當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 農(nóng)民集中居住的實(shí)踐類型、困境與對(duì)策
——基于江蘇P縣的實(shí)證分析
魏程琳、史源淵*
（華中科技大學(xué) 中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢，430074）
摘要：本文基于對(duì)村社主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和資本主導(dǎo)型3種農(nóng)民集中居住模式的實(shí)證調(diào)研分析，揭示了3類集中居住模式的困境乃是政府、資本與農(nóng)民需求之間的背離所致。而農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)更為宏觀和根本的結(jié)構(gòu)性制約因素則是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民半工半耕的生計(jì)模式和庭院的多重功能。在此背景下，只有采取“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、成本共擔(dān)、因地制宜”的“政府+村社”集中居住建設(shè)模式，才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、滿足農(nóng)民住房需求，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。
關(guān)鍵詞：集中居住；村社主導(dǎo)型；政府主導(dǎo)型；資本主導(dǎo)型；結(jié)構(gòu)性制約因素；“政府+村社”型
[中圖分類號(hào)]F328 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A
一、政策背景與問題的提出
農(nóng)民集中居住對(duì)于節(jié)約土地、改善居住環(huán)境、加快城鄉(xiāng)一體化具有重要意義。國(guó)土部2004年11月發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》較早的提出了集中居住，指出“引導(dǎo)農(nóng)村村民住宅建設(shè)按規(guī)劃、有計(jì)劃地逐步向小城鎮(zhèn)和中心村集中。按照城鎮(zhèn)化和集約用地的要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。”對(duì)各省推動(dòng)集中居住更具激勵(lì)作用的是“增減掛鉤”政策，2004年10月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》中明確提出“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”。自2006年中央批復(fù)第一批“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)后，截至到目前，已有27個(gè)�。ㄊ�、區(qū)）納入到了掛鉤項(xiàng)目試點(diǎn)范圍。近年來，各地推動(dòng)農(nóng)民集中居住、撤村并居、農(nóng)村社區(qū)化的政策也紛紛出臺(tái)[1]，例如2006年黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的宏偉目標(biāo)，于是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村成為各地集中居住、遷村騰地、撤村并居的口號(hào)。2012年，黨的十八大會(huì)議提出“四化同步”即堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，又為各地推動(dòng)村民集中居住、土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了新的口號(hào)和政策支持。
當(dāng)下農(nóng)民集中居住在全國(guó)各地以舊村改造、拆村并居、新村社區(qū)建設(shè)、城鎮(zhèn)化等各種名義進(jìn)行著，學(xué)界對(duì)此亦有頗多研究。總體上講，學(xué)界研究主要集中在農(nóng)民集中居住意愿[2][3]，集中居住的現(xiàn)狀與問題[4][5]，集中居住后農(nóng)民的生活和福利狀況[6][7]三個(gè)方面。黨國(guó)英[8]認(rèn)為，遷村并居可以為中國(guó)建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)約出上億畝的土地，應(yīng)該積極推廣；白瑩[3]、賈燕[6]等人認(rèn)為，農(nóng)民的集中居住意愿各不相同，與政府目標(biāo)存在一定差異，集中居住之后農(nóng)民的生活福利并非全能得到提高；韓俊[9]、鄭風(fēng)田[4]等人認(rèn)為，當(dāng)前集中居住實(shí)踐存在冒進(jìn)、違背農(nóng)民意愿、片面追求建設(shè)用地指標(biāo)等問題。既往研究對(duì)本文有諸多啟發(fā)，但整體看，既往研究大都僅就集中居住談集中居住，關(guān)注集中居住的前期意愿和后期效果，忽視了集中居住的運(yùn)作過程、類型特征以及各主體推動(dòng)集中居住背后的意圖。本文基于實(shí)地調(diào)研重在總結(jié)提煉農(nóng)民集中居住的類型、困境和結(jié)構(gòu)性制約因素，關(guān)注集中居住區(qū)建設(shè)的運(yùn)作過程以及各主體的意圖，以期有益于當(dāng)下社會(huì)實(shí)踐。
