【摘要】福利權是現(xiàn)代公民的基本國民待遇之一。對農村人口仍占一半以上的中國而言,農民的福利獲得就成為檢驗中國現(xiàn)代化進程的一把標尺。本文從廣義社會福利視角出發(fā),以國家一社會分析框架梳理了自傳統(tǒng)社會以來中國農民福利的不同供給模式,描摹了不同階段農民的差異化福利際遇,勾畫出顯著區(qū)別于西方工業(yè)化邏輯下農民福利發(fā)展的中國路徑。這一路徑表明,國家主導下的發(fā)展型農民福利將成為中國現(xiàn)代化進程中的必然選擇。而要完全實現(xiàn)農民的這一現(xiàn)代國民福利待遇,不僅要正視這一福利取向的根本特性,更需要在國家主導下構筑起由不同福利主體有機組合的多元治理框架。 更多還原
【關鍵詞】農民福利；零散化；集體化；市場化；發(fā)展型福利
一、引言
孟德拉斯(2010)在《農民的終結》跋中寫道,鄉(xiāng)村社會的悄然復興讓人們深思——農民的終結到底是否是“20億農民站在工業(yè)文明的入口處”這一世紀之問的唯一答案?這是西方發(fā)達國家對工業(yè)化線性發(fā)展邏輯的反思;對廣大發(fā)展中國家而言,更為現(xiàn)實的挑戰(zhàn)則是農民的福利困局。作為社會行動者,農民既是中國社會的基礎成分,也是“三農”問題的能動主體。從“重農抑商”的經濟主導思想到“農民問題”作為中國革命的根本問題,再到農民的現(xiàn)代化被定格為中國現(xiàn)代化的關鍵變量,這些基本判斷凸顯了農民在中國社會中的特殊地位。但與之不相稱的是,農民福利研究在中國福利研究乃至中國社會科學研究中的闕如。除少數學者從廣義福利視角對農民福利進行了相應研究外(例如劉繼同,2002;徐道穩(wěn),2006;張利軍,2010),更多學者是從社會保障或公共產品的狹義角度展幵研究的。毋庸置疑,后者單一視角的研究雖然也是孕育農民福利改革的重要推力,但反映了當前中國社會福利研究領域中重保障輕福利的慣性思路。其弊端在于:一是碎片化的研究思路缺乏對農民福利之傳統(tǒng)與現(xiàn)代的深度聚焦和貫通研究。這既制約了中國福利實踐的理論提煉,又加劇了中國福利研究中長期存在的鮮明的西方中心傾向(周榮,2007)。二是福利整合論的缺失未能從整體上“深描”出農民這一特定群體福利的結構性獲得,自然也不能從深層次上挖掘并激發(fā)農民在化解“三農”問題中的自主性和能動性;“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的線性思路無助于問題的根本解決,更不利于改革的深化。
基于文獻研究法,本文試圖跳出以往狹義福利論的研究不足,從廣義的社會福利視角出發(fā)聚焦自傳統(tǒng)社會以來的中國農民福利,闡釋其在國家與社會互構進程中所形成的不同供給模式(包括國家角色、國家與農民的關系、資源籌集方式等),由此揭示不同階段農民的福利際遇、結構特征以及不同福利主體間的動態(tài)關系,建立農民福利歷史、現(xiàn)實與未來之間的真實聯(lián)接,為新時期中國農民福利的難題破解夯實基礎。其突破性意義在于,廣義社會福利視野中的農民福利在動態(tài)的國家一社會框架下所透視的發(fā)展譜系超越了福利狹義論的認識局限,有助于中國福利理論的解構與建構。
在本文中,廣義社會福利視野下的"農民福利”是研究的焦點。廣義的社會福利?表達了國家和社會為達到某種良好的個人或社會狀態(tài)而做出的努力,強調了社會福利制度在促進和實現(xiàn)人類共同福利中的作用(尚曉援,2001;楊偉民,2008)。它指的是由不同的福利主體或制度所形成的收入和價值生產、相關服務、轉移支付與津貼、政府補貼或基礎投資等(Hebet 2003),具體由國家福利和社會?福利構成(Midgley,1997;楊偉民,2008)。其中,前者指由國家或政府承擔的旨在增進公民福利的職能行動,后者則指公民社會中向私人領域提供現(xiàn)金、實物、服務等各種有組織和非組織化的活動。相應的,這一視角下的“農民福利”是指面向農民所建構的福利體制以及通過不同福利主體?的相應行動而形成的福利體系。從內涵上理解,“農民福利”是指農民個體對生活的滿足狀況及其必備要素,在本質上表現(xiàn)為一種良好的生存狀態(tài)與生活支持系統(tǒng)。在外延上,它是指農民在直接勞動所得之外由不同福利主體所提供的福利總和,涵蓋了相關的福利行動、措施、政策和制度等內容,具體包括社會保障、社會服務與精神文化福利等。其中,社會保障在本研究中指由國家和社會在農民面臨不同的生命周期風險時所提供的安全網或收入維持項目。
