當前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 調(diào)查報告 >> 呂德文：救助流浪漢，民政局也困惑
呂德文
華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心副教授
發(fā)表時間：2015-01-06 08:33:40
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關(guān)鍵字: 城管廣州城管露宿
昨日，媒體報道稱，廣州城管在寫字樓外裝定時噴水裝置驅(qū)趕露宿者。前幾年，廣州城管還在橋底安裝錐形水泥柱，也是為了驅(qū)趕露宿者。在人們的想象中，露宿者是弱勢群體，一個寬容的城市理應(yīng)提供其容身之所，哪怕是樓底下、大樓下。
可問題很復(fù)雜。弱勢群體露宿街頭往往影響公共安全，城管對之進行管理是理所應(yīng)當?shù)��？陀^上，民政局對露宿街頭者負有更多責任�？捎侄嗌偃酥�，民政局也有很多困惑：并不是民政部門不提供社會救助，而是那些流浪者不愿意接收救助。
真是好人難當啊！
廣州城管裝噴水裝置驅(qū)離露宿者現(xiàn)場：每次噴水，騎樓下150平方米左右地面基本覆蓋
筆者前些日子在縣級機構(gòu)調(diào)研時，聽到一句俗話：財政是爹、民政是娘，如果說財政是縣級治理的基礎(chǔ)，那么民政則是縣級治理的保障，縣民政局是地方社會的“穩(wěn)定器”。之所以如此，是因為民政局掌握了較多的治理資源，具有特定的職能。從民政局的工作對象看，主要分為三類人員：弱勢群體、涉軍群體和特殊群體。對弱勢群體和特殊群體的救助，民政局起到了“托底”作用；對涉軍群體的優(yōu)撫安置，則有調(diào)節(jié)社會矛盾的功能。
在所有縣級機構(gòu)中，民政局或許是接觸老百姓最多的，因此，也是介入社會治理較多的機構(gòu)。在普通人的印象中，民政局干的活基本上都是“做好人”的活，工作難度應(yīng)該不大；殊不知，在當前的社會治理，“好人”也不容易做，民政局儼然成為“第二信訪局”。民政局的困惑是：為什么好人也難當？
好人難當?shù)睦雍芏唷Ｓ行⿻r候明明做的是好事，卻招來罵聲一片，比如城鄉(xiāng)低保，很多村莊就因為低保名額分配的問題招來無盡的矛盾糾紛，民政局不堪其擾。
有些時候做了一回好人，下一次沒做，反而成了壞人。比如參戰(zhàn)參試人員補助問題，在還沒有補助政策的時候，這些涉軍群體希望有適當補助；有了補助政策后，卻仍然不斷上訪，要求提高補助標準。
有些時候“好人”就是一個負資產(chǎn)，本來不應(yīng)民政局承擔的責任卻要其承擔，比如流浪人員救助問題，民政局把一些流浪人員送回了其家人身邊，但親屬不接受，民政局又不能不管，真是兩難！
總的看來，民政局的困惑根源于兩方面：一是其承擔的社會功能之間有沖突，調(diào)解社會矛盾的功能過于強大后，反而影響“托底”功能的實現(xiàn)；二是其介入社會極深，但行政能力又極其有限，行政效果當然會大受影響。
一
民政局作為“第二信訪局”并不是沒有道理。因為民政局接觸群眾廣泛，因此，每天前來上訪、咨詢、請求救助的老百姓特別多，這是其一。其二是，我調(diào)研的這個縣是貧困縣，全年的財政收入只有8個億，但2013年民政局的民生資金支出就接近1個億。這對于絕大多數(shù)貧困縣來說，是極其寶貴的治理資源，因此，縣領(lǐng)導(dǎo)在協(xié)調(diào)重大信訪案件時，都喜歡把民政局長帶上，在政策允許的范圍內(nèi)給予救助。
在縣政府的眼中，民政局顯然應(yīng)該發(fā)揮更加積極的維護社會穩(wěn)定的作用；這恰恰與社會保障功能的消極性發(fā)生沖突。這種沖突，導(dǎo)致民政職能發(fā)生異化，在許多領(lǐng)域都表現(xiàn)出來。