受國(guó)土部和住建部委托，筆者及所在研究團(tuán)隊(duì)成員于2013年到2014年在浙江、江蘇、陜西、湖北等多個(gè)省市農(nóng)村對(duì)農(nóng)村宅基地、農(nóng)民集中居住等問題進(jìn)行了調(diào)研，其中江蘇省的農(nóng)民集中居住實(shí)踐進(jìn)行的較早，也比較典型，學(xué)界對(duì)此亦有頗多研究。[10][2][5]蘇北地區(qū)屬于平原地形，農(nóng)村以小麥、玉米種植為主，經(jīng)濟(jì)水平相對(duì)落后，是比較典型的華北平原地區(qū)，本文以2014年1月在蘇北P縣的實(shí)地調(diào)研材料為基礎(chǔ)進(jìn)行論述。農(nóng)民集中居住主要有進(jìn)城、進(jìn)鎮(zhèn)（小城鎮(zhèn)）、中心村建設(shè)和原址重建四種形式，本文主要討論中心村建設(shè)這種形式。
二、農(nóng)民集中居住的三種類型
P縣位于江蘇省西北部，平原地形，全縣總?cè)丝?font face="Times New Roman">123.8萬，耕地面積114．66萬畝，農(nóng)村承包土地面積93.57萬畝，農(nóng)村承包土地人口 78.58萬人，人均耕地1.19畝。本次調(diào)研點(diǎn)是近郊村P鎮(zhèn)仁村（距離縣城3公里）和遠(yuǎn)郊村Q鎮(zhèn)胡村（距離縣城15公里），兩村在2006年以來各自先后建設(shè)了兩期集中居住房屋。仁村有12個(gè)自然村，14個(gè)村民小組，住戶636戶，人口2720人，耕地2400畝，人均耕地0.88畝，2012年村民人均收入15890元，仁村新村1期農(nóng)民集中居住區(qū)于2007年開始建設(shè)2009年完工。胡村有6個(gè)自然村，16個(gè)村民小組，住戶802戶，人口2892人，耕地3629畝，人均耕地1.25畝，2012年村民人均收入10600元；胡村于2006年建設(shè)集中居住點(diǎn)1期工程，2008年完工，現(xiàn)已有603戶入住。近郊和遠(yuǎn)郊的區(qū)位差別是兩村的重要差異，仁村是城郊村，市級(jí)公路從村莊穿過，區(qū)位和交通條件優(yōu)越，而胡村是P縣與鄰縣的交接處，距離鎮(zhèn)政府8公里、距離縣城15公里，交通和區(qū)位條件較差。此外，仁村和胡村都是市新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，仁村還是省民主管理示范村。以主導(dǎo)性力量為標(biāo)準(zhǔn)，P縣農(nóng)民集中居住可以分為村社主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和資本主導(dǎo)型三種類型。
1.村社主導(dǎo)型（胡村新村1期）
道路、溝渠等公共品供給匱乏常常給農(nóng)民村民居住、生產(chǎn)生活帶來不便，也是“空心村”形成的主要原因之一。胡村為了解決雨水淤積村莊的問題，在2004年決定停止審批宅基地，在新一輪建房潮來臨前規(guī)劃建設(shè)集中居住點(diǎn)。2006年新農(nóng)村建設(shè)政策剛剛出臺(tái)，胡村兩委成員便到各個(gè)自然村做集中居住的宣傳、動(dòng)員工作，于2006年10月開啟新村1期建設(shè)工程。
胡村1期集中居住點(diǎn)建設(shè)采取“五統(tǒng)一”即統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、統(tǒng)一資金管理、統(tǒng)一施工、統(tǒng)一監(jiān)理。農(nóng)民建房的唯一的限制條件是“一戶一宅”，村委會(huì)與農(nóng)民簽訂協(xié)議“建新房必須拆舊宅，復(fù)墾土地”，而涉及到具體的建設(shè)事務(wù)，村委會(huì)并不參與。村莊公益機(jī)構(gòu)“民主理財(cái)小組”負(fù)責(zé)建房資金管理起到了巨大作用。1期工程第一批規(guī)劃6排，每排8戶，屬于聯(lián)排式2層樓建筑，8戶聯(lián)排建筑可以節(jié)省7道墻，這等于一套房子的成本（2008年的建筑成本大約為600元/平方米左右）。以8戶為建筑單位，村民預(yù)計(jì)每套房子需要多少錢，首先預(yù)交50%的啟動(dòng)資金由民主理財(cái)小組管理，每筆花費(fèi)須由戶主代表簽名才能支出，村民代表簽字后再由民主理財(cái)小組支付給建筑方和建材方。民主理財(cái)小組由胡村65歲的老支書和55歲的老會(huì)計(jì)兩人組成，二人是大集體時(shí)期的村干部有公心且德高望重、業(yè)務(wù)熟練深得村民信任。老支書說：