二、農民福利的原生供給:傳統(tǒng)社會中的零散化模式
傳統(tǒng)中國社會與西方不同的是:在中國,皇權始終至高無上,在國家事務的理念和實踐層面,均沒有一個超乎其外的力量足以與之抗衡;即使有,也常是在服從前提下的一種牽制或對抗(周榮,2005) ^反觀傳統(tǒng)西方社會,教會的力量一直凌駕于王權之上,尤其在與社會救助相關的事物中,教會是核心主體,而政府的行動在民眾的福利領域則顯得相對遲滯(王衛(wèi)平等,2005)。結果是,傳統(tǒng)中國的強國家-弱社會格局并未如西方社會那樣漸進地鑄造出給予農民體系化支撐的福利,反而更直觀地表現(xiàn)為零散化福利。
中國傳統(tǒng)社會中農民福利的主要形態(tài)為救災救濟,包括救災備荒、養(yǎng)老恤孤、扶助病殘等。救災備荒的福利措施在傳統(tǒng)社會的發(fā)展中自成一體,具有一定的獨立性;且常因地方政府管理不善而難以為繼,興廢無常。但針對老者、貧困殘疾者、宑嬰或貧困家庭嬰幼兒的救助制度和舉措傳承沿襲。因為歷代統(tǒng)治者明白,要謀得國泰民安,國家必須承擔起興辦公共福利事業(yè)的責任,故政府在傳統(tǒng)社會早期就表現(xiàn)出一定的社會保障責任。
在“父慈子孝”、“從一而終”等倫理杠桿的作用下,傳統(tǒng)社會確立了以戶為單位、家庭為核心的非正式福利主體。政府作為福利主體較早介入了社會保障事業(yè)(即狹義的農民福利),并吸收了民間零散或非制度化的福利內容(周榮,2005)。但這并不意味著民間的宗族力量、業(yè)緣互助、社區(qū)合作等福利機制因“強國家一弱社會”格局而被完全局限。相反,它們在政府的鼓勵和倡議下形成了對政府行動的一定補充。此外,民間宗族組織、宗教組織和慈善機構自主施行的善舉在一定程度上擴展了農民福利。尤其是自宋代開始,封建社會已開始出現(xiàn)由私人捐置的“族田義莊”,并在此后得到了持續(xù)發(fā)展(李文治、江太新,2000)。其所贍助范圍從同族內的平均分配逐步發(fā)展為重點贍助貧困節(jié)義之人,或投資于家族內以至家族外的各種公共事業(yè),形成了以血緣為紐帶的家族、以血緣和地緣為紐帶的鄉(xiāng)族福利主體。它們既維護了家族和鄉(xiāng)族等鄉(xiāng)村組織的穩(wěn)定性,又為農民福利間接提供了組織保障和福利資源(王日根,1992)。
在救濟性福利之外,農村公共產品在傳統(tǒng)農村社會主要表現(xiàn)為軍事防御、水患治理、秩序維持等,它主要立足農村社區(qū)進行內部供給(何偉福、陳俊松,2008)。以準公共產品教育為例,它對傳統(tǒng)社會的農民而言是極其稀缺的資源和機會;直到二十世紀二三十年代隨著部分知識分子在一些地方政府的支持下發(fā)起鄉(xiāng)村教育運動和鄉(xiāng)村建設運動,這種稀缺的狀況才得到相對的改觀。整體上,這些由民間力量供給的福利為傳統(tǒng)社會的農民提供了國家之外的廣義福利形態(tài),但因受制于村莊社會的特性或僅限于有限的區(qū)域范圍,它的作用十分有限。