A、低保
城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度本來就是一個消極的“兜底”政策，能夠領(lǐng)取低保的唯一標準是生活困難。但是，在實際操作過程中，“生活困難”并不是一個純粹的客觀概念，具有極強的主觀性。比如，普通老百姓往往認為，那些因好吃懶做而陷入生活困頓的人不應(yīng)“吃低保”，否則就不符合村莊的道義經(jīng)濟；再如，民政局的基層工作人員往往把居住標準納入是否領(lǐng)取低保的標準之中，可許多居民或許接受親戚的救助而有較好的居住條件，并不意味著其生活條件比較好�？傊�，哪怕低保的標準制定得再客觀、再細，也無法窮究現(xiàn)實生活中“貧困”的各種可能性。因此，低保的評定極大地依賴于基層行政力量。
一旦依賴于基層行政力量，就必然會受基層治理環(huán)境的影響，基層政府領(lǐng)導(dǎo)會優(yōu)選考慮民政調(diào)節(jié)社會矛盾的功能�？陀^上，這種考慮有歷史合法性。城市居民最低生活保障制度本來就與上世紀九十年代國企改革等造成下崗工人生活困難的社會問題相關(guān)，因此，低保一開始就服務(wù)于社會穩(wěn)定，這一歷史慣性一直未變。只不過，每個時期有不同的社會穩(wěn)定問題。比如，在中央沒有出臺統(tǒng)一的參戰(zhàn)參試人員生活補助政策之前，地方政府傾向于將部分低保的政策群體定位為那些涉軍群體上訪人員。基層政府為了維穩(wěn)，也把低保作為一種政策手段“收買”上訪人員。甚至在拆遷過程中，給予被拆遷戶低保指標也成為很多地方通行的“拆遷補償”的一部分。
久而久之，低保塑造了特定的利益群體：下崗工人、涉軍上訪人員、上訪釘子戶、被拆遷戶等等不一而足。由于低保的覆蓋范圍逐年擴大，導(dǎo)致很多早年生活困難，現(xiàn)在生活并不困難的人仍然在吃低保，民間“開著寶馬吃低保”的傳說雖然夸張，但反映的現(xiàn)象卻極為普遍。
由于低保的評定存在一定的主觀性，再加上民政部門的基層行政力量不足，使得低保政策的落實基本上依賴于基層自治組織，這意味著低保還會受各種社會因素的影響，進而出現(xiàn)了“人情保”、“關(guān)系保”現(xiàn)象。不可否認，一些“人情保”、“關(guān)系保”的確是公權(quán)私用的表現(xiàn)，內(nèi)在的機制卻是，低保的調(diào)節(jié)社會關(guān)系的功能取代了社會保障的“托底”功能，這是一種功能異化。
2014年春開始，民政部要求清理“人情保”、“關(guān)系保”，對所有低保戶重新評定，并對低保評定程序作了完善。具體而言，低保的評定主體從民政局轉(zhuǎn)移到基層政府，評定小組由鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、民政工作人員、群眾代表共18人組成。這一程序可以解決部分問題，但并不能完全解決功能異化的問題：比如，評定小組中鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的發(fā)言權(quán)客觀上要大一些，盡管其票數(shù)并不高；群眾代表也會受制于村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的影響，大姓大族大自然村會占優(yōu)勢，這些都會導(dǎo)入基層政府和社會因素的影響。
B、臨時救助
臨時救助資金雖然不多，但卻是自由裁量最大的一筆民生資金，相對而言也容易發(fā)生功能異化。
