府治理現(xiàn)代化（它是國家權(quán)力強(qiáng)化的必然結(jié)果），就是加強(qiáng)國家的財(cái)稅汲取能力和社會動員能力，但帝制晚期的制度改革沒能鏟除中介勢力，而民國不斷向下推進(jìn)的基層政權(quán)“官僚化”（鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)設(shè)置）建設(shè)帶來的卻是國家政權(quán)“內(nèi)卷化”（即“經(jīng)紀(jì)化”）。士紳勢力退場之后，在場的卻是“掠奪性經(jīng)紀(jì)人”，它敗壞了國家試圖構(gòu)建的權(quán)威統(tǒng)一，惡化了國家與農(nóng)民的文化聯(lián)系。其結(jié)果，現(xiàn)代國家的稅制和規(guī)則不能貫徹到底，包括基層政權(quán)組織在內(nèi)，國家政權(quán)的公共性規(guī)則不能確立下來。
中國共產(chǎn)黨通過土地革命徹底埋葬掉這個(gè)中介勢力，但是，新政權(quán)在致力于公民權(quán)利和規(guī)范的法律構(gòu)建———事實(shí)上是一種大眾政治的做法———的同時(shí)，則是將更大的國家力量投入到國家現(xiàn)代化———汲取財(cái)稅和社會控制能力———的建設(shè)上。也就是說，新政權(quán)的建設(shè)目標(biāo)：把社會組織起來，加強(qiáng)社會監(jiān)控和動員能力和國家財(cái)稅汲取能力。換言之，它沒有把政權(quán)建設(shè)的目標(biāo)確定在國家與公民之間（基于各種權(quán)利配置規(guī)則）的現(xiàn)代關(guān)系構(gòu)建上，進(jìn)一步講，發(fā)生在中國的國家政權(quán)建設(shè)并沒有朝著構(gòu)建現(xiàn)代憲政秩序的方向去努力。在威權(quán)主義國家觀念的主導(dǎo)下，以不同級別的政府之間的管轄權(quán)的分割為表征，國家權(quán)力向基層滲透與集中只是為了更便于從鄉(xiāng)村攫取資源，構(gòu)建“全能主義”的政治統(tǒng)治而已。
亨廷頓認(rèn)為，進(jìn)行現(xiàn)代化的國家，首先是樹立權(quán)威和積累權(quán)力，亦即一個(gè)強(qiáng)大的權(quán)力和權(quán)威的政治體系是避免國家陷入動蕩和混亂的第一功能——政府控制其人民，然后才能建構(gòu)起第二個(gè)功能——政府控制其自身。反過來說，如果不能完成第一種功能，那么第二種功能就無從談起。就是說，國家權(quán)威的建構(gòu)是現(xiàn)代性的第一步，接下來才是賦予政府以現(xiàn)代性——組織化達(dá)到了一定水平的政府建立在自由和公平選舉的基礎(chǔ)之上。這個(gè)現(xiàn)代性建構(gòu)的邏輯是“人們可以有秩序而沒有自由，但他們不能有自由而沒有秩序。必須先有權(quán)威，然后才能對它加以限制”從這個(gè)邏輯出發(fā)，現(xiàn)代性的建構(gòu)是必須確立在國家權(quán)力能夠提供有效的權(quán)威的基礎(chǔ)之上。至于是否完成民主化和公民與國家關(guān)系的現(xiàn)代建構(gòu)，恰好應(yīng)該包括在隨后進(jìn)行的現(xiàn)代性建構(gòu)過程之中。
那么，政治現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)是什么。亨廷頓認(rèn)為政治現(xiàn)代化的內(nèi)容主要有三個(gè)方面。第一，政治現(xiàn)代化涉及權(quán)威合理化，并以單一的、世俗的、全國的政治權(quán)威來取代傳統(tǒng)的、宗教的、家庭的和種族的等五花八門的政治權(quán)威。第二，政治現(xiàn)代化包括劃分新的政治職能并創(chuàng)制專業(yè)化的結(jié)構(gòu)來執(zhí)行這些職能。第三，政治現(xiàn)代化意味著增加社會上所有的集團(tuán)參政的程度。亨廷頓認(rèn)為，要達(dá)到政治現(xiàn)代化的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，必須首先滿足兩個(gè)前提：一是國家適應(yīng)性能力增強(qiáng)，不斷地推動社會的經(jīng)濟(jì)改革；二是國家有能力將新生的社會力量納入制度之內(nèi)。
總而言之，政治的現(xiàn)代性是權(quán)威的政治秩序的建構(gòu)、民主化、法治化，或者說，現(xiàn)代性的政治框架基本上是植根于權(quán)威合法性來源的變遷之中，現(xiàn)代性的特征是傳統(tǒng)精英及統(tǒng)治者的傳統(tǒng)合法性的弱化，并在意識形態(tài)和制度上確立可以說明統(tǒng)治者與被統(tǒng)治者關(guān)系的原則，公民權(quán)利與國家權(quán)力的結(jié)構(gòu)性關(guān)系的規(guī)范、政治參與的擴(kuò)大、政治的開放，等等，此乃一個(gè)現(xiàn)代國家建構(gòu)或政治現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵。對于中國國家治理體系現(xiàn)代化來說，除了“擁有強(qiáng)大、靈活和配合密切的政治體制；高效率的官僚機(jī)構(gòu)、組織完善的政黨”，還有一個(gè)公民權(quán)利的規(guī)范和國家與社會現(xiàn)代關(guān)系的重構(gòu)過程要走。這成為中國基層治理現(xiàn)代化的應(yīng)有之義。
二、基層治理的權(quán)威結(jié)構(gòu)
歷史上看，新中國成立后，基層治理的發(fā)展邏輯是從革命黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)變，治理的目標(biāo)是建構(gòu)基層權(quán)威和積累權(quán)力。革命攻擊一切現(xiàn)存的權(quán)力和一切的舊勢力，經(jīng)歷新中國成立后的鎮(zhèn)壓反革命、土地改革等運(yùn)動，在農(nóng)村逐步建立起基層權(quán)威，恢復(fù)了社會經(jīng)濟(jì)秩序，為進(jìn)行國家現(xiàn)代化奠定了前提條件。在建制上，建立新政權(quán)，改造舊政權(quán)，組織和動員基層民眾，參與到新中國的建設(shè)上來。