立足國家、地方和民間社會等型構而成的多層級福利主體系統(tǒng),中國傳統(tǒng)社會形成了包括社會救助、社會優(yōu)撫、農村公共品等內容的零散化農民福利。福利主體盡管多樣,但缺乏有機整合,且核心主體缺失。在構成上,第一層次的福利主體——中央政府、各級地方官吏、官辦機構等僅扮演非常有限的“救急”角色;相對地,由地方紳士、義倉、宗族組織、族田義莊及各類民間慈善團體構成的民間力量是福利供給的主導者,但其范圍僅限于本宗本族;再者,作為非正式的福利主體,建立于姻親和地緣基礎上的鄰里鄉(xiāng)黨構成了微觀網絡的福利“托底線”。在言及的福利主體外,通過將最基本的理念、價值和規(guī)范在現(xiàn)實社會中的整合,以倫理、仁政、法律和典章構成的價值體系和規(guī)范系統(tǒng)乃另一層次上的“福利主體”(周榮,2005)。
但是,這一階段農民福利在整體上是極端低水平和未結構化的。盡管國家在福利領域的介入不管在時間上還是在深度上都要比西方發(fā)達國家成熟得多,但囿于統(tǒng)治穩(wěn)定性、治理效度及財力等因素,國家所能發(fā)揮的功能存在極大的不確定性,這具體表現(xiàn)為救助的水平低、范圍窄、行動斷裂等。最為重要的是,國家福利并沒有自覺地上升為一種以農民為對象的供給機制,而是在原生供給中粗疏地統(tǒng)構于“統(tǒng)治合法性”目標中,更何況傳統(tǒng)社會中重農主義的核心是“農”而非“民”。且外在強制力難以控制傳統(tǒng)農村中家庭宗族所固有的權力,鄉(xiāng)村社會的聚合多是無力的(方江山,2000)。這決定了主要依賴于家庭和宗族的多層級福利主體系統(tǒng)充其量只能提供非常有限的非體系化福利。
三、農民福利的制度外供給:建國后至改革開放前的集體化模式
新中國成立后,黨和政府通過國家的汲取能力、調控能力與合法化能力實現(xiàn)了對社會的新滲透;農民擺脫了幾千年來的被壓迫處境,成為新中國農業(yè)合作化運動的行動主體。農業(yè)合作化所催生的農村福利供給變革開始改變千百年來農民所賴以生存的家庭保障模式,掀開了農民福利集體化供給的序幕。但根本上,這一階段的農民福利是一種制度外供給,它并未如城市居民福利那樣被納入到正規(guī)的財政體制范疇內,而主要依托于集體的資源調控。因此,農民福利在本質上源于農民自身的勞動。
歷經自建國后第一階段的互助合作制到人民公社的制度演化,高級社所形成的集體化土地耕種優(yōu)勢相對優(yōu)化了公共積累的提取基礎,使集體的福利供給能力有所提升(童大林,1956)。1956年通過的《高級農業(yè)生產合作社示范章程》明確提出了農村建立特殊勞動保護、優(yōu)撫政策、文化福利事業(yè)、五保戶制度、集體救濟和集體糧食儲備等重要福利舉措(中共中央文獻研究室,1994)。這不僅在初級社的基礎上擴大了農民福利的外延,而且在制度建設上有了突破——五保戶舉措的提出奠定了中國五保制度的政策原型和建設原則;集體救濟和集體糧食儲備等重要舉措使農民的救濟互助福利得到了制度保障;特殊勞動保護舉措的提出標志著農民福利分類化建設的幵端;最重要的是,對文化福利事業(yè)的制度建設意味著農民福利走出了物質維度局限,開始顯現(xiàn)出廣義福利的內涵。
在這個過程中,公社的組織軍事化、行動戰(zhàn)斗化、生活集體化降低了家庭的福利供給功能,促進了農村地域社區(qū)范圍內集體性公共福利事業(yè)的迅猛發(fā)展(中共中央文獻研究室,1995)。但是,這些具有現(xiàn)代福利內涵的舉措因缺乏制度基礎而難以為繼,只有合作醫(yī)療成為集體福利的典型標志。
經歷1959?1962年3年自然災害后,農業(yè)合作化經過調整退回到“三級所有,隊為基礎”的小集體模式,并一直維持到20世紀70年代后期。關乎生產服務、社會保障等農民福利在這一期間被進一步規(guī)范:占公共積累大部分的公積金主要用于生產隊內農業(yè)基礎設施的建設;而占公共積累小部分的公益金主要以社區(qū)機制來實現(xiàn)對生活貧困社員及其家庭的救助,主要針對生活沒有依靠的老弱孤寡殘等或遭到不幸事故、生活發(fā)生困難的社員,生活有困難的烈士家屬、軍人家屬和殘廢軍人,勞動力匱乏的家庭以及因公負傷或因公死亡的社員家庭等(中共中央文獻研究室,1997)。與此前的集體福利不同的是,這一階段的農民福利又重新凸顯了家庭的作用(Dixon, 1982)。