首先，主動尋求臨時救助的群眾基本上都是特定人群�？陀^上，社會上知道民政局有臨時救助資金預(yù)算的人并不多，一般群眾發(fā)生家庭變故也不會去民政局求助。但是，有兩類人群較為清楚：一是村干部，他們懂政策；二是經(jīng)常到民政局上訪的人，他們不一定知道這個政策，卻因為上訪可以得到民政局的好處，故而形成習(xí)慣。村干部可能會幫助那些生活臨時困難家庭申請臨時救助，但那些老上訪戶卻只是因為獲取利益從政府獲取救助。
其次，臨時救助的一大筆開支用于春夏荒和冬荒救助�？陀^上，極少有家庭純粹以農(nóng)為生，季節(jié)性的生活困難已越來越少。因此，遴選被這種類型的被救助對象幾乎是不可能的，這也造成了這一步救助資金難以真正落實。
再次，特定節(jié)日的領(lǐng)導(dǎo)“送溫暖”資金也來自于臨時救助。除了一些特定限制外，救助對象也有極大的隨意性，基本上取決于領(lǐng)導(dǎo)意志。
后兩條意味著，基層政府在臨時救助資金的使用上具有極大的自由裁量權(quán)。我在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)研顯示，這筆資金也基本上用于“維穩(wěn)”工作了。一部分直接用于上訪協(xié)調(diào)資金，如我調(diào)研期間恰逢八一建軍節(jié)，縣政府要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，慰問金的發(fā)放應(yīng)優(yōu)先考慮信訪工作中的“退伍軍人重點監(jiān)控人員”。一部分資金則用于與可能上訪的人“拉關(guān)系”。如，2013年，該縣原28軍82師入伍農(nóng)村退役軍人集體上訪過一次，今年雖然沒有上訪，基層政府出于關(guān)心其生活的考慮，也給予其慰問。
可以肯定的是，只要民生資金過于考慮調(diào)節(jié)社會矛盾的功能，就難以避免其社會保障功能的消退，很有可能激起社會不公感。而這種不公感并不是民政系統(tǒng)的問題。事實上，民政局的行政能力非常有限，這同樣影響了其社會保障功能的實現(xiàn)。
二
隨著民生資金的逐年增加，即便是貧困縣的民政局也不再受困于財政限制。民政工作的真正困難在于，它沒有足夠的行政能力來處理應(yīng)由民政系統(tǒng)解決的“社會問題”。
A、流浪者救助
對于基層民政工作而言，流浪者救助的工作難度主要體現(xiàn)在兩個方面。
第一、首先要確定流浪人員是否有家人，只有沒有家人的流浪者，才符合救助條件。但是，確定流浪者身份并不是一件容易的事，因為絕大多數(shù)流浪者都是身體有缺陷，或精神有障礙，很難確定其具體身份。民政局真正從事社會救助工作的只有一個工作人員，民政系統(tǒng)也沒有完備的身份查詢系統(tǒng)，要查清每一個流浪者的身份，行政力量顯得過于單薄。我調(diào)研的這個縣，長期在縣城流浪的共有3人，其中有2人找到了其家人，有1人一直沒有確定身份。
比較麻煩的是，絕大多數(shù)流浪者，哪怕確定了身份，家庭也很難擔負起照看責任。因為，愿意照看家庭就不會讓家人出去流浪。所以，這兩個已經(jīng)確定了身份的流浪者在被民政局送回家后，很快又回到街頭流浪了，民政局沒有辦法。理論上，法院可以介入，判定其親屬應(yīng)履行撫養(yǎng)責任；可在實際生活中，這種可能性幾乎沒有。
對于身體健康的流浪者還比較好處理，民政局消極行政也不至于引起太大問題�？蓪τ谀切┍仨毦戎膮s不符合救助標準的流浪病人，則顯得極其麻煩。2012年，我調(diào)研的這個縣的民政局碰到一個案例。被救助者是一個重病在身的婦女，戶籍在本縣，嫁到浙江。丈夫在其生了重病后將其拋棄，浙江當?shù)氐拿裾纸槿牒螅瑢⑦@個婦女遣返回家鄉(xiāng)�？h民政局找到了其家人（兄弟姊妹），但其親屬卻拒絕接收，結(jié)果民政局不得不承擔救助責任：花錢強人照顧、治療，直到一個星期后被救助者醫(yī)治無效去世。
