當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 思想評(píng)論 >> 一家之言 >> 自從2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）提出“搞好農(nóng)村土地確權(quán)、登記、頒證工作”以來(lái)，除2011年專注水利建設(shè)的一號(hào)文件外，其他一號(hào)文件都對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)提出了要求。其實(shí)第一輪家庭承包和第二輪家庭承包都是確權(quán)的過(guò)程，2008年《決定》之后提出的確權(quán)應(yīng)該更進(jìn)了一步，一方面是針對(duì)以往兩次承包期限的擴(kuò)張，以求解決《決定》中提出“長(zhǎng)久不變”如何具體到位的問(wèn)題，更主要的是城市土地價(jià)值提升，不斷催生農(nóng)村土地價(jià)值，農(nóng)民土地權(quán)利意識(shí)也隨之大漲，特別是城鄉(xiāng)要素再配置急需以更為明晰的產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)。要讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，就必須補(bǔ)上確權(quán)這一課。同時(shí)新一輪的農(nóng)地確權(quán)也旨在解決第一輪和第二輪承包中，相關(guān)權(quán)利關(guān)系不完全到位導(dǎo)致的農(nóng)村內(nèi)部遺留下來(lái)的系列糾紛。
五年多的時(shí)間過(guò)去了，確權(quán)的政策要求還是沒(méi)有完全落地，足見(jiàn)農(nóng)地確權(quán)不是一朝一夕的事情。為了不讓確權(quán)要求只停留在政策文本上，2013年一號(hào)文件定出了具體的時(shí)間表，要求“用５年時(shí)間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作”。2014年一號(hào)文件針對(duì)農(nóng)村確權(quán)可能遇到的具體問(wèn)題，提出了“充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問(wèn)題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”。但是這種表述容易讓人誤讀，也容易導(dǎo)致偏差。其中“確權(quán)確股不確地”是需要特別明確的問(wèn)題，很值得研究。
一般明晰的土地產(chǎn)權(quán)要體現(xiàn)具體人與具體地塊的對(duì)應(yīng)關(guān)系，嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，農(nóng)村土地確權(quán)必須確地。2014年一號(hào)所說(shuō)的“確權(quán)確地”與“確權(quán)確股不確地”兩種方法應(yīng)該分別適用不同范圍，而不是任何一種土地權(quán)利關(guān)系的情形均可在兩種方法中隨意選擇。第二輪承包已經(jīng)明確到戶的土地應(yīng)當(dāng)在重新完善的基礎(chǔ)上確權(quán)確地到戶，對(duì)于不容易確地到戶的情況，則應(yīng)當(dāng)以確股的方式確權(quán)到戶，即是將游離于“公共領(lǐng)域”或集體經(jīng)濟(jì)組織中的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利歸結(jié)到具體農(nóng)戶和個(gè)人，以便形成集體組織真實(shí)的經(jīng)濟(jì)約束關(guān)系。應(yīng)該說(shuō)這種意義的“確權(quán)確股不確地”體現(xiàn)了本輪農(nóng)地確權(quán)的一大進(jìn)步。在不同范圍分別適用“確權(quán)確地”與“確權(quán)確股不確地”，可以形成完備的土地確權(quán)方式組合，可以讓農(nóng)民在確權(quán)上吃上定心丸，也有利于促進(jìn)順暢的土地流轉(zhuǎn)。
但現(xiàn)實(shí)中，一些地方在實(shí)際操作中擴(kuò)大了“確權(quán)確股不確地”的適用范圍。比如因?yàn)榈谝欢喅邪ぷ骱芏喾矫鏇](méi)做細(xì)，有些地方怕確權(quán)麻煩，直接以所謂成員人數(shù)為依據(jù)計(jì)算土地分配份額，以“確權(quán)確股不確地”的方式完成此次確權(quán)任務(wù)。另外也有因?yàn)榍耙惠喭恋爻邪牟煌晟�，農(nóng)村土地承包關(guān)系存在很多糾紛，一些地方不主動(dòng)去處理糾紛，也用所謂“確權(quán)確股不確地”的方式應(yīng)付了之，這些作法都與此輪農(nóng)地確權(quán)目的相背，結(jié)果無(wú)異于捏著鼻子哄眼睛。如果應(yīng)該確地的確權(quán)不能做到位，那么農(nóng)地確權(quán)的政策就真的難以落地了。