其時(shí)，基層政權(quán)緊迫的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)就是恢復(fù)生產(chǎn)為國家現(xiàn)代化積累財(cái)富，也就是說，它的目標(biāo)就是汲取財(cái)稅和提升社會組織和動員能力。對基層政權(quán)來說，就是建構(gòu)一個(gè)高度集權(quán)的體制。這個(gè)體制以黨政一體化為權(quán)力基礎(chǔ)，以強(qiáng)制性管制為主要管理手段，以權(quán)力單一中心和權(quán)力運(yùn)行單向度為治理機(jī)制，以政治立場、政治覺悟、政治表現(xiàn)作為任用和評價(jià)官員的主要標(biāo)準(zhǔn)。簡言之，這是一個(gè)政治與行政高度統(tǒng)一治理體系。在這一時(shí)期，基層治理強(qiáng)調(diào)政治統(tǒng)帥一切，一切工作都服從和服務(wù)于政治，政治目標(biāo)成為政府的主要追求�；诖苏稳∠�，執(zhí)政黨和政府以階級斗爭為綱，把一切工作都納入階級斗爭軌道，突出和強(qiáng)化政府的階級統(tǒng)治職能，并以發(fā)動群眾性的革命化運(yùn)動作為治理的主要形式。進(jìn)一步講，基層治理革命化的核心內(nèi)容，就是基層政權(quán)直接占有絕大多數(shù)社會資源，并將這種占有轉(zhuǎn)換成權(quán)力分配形式。換句話說，基層治理就是以對絕大部分社會經(jīng)濟(jì)資源的所有權(quán)和強(qiáng)制性的管理權(quán)力的結(jié)合，對基層社會進(jìn)行統(tǒng)治的一種權(quán)力形式。因此，基層治理對資源的控制———財(cái)稅汲取能力，驅(qū)使其不斷地強(qiáng)化、鞏固和擴(kuò)大權(quán)力。
從基層政權(quán)的建政過程來透視一下上述政治邏輯以及改造舊制度建立新制度———給舊制度賦予現(xiàn)代形式———的建制是如何貫穿于基層治理革命化之中。
一、一元化權(quán)威治理體制機(jī)制。一元化權(quán)威治理需要執(zhí)政黨及其政府對社會進(jìn)行嚴(yán)格管制。管制是一種支配性和強(qiáng)制性的管理，它具有如下特殊內(nèi)涵：一、強(qiáng)調(diào)整個(gè)社會管理系統(tǒng)必須以執(zhí)政黨及其政府為中心，它是社會的決策中心、資源的分配中心，社會中的一切組織、黨派、團(tuán)體和個(gè)人都必須圍繞它運(yùn)轉(zhuǎn)，接受它的有關(guān)資源的權(quán)威性分配；二、社會中的一切資源、一切活動都必須聽從執(zhí)政黨及其政府的指揮，按其設(shè)計(jì)的理想目標(biāo)進(jìn)行安排，把整個(gè)社會強(qiáng)行納入預(yù)設(shè)的計(jì)劃體系；三、控制是此類管理的最高行動準(zhǔn)則，整個(gè)管理系統(tǒng)無論是機(jī)構(gòu)的設(shè)置，還是程序的安排，抑或手段的選擇，都是以便于控制為原則進(jìn)行組織，而不考慮管理對象的便利。為此，執(zhí)政黨及其政府建立了中央、省、市、縣、公社五級黨政管理系統(tǒng)，而且還編織了一個(gè)嚴(yán)密的計(jì)劃網(wǎng)，從時(shí)間和空間兩個(gè)維度嚴(yán)格規(guī)定一切組織和個(gè)人的行為傾向和行動路線，告訴公民什么能干，什么不能干，應(yīng)該干什么以及何時(shí)干什么；四、指示、指令、命令、強(qiáng)制是執(zhí)政黨及其政府實(shí)施管理最常見的手段。政府管理依據(jù)的不是法律，而是執(zhí)政黨的政策。為了貫徹其意志，執(zhí)政黨頻頻下達(dá)各種指示、指令、命令，并以強(qiáng)制性手段來推行。
二、政社合一。新中國成立后到人民公社解體前，中國農(nóng)村相繼經(jīng)歷了農(nóng)村基層政權(quán)建構(gòu)、合作化改造、人民公社政社合一三個(gè)階段。在此歷史進(jìn)程中，國家權(quán)力下移、深入和滲透是農(nóng)村社會變遷的根本動力源泉，體現(xiàn)的是規(guī)劃社會變遷的特點(diǎn)。農(nóng)村土地制度從耕者有其田、土地入股到集體化；農(nóng)民從個(gè)體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者到變成公社社員；農(nóng)村基層政權(quán)從鄉(xiāng)政并立到政社合一；社會發(fā)展戰(zhàn)略從新民主主義轉(zhuǎn)向過渡時(shí)期，所有這些，都是在國家現(xiàn)代化話語下進(jìn)行的。國家權(quán)力對農(nóng)村社會的深入、滲透和強(qiáng)制性動員，使得有限的社會資源和各種不利因素得到調(diào)動和克服，走社會主義道路成為農(nóng)村社會的主流和強(qiáng)勢話語。在此總體性社會語境下，農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系，農(nóng)民的行為方式、價(jià)值觀念發(fā)生了根本的變化。但是，以政治動員、運(yùn)動為手段的國家權(quán)力的強(qiáng)化，并不能從利益上把農(nóng)民連接起來。國家權(quán)力的下移、深入，是與農(nóng)村社會的低度整合、城鄉(xiāng)關(guān)系的失調(diào)和農(nóng)民利益的被剝奪相伴隨的。因此，人民公社體制轉(zhuǎn)向后公社體制，就有一種制度變革的必然了。
三、戶籍制度———一元化治理體系的社會結(jié)構(gòu)性條件。戶籍制度是指通過各級權(quán)力機(jī)構(gòu)對其所轄范圍內(nèi)的戶口進(jìn)行調(diào)查、登記、申報(bào)，并按一定的原則進(jìn)行立戶、分類、劃等和編制。以此作為掌握人口信息、征調(diào)稅役、分配資源和維護(hù)秩序的基礎(chǔ)，它是一項(xiàng)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化教育和法律的綜合性社會制度體系。與國家工業(yè)化的資本積累和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制、等級社會相適應(yīng)，戶籍制度有利于社會的穩(wěn)定和管理，也就是說，戶口簿不僅成為一種身份的體現(xiàn)，更是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)。因此，戶籍制度造成公民在事實(shí)上的不平等根本原因是戶籍制度承載了太多的附加功能，而且，它的功能定位趨向于管理型，而不是社會自主的發(fā)展。進(jìn)一步講，現(xiàn)代化必須指向的民主權(quán)利的構(gòu)建和確認(rèn)與之不和諧甚至是對立的，比如利益表達(dá)的訴求、政治權(quán)利的要求、經(jīng)濟(jì)權(quán)益的保障，都與威權(quán)主義的國家政權(quán)建設(shè)目標(biāo)不能調(diào)和。以控制公民自由遷徙為基本特征的戶籍制度，把全體公民人為地劃分為不可逾越的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)人口”，城鄉(xiāng)壁壘日益森嚴(yán)，二元社會結(jié)構(gòu)也逐步形成。