“村民剛開始說，錢交給大隊(duì)，大隊(duì)給俺花了，不麻煩了？我說，錢交給俺，大隊(duì)不插手，你們不簽字，誰也動(dòng)不了。”
兩位民主理財(cái)小組成員每人每月由村委會(huì)發(fā)260元工資。盡管工資很低，但是他們的賬務(wù)管理卻極為精細(xì)，每筆開支都有據(jù)可查，如今管理運(yùn)作了600戶的經(jīng)費(fèi)，沒有出現(xiàn)任何問題。由村委會(huì)規(guī)劃并提供管理服務(wù)，民間自治組織負(fù)責(zé)管理資金運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)民自建的村社主導(dǎo)型集中居住模式，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，得到農(nóng)民的認(rèn)可，胡村1期工程取得良好成效，但也面臨著公共品供給成本支付的困難。
2.政府主導(dǎo)型（仁村新村1期）
仁村是城郊村和省市政府新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，也是地方政府的項(xiàng)目“亮點(diǎn)”。在中央新農(nóng)村建設(shè)的號(hào)召下，P縣政府著力打造仁村并于2007年推動(dòng)仁村新村1期工程開啟。仁村1期房屋共有262套，都是獨(dú)門獨(dú)院上下兩層，前后帶有10平方米的庭院，該工程由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)，最后以成本價(jià)（600元/平方米）轉(zhuǎn)賣給村民。而整體搬遷的小李莊、仁莊（舊村改造項(xiàng)目）、張莊（建新拆舊項(xiàng)目）三個(gè)自然村的村民房屋拆遷補(bǔ)貼是550元/平方米，三個(gè)自然村的村民只需要補(bǔ)差價(jià)50元/平方米即可獲得新村房屋。仁村的道路、路燈、綠化、景觀建設(shè)共580萬元（鎮(zhèn)政府撥付200萬元，其余是市、縣項(xiàng)目資金支持），再加上水電外網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，粗略估計(jì)公共品供給資金在2000萬元左右，全部為對(duì)方政府提供。
除了公共品供給支出的2000多萬元，政府還要提供給村民550元/平方米的房屋拆除補(bǔ)貼，這樣下來，政府幾乎支付了農(nóng)民建房、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全部成本。這種政府投資、兜底的政府主導(dǎo)型集中居住模式除了成本高昂、難以為繼之外，同樣面臨著項(xiàng)目帶來的困境。
3.資本主導(dǎo)型（仁村2期和胡村2期）
仁村和胡村2期工程基于不同的原因引進(jìn)了資本進(jìn)行集中居住區(qū)的開發(fā)建設(shè)。仁村由于其獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，資本主導(dǎo)前來投資；而胡村則是胡村村支書以建設(shè)“萬人社區(qū)”為名聯(lián)合民間資本進(jìn)行的投資。
仁村新村2期樓房分為精致高檔別墅、“3+1”式復(fù)合樓和高層樓，面對(duì)的是城市消費(fèi)群體，下面是新村2期“江南·印象”營(yíng)銷宣傳語：
仁村新村2期位于1期西側(cè)，該項(xiàng)目占地79.5畝，建多層住宅樓27棟，建筑面積67000㎡，總投資1.2億元，可安置村民住房406套，預(yù)計(jì)2014年3月完工；2期建成后，將成為蘇北農(nóng)村新型社區(qū)樣板村，省康居村建設(shè)與環(huán)境整治試點(diǎn)示范村。
據(jù)仁村主任介紹，2期工程造價(jià)成本為1500元/平方米，計(jì)劃西側(cè)6層式居民樓以2400元/平方米賣給村民，以4800元/平方米賣給城里人，“3+1”式樓和別墅的價(jià)格另議。仁村2期盡管已經(jīng)讓利向農(nóng)民以2400元/平方米的價(jià)格賣房，但是村民仍然難以接受，農(nóng)民寧愿自建新房或在老房子住，也不愿到新村2期居住，顯然，“江南·印象”對(duì)于仁村農(nóng)民只是一個(gè)“印象”。此外，2期占地79.5畝幾乎都是耕地，是村委會(huì)以每畝10-12萬元的價(jià)格向村民購(gòu)買的，有的農(nóng)民對(duì)村委會(huì)為了搞商品房而拆除自己的蔬菜大棚或養(yǎng)殖房屋表示不滿并不斷上訪。
胡村2期工程于2011年10月動(dòng)工，2012年5月開盤，共有樓房25棟502套民房（樓高為5層），樓房建筑承包價(jià)格為720元/平方米。胡村新村2期宣傳語如下：