即將推進(jìn)的農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革試點(diǎn)工作要求，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。為了保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，對(duì)各類資產(chǎn)進(jìn)行分類或綜合性股權(quán)化改革是解決成員權(quán)利問(wèn)題的根本辦法。與農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革相關(guān)的土地部分是“確權(quán)確股不確地”的重要內(nèi)容。
具體而言，“確權(quán)確股不確地”的范圍還應(yīng)該嚴(yán)格限定在以下幾個(gè)主要方面：一是村莊內(nèi)公益用地，按照原初依人確地的份額比例，或現(xiàn)存各農(nóng)戶承包面積的份額確定股份。如公共道路、公共池塘和公共稻場(chǎng)等用地，以便這部分土地以后整體性“易主易途”，其交易的價(jià)值可以相對(duì)公平地分配到位。二是村莊集體建設(shè)性用地，也要以類似的辦法確定相應(yīng)的份額，將土地的股權(quán)或相應(yīng)價(jià)值折算到戶，至于以純粹性土地入股的方式確權(quán)到戶的，則涉及股權(quán)與專有資產(chǎn)捆綁的清算抵償問(wèn)題，當(dāng)然農(nóng)戶也可選擇將折股確權(quán)的土地以債權(quán)的形式投入到集體經(jīng)營(yíng)的組織中去。三是土地流轉(zhuǎn)后土地集中，并且導(dǎo)致地形變更的情況。這涉及承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，原承包權(quán)對(duì)應(yīng)的土地權(quán)益可以在集中后的土地中按份額登記，但是對(duì)集中后大面積經(jīng)營(yíng)權(quán)土地，仍然要附加反映原各農(nóng)戶承包權(quán)的“四至”組合關(guān)系圖。四是前期未折股到戶的集體建設(shè)用地復(fù)墾后規(guī)模經(jīng)營(yíng)的，也應(yīng)按相關(guān)辦法確權(quán)到戶。五是村莊集體留存的耕地、水面和低坡地，也以確股的方式按歷史土地歸屬確權(quán)到戶。六是已經(jīng)確權(quán)確地的土地直接以入股方式流轉(zhuǎn)的，存在承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)及其他相關(guān)權(quán)利的分離，原承包權(quán)就會(huì)轉(zhuǎn)變?yōu)榱鬓D(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)后大面積耕地范圍內(nèi)的股權(quán)形式（實(shí)際操作中也存在支付固定分紅的優(yōu)先股權(quán)形式），這也是通過(guò)土地交易進(jìn)行后續(xù)分權(quán)式確權(quán)的內(nèi)容，也即“確權(quán)確地”后轉(zhuǎn)為“確權(quán)確股不確地”的特殊形式。
其實(shí)任何土地的價(jià)值都與土地的區(qū)位和土地自然屬性相關(guān)聯(lián)，因此從價(jià)值權(quán)利確定的角度看，如果任何整體不可分割性土地的權(quán)益要充分確定到位，最終需要確定土地區(qū)位邊界，即是這類土地的整體性確權(quán)最終要確地，當(dāng)然由成員共享的集中土地，其價(jià)值已經(jīng)同質(zhì)化，各成員享有的土地權(quán)利只需按其份額確股到位，從經(jīng)濟(jì)權(quán)利的整體與個(gè)體關(guān)系中，可看到整體性“確權(quán)確地”與內(nèi)部同質(zhì)化“確權(quán)確股不確地”的一種對(duì)應(yīng)關(guān)系。
改革成敗于細(xì)節(jié)，一些細(xì)微動(dòng)向?qū)Ω母锒加斜容^大的影響。這次農(nóng)地確權(quán)所指的“確權(quán)確股不確地”應(yīng)該是一個(gè)在有限范圍內(nèi)的嚴(yán)格要求，即是在此條規(guī)定的適用范圍內(nèi)要嚴(yán)格執(zhí)行到位，范圍之外不能用此方法。其他擴(kuò)大化的作法都會(huì)使確權(quán)走向反面，讓確權(quán)大打折扣。
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