概括地講，戶籍制度的核心目標(biāo)就是財(cái)富和秩序。為達(dá)成此目標(biāo)：一是剝奪“公民有居住遷徙的自由”這一基本權(quán)利。二是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和資源分配方式有利于資源的集聚和社會穩(wěn)定。也就是說，這個(gè)制度造成了城鄉(xiāng)分割，強(qiáng)化了中國的二元結(jié)構(gòu)。不僅如此，由于在傳統(tǒng)的戶籍制度下，社會也被分成完全不同的兩個(gè)群體，形成了所謂的“城里人”和“鄉(xiāng)下人”的身份區(qū)別。這個(gè)戶籍制度有利于“城市剝奪鄉(xiāng)村”的國家財(cái)富積累方式，但它也成為國家的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的障礙。
新中國成立以來，農(nóng)業(yè)始終是為工業(yè)化提供積累的主源，國家通過對農(nóng)村的一系列制度安排，大量轉(zhuǎn)移農(nóng)村財(cái)富。簡言之，戶籍制度最根本的目的就是國家財(cái)富的積累和強(qiáng)制禁錮起來的社會秩序。新中國成立以來，基層治理經(jīng)過１９５６年的工商業(yè)社會主義改造和１９５５年至１９５８年的合作化、集體化運(yùn)動，國家與社會的關(guān)系發(fā)生了巨大的變化，換句話說，國家通過各種手段占領(lǐng)了大部分社會領(lǐng)域，社會不再擁有能夠自由地、真正的為其代言的機(jī)構(gòu)和組織，可以說民間社會已不復(fù)存在。這也被概況為“總體性社會”，意指“社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟(jì)中心重合為一、國家與社會合為一體以及資源和權(quán)力的高度集中，使國家具有很強(qiáng)的動員和組織能力”。這種社會具有下列一系列的特征：社會動員能力極強(qiáng)，可以利用全國性的嚴(yán)密組織系統(tǒng)，動員全國的人力物力資源，以達(dá)到某一國家目標(biāo)，特別是經(jīng)濟(jì)建設(shè)、爭奪項(xiàng)目和應(yīng)付危機(jī)；缺乏中間階層的作用，國家直接面對民眾；社會秩序完全依賴于國家控制的力度，當(dāng)國家控制受到削弱時(shí)，社會具有一種自發(fā)的無政府、無秩序傾向；社會自治和自組織能力差，中間組織不發(fā)達(dá)，控制系統(tǒng)不完善；全部社會生活呈政治化、行政化趨向，社會的各個(gè)子系統(tǒng)缺乏獨(dú)立運(yùn)作的條件，支配不同功能系統(tǒng)的是同一運(yùn)行原則；換言之，總體性社會是一種社會高度一體化，整個(gè)社會生活幾乎完全依靠國家機(jī)器驅(qū)動的社會。
總之，新中國成立以來基層治理是在權(quán)威主義主導(dǎo)之下的不斷強(qiáng)化資源汲取能力和社會控制和動員能力的過程�；鶎又卫硎且环N革命化的治理思維和治理方式，也就是，它的治理是高度政治化的，而政社合一（人民公社體制）的國家與社會高度一體化，在鏟除了“中介勢力”———地主階級之后，其他社會主體亦不復(fù)存在。在把農(nóng)村作為國家財(cái)富積累的蓄水池之后，社會已無競爭活力。這一時(shí)期的基層治理，其授權(quán)來源在上，因此，它對上負(fù)責(zé)，而對下只是全面的汲取與控制。然而，基層政府治理一直潛伏著體制性危機(jī)，即農(nóng)業(yè)集體化最終導(dǎo)致生產(chǎn)力的衰竭和社會競爭活力的喪失，以及無盡的剝奪和人的尊嚴(yán)的一敗涂地。“專制制度奪走了公民身上一切共同的情感，一切的相互需要，一切和睦相處的必要，一切共同行動的機(jī)會；專制制度用一堵墻把人們禁閉在私人生活中，人們原先就傾向于自顧自：專制制度現(xiàn)在使他們彼此孤立；人們原先就彼此冷若冰霜：專制制度現(xiàn)在將他們凍結(jié)成冰”，隨著“十年文革”所造成基層政府治理總體性危機(jī)的到來，這個(gè)治理體制也走到了盡頭。財(cái)稅來源的枯竭、增長的停滯、普遍的貧困、社會不滿的蔓延，等等，這一切，為１９７９年的改革開放積蓄了要求變革的力量和準(zhǔn)備了推動變革的條件。
三、基層治理與經(jīng)濟(jì)社會的結(jié)構(gòu)性變化
改革開放以來，基層治理的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，利益群體的分化，社會分層展開，社會的多元化和多樣性，給基層治理帶來前所未有的挑戰(zhàn)和壓力。上述變化是在這樣一個(gè)治理結(jié)構(gòu)發(fā)生改變的條件下開始的：鄉(xiāng)村已不再是政權(quán)組織，１９８６年推行開來的村民自治使村落重歸以家庭為主體的在國家正式制度之外的自治狀態(tài)中。換言之，這個(gè)變革并不意味著國家正式制度不再介入鄉(xiāng)村生活，事實(shí)上，國家的正式制度安排是要依靠鄉(xiāng)村自生的秩序力量來將鄉(xiāng)村社會納入國家體制當(dāng)中。從另一個(gè)角度講，國家與社會關(guān)系進(jìn)入了一個(gè)重塑過程之中，政治控制的放松，市場經(jīng)濟(jì)活動帶來的解構(gòu)力量，使得與國家權(quán)力相對的社會權(quán)力有了成長的制度空間，國家與社會正在尋求一種新的結(jié)構(gòu)平衡關(guān)系。
上述變化與基層治理直接相關(guān)的方面大致分為兩類：一、社會動員。由于文化、教育、交通的發(fā)達(dá)、大眾傳播媒介的敞開，以及城市化的結(jié)果，以往的社會、經(jīng)濟(jì)、心理上的信條被侵蝕甚至粉碎，人們的社會化和行為模式———看法、價(jià)值觀和期望———發(fā)生改變。二、經(jīng)濟(jì)發(fā)展。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展表現(xiàn)為人均國民生產(chǎn)總值、工業(yè)化的水平，以及通過預(yù)期壽命、熱量攝入、醫(yī)院和醫(yī)生的配備等指數(shù)測定的個(gè)人福利等。“社會動員涉及個(gè)人、集團(tuán)和社會的抱負(fù)的變化，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展則涉及個(gè)人、集團(tuán)和社會的能力的變化”瑏瑢這兩方面的變化促成基層治理制度層面的變革的現(xiàn)實(shí)條件。