Q鎮(zhèn)胡村確立了新型農(nóng)村社區(qū)全省領(lǐng)先，農(nóng)村社會(huì)管理全國(guó)創(chuàng)先的“三先目標(biāo)”，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃設(shè)計(jì)“4+1”型住宅樓，總用地面積7萬平方米，總建筑面積10萬平方米，其中村綜合服務(wù)中心建筑面積5000平方米。
如今，樓房對(duì)外報(bào)價(jià)1188元/平方米，實(shí)際售價(jià)為1088元/平方米，針對(duì)本村村民是988元/平方米。盡管房?jī)r(jià)較低，但胡村2期由于區(qū)位差、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等因素，單元樓銷售非常困難，如今僅有14戶人家全部交錢入住。胡村2期工程由胡村村委會(huì)、建筑公司和建材公司三方投資，僅房屋主體建筑成本就需要7200萬元，8家施工單位墊付40%（2880萬元），村委會(huì)干部個(gè)人投資、借貸3000多萬元，其余是建材公司承擔(dān)。如今胡村2期的資金鏈已經(jīng)斷裂，居住點(diǎn)的電網(wǎng)、水路、道路等基礎(chǔ)設(shè)施還未建設(shè)，單元樓難以銷售，村委會(huì)干部為還貸如同熱鍋上的螞蟻。
三、各集中居住類型面臨的困境
政府與資本在農(nóng)民集中居住中都有著投資的行為邏輯取向，前者的收益是政績(jī)，后者的收益是經(jīng)濟(jì)利益，農(nóng)民集中居住不過是他們實(shí)現(xiàn)目的的舞臺(tái)。各種集中居住類型雖然不同，但政府、資本與村社三個(gè)主體之間仍然高度依存，不過是某個(gè)主體更占主導(dǎo)地位而已。然而，無論是村社主導(dǎo)型、還是資本和政府主導(dǎo)型的集中居住模式，都各自面臨著艱難的困境。
1.村社主導(dǎo)型：公共品供給難
村社主導(dǎo)型集中居住模式具有：村社統(tǒng)一設(shè)計(jì)、規(guī)劃、管理，村民自籌自建，不節(jié)約土地，公共品供給困難等特征。胡村1期的建筑風(fēng)格仍然是單家獨(dú)院式，加上健身文化場(chǎng)所的建設(shè)，并未明顯地節(jié)約土地，但卻受到農(nóng)民的熱烈歡迎。但，村社主導(dǎo)型面臨的最大難題是公共品供給。村莊公共設(shè)施建設(shè)動(dòng)輒上千萬元，是普通農(nóng)村和村民所無法承擔(dān)的，所以，集中居住的村莊要么村社集體經(jīng)濟(jì)雄厚自建公共設(shè)施如鄭風(fēng)田[4]所研究的蘇南地區(qū)，要么請(qǐng)求政府支援，要么就仍然是泥路爛坑的舊村模樣。2010年胡村1期房屋建設(shè)基本完畢后，面對(duì)道路、綠化等基礎(chǔ)建設(shè)無法為續(xù)的困境，胡支書開始想辦法解決問題。
“房子都建好了，道路都還沒有修，我們很著急。我開始找縣長(zhǎng)、縣委書記請(qǐng)求支持。最后，縣委書記親自主持‘胡村大會(huì)戰(zhàn)’會(huì)議，要求各個(gè)部門負(fù)責(zé)一部分工作，例如交通局和住建局負(fù)責(zé)村莊道路和路燈，農(nóng)林局負(fù)責(zé)村莊綠化……”
在縣委書記的主持下，胡村獲得了如下支持：供電局投入了800萬元為新村安裝了電線和電壓器；交通局和住建局投入了約200萬元硬化道路、安裝路燈；綠化由農(nóng)林局負(fù)責(zé)。此外，縣衛(wèi)生局、計(jì)生局和人民醫(yī)院聯(lián)合投入了50萬元建設(shè)了胡村的社區(qū)醫(yī)療服務(wù)站；氣象局投入了8萬元為新村安裝了電子氣象設(shè)備，以上基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金大約1100萬元。在“會(huì)戰(zhàn)”運(yùn)動(dòng)下，胡村1期集中居住點(diǎn)不但解決了公共品供給問題，而且轉(zhuǎn)身變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)，受到農(nóng)民的歡迎。
胡村1期工程之所以能夠成功獲得政府公共品供給支持，與該村村支書的工作能力、該村的領(lǐng)導(dǎo)“聯(lián)系點(diǎn)”名分密不可分，而一般村莊的村社主導(dǎo)型集中居住模式面臨的困境仍然普遍是公共品供給。
2.政府主導(dǎo)型：成本高，條件多，不具推廣性
由于普通農(nóng)村村委會(huì)和村民都無力承擔(dān)高額的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，村社主導(dǎo)型集中居住模式面臨著公共品供給困境，以至于政府主導(dǎo)型集中居住模式成為農(nóng)民的期待，然而，政府主導(dǎo)型模式同樣面臨困境，正如胡村支書所言：
“‘點(diǎn)’需要打造！我沒有其他要求，只要求政府給我基礎(chǔ)設(shè)施就可以了。仁村建設(shè)的漂亮，是鎮(zhèn)政府給他開發(fā)的，那是共產(chǎn)黨的錢，全國(guó)哪些地方能像P鎮(zhèn)那么有錢。”