辯證地看,人民公社制既為中國的工業(yè)化原始積累奠定了基礎,也為農民福利的集體化之路夯實了制度基礎。立足于以生產隊為基本單位的規(guī)范化、制度化公共積累,農民集體福利在本質上表現(xiàn)為農戶之間的互助供給,且主要依賴于公社體制下農民自身的勞動積累、社員間的互幫互濟(如表1所示)。據1965年的農村分配結構顯示,扣除國家稅收后,集體提留在可分配總收入中占42.36% (余紅,2000),由此可見用于集體福利分配的資源所占比例之大。
在集體化模式中,國家扮演的角色更多則是農村社會的秩序調控者與資源擭取者。它始終以工業(yè)化發(fā)展的內在需求和政治合法性為標桿,在農民福利供給中扮演了調控和極其有限的“救濟”角色。這從國家對農民的政治福利(政治參與)、經濟福利(發(fā)展農業(yè)生產)和文化福利(政治教育)的關注遠高于普遍意義上的社區(qū)福利與生活福利這一點上能得到充分印證(劉繼同,2002)。經過20世紀50年代一連串的“細胞化”過程,國家權力甚至比傳統(tǒng)社會晚期更嚴密地下滲至鄉(xiāng)村社會(黃宗智,2000)。在公社的政治權力把控下,宗族等民間社會被國家整合進社會主義的改造進程,其原有的福利功能幾近被架空;家庭的福利功能也在不同程度上經歷了起伏;而集體則集籌資、傳遞、供給等角色于一身,成為全能主義時期村名符其實的福利主體。
在本質上,基于制度外供給的集體化福利難以抹殺其支撐工業(yè)化起步和政治穩(wěn)定的工具屬性,也決定了其水平普遍很低的特性(Dixon,1982)。一方面,在面對工業(yè)化原始資本的積累要求時,國家在“以農補工”的發(fā)展策略下通過“統(tǒng)購統(tǒng)銷”以工業(yè)化發(fā)展馬首是瞻,嚴重擠壓了福利建設的資源空間,致使農民福利成為國家推動工業(yè)化的附庸產物。另一方面,由于“合作化”并非基于農戶間私人產權的合作,而更像是一種國家掌控下的運動化治理,在對生產者和監(jiān)管者缺乏有效激勵的情境下必然導致低效(吳毅、吳帆,2011);而集體主義與平均主義的價值觀導向顯然難以規(guī)制農民的“搭便車”行為,這就出現(xiàn)了集體化時期農民福利的反向拋物線走勢。
值得肯定的是,在“人民當家作主”和平均主義的理念導向下,這一時期的農民在制度化、規(guī)范化的資源籌集機制基礎上開始享有部分現(xiàn)代意義的福利權。眾所周知,中國的工業(yè)化是以攫取農民為前提的,但它同時也推動農民走上了現(xiàn)代化之路。因此,無論從對農民的歷史欠賬角度還是現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)律看,農民的“現(xiàn)代公民”福利權都是不容置疑且不可逆轉的。
四、農民福利的內卷化:改革開放至21世紀初農村稅費改革前的市場化模式
建國后,強國家一弱社會格局隨著改革開放衍生出新的變化。這種變化一方面包含了國家與社會開始朝向一種良性關系發(fā)展的取向,另一方面也因市場的強大而塑造了新意義上的“弱社會”——在國家“缺位”和社會力量單薄的背景下,市場在經濟領域之外還迅速滲透至社會發(fā)展領域,致使作為其內核的農民福利在個人主義的大潮中出現(xiàn)了新的邊緣化。
作為工業(yè)化的產物,福利的重要性對身處多重風險體系中的農民而言不證自明。但事實是,在改革開放以來前二十年左右的發(fā)展主義格局中,農民福利不可避免地陷入了“內卷化”?。具象地看,它是指在農村經濟從集體向家庭的模式轉變中,農民福利的資源路徑延續(xù)了公社時期所形成的公共積累+ “活勞動”的籌資模式;但囿于農民稅費征收方式的非制度化與不規(guī)范性、農民收入滯緩乏力的剛性約束以及國家持續(xù)缺位處境下福利資源的低效利用或不法侵占,農民福利出現(xiàn)了福利供給中農民的直接負荷不斷加重甚至難以為繼的現(xiàn)象,終使農民福利陷入了停滯不前或下降的瓶頸。