３０多年來的市場經(jīng)濟(jì)改革，經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了分工與合作，促進(jìn)了社會的分層和分化。這些變化不僅表現(xiàn)為整個(gè)經(jīng)濟(jì)活動與產(chǎn)出的增長，而且更表現(xiàn)在利益群體的多元化，維護(hù)權(quán)益的意識越來越表達(dá)的非常清晰，財(cái)產(chǎn)權(quán)的意識深入人心。市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，使得限制人口遷徙和流動的戶籍制度變成進(jìn)一步發(fā)展的障礙，不僅如此，二元結(jié)構(gòu)下的公民身份與經(jīng)濟(jì)平等的要求變得不能調(diào)和，而且激起伸張公民權(quán)利的意識。更重要的是，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有促進(jìn)社會的整合，相反，社會對立和沖突愈演愈烈，比如群體性事件、各種維權(quán)事件的不斷發(fā)生，等等。
從某種意義上講，改革開放３０多年來的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，對傳統(tǒng)的基層治理發(fā)展出相當(dāng)?shù)慕鈽?gòu)力量，那就是，傳統(tǒng)的治理理念和治理方式已經(jīng)不適應(yīng)多元化的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化。簡單地說，價(jià)值觀的多元化，使得依賴于意識形態(tài)的統(tǒng)合力量和權(quán)力強(qiáng)制性的管制方式，已經(jīng)基本失去作用。人們關(guān)注自身的利益，而不能從傳統(tǒng)的忠誠和服從當(dāng)中獲得期望的好處。個(gè)人主義、利己主義，越來越獲得了正當(dāng)性，而所謂的集體主義則逐漸退出人們的精神和物質(zhì)生活當(dāng)中。
在基層經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)變化的同時(shí)，基層治理的政治邏輯和治理方式?jīng)]有發(fā)生實(shí)質(zhì)性的改變。事實(shí)上，迄今基層政府（縣鄉(xiāng)）的治理觀念和治理方式?jīng)]有發(fā)生多大改變，尤其在廣大的中西部地區(qū)，基層政府采取的一貫做法仍然是行政權(quán)力的控制和主導(dǎo)方式，基層群眾自治組織只具有程序上的意義，自主性的社會組織幾乎不存在。而發(fā)達(dá)地區(qū)只是行政權(quán)力的一元化治理表現(xiàn)得不那么強(qiáng)勢而已。簡言之，一元化的權(quán)力治理結(jié)構(gòu)沒有實(shí)質(zhì)性的改變，而基層政府一直在沿著傳統(tǒng)的汲取財(cái)稅和社會動員的功能和治理方式的路徑走下去，如果說有什么改變，那就是借助現(xiàn)代科研手段（比如“社區(qū)網(wǎng)格化”管理）以強(qiáng)力滲透的方式不斷的鞏固和強(qiáng)化傳統(tǒng)的權(quán)威結(jié)構(gòu)和功能取向。
一、權(quán)力與資源關(guān)系的變化。之前，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的難以為繼在于沒有市場的資源分配證明無法“滿足最廣大人民的需求”。３０多年來的市場經(jīng)濟(jì)改革，與之前比較，基層政府的政策領(lǐng)域范圍日益擴(kuò)大，資源及決策權(quán)方面集權(quán)化程度更高。它控制了所有的資源以及掌握分配資源的權(quán)力。從金融開始，貸款權(quán)、資源權(quán)，行業(yè)進(jìn)入的特許權(quán)，在經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)上游，設(shè)置了各種各樣的門檻，民營企業(yè)聚積在產(chǎn)業(yè)中游和下游部分，需要越過一道道門檻，才能獲得這些資源。這樣的權(quán)力性質(zhì)驅(qū)使它不斷地去獲得盡可能多的資源，以應(yīng)付不斷增長的機(jī)構(gòu)和官員。然而，這個(gè)權(quán)力結(jié)構(gòu)本身是不受制約的、專權(quán)的結(jié)構(gòu)，它對自身權(quán)力的所有改革都不能觸及它的根本，也因此，它陷入了它自己設(shè)定的陷阱里———權(quán)力尋租的網(wǎng)絡(luò)當(dāng)中。韋伯說，掌握資源意味著控制權(quán)力，在這個(gè)意義上講，資源在多大程度上集中，權(quán)力就在多大程度上集中。控制資源，以獲得更大的權(quán)力，這就是基層政府治理的核心所在和利益最大化的地方。
二、財(cái)政與經(jīng)濟(jì)發(fā)展。財(cái)政問題是治理的核心。理論上，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，客觀上要求政府必須承擔(dān)兩項(xiàng)基本職能：一是服務(wù)于市場，即為市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造安定的政治環(huán)境，實(shí)行穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)政策，建設(shè)必要的基礎(chǔ)設(shè)施和較健全的服務(wù)體系；二是調(diào)控市場，即根據(jù)各地具體情況，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律和行政手段，有效地對市場活動進(jìn)行調(diào)控，保證社會經(jīng)濟(jì)有序而均衡地發(fā)展。這種調(diào)節(jié)和服務(wù)集中體現(xiàn)在稅制上。但對基層政府而言，稅制只具法律工具意義。政府是在征收和使用自己的錢，跟納稅人沒有什么直接的關(guān)系，納稅人的權(quán)利無從談起。這是一個(gè)“習(xí)慣于用別人的錢來討論自己開支”的稅制。而代表人民的代議機(jī)構(gòu)———人大，則只是賦予執(zhí)政者的稅政意志以法律的存在形式，而不能成為政府與納稅人利益進(jìn)行交涉與協(xié)調(diào)的場所。簡言之，這個(gè)稅制并沒有把納稅人作為稅收法律關(guān)系的主體。在財(cái)政本質(zhì)上，它是國家財(cái)政———以經(jīng)濟(jì)增長（ＧＤＰ）為目標(biāo)，而不是公共財(cái)政———以滿足社會公共需要為目標(biāo)，前者專注于國家財(cái)富的積累，后者的重心在社會福祉。因而，作為基層政府治理的核心，這個(gè)稅制沒能體現(xiàn)多少現(xiàn)代政府治理的法治意義。