根據(jù)上面測(cè)算，仁村1期262棟民房和公共品設(shè)施，保守估計(jì)需要政府投資5000多萬元。事實(shí)上，財(cái)力有限的地方政府根本無力為所有村莊甚至是30%的村莊建設(shè)這類集中居住點(diǎn)。政府主導(dǎo)型集中居住模式有示范效應(yīng)但不具有普遍適用性，由于農(nóng)民幾乎不承擔(dān)任何成本，政府支付成本過高而無法推廣，這種模式最終也只能停在政府示范點(diǎn)的范圍內(nèi)。此外，政府打造新農(nóng)村建設(shè)示范點(diǎn)，往往是將項(xiàng)目和優(yōu)惠政策打包投資到村莊，村莊在獲得項(xiàng)目資金的同時(shí)，也必須滿足項(xiàng)目的條件要求，例如胡村的村民集中居住之后，開始推行土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，以此滿足政府的政績(jī)目標(biāo)。仁村在政府的督促下，積極推動(dòng)規(guī)模流轉(zhuǎn)項(xiàng)目，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)，然而，在人地關(guān)系高度緊張的蘇北農(nóng)村搞規(guī)模流轉(zhuǎn)，顯然不太合適。例如，仁村2400畝土地，如今已經(jīng)流轉(zhuǎn)1800畝，流轉(zhuǎn)價(jià)格1000元/畝/年，導(dǎo)致村莊留守老人和婦女無事可做，幾乎所有流轉(zhuǎn)土地的商家都在賠錢，有的商家“逃跑”，有些出租的土地至今荒廢。據(jù)仁村主任講：
冬英2010年在我村租地200畝，種哈蜜瓜，由于當(dāng)年寒流來得太早，他賠了本錢，就跑了。200多畝地，每年20多萬元的租金，只得由村委會(huì)墊資。
政府主導(dǎo)型的集中居住區(qū)建設(shè)常常在“政府示范點(diǎn)”、“領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系點(diǎn)”上發(fā)生，而項(xiàng)目附帶的諸多條件往往使得村落承受許多不符合地方實(shí)際的工作，例如仁村的規(guī)模經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)給村莊帶來了諸多隱患。在農(nóng)民集中居住建設(shè)中，地方政府不計(jì)經(jīng)濟(jì)成本的“打造亮點(diǎn)”，高昂的建設(shè)成本就使得這種模式不具有任何可持續(xù)性和推廣性。
3.資本主導(dǎo)型：價(jià)格高，樓層高，農(nóng)民難以接受
既然村社和政府都無力支付建房和公共品供給的成本，那么只能嘗試資本主導(dǎo)型的集中居住模式。資本投入必然進(jìn)行收益是市場(chǎng)法則，因而盡量降低成本、建設(shè)高層樓房、開發(fā)商品房是資本主導(dǎo)型集中居住模式的選擇。然而，在胡村和仁村2期工程中，卻出現(xiàn)了價(jià)格高、樓層高村民難以接受的困境。
胡、任兩村2期資本主導(dǎo)型居住模式共存的困境是，相對(duì)于1期房屋，2期樓價(jià)高、樓層高、無單獨(dú)院落，村民無法接受，由此出現(xiàn)兩種結(jié)果：胡村的樓房難以出售而仁村的樓房成為縣城市民競(jìng)相購(gòu)買的“小產(chǎn)權(quán)房”。胡村2期工程之所以投建，主要有兩個(gè)原因：第一，胡村準(zhǔn)備打造“萬人社區(qū)”帶動(dòng)地方市場(chǎng)；第二，胡村期望借此成為政府“示范點(diǎn)”獲得政府投資。然而，胡村投資者的兩個(gè)愿望都落空了，由于區(qū)位差，政府不支持，基礎(chǔ)設(shè)施無力興建，導(dǎo)致樓房賣不動(dòng)，由此出現(xiàn)日益沉重的資金困境。P縣建設(shè)執(zhí)法隊(duì)干部席某說：
“胡村是縣新農(nóng)村建設(shè)的點(diǎn)，但除了‘新農(nóng)村’沒有別的花樣，政府已經(jīng)給了很多錢了。他們?yōu)榱双@得政府支持、繼續(xù)成為點(diǎn)，才再次開發(fā)10萬平方米，為的是好看。如今房子賣不出去，資金鏈斷了，這一步邁得太大了。”
相比胡村，仁村2期工程建筑風(fēng)格高檔精致，主要面向城市消費(fèi)群體；在新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)等名號(hào)下，仁村2期獲得多項(xiàng)政府項(xiàng)目支持；區(qū)位優(yōu)勢(shì)和價(jià)格優(yōu)勢(shì)使得仁村2期新房銷售形勢(shì)看好。按照胡村和仁村的建筑價(jià)格和市場(chǎng)報(bào)價(jià)計(jì)算，胡村2期可以獲利1000多萬元，仁村2期可以獲利1億多萬元。由于樓高、價(jià)格高，農(nóng)民不愿意購(gòu)買，區(qū)位較差的胡村的樓房只能擱置，區(qū)位較好的仁村則坐收厚利卻面臨著“小產(chǎn)權(quán)房”不合法的困境，同時(shí)，仁村房屋面向市場(chǎng)銷售也引起了村民的不滿，不利于村莊和諧。無論房屋賣得好與不好，兩村資本主導(dǎo)型的集中居住點(diǎn)建設(shè)都與農(nóng)民無關(guān)。