在資源籌集上,農民的市場化福利仍承繼了原有的“三提”模式,多由村委會替代生產隊來提留;同時,鄉(xiāng)村兩級以活勞動形式向農民分攤公共產品的義務工和勞動積累工(葉興慶,1997);再者,在鄉(xiāng)級層面統(tǒng)籌但未納入公共財政范疇的五項公共事業(yè)@是農民分攤的又一負擔。相比于公社時期,兩個階段的共同點是農民福利都沒有被納入財政支出范疇,但因農村基本核算單位的變化和工農產品不等價交換的變革,公社時期并非主要矛盾的“提留統(tǒng)籌、集資攤派”上升為市場化模式中農民負擔的焦點。這是因為,相比于集體化模式,市場化模式中農民福利在籌資路徑上發(fā)生了兩大變化:第一,無論是公積金、公益金和管理費,還是五項公共事業(yè)成本,“三提五統(tǒng)”直接分攤到農戶,這對農民產生的經濟影響和心理影響都是直接的。第二,由于農民獲得了勞動支配權,鄉(xiāng)村兩級動員勞動力資源的能力大幅下降。原有作為福利成本之一的無形“活勞動”不再像公社時期那樣可以被靈活地調度,大部分“活勞動”被貨幣化的人力成本替代,以致福利供給所需的貨幣成本大幅提高,其結果必然是加大農民的分攤壓力(葉興慶,1997)。③
整體上,改革開放后農民所負擔的福利成本未減反增,并因受制于不相適應的農村社會體制而使農民負擔加重。首先,隨著家庭聯(lián)產承包責任制的實施,集體經濟下“制度化、規(guī)范化”的稅費征繳方式逐步被取消并演變?yōu)?ldquo;戶賣組結一戶賣村結一戶賣戶結”④(申端鋒,2008),這進一步加大了農村稅費征收的壓力和難度。其次,1994年實行分稅制以來,“倒金字塔”的財權關系結構對縣鄉(xiāng)基層政府的征稅壓力不斷加大(呂煒等,2009) ’致使稅費征收中采用非常規(guī)手段以及干群關系緊張等問題顯性化。再者,農民福利成本的“三提五統(tǒng)”、集資攤派是典型的預算外資金,農民和資金使用者信息不對稱、社會監(jiān)督缺失等因素常使其被不合法侵占或低效使用,而這一問題在自上而下的決策程序中恰恰是難以得到根治的,反而愈演愈烈(葉興慶,1997)。與此同時,地方政府在“縣際競爭體制”下圍繞“發(fā)展主義”所開展的一系列興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、建設小城鎮(zhèn)等達標升級活動,一方面加大了處于稅負末端的農民的負擔,另一方面又極易導致出現(xiàn)脫離農民現(xiàn)實需求的某種過度供給。最后,隨著農民群體內部的分化,既有的稅費平攤機制所產生的累退效應加重了低收入農民的稅負(葉興慶,1997;周批改,2003)。加之東、中、西部農村受城市化輻射的進程不同,各地農民福利的資金來源渠道和類型不一,最終導致在資源籌集上東部沿海地區(qū)的多元化與中、西部地區(qū)的“無源化”之落差(劉繼同,2002)。從根本上而言,由于自上而下的單純指令化機制未能適應從集體經濟轉向家庭聯(lián)產承包責任制的農村經濟基礎,農民福利在超范圍統(tǒng)籌下出現(xiàn)了 “內卷化”。即農民福利的內卷化并非簡單地緣于集體經濟的瓦解,而是在國家缺位背景下,在維持農民福利既有模式的過程中農民負擔不斷加重而陷入了農民稅負承擔與福利獲得不成比例的困境。
同時,發(fā)展主義背景下資源分配的天平進一步向城市傾斜,土地這一生產要素成為農民的"準”福利主體?,出現(xiàn)了 “土地換保障”的功能替代現(xiàn)象。但土地的細碎化使分戶經營的農民無力獨自應對市場機制所引發(fā)的各項風險,也難以扭轉土地的福利功能呈邊際效率遞減的趨勢(吳毅,2009)�？梢哉f,工業(yè)化進程中土地的不可替代性暴露的恰恰是農民福利的主體缺位和低效治理問題,尤其是國家作為核心福利主體的缺位問題。伴隨經濟全球化所引致的風險植入,土地在農民福利和社會保障中的作用將進一步弱化,這對以土地為基礎的農村家庭保障模式提出了嚴峻挑戰(zhàn)。