三、一元化治理方式。傳統(tǒng)的基層治理邏輯是發(fā)展能夠解決一切治理問題，它的實(shí)現(xiàn)形式就是ＧＤＰ至上。這個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治意義是，如果不斷增長的ＧＤＰ令國家富裕了起來，那么作為個(gè)體的人民也會富裕起來。在這樣的政治邏輯支持下，一切治理問題都是圍繞著ＧＤＰ的增長，每一個(gè)公民都是ＧＤＰ的稅源，阻礙ＧＤＰ增長的一切治理問題都是必須予以清除之。在這樣的治理思維主導(dǎo)下，基層政府的治理方式依然是傳統(tǒng)的財(cái)稅汲取與社會動員和控制能力的強(qiáng)化。（一）權(quán)力主導(dǎo)方式。舉凡國企、民企、公民個(gè)人的經(jīng)濟(jì)行為，無不在權(quán)力的覆蓋之下。一句話，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行動者都處于權(quán)力制定的規(guī)則和運(yùn)作方式之下行動，這樣，在造成自身腐敗的同時(shí)，它把市場上的所有競爭者都置于不平等和不公平的位置上。它不僅強(qiáng)迫而且誘使競爭者進(jìn)入它的尋租網(wǎng)絡(luò)之中。要之，經(jīng)濟(jì)秩序的維持和獲得是權(quán)力獲取財(cái)富的基本條件。（二）資源汲取。幾乎所有的縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)據(jù)，都表明了這樣一個(gè)事實(shí)：財(cái)政收入的不斷攀升、ＧＤＰ的不斷提速的百分點(diǎn)，而民生的投入則相當(dāng)不成比例。近１０來，基層政府為了強(qiáng)調(diào)其執(zhí)政合法性，施政時(shí)一直嘗試以社會政策為重心，而非以經(jīng)濟(jì)增長（ＧＤＰ）為重心。它表明，合法性與社會福祉的關(guān)系，比ＧＤＰ產(chǎn)值更加重要更實(shí)在。但問題是，基層政權(quán)體制并不是確立在這樣的公共性之上。（三）加強(qiáng)體制力量。這包括三個(gè)方面：一是使基層群眾自治組織成為體制內(nèi)的力量。二是裝備傳統(tǒng)的體制力量，比如掛靠政府的社團(tuán)組織、工青婦組織，進(jìn)而發(fā)展出所謂“網(wǎng)格化管理”（如蘇州、昆山）、“平安協(xié)會”（如新泰）所整合起來的體制觸角，等。三是對體制外的社會力量進(jìn)行分而治之，使其分享體制的紅利，認(rèn)同體制，進(jìn)而為體制服務(wù)。（四）參與的限制。多年來，社會組織不斷涌現(xiàn)，不計(jì)其數(shù)，但這類社會組織的自主性與自主性禁不住考驗(yàn)，或被收編或被翻新改造，大多成為體制的一部分。而那些浮出水面或者沒有浮出水面的社會組織，因其不容置疑的自主性與促進(jìn)性特質(zhì)而不被體制所容納。（五）維持穩(wěn)定成為政府的負(fù)資產(chǎn)。逐漸完備的所謂“維穩(wěn)體制”正在吞噬著市場經(jīng)濟(jì)改革帶來的繁榮，正在侵蝕著社會競爭活力。
２１世紀(jì)以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能發(fā)生巨變。２００４年國家“全面取消農(nóng)業(yè)稅”，原來為國家收糧收稅（“三提五統(tǒng)”）的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一變而為上級政府的派出機(jī)構(gòu)，其運(yùn)作與鄉(xiāng)村社會日益疏離而失去“合法性”的關(guān)聯(lián)。沒有了“農(nóng)業(yè)稅”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“懸浮”起來，縣政權(quán)“似乎”回到了帝制時(shí)代的基層地位———“皇權(quán)止于縣”。這頗具歷史意味：本來因近代以來的國家權(quán)力下移才有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的“正規(guī)化”或官僚化，而現(xiàn)今的發(fā)展卻是國家權(quán)力自動退出鄉(xiāng)村社會，至少形式上如此。但實(shí)際的情況是，失去自主權(quán)力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然是國家權(quán)力的代理人，這從它所肩負(fù)的行政責(zé)任和對基層群眾自治組織的控制和干預(yù)上一再地表現(xiàn)出來。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)威還在，就是說，取消農(nóng)業(yè)稅之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其改變的是（一）權(quán)力變得不完整，自主行政地位受到牽制而難有作為；但（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然主導(dǎo)著基層社會治理；而（三）對于基層社會來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能和地位變得越來越模糊，也就是說，它的存在必要性成為問題———鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為國家與農(nóng)民的“中介勢力”抑或成為推進(jìn)鄉(xiāng)村社會自治發(fā)展的結(jié)構(gòu)性契機(jī)和組織條件，前者顯然是一種倒退———或造成“基層政府既不是國家的政權(quán)也不是基層的政權(quán)，而是地方官員的政權(quán)”的后果；后者則有可能為鄉(xiāng)村自治成為一個(gè)地方政治共同體提供民主政治發(fā)展的訓(xùn)練場和發(fā)育基地，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選等，這恰好是中國基層政權(quán)現(xiàn)代化的本來意義。