四、集中居住的結(jié)構(gòu)性制約因素分析
上文分析了三種集中居住模式各自面臨的困境及其直接原因，進(jìn)一步考察可知，農(nóng)民集中居住實(shí)踐存在著結(jié)構(gòu)性制約因素：地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，半工半耕的生產(chǎn)模式，庭院的多向功能，集中居住模式是否符合地方經(jīng)濟(jì)水平和農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式直接關(guān)系到集中居住區(qū)建設(shè)的成敗。
1.地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平
2001年前后，工業(yè)高度發(fā)展的蘇南地區(qū)如蘇州、無錫等地許多村民外出經(jīng)商、打工，空心村大量出現(xiàn)，地方政府因此提倡撤村并居進(jìn)行集中居住，這種基于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的務(wù)實(shí)之舉，在有意無意之間在江蘇被上升為全局性做法。[4]與蘇南發(fā)達(dá)地區(qū)相比，蘇北地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平顯然較為落后，地方政府和村社的經(jīng)濟(jì)實(shí)力較差，政府和村社都無力單獨(dú)支付集中居住點(diǎn)建設(shè)的成本，這成為農(nóng)民集中居住的首要制約因素。
其次，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平同時(shí)決定了地方的勞動(dòng)市場(chǎng)和就業(yè)空間。集中居住的先決條件是充分的就業(yè)市場(chǎng)保證農(nóng)民的生產(chǎn)生活水平。當(dāng)前，許多地方推動(dòng)的小城鎮(zhèn)建設(shè)或者引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城的做法，制造了一個(gè)又一個(gè)“只消費(fèi)不生產(chǎn)”的城鎮(zhèn)，導(dǎo)致許多年輕人到縣鎮(zhèn)買房后，仍然要到東南沿海打工，呈現(xiàn)出不健康的城鎮(zhèn)化或集中居住樣態(tài)。
相比仁村近郊村的優(yōu)勢(shì)，胡村想要打造“萬人社區(qū)”以帶動(dòng)市場(chǎng)的想法顯然不符合實(shí)際，因?yàn)?/span>究竟能否形成市場(chǎng)帶動(dòng)就業(yè)是由地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，并非把人集中到一起居住就有了市場(chǎng)。況且，相比胡村南面2千米處的老集鎮(zhèn)，胡村根本不具有市場(chǎng)發(fā)育和基礎(chǔ)設(shè)施方面的優(yōu)勢(shì)，因而出現(xiàn)胡村盡管大力宣傳“萬人社區(qū)”，樓房仍然難以出售的困境。由此可知，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在政府和村社財(cái)政實(shí)力、地方就業(yè)市場(chǎng)和農(nóng)民消費(fèi)水平等宏觀方面對(duì)集中居住區(qū)建設(shè)形成制約。
2.半工半耕的生產(chǎn)模式
當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的生產(chǎn)模式仍然是父母在家種地年輕人外出打工，“以代際分工為基礎(chǔ)半工半耕的勞動(dòng)力再生產(chǎn)模式”[11]。許多激進(jìn)的城鎮(zhèn)化、集中居住實(shí)踐往往是在缺乏對(duì)這種生產(chǎn)模式全面認(rèn)識(shí)的情況下發(fā)生的，結(jié)果造成系列不良后果。
盡管中國(guó)到2050年城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%，那時(shí)仍然有8億人口在農(nóng)村居住。溫鐵軍[12]、賀雪峰[13]認(rèn)為，后稅費(fèi)時(shí)代的農(nóng)村的最大功能不是經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，而是穩(wěn)定，也就是發(fā)揮“穩(wěn)定器”和“蓄水池”的戰(zhàn)略功能。中國(guó)農(nóng)村8億人的生產(chǎn)生活以及社會(huì)穩(wěn)定狀況，決定了中國(guó)未來30年的發(fā)展成敗。正是農(nóng)民半工半耕的生產(chǎn)模式為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展留下了彈性空間。2008年全球經(jīng)濟(jì)并未對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)造成致命沖擊的根本原因在于，中國(guó)近2億農(nóng)民工失業(yè)之后能夠返回家鄉(xiāng)，盡管他們的收入減少了，但是獲得了享受天倫之樂的機(jī)會(huì)，有的農(nóng)民趁機(jī)在家建房子、種地，“半工半耕”正是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軟實(shí)力之一。