與此同時,作為重要福利供給主體的鄉(xiāng)村“家庭”也不可避免地經歷著轉型:一方面,家庭所發(fā)揮的福利功能在社會轉型過程中受到很大制約,這不僅因為土地經濟效益的弱化,還緣于家庭結構的嬗變——家庭規(guī)模的縮小和家庭軸從親子軸向夫妻軸的擅變;另一方面,伴隨個人主義的甚囂塵上,原有蘊藏于非正式親緣或鄰里之間的價值基礎、互助倫理或社群理念在市場的滲透中不斷被侵蝕,繼而強化了家庭這一非正式福利主體的主導功能。
諸多因素相互疊加,使這一時期農民福利整體水平出現(xiàn)了加速下降。其中,最應體現(xiàn)福利特性的社會保障也難以幸免。在20世紀80年代或90年代,以農村五保供養(yǎng)制度、合作醫(yī)療、農村社會養(yǎng)老保險為核心的農民福利均陷入了難以為繼的困境(喬曉春,1998;洪大用等,2004;劉軍民,2006)。在最需要國家投入的醫(yī)療和教育福利領域,由于國家的缺位和市場的過度介入,農民只能磬其所有通過市場來獲得“有償”福利,這導致農民因病致貧、因學致貧等問題一般化(王春光,2005)。在農業(yè)社會服務方面,國家的投入亦明顯不足。以農業(yè)基建、水利基建為例,兩者占全國基建投資額的比重在1980年和1995年分別僅為4.3%、2.44%?。
從根本上說,農民福利的內卷化凸顯了福利供給機制在運轉與效用上的式微,反映了農民的非“國民待遇”福利權,更揭示了隱藏其后的不協(xié)調的國家一市場一社會關系結構。改革開放后,在缺失了 “公社”這一重要載體后,國家不再在農村社會具有超強力量,難以再像集體化時期那樣通過規(guī)制和調控“集體”而在農民福利中發(fā)揮“有形之手”的功能。同時,農村社會尚未形成有效的組織載體，國家通過壓力型體制將稅費任務通過基層組織自上而下地下達至個體化農民，由此所形成的國家一農民間高昂的交易成本最終使農民不堪重負(賀雪峰,2007)。從整體上看,國家在這一階段的農民福利供給中嚴重缺位,以致城鄉(xiāng)二元體制下的農民福利權被明顯架空。這給急遽擴張的市場創(chuàng)造了有利條件——原有被禁錮的市場力量逐漸占據社會的各個領域甚至福利領域,以致大范圍地出現(xiàn)了 “福利市場化”,尤以教育和醫(yī)療領域為甚。
五、農民福利的歷史路徑、發(fā)展現(xiàn)狀與政策前瞻
農民福利的范式演進反映了不同的國家一社會關系結構下各福利主體互動博弈的結果,其中三大要素的演化不可忽視。一是福利權及福利的屬性。從傳統(tǒng)到現(xiàn)代,中國農民福利的動態(tài)發(fā)展反映了其所嵌生的一致邏輯——福利權始終作為一種附屬品而存在,缺乏國家直接而穩(wěn)定的行動介入。在傳統(tǒng)社會,農民的福利權以道義上的救濟性質而存在;新中國成立至改革開放前,廣大農民得以享有具有部分“現(xiàn)代化”屬性的福利權利;改革開放至20世紀末,農民福利權成為發(fā)展主義下的虛無之物。這折射出不同社會階段對“福利”屬性界定的分歧——是救濟型或道義型的狹義福利還是廣義的生存福利和發(fā)展福利(基于公民權之上的體系化設計)。福利屬性的差異直接決定了農民福利旳水平和質量。
二是國家的行動邊界。從傳統(tǒng)社會至20世紀末,國家在農民福利中的行動演繹了從不自覺的介入到社會主義意識形態(tài)下的宏觀把控,再至改革開放后的嚴重缺位這樣一條路徑。這與西方農民福利建設路徑的差異之處在于,盡管中國比西方更早地體現(xiàn)了國家在其中的介入,但經歷了集體化福利的“管控”和市場化福利的“缺位”;而在西方,農民福利是被國家逐步有序地納入至城鄉(xiāng)一體的福利體制中的。國家行動的邊界及其對其他福利主體的規(guī)制決定了整個行動系統(tǒng)的供給能力。
三是社會尤其是家庭的行動能力。盡管力量孱弱,但“社會”在不同階段的農民福利發(fā)展路徑中都扮演著不容小覷的角色。在傳統(tǒng)社會,基于家庭或家族和宗族之上的“社會”是最直接的福利主體;而在集體化時期,“社會”和家庭的福利功能在不同程度上被架空;在市場化階段,盡管社會在福利供給中仍然處于邊緣化位置,但“家庭”重新承擔起福利供給的重任。