概括地講，促成現(xiàn)代性轉(zhuǎn)化與經(jīng)濟(jì)社會的結(jié)構(gòu)性變化幾乎是“不經(jīng)意”而發(fā)生的，要辨識出某種因果關(guān)系并不容易，也沒有意義。但突出的解構(gòu)力量一定是經(jīng)濟(jì)制度的推動作用，隨之而來的社會變遷，已經(jīng)反映在日常生活中的價(jià)值層面之上。進(jìn)一步講，改革開放３０多年來，帶來了經(jīng)濟(jì)制度的轉(zhuǎn)軌，社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型；帶來了利益的多元化，社會的多樣性。但是，一方面，在傳統(tǒng)的政治統(tǒng)治思維慣性主導(dǎo)下，基層政府行政權(quán)仍然發(fā)揮著資源配置的功能，在幾乎所有的經(jīng)營性和競爭性領(lǐng)域里發(fā)揮主導(dǎo)性作用。也就是說，社會主義市場經(jīng)濟(jì)下的資源配置機(jī)制，仍然是以行政權(quán)作為資源配置方式，而不是以產(chǎn)權(quán)作為資源配置的方式。另一方面，盡管從１９７９年改革開放之前的社會控制到改革開放以來的社會管理再到現(xiàn)在的社會治理，其進(jìn)步是巨大的，但是，基層政府行政權(quán)管控社會的思維以及傳統(tǒng)的社會管理方式幾乎沒有發(fā)生多少實(shí)質(zhì)性的變化。
四、基層治理的現(xiàn)代性困境
對基層治理而言，經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化可能會導(dǎo)致兩個(gè)結(jié)果，一個(gè)是社會動員的廣泛發(fā)展導(dǎo)致體制毀壞的結(jié)果，造成社會動蕩不已；一個(gè)是政治體制與經(jīng)濟(jì)社會體制的適應(yīng)性發(fā)展，促使基層治理向多元民主治理的方向轉(zhuǎn)化。前一個(gè)結(jié)果是由于沒有建構(gòu)起具有共同性基礎(chǔ)的、足夠強(qiáng)大的權(quán)威所導(dǎo)致的；后一個(gè)結(jié)果是由于傳統(tǒng)的權(quán)威對行將破壞早先共同性基礎(chǔ)的社會和經(jīng)濟(jì)變化做出的適應(yīng)性制度變革的結(jié)果。
一般講，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，繼而實(shí)行社會改革，而政治穩(wěn)定將是前者一種自然和必然的結(jié)果。但實(shí)際上，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定是兩個(gè)相互獨(dú)立的目標(biāo)。一項(xiàng)目標(biāo)的進(jìn)展同另一項(xiàng)目標(biāo)的進(jìn)展并無必然的聯(lián)系。在某些情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃可能會促進(jìn)政治穩(wěn)定，而在另外的情況下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃可能會嚴(yán)重破壞政治穩(wěn)定。同樣道理，某些形式的政治穩(wěn)定可能激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而另一些形式的政治穩(wěn)定又會阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這概括的是政治現(xiàn)代化過程當(dāng)中的結(jié)構(gòu)性因素在其中所起到的作用，也表達(dá)了現(xiàn)代性困境的一般含義。
對這個(gè)所謂的現(xiàn)代性困境，一直以來，成為中國學(xué)者思考基層治理變遷的主流話語，但大致可以分成兩個(gè)思考方向和邏輯，一個(gè)是站在維護(hù)現(xiàn)行體制的角度來思考，一個(gè)是學(xué)者的經(jīng)驗(yàn)論述。然而，兩者面對的是同一個(gè)問題：基層治理必須做出適應(yīng)性變革，避免基層政府陷入治理危機(jī)當(dāng)中。
費(fèi)孝通曾把中國傳統(tǒng)社會實(shí)際運(yùn)作中的權(quán)力結(jié)構(gòu)稱之為“雙軌政治”：自上而下的皇權(quán)一軌，即皇帝的政策經(jīng)由“士紳”下延民眾；以及自下而上的紳權(quán)一軌，即下面的意見經(jīng)由士紳逐級上達(dá)皇帝。清末科舉制度的廢除使士紳階級退出了歷史舞臺，自下而上的一軌也隨之中斷，只剩下自上而下的單軌政治。新中國成立，在孔飛力看來，中國才真正建立起現(xiàn)代性政治的雛形，也就是說，自晚清以來中國現(xiàn)代國家的建構(gòu)真正完成了國家對于地方的財(cái)政汲取和徹底的社會控制�，F(xiàn)代政治摧毀了原有的國家與農(nóng)村基層社會的“中介力量”———士紳階層，完成了中央集權(quán)國家對于農(nóng)村基層社會的全面控制。這在中國傳統(tǒng)歷史上，是從未有過的強(qiáng)權(quán)國家。與此同時(shí)，由于士紳階層被消滅，公共言論空間被封閉，國家與社會高度一體化，現(xiàn)代政治中的政治參與和政治競爭也不復(fù)存在。
張靜在其《基層政權(quán)：鄉(xiāng)村制度諸問題》一書中，討論了中國鄉(xiāng)村社會的權(quán)力分布、角色性質(zhì)及其與國家政治的關(guān)系，闡釋單軌政治下基層政權(quán)的不穩(wěn)定結(jié)構(gòu)，并用此解釋鄉(xiāng)村沖突的結(jié)構(gòu)來源和政治后果：一方面，基層權(quán)威道德的、管轄的合法性下降，以其為中心的社會整合變得越來越困難；另一方面，其離間社會和國家之聯(lián)系的作用越來越明顯。張靜認(rèn)為，當(dāng)代中國鄉(xiāng)村社會中存在的授權(quán)來源和國家政權(quán)建設(shè)中存在這種“治理矛盾”：一方面，為協(xié)調(diào)基層沖突和政治穩(wěn)定，它不得不采用各種方法限制基層政權(quán)的恣意行為，比如限定稅金規(guī)定稅金占收入比率的底線；另一方面，國家又不得不依賴基層政權(quán)從事發(fā)放貸款、實(shí)施免稅、捐贈、福利和其他管治，這又等于支持了基層權(quán)威的合法性，助長了他們的權(quán)力。國家于是經(jīng)常處于尷尬的境地：如果保護(hù)基層政權(quán)的威信，往往激化了基層政權(quán)和社會的利益沖突，如果保護(hù)村民權(quán)益，又不能不在結(jié)果上“損害”基層政權(quán)的權(quán)力。國家不得不徘徊于兩極中間，因事而異，不斷彌合基層政權(quán)和社會之間出現(xiàn)的沖突�，伂悽炇聦�(shí)上，上述“治理矛盾”涉及當(dāng)代中國農(nóng)村政治的一個(gè)核心問題：即中國的基層政治具有二元結(jié)構(gòu)屬性，傳統(tǒng)社會是“官民共治”，而現(xiàn)在則演變?yōu)?ldquo;黨政二元”，鄉(xiāng)村社會日益成為國家權(quán)力和民間權(quán)威的交匯場所。鄉(xiāng)村社會治理的二元結(jié)構(gòu)產(chǎn)生有其內(nèi)在邏輯：一方面，現(xiàn)代國家建設(shè)要從鄉(xiāng)村社會中汲取大量的經(jīng)濟(jì)政治資源，就必然將國家權(quán)力的觸角深入鄉(xiāng)村，也就是常說的“政權(quán)下鄉(xiāng)”和“政黨下鄉(xiāng)”；另一方面，鄉(xiāng)村社會的治理必須依靠國家權(quán)力來維持基本的社會秩序，提供基本公共物品。