農(nóng)村庭院居所與“半工半耕”生產(chǎn)模式相匹配，具有重要的輔助、保障和福利功能（如下文所述）。當(dāng)前各地積極推動(dòng)的“農(nóng)民上樓”實(shí)踐，消滅了農(nóng)民世代擁有的宅院，整體上講不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活水平的提高。從宏觀的角度看，半工半耕的小農(nóng)生計(jì)模式是當(dāng)前各項(xiàng)涉農(nóng)政策的制約因素，也是衡量政策對(duì)錯(cuò)的重要指標(biāo)，集中居住模式應(yīng)當(dāng)以遵循農(nóng)民“半工半耕”生產(chǎn)方式、便利農(nóng)民生產(chǎn)生活為準(zhǔn)則來進(jìn)行。
3.庭院的多重功能
傳統(tǒng)農(nóng)村住房建設(shè)往往以耕種方便為準(zhǔn)則，住宅離田地往往不太遠(yuǎn)，而住宅中的庭院往往還發(fā)揮著重要的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)輔助功能和生活福利功能，庭院的位置和大小對(duì)于農(nóng)戶顯得特別重要。
新收的稻谷、麥子、玉米等糧食必須盡快曬干以防腐爛，曬場(chǎng)成為農(nóng)事的必須品。然而，集體的曬場(chǎng)在分田到戶之后逐漸被劃分完畢，而農(nóng)家的庭院則發(fā)揮了重要功能。用自家的庭院做四季收割之物的曬場(chǎng)，既節(jié)約了土地，又便于管理，省卻了許多麻煩。此外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)具機(jī)械如運(yùn)輸車輛、拖拉機(jī)、鋤頭等也需要在庭院放置�？梢�，在農(nóng)民還未脫離田地的地區(qū)，任何一種推動(dòng)“農(nóng)民上樓”的行為都不得不受制于這種農(nóng)業(yè)生計(jì)模式。
蘇北農(nóng)村庭院占地大約0.5畝，主房建筑坐北朝南，庭院一側(cè)建有廚房和偏房，庭院的角落建廁所，在靠近廁所的空地旁，農(nóng)民可以搭棚子養(yǎng)豬或者養(yǎng)雞，在另一個(gè)角落地帶農(nóng)民可以種菜，庭院里也可以栽種果樹、花木，既可以乘涼、美化環(huán)境，又可以獲得經(jīng)濟(jì)收益。農(nóng)民利用茶余飯后的閑散時(shí)間在庭院里勞動(dòng)，一年下來種菜、養(yǎng)豬雞鴨的收益近千元，這些自給自足的部分如果到市場(chǎng)上購(gòu)買往往需要更多錢。在半工半耕的生產(chǎn)模式下，農(nóng)民千方百計(jì)節(jié)約支出，庭院經(jīng)濟(jì)功能不可小覷。
胡村、仁村的高層樓房之所以出現(xiàn)農(nóng)民少有問津，主要的原因在于高層樓房沒有庭院，不利于生產(chǎn)生活。蘇北農(nóng)村許多農(nóng)民說，上樓后，柴火不能燒，用電生活成本太高，成堆的柴火又浪費(fèi)了，很不節(jié)能環(huán)保。傳統(tǒng)庭院居住生活方式基本上是一種自給自足、低碳環(huán)保、自我循環(huán)的生活方式。庭院的多重功能不僅是經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)、生活方面的福利和便利，而且是農(nóng)村文化的重要載體。因而，在農(nóng)民集中居住意愿調(diào)查中，大多數(shù)村民都偏向有宅院的集中居住方式。
綜上所述，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、農(nóng)民的半工半耕生產(chǎn)模式和庭院的多重功能是制約農(nóng)民集中居住區(qū)建設(shè)的關(guān)鍵要素。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平?jīng)Q定了地方政府和村社的經(jīng)濟(jì)能力，大多數(shù)地方政府和村社無力支付集中居住成本，而不得不求助于資本主導(dǎo)型的集中居住模式。然而，資本主導(dǎo)型集中居住模式，又由于樓層高、價(jià)格高，不利于農(nóng)民的生產(chǎn)生活等因素得不到農(nóng)民親睞，最后要么陷于樓房賣不動(dòng)、還貸壓力大的困境之中，要么成為“小產(chǎn)權(quán)房”開發(fā)，背離了中央號(hào)召農(nóng)民集中居住的政策本意。
五、政策建議