另外，縣城有時會有外地來的流浪乞討人員。因為流動性很大，且一般都拒絕接受救助，民政局也只是做些有限的救助措施即可。
第二、流浪人員是否有暴力傾向，有無破壞能力，非常關(guān)鍵。如果是有破壞傾向的流浪人員，就得公安局介入，還要送專門的精神病院。這就涉及到縣一級民政系統(tǒng)的救助能力以及部門之間的銜接問題。
現(xiàn)實生活中經(jīng)常發(fā)生的案例是：當一個有暴力傾向的流浪者在街頭肇事后，改如何處置？2010年，該縣所在的省政法委專門出臺了一個文件，對類似事件的處置做了規(guī)定，即由公安局先處置，然后交由民政局救助。
這個規(guī)定的原則沒有問題，但在實踐當中卻很容易出現(xiàn)技術(shù)問題。首先，公安局“處置”到什么程度？如果從公安局的角度出發(fā)，其處置的內(nèi)容就是制止肇事者做出進一步傷害的行為，確定其是精神病人后，做適當?shù)恼{(diào)解工作，讓受害者免于追究肇事者的責任，移交給民政局去處置就行了。但是，從民政局的角度上看，這種“處置”對其工作沒有多大意義。因為，縣民政局實際很難有行政力量去調(diào)查這些精神病人，但公安局是比較有能力的。況且，“有困難找警察”是多年來公安局的宣傳口號，公安局至少要把肇事者送到醫(yī)院，不能處警之后直接打電話讓民政局去領(lǐng)人。
縣民政局就有幾次因為類似事件和公安局發(fā)生糾紛，因為老百姓碰到類似問題肯定是打110，但公安局又認為不是他們的職責，而民政局認為公安局有義務(wù)調(diào)查清楚肇事者身份——從社會救助案件角度上說，公安局沒有義務(wù)主動調(diào)查精神病人的身份；但是，從治安案件上說，調(diào)查清楚肇事者身份理所當然。
其次，確定了肇事精神病人的身份后，民政局怎么辦？民政局當然可以救助，并且愿意救助，但是，條件有限。沒有一個縣民政局有條件救助這類流浪者，因為救助站只適合救助那些精神正常者�？h民政局每年都會救助不少精神病流浪者，但無一例外的，救助一兩天后，被救助者就翻墻逃走了。因此，民政系統(tǒng)迫切需要在一個省、至少是一個市建立一個專門精神病流浪人員的救助中心。
B、職業(yè)乞討者
縣城的職業(yè)乞討者一般來自于外地，且是流動性的。這部分人很容易辨識，民政局接到信息后也會前去救助，但這些人一般不愿意接受救助。并且，職業(yè)乞討人員只在縣城呆幾天，民政局一般只能消極應(yīng)對。
縣民政局還有一個難以解決的問題，即經(jīng)常碰到來民政局“敲詐”的尋求社會救助的外地人員。這些外地人員以年輕人為主，到民政局尋求社會救助，卻沒有任何理由。有一次，一位求助者找到民政局，開口要300元，民政局工作人員解釋著不符合政策，按政策只能給予其到下一站的路費和生活費。這位求助者嫌少，當場拿出刀片要割脈，并聲稱有艾滋病。民政局不得不滿足其要求。
在絕大多數(shù)情況下，對于職業(yè)乞討人員，民政局只能被動救助，很難主動救助。這是因為，新的救助條例規(guī)定，民政局沒有強制收留遣送的權(quán)力。問題在于，在大多數(shù)群眾眼中，職業(yè)乞討者是需要治理的社會問題，民政局已乞討者沒有救助意愿為由不予“管理”，就是失職。某種意義上，一旦確定民政局只有“救助”職能，而相關(guān)的社會管理職能又沒有其它機構(gòu)承擔的情況下，則此類“社會問題”必然處于失控狀態(tài)。
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