這樣一來，村莊治理組織實(shí)際上具備了雙重功能：既幫國家辦事，也要維護(hù)村民的共同利益。因而，執(zhí)行這一治理職能的村政人物，自然就具有了雙重角色：既是國家政權(quán)在農(nóng)村的代理人，又要扮演村莊社區(qū)代言人的角色。這樣在實(shí)際工作中必然會產(chǎn)生角色沖突的問題。之所以存在這一問題，正是由于上述二元結(jié)構(gòu)作用的必然結(jié)果。所以，必須通過制度創(chuàng)新，在基層政權(quán)和社會之間建立共同的利益關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)。張靜認(rèn)為，要建立這樣一個(gè)平衡的結(jié)構(gòu)，基層權(quán)威的授權(quán)來源問題就必須提上議事日程。很明顯，社會授權(quán)關(guān)系在基層治理中的作用，是防止權(quán)威和社會脫節(jié)乃至對立，因而它能夠避免脫節(jié)積累引致的組織沖突和治理難題。因此，以制度化的方法確立權(quán)威的社會性來源，強(qiáng)化權(quán)威的社會基礎(chǔ)，是基層長治久安的根本。
改革開放３０多年來，農(nóng)村社會發(fā)生了巨大深刻的變化。一方面，農(nóng)民的日常活動已經(jīng)完全脫離以往的集體化體制，與農(nóng)業(yè)市場經(jīng)濟(jì)融合在一起，而村莊選舉等一系列制度措施為農(nóng)村治理注入了新的活力。另一方面，作為國家政權(quán)末端的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻并沒有相應(yīng)的轉(zhuǎn)型來適應(yīng)新的社會變化。趙樹凱認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷入了治理的僵局，表現(xiàn)為財(cái)政危機(jī)、政策失靈、權(quán)威下降和制度異化。各種制度不適應(yīng)社會需求逐漸空置，無法有效運(yùn)轉(zhuǎn)。究其原因，除了傳統(tǒng)體制的強(qiáng)大慣性這一歷史原因，一個(gè)新的因素不容忽視，這就是基層政府的自利性追求膨脹，“極端的表現(xiàn)是，有的基層政府既不是中央的基層政府，也不是民眾的基層政府，只是地方官員的政府”。自利性的追求不斷沖破規(guī)則的約束，對治理產(chǎn)生了長遠(yuǎn)的負(fù)面影響：在行政體系內(nèi)部，基層的自利性會破壞公共政策的連貫性。經(jīng)過自利的過濾，上級的政策被選擇性地下達(dá)，下級的信息被選擇性地上報(bào)，變通、隱瞞和規(guī)避等風(fēng)氣自然形成行政阻塞，使得政策無所作為；在行政體系外部，基層的自利性會破壞干部和農(nóng)民的關(guān)系，將公務(wù)人員的服務(wù)、承諾角色變成爭利、指揮角色，形成雙方的隔閡、疏遠(yuǎn)甚至埋怨，干群合作自然難以進(jìn)行。但是，上述看法顯然是放大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的自主性方面，而且這種放大有可能是混淆了政府治理的主體性與社會領(lǐng)域的自在形態(tài)關(guān)系，以至于把基層政府的自主傾向或“自利性的追求”———任何一個(gè)政權(quán)都具備的傾向———推到了一個(gè)不恰當(dāng)?shù)奈恢煤褪д娴某潭�。道理很簡單：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)不能算是完整的權(quán)力，它在很大程度上扮演的是縣政治理的執(zhí)行者角色；二是沒有充分考慮基層治理的地方性差異，這種差異性在發(fā)達(dá)地區(qū)（東南沿海）與不發(fā)達(dá)地區(qū)（中西部）表現(xiàn)在治理思維和治理結(jié)構(gòu)上尤為明顯，雖然這種差異性主要表現(xiàn)在行政權(quán)力主導(dǎo)力量的強(qiáng)弱，或者說，社會力量發(fā)展的強(qiáng)弱。不過，亦如趙樹凱所觀察的，迄今為止，基層政府的制度環(huán)境沒有改變，基層政府的行為邏輯也沒有改變，也就是說，基層政府的傳統(tǒng)治理理念和治理運(yùn)行機(jī)制并未發(fā)生根本變革。
其他社會學(xué)者和政治學(xué)者同樣就此進(jìn)行了思考，ＭｉｃｈａｅｌＭａｎｎ認(rèn)為問題的關(guān)鍵在于區(qū)分兩種類型的國家權(quán)力：國家強(qiáng)制性權(quán)力（ｄｅｓｐｏｔｉｃｐｏｗ－ｅｒ）與基礎(chǔ)性權(quán)力（ｉｎｆｒａｓｔｒｕｃｔｕｒａｌｐｏｗｅｒ）。按照ＭｉｃｈａｅｌＭａｎｎ對權(quán)力所做的國家強(qiáng)制性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力的區(qū)分，同樣可以將鄉(xiāng)村社會的權(quán)力分為強(qiáng)制性權(quán)力與基礎(chǔ)性權(quán)力兩種。前者是指作為一種國家力量，在面對農(nóng)民時(shí)所具有的強(qiáng)制性控制能力，即不必與農(nóng)民進(jìn)行例行化、制度化討價(jià)還價(jià)的前提下自行行動的權(quán)力；后者是指作為一級政府，所應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)與管理職能，即國家事實(shí)上滲透鄉(xiāng)土社會，在其領(lǐng)域內(nèi)有效貫徹其政治決策的權(quán)力。越來越多的研究表明，以打碎國家的控制結(jié)構(gòu)、降低國家對社會經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度為標(biāo)志的第三波民主轉(zhuǎn)型浪潮在大多數(shù)轉(zhuǎn)型國家已告失敗，民主轉(zhuǎn)型范式業(yè)已破產(chǎn)。不難發(fā)現(xiàn)，凡是明顯缺乏基礎(chǔ)性權(quán)力的國家，必須著力于建設(shè)基本國家制度并強(qiáng)化其運(yùn)作能力。
