當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 金曉等:農(nóng)村五保供養(yǎng)存在的問題及對(duì)策
隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，五保供養(yǎng)制度原有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策基礎(chǔ)發(fā)生了變化，特別是五保供養(yǎng)資金的融資渠道和責(zé)任主體有了明顯改變，給農(nóng)村五保供養(yǎng)工作帶來了新情況、新問題，這些問題勢(shì)必會(huì)影響整個(gè)社會(huì)的持續(xù)健康發(fā)展。
五保供養(yǎng)工作存在的主要問題�，F(xiàn)時(shí)大多“五保”老人的基本生活有了保障，但隨著農(nóng)村人口老齡化和老年貧困化及農(nóng)村稅費(fèi)改革的深入，農(nóng)村五保供養(yǎng)工作隨之出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的問題。
一是五保供養(yǎng)任務(wù)重。農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象多，使五保供養(yǎng)工作任務(wù)重。尤其五保供養(yǎng)對(duì)象入住率的任務(wù)，在分配上困難多，壓力大。
二是五保供養(yǎng)對(duì)象清理難。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)村五保供養(yǎng)問題由村組負(fù)責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)認(rèn)定，在對(duì)五保供養(yǎng)對(duì)象的認(rèn)定中存在對(duì)象不準(zhǔn)，將有子女的特困人員列入了農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象，并將責(zé)任地收回了集體。這部份人由于入保時(shí)間久，如果按國務(wù)院《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》規(guī)定，取消其農(nóng)村五保供養(yǎng)享受，但已無土地，而且享受五保多年，年齡很大。如果不將其取消，但這部份人的存在使農(nóng)村五保供養(yǎng)工作出現(xiàn)了同類情況申請(qǐng)要求入保的對(duì)比現(xiàn)象，使五保供養(yǎng)工作的難度增大，矛盾增多。
三是日常生活開支缺口大。根據(jù)我國五保供養(yǎng)制度,敬老院的開支主要是吃、穿、住、醫(yī)、葬方面。其中,老人的疾病治療與農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村特困群眾醫(yī)療救助制度相銜接(不含病人的護(hù)理費(fèi)用),老人的后事處理上,基本由各地民政部門主管的殯儀館承擔(dān)。即便如此,由于集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)本身較低,加上物價(jià)上漲等因素,敬老院的日常開支捉襟見肘。
四是五保供養(yǎng)對(duì)象集中供養(yǎng)難。五保供養(yǎng)工作是以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)的重要內(nèi)容之一,管理人員的工資福利及社會(huì)保障問題直接影響了敬老院管理人員隊(duì)伍的穩(wěn)定和工作熱情。撇開養(yǎng)老、醫(yī)療保障問題,當(dāng)前不少敬老院管理人員工資大部分在400-500元,少數(shù)地方甚至不能按時(shí)足額發(fā)放。因此,這些地方敬老院院長(zhǎng)成了很多人不愿干的“苦差事”,多半是工作幾十年的村支書、村主任退休以后在這個(gè)崗位上繼續(xù)發(fā)揮著余熱,但他們年事已高,管理起來往往心有余而力不足。又如,農(nóng)村合作醫(yī)療和農(nóng)村特困群眾醫(yī)療救助制度的介入,基本上解決了五保老人看病難的問題,但老人生病住院期間的護(hù)理費(fèi)用卻得不到解決。另一方面，部分村散居五保對(duì)象的住房破損嚴(yán)重，更有的是危房，這部分人覺得進(jìn)了敬老院后生活不自在，不愿入住。
解決五保供養(yǎng)問題的對(duì)策。五保供養(yǎng)工作是一個(gè)涉及面廣，政策性強(qiáng)的工作，充分體現(xiàn)了我國社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，今后一個(gè)時(shí)期老年人還將以較快速度增長(zhǎng)，保障農(nóng)村老年弱勢(shì)群體的基本生活問題，顯得尤為緊迫和重要。農(nóng)村五保老人是一個(gè)很大的群體，應(yīng)當(dāng)?shù)玫近h和政府、社會(huì)的關(guān)懷和幫助。為了更好解決農(nóng)村五保供養(yǎng)問題提出以下對(duì)策。
(一)強(qiáng)化政府職責(zé),多部門多渠道投入資金