這與學者對中國所形成的實用性家庭主義觀點不謀而合(黃黎若蓮,1995)。進一步結合不同社會階段農民福利的供給模式(見表2)來分析,不難透視出其內在脈絡:在傳統(tǒng)社會的倫理和文化體系整合下,農民主要立足家庭和宗族獲得了最弱意義上的零散化福利。但因缺乏與國家對話和抗衡的能動主體而陷入斷裂,他們的福利供給往往缺乏可持續(xù)性。在建國后的工業(yè)化起點上,農民福利在國家政權的指令化行動下獲得了以集體為根基的制度外公共積累,形成了水平有限但外延相對合理的福利體系。盡管它以支撐工業(yè)化起步為出發(fā)點而缺乏主體性和連貫性,并與城市居民的“單位一國家福利”相去甚遠,但卻開創(chuàng)性地形成了對農民福利的體系化供給之路。反觀市場化福利階段,由于集權化行政體制下國家的‘'不在場”,集體的福利供給能力被不斷削弱,市場的不斷擴張加重了正歷經個體化浪潮的家庭的供給負擔,最終進一步加劇了城鄉(xiāng)居民的二元福利差距,嚴重抑制了社會福利的去階層化功能,并從反向制約了整個國家的現(xiàn)代化進程。
這一發(fā)展路徑清晰表明,在工業(yè)化達到一定程度后,就必須保障并維護農民的福利權。因為農民福利不僅攸關農民現(xiàn)代性需求的滿足程度,更關系到整個國家城市化、現(xiàn)代化發(fā)展的方向和質量。當下,工業(yè)化和城市化的縱深推進已無法抑制農民日益強烈的現(xiàn)代福利訴求:場域時空的交錯與共置、單一化經營方式的變革與轉型,都在推動農民在前工業(yè)社會中所建構的福利需求發(fā)生根本轉變。但在進入21世紀以前,農民福利一直游離于國家的公共財政之外,盡管這在工業(yè)化初期有其合理性,但隨著工業(yè)化的深入,這不僅違背了現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)律,也加劇了農民福利治理的難度。
伴隨世紀之交的農村稅費體制改革,國家逐步免除了加諸于農民頭上的各項稅負和集體攤派。至此己連續(xù)頒布的關于“三農”問題的11個“一號文件”凸顯了國家對農民利益的聚焦、反思和捍衛(wèi)。在國家財政投入下,農民福利己實現(xiàn)許多突破性進展,比如農村低保的“應保盡保”、新型合作醫(yī)療的全覆蓋,但仍存在諸多突出問題。在社會保障方面,作為農民福利核心的農村養(yǎng)老保險不僅覆蓋率低,且現(xiàn)階段僅為8%的替代率離“�；�”的50%的目標替代率亦相差甚遠(穆懷中等,2013);其覆蓋率、替代率和保障水平的區(qū)域差距凸顯了該制度的“去
福利化”特性(薛惠元等,2014)。而且,在當前如火如荼的城鎮(zhèn)化導向下,地方政府往往為了提高城鎮(zhèn)化規(guī)模而忽視‘'農民進城”中“就業(yè)、收入以及人的城鎮(zhèn)化”的首要位置(賀雪峰,2013;胡士杰等,2013)。在土地流轉上,流轉中的主體、行為、結果、市場和政府服務監(jiān)管混亂五大亂象折射出基層政府和市場對農民正當福利權益的漠視與侵害,也降低了農民主動流轉土地的意愿(郭立建,2014);而城鄉(xiāng)二元制度則制約了農民在土地流轉過程中的真正“市民化”(陳中偉、陳浩,2013)。這些都揭示了支撐農民現(xiàn)代化轉型的相關福利體系的缺失或不完善。
那么,究竟什么樣的農民福利模式能夠成為中國現(xiàn)階段的合理選擇呢?基于中國農民福利發(fā)展的歷史路徑,并借鑒西方農民福利發(fā)展的規(guī)律,筆者以為“國家主導下的發(fā)展型福利”是必然選擇。這一選擇不僅遵循了工業(yè)化發(fā)展的內在規(guī)律,也顯示了國家對農民歷史欠賬的認識、清償和彌補。這一取向的農民福利集中凸顯了國家在福利供給中的核心角色,它強調國家在農民福利治理中的基本職責,注重合理發(fā)揮市場機制的作用,并充分吸納家庭、社區(qū)、社會組織等多元力量的介入。根本地,它建基于對農民作為獨立公民的基本需要的確認,也是對其整體社會生活水平基本期望的明確說明,體現(xiàn)了廣義社會福利視野下的農民福利觀——在回應農民最基本的日常福利需求外,它旨在保障每一位農民參與市場經濟的平等機會和培養(yǎng)其作為公民的獨立自主能力,以發(fā)揮每一位農民的自主性和能動性。