概言之，當(dāng)代中國基層治理所面對的問題仍然是一個(gè)現(xiàn)代性或政治現(xiàn)代化的問題，與１９７９年之前不同，基層政府治理的經(jīng)濟(jì)社會基礎(chǔ)發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化，這種結(jié)構(gòu)性的變化要求基層政府治理必須做出適應(yīng)性的調(diào)整和改變，建構(gòu)有效而深入的政治參與的民主形式，才是真正重要的治理問題。但是，基層政府卻不能從體制機(jī)制以及治理理念上做出變革，它還在用傳統(tǒng)的治理功能和思維來應(yīng)對基層的經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化所帶來的挑戰(zhàn)和壓力，不僅如此，它甚至表現(xiàn)出不惜代價(jià)地強(qiáng)化現(xiàn)行治理體制的態(tài)勢。這就是基層治理的所謂現(xiàn)代性困境，不多不少，僅此而已。
五、結(jié)語
其實(shí)有關(guān)基層治理現(xiàn)代化的討論都在圍繞著一個(gè)所謂的現(xiàn)代性在爭論，事實(shí)上，中國的基層治理仍處在現(xiàn)代性的轉(zhuǎn)化過程當(dāng)中。從清末到民國直至新中國，中國的基層治理一直在面對傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)化問題，這個(gè)問題經(jīng)常以革命的方式表現(xiàn)出來，到了今天，這個(gè)問題似乎具備了實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實(shí)條件。然而，現(xiàn)在的問題與清末魏源和馮桂芳所討論的問題沒有什么本質(zhì)的不同，或者說，那時(shí)的危機(jī)是傳統(tǒng)的體制面臨內(nèi)外挑戰(zhàn)和壓力，現(xiàn)在的問題是政治體制與經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)的變化不適應(yīng)。盡管都面臨變革的時(shí)代要求，但是，歷史的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)的條件已經(jīng)發(fā)生變化。
也就是說，現(xiàn)在的變革思維和路徑就不能與清末的變法采取相同的思維和路徑。道理很簡單：一、當(dāng)今中國社會總體性結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化。３０多年來的市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的變遷，造就了利益的多元化和社會的多樣性，表現(xiàn)在個(gè)體的權(quán)利意識和自主性意識的發(fā)展和成長。二、社會資源占用的多元化，造成權(quán)力的多元和分散，不同利益群體（或利益集團(tuán)）的利益訴求和維護(hù)權(quán)益的所為，使得基層公共權(quán)力面臨越來越嚴(yán)重的挑戰(zhàn)和壓力。三、社會力量的基本結(jié)構(gòu)正經(jīng)歷著動態(tài)的整合和分化，新生的社會力量在壯大并頑強(qiáng)地表達(dá)著自身的力量和權(quán)力。
但是，不變的是，中國歷史發(fā)展的邏輯內(nèi)涵。孔飛力把耒陽暴動與毛澤東聯(lián)系起來并不令人不可理喻，事實(shí)上，孔飛力是把中國的變革放在一個(gè)中國的邏輯里在討論的，這個(gè)解釋力只是撇開了中國學(xué)者的歷史進(jìn)化論觀點(diǎn)而已。事實(shí)上，中國的政治現(xiàn)代化仍然面對的是孔飛力提出的問題，那就是，—、政治參與———在官僚體系外擴(kuò)大參政基礎(chǔ)，提高政治合法性。這個(gè)問題，按照孔飛力來看，其實(shí)已經(jīng)具備了現(xiàn)代性政治的征兆；二、政治競爭與政治控制。而這個(gè)“建制性問題”恰是中國基層治理的現(xiàn)代性困境問題。
因此，基層治理體制機(jī)制改革滯后與基層經(jīng)濟(jì)社會的結(jié)構(gòu)性變化之間形成強(qiáng)烈的張力，或者說，基層治理體系不能將新生的社會力量納入體制之內(nèi)，這不可避免地與后者構(gòu)成沖突和對立的關(guān)系。這就是基層治理面對的現(xiàn)代性困境和難題。換言之，行政權(quán)主導(dǎo)的基層治理造成基層公共權(quán)力深入經(jīng)營性和競爭性經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的所作所為，與基層民眾之間不斷積累起矛盾和沖突，直接危及基層社會秩序，而現(xiàn)行的治理體制———比如“維穩(wěn)體制”難以為繼，基層權(quán)威的衰減，使基層公共權(quán)力面臨越來越大的合法性壓力。簡言之，對于基層治理來說，其公共權(quán)力的功能必須做出適應(yīng)性調(diào)整或改革，“除非把強(qiáng)力轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利，并把順從轉(zhuǎn)變?yōu)榱x務(wù)，否則，再強(qiáng)大的人也絕不足以成為永久的統(tǒng)治者”瑐瑠這包括限制權(quán)威和分割權(quán)力，還權(quán)于社群，還權(quán)于社會，基層自主治理，并將其權(quán)力置于社會的監(jiān)督和約束之下。
總之，改革開放３０多年來基層治理的社會基礎(chǔ)發(fā)生了巨大變化，但是，無論經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)軌，或社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這個(gè)變化主要是“基層政府主導(dǎo)型”的變化。換句話說，基層社會變化主要不是社會自發(fā)的變化，而是基層政府控制下的變化。因此，基層公共權(quán)力與社會力量還不成比例，前者保持著強(qiáng)大的介入能力，后者還是處于弱小和不堪一擊的成長狀態(tài)。或者說，前者一直處于壓倒性的地位，后者雖弱小但卻曲折艱難地潛滋暗長。但是，“不論一個(gè)社會的情況有多么復(fù)雜，各集團(tuán)之間的力量對比總是處于變化之中，但如果社會要成為一個(gè)共同體的話，那么每個(gè)集團(tuán)的力量應(yīng)通過政治體制而發(fā)揮，而政治體制則對這種力量進(jìn)行調(diào)節(jié)，緩和并重加引導(dǎo)，以便使一種社會力量的支配地位與其他許多社會力量協(xié)同一致”瑐瑡相對于傳統(tǒng)社會，新生的社會力量帶來了不斷成長的解構(gòu)能力，比如，上訪和群體性事件，表明一種抗?fàn)幧踔两M織起來的力量，而且，利益多元化和社會的多樣化逐漸擴(kuò)展，迫使基層治理體系必須做出適應(yīng)性調(diào)整，以公民權(quán)為核心將基層公共權(quán)力的功能、范圍和邊界確認(rèn)下來。
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