（1）要加大公共財(cái)政投入,統(tǒng)籌使用各類資金。鑒于當(dāng)前農(nóng)村五保集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)較低,敬老院日常開支存在資金缺口,當(dāng)前用于農(nóng)村五保戶供養(yǎng)方面的資金包括中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的五保戶供養(yǎng)資金、直接撥付的醫(yī)療救助資金;各級(jí)地方政府投入的五保戶供養(yǎng)資金、農(nóng)村敬老院資金;贈(zèng)款等。應(yīng)注意整合各類資金,統(tǒng)籌使用,提高資金的使用效率。
（2）進(jìn)行分層保障,分流供養(yǎng)。在當(dāng)前集中供養(yǎng)資金總量有限的情況下,建議動(dòng)員部分身體素質(zhì)好,勞動(dòng)能力強(qiáng)的院民納入當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ戏秶?span lang="EN-US">,鼓勵(lì)其在自身能力范圍內(nèi)自食其力,達(dá)到分流供養(yǎng)的目的。
（3）要多部門密切配合,共同幫扶。敬老院的日常管理和運(yùn)行需要部門間的協(xié)作,僅靠鎮(zhèn)人民政府和民政部門很難把工作做好。醫(yī)療、發(fā)改、供電、供水、廣電、電信等部門也應(yīng)該在相關(guān)職責(zé)和業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對(duì)敬老院進(jìn)行一定的幫扶。如,醫(yī)療部門在五保供養(yǎng)對(duì)象門診和住院費(fèi)用方面給予優(yōu)惠;發(fā)改部門使用好價(jià)格調(diào)節(jié)基金,在主要商品物價(jià)上漲影響五保供養(yǎng)對(duì)象生活時(shí)及時(shí)給予物價(jià)補(bǔ)貼;供水供電部門給予敬老院用水用電價(jià)格優(yōu)惠;廣電部門在有線電視信號(hào)使用上給予減免;電信部門在通訊收費(fèi)上給予優(yōu)惠等。這些措施可以減少敬老院在相關(guān)方面的開支,起到“節(jié)流”的作用,直接或間接增加了集中供養(yǎng)資金。
(二)樹立工作新理念,加強(qiáng)敬老院管理
當(dāng)前需要樹立的一個(gè)工作新理念是,不能過分追求過高的集中供養(yǎng)率。當(dāng)前農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的目標(biāo)應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保”下的“愿進(jìn)全進(jìn)”,即是否入住敬老院進(jìn)行集中供養(yǎng),首先取決于老人的自主選擇和身體健康狀況(身體條件差、生活不能自理且無人照料的老人即使他們不愿人住,仍應(yīng)全力動(dòng)員,確保入住)。同時(shí)地方各級(jí)主管部門應(yīng)注重提高集中供養(yǎng)的硬件和軟件水平,并予以穩(wěn)定的財(cái)力保障,這樣形成集中供養(yǎng)制度的強(qiáng)大吸引力,從而切實(shí)實(shí)現(xiàn)五保供養(yǎng)的目標(biāo)。
此外,做好五保供養(yǎng)工作需要加強(qiáng)敬老院的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),更需要加強(qiáng)內(nèi)部管理。在這方面,一是要解決敬老院管理人員的工資和社會(huì)保障問題。敬老院日常運(yùn)行資金緊張的情況下尤其需要一支樂于奉獻(xiàn)、責(zé)任心強(qiáng)、吃苦耐勞的管理隊(duì)伍,照顧好人住老人的生活起居。因此,應(yīng)該妥善處理好敬老院管理人員的工資和社會(huì)保障問題,新《條例》規(guī)定的“敬老院院長(zhǎng)和其他工作人員的工資福利待遇,按照鎮(zhèn)、村的待遇確定”,但全面取消農(nóng)業(yè)稅后,鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政普遍緊張,事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配,難以承擔(dān)敬老院管理人員的工資福利待遇。因此,敬老院管理人員的工資和社會(huì)保障應(yīng)該納入政府財(cái)政預(yù)算,給予充分保證。同時(shí)解決保障敬老院的辦公經(jīng)費(fèi)和五保老人就醫(yī)的護(hù)理費(fèi)用的列支渠道,這也有利于減少對(duì)本已十分有限的集中供養(yǎng)資金的擠占問題。
(三)發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì),以副補(bǔ)院