與零散化福利、集體化福利和市場化福利相比,國家主導下的發(fā)展型農民福利超越了道德責任和人道主義關懷,從權利擁有者——農民的主體性角度認定了其生存與發(fā)展的公民福利權利。隨著農村人口的進一步分化及農民現(xiàn)代化轉型的深入,發(fā)展型農民福利不僅呼應農民具有準公共品性質的各項公共服務需求,也回應了農民的各類精神文化服務和社區(qū)共有價值等福利需求,進而滿足其在現(xiàn)代化轉型中所呈現(xiàn)的多元化需求。
六、結語與政策建議
農民福利的發(fā)展路徑表明:廣義社會福利視角下的發(fā)展型福利是農民獲享現(xiàn)代化成果的必然選擇,也是中國進一步實現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路。要實現(xiàn)這一取向的農民福利,需要立足零散化模式、集體化模式和市場化模式在福利供給中所總結的經驗教訓,認清當下國情和中國社會所處的現(xiàn)代化階段,調動多元福利主體的能動性,以真正構筑起農民福利的長效機制。尤其是在對福利權的確認、國家的角色認定和社會的作用發(fā)揮等方面,要充分認識到歷史路徑的局限和可資借鑒之處。
在城鄉(xiāng)一體化的視野下,如何建構發(fā)展型農民福利以契合農民的現(xiàn)代化福利需求?首先,要確立農民的公民福利權,明晰農民福利的基本特性和發(fā)展型福利屬性。在此基礎上,認清當前農村人口快速分化的現(xiàn)實,確認農民對生存型福利和發(fā)展型福利的共性需求和差異化需求,彌合原有福利模式中的“物質化、去福利化和主體缺位”之不足(韓央迪,2011);并構建出農民、農民工、“失地農民”和“回流農民”等人群間的福利銜接機制,以保障農民的福利權,加快推進農民的現(xiàn)代化。
其次,要厘清國家在農民福利治理中的核心角色。取消農業(yè)稅及其他稅費、加大對農村公共事業(yè)的財政投入,這些都體現(xiàn)了國家解決“三農”沉疴的決心和政策力度。但相關配套改革的滯后未能及時充實鄉(xiāng)村治理的經濟基礎,導致農民福利的供給無論在量還是質上均陷入了瓶頸。盡管中央三令五申禁止對農民的變相收費,但本已捉襟見肘的地方財政在財政收入結構性缺口下只能變相扭曲自上而下的政策。在以分稅制為主體的財政分權體制下,官員升遷中以GDP為主的政績考核原則進一步抑制了政府提供基本公共服務的動力,極易造成各級政府行動的抵梧。而唯有從體制上理順各級政府在農民福利治理中的行動邏輯,并輔以理性的“社會發(fā)展”考核指標,才可能真正促成國家主導下的發(fā)展型農民福利。
在國家主導下,如何在集權化行政體制下促成市場與社會(包括非正式福利主體)的有機組合是實現(xiàn)發(fā)展型農民福利的重中之重。一方面,這需要對改革幵放后農民福利的過度市場化問題進行清理,尤其對關乎民生的社會福利進行清償,還其福利的本真;并在財政的適度支持下有選擇性地以市場機制來提高部分公共社會服務的治理績效。另一方面,在社會管理的創(chuàng)新格局下真正體現(xiàn)村民委員會的自治性,培育壯大各類農村社會組織,激發(fā)蘊藏于鄉(xiāng)村社E的社會資本,創(chuàng)造農民的自主空間;并通過發(fā)展以家庭為單位、資產建設為取向的家庭政策重新激活家庭這一福利主體的功能;重建契合現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會特點的文化和倫理,發(fā)揮“無形”的福利主體之整合功能。
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