解決日常開支缺口大的問題,敬老院不能固守傳統(tǒng)的“等、靠、要”的思想,應(yīng)該增強(qiáng)自身的“造血”功能,大力發(fā)展庭院經(jīng)濟(jì),多渠道創(chuàng)收。敬老院院民老弱病殘,但他們有著勤勞樸實(shí)的本質(zhì),有著熱愛勞作的雙手。敬老院可以綜合考慮本院院情和院民的健康狀況(主要是勞動(dòng)能力),因地制宜,因人置事,動(dòng)員和鼓勵(lì)有(部分)勞動(dòng)能力的院民開展生產(chǎn)。在任務(wù)的分配上,可以結(jié)合院民人住敬老院前在家的生產(chǎn)耕作習(xí)慣及技術(shù)專長(zhǎng),如會(huì)養(yǎng)豬的搞養(yǎng)殖,會(huì)種菜的搞種植,會(huì)加工的搞經(jīng)營(yíng)。同時(shí)采取相應(yīng)的激勵(lì)措施,解決做與不做一個(gè)樣,做多做少?zèng)]區(qū)別的問題。如某敬老院在發(fā)展生產(chǎn)上“四定”,即定人員、定目標(biāo)、定報(bào)酬和定獎(jiǎng)勵(lì),以養(yǎng)豬為例,給予飼養(yǎng)員每天每頭1.0元。外加養(yǎng)豬純收入的5%作為工資;另外作為獎(jiǎng)勵(lì),每出售一頭生豬給予飼養(yǎng)員幾斤肉。發(fā)展院辦經(jīng)濟(jì),可以在蔬菜、肉、禽、蛋方面提高自給率甚至全部自給自足,多余部分可以對(duì)外出售。與此同時(shí),院民進(jìn)行適量的勞動(dòng),舒活了筋骨,鍛煉了身體,益壽延年。為了改善其他管理人員的工資福利待遇,激勵(lì)他們強(qiáng)管理、巧經(jīng)營(yíng),可以在年終按院辦經(jīng)濟(jì)現(xiàn)金純收入的一定比例給予獎(jiǎng)勵(lì)。
(四)開展自費(fèi)養(yǎng)老,收費(fèi)補(bǔ)院
敬老院可以吸納自費(fèi)養(yǎng)老老人入住,收費(fèi)補(bǔ)院�！掇r(nóng)村敬老院管理暫行辦法》也規(guī)定,有條件的敬老院可以向社會(huì)開放,吸收社會(huì)老人自費(fèi)代養(yǎng)。
統(tǒng)計(jì)顯示,2005年我國60歲以上的人口是1.44億,占全國人口的11%,中國已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)。據(jù)預(yù)測(cè),2045年左右,我國60歲以上人口將占到30%。伴隨著我國計(jì)劃生育國策的實(shí)施,越來越多家庭已經(jīng)或即將進(jìn)入“421”結(jié)構(gòu)模式,即一個(gè)家庭中,一對(duì)中年夫妻將面臨上有4位老人,下有1個(gè)小孩的局面。加之社會(huì)生活和工作節(jié)奏的加快,越來越多的子女無暇全面、細(xì)致地照顧老人。同時(shí),部分農(nóng)村“純女戶”及子女常年外出經(jīng)商、工作的“空巢”老人也面臨著晚年無人照料生活的局面。針對(duì)這部分老人,敬老院可以開展自費(fèi)養(yǎng)老業(yè)務(wù),賺取利潤(rùn)用于補(bǔ)貼日常開支緊張的五保集中供養(yǎng)。老齡化是一個(gè)不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì),未來還將出現(xiàn)“8421”的家庭結(jié)構(gòu),即一戶家庭中有8個(gè)老人,4個(gè)小老人,2個(gè)青年再加1個(gè)孩子。因此,要有前瞻性,一部分床位用于自費(fèi)養(yǎng)老。同時(shí),敬老院管理和服務(wù)人員也具備一定的專業(yè)技能,做到管理規(guī)范,服務(wù)周到。
(五)培育慈善意識(shí),動(dòng)員全社會(huì)參與
持貧濟(jì)困、樂善好施是中華民族的優(yōu)秀美德。應(yīng)該通過多種方式培育人們的慈善意識(shí),提高慈善事業(yè)的廣大公眾認(rèn)可度;樹立慈善典型,激發(fā)人們參與慈善的熱情,培育社會(huì)各界的社會(huì)責(zé)任感,使慈善事業(yè)成為社會(huì)保障體系的重要組成部分。在敬老院建設(shè)和管理的資金籌集上應(yīng)該形成政府主導(dǎo),社會(huì)參與的格局,而不僅僅是依靠政府的投入。黨的十八大報(bào)告也指出,和諧社會(huì)要靠全社會(huì)共同建設(shè),要調(diào)動(dòng)一切積極因素形成和諧社會(huì)人人有責(zé)的局面。因此,各級(jí)政府和民政部門,一方面應(yīng)該做好農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和《農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》的宣傳及解釋工作;另一方面,調(diào)動(dòng)社會(huì)各界的積極性,在全社會(huì)范圍內(nèi)為農(nóng)村五保供養(yǎng)事業(yè)進(jìn)行積極募捐,鼓勵(lì)企業(yè)、公共機(jī)構(gòu)、實(shí)業(yè)家、工商個(gè)體戶、普通百姓發(fā)揚(yáng)中華民族的傳統(tǒng)美德,踴躍捐贈(zèng),包括捐錢、捐物、慈善義工、慈善義診等形式。
“百善孝為先”，五保老人的供養(yǎng)問題是每個(gè)公民都應(yīng)當(dāng)關(guān)注關(guān)心的，老年人的精神生活和物資生活保障除了家人的關(guān)懷之外，還要依靠社會(huì)方方面面的努力，才能保證我們這個(gè)和諧社會(huì)的老人老有所依、老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所靠，老有所樂、老有所學(xué)、老有所居。
作者單位：西峽縣重陽真政府
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