參與主體之間（資本、政府和村民）的目的張力和當(dāng)前中國(guó)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性制約因素共同導(dǎo)致了不同類型集中居住模式困境的出現(xiàn)。集中居住的主體是農(nóng)民，地點(diǎn)是農(nóng)村，因而，如何能夠充分尊重、動(dòng)員、支持農(nóng)民進(jìn)行居住環(huán)境的自我改善，以農(nóng)民為本位的建設(shè)美麗鄉(xiāng)村是集中居住政策有效執(zhí)行的基礎(chǔ)。由此，筆者提出以下四點(diǎn)政策建議。
1.政府引導(dǎo)，提供規(guī)劃服務(wù)
治理“空心村”是集中居住的一個(gè)重要目的。“空心村”形成的原因主要有道路、基礎(chǔ)設(shè)施、排水系統(tǒng)等公共品供給不足[14]；住房規(guī)劃不科學(xué)，拆遷整治難度大[15]；原先房屋面積小、巷道狹窄、地勢(shì)相對(duì)變低等因素。基于以上不利因素，農(nóng)民在建房子這件人生大事上也頗為糾結(jié)，在舊宅基地上建房子面臨著公共品供給不足或巷道狹窄等不利因素，又沒有其他地方可建，最后只好冒著“違建被拆”的風(fēng)險(xiǎn)到公路邊上建。筆者在全國(guó)農(nóng)村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有的地方國(guó)土部門管理嚴(yán)格，建房者就和國(guó)土執(zhí)法人員玩“貓鼠”游戲建房子；有的地方國(guó)土部門管理較松，路邊田地建房者隨處可見，村內(nèi)宅基地閑置造成巨量土地資源浪費(fèi)。因而，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村房屋建設(shè)的首要需求是政府提供長(zhǎng)遠(yuǎn)的建設(shè)規(guī)劃，引導(dǎo)農(nóng)民集中居住，從而杜絕濫占土地濫建房屋的現(xiàn)象。建議縣鄉(xiāng)國(guó)土部門根據(jù)農(nóng)民建房需求和村鎮(zhèn)土地條件，盡快制定、修整村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，并投入相應(yīng)的行政資源認(rèn)真監(jiān)督執(zhí)行，高效利用和保護(hù)土地資源。
2.農(nóng)民主體，尊重自主實(shí)踐
農(nóng)民是集中居住的主體，也是判斷集中居住效果好壞的最終裁判，因而無論何種集中居住模式都應(yīng)以農(nóng)民為本位，以便利農(nóng)民生產(chǎn)生活為目的。未來三十年即使城市化率達(dá)到50%，農(nóng)村仍有8億農(nóng)民居住，在村農(nóng)民仍然依賴土地的生活保障功能。因而，集中居住區(qū)應(yīng)該隨之定位為生產(chǎn)性和宜居性。綜合三種集中居住模式，村社主導(dǎo)型模式中農(nóng)民自己建房、自我管理、自我監(jiān)督，成為集中居住的主體，能夠動(dòng)了農(nóng)民建房的積極性、尊重農(nóng)民意愿、滿足農(nóng)民的生產(chǎn)生活需求。當(dāng)前盛行的政府主導(dǎo)型和資本主導(dǎo)型的集中居住模式，往往忽視了村民的現(xiàn)實(shí)需求，“新農(nóng)村建設(shè)”成為空洞的口號(hào)和地方政府招攬資源的“招牌”，農(nóng)民集中居住區(qū)最后要么建成少數(shù)不可復(fù)制的“示范點(diǎn)”，要么建成與農(nóng)民毫無關(guān)系的“小產(chǎn)權(quán)房”。建議市縣政府加強(qiáng)對(duì)房屋建設(shè)項(xiàng)目資金（如舊村改造、新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目等）的監(jiān)管力度，制定公民參與的程序和表達(dá)機(jī)制，尊重和保障農(nóng)民在集中居住中的主體地位。
3.成本共擔(dān)，提供公共品供給
綜合比較三種集中居住模式，村社主導(dǎo)型模式往往面臨公共品供給困境，而政府主導(dǎo)型模式由于成本過高而難以為繼，資本主導(dǎo)型模式以區(qū)位為投資方向且樓價(jià)高，普通村民買不起。而當(dāng)下國(guó)家與農(nóng)民在住房建設(shè)方面的情況則又是，一方面，各級(jí)政府和部門的惠農(nóng)項(xiàng)目中有相當(dāng)比例的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金；一方面，村民在集中居住建設(shè)中面臨的最大難題是道路、溝渠、電路等公共品供給。因而，政府和村社結(jié)合的“村社+政府”成本共擔(dān)模式成為一種集中居住建設(shè)的理想類型。成本共擔(dān)即村民承擔(dān)自拆自建房屋的成本，而政府則承擔(dān)公共品供給等基礎(chǔ)設(shè)施方面的成本，這樣既能調(diào)動(dòng)村民積極性，又能將村社內(nèi)部的事情交由村民自己解決，還能高效利用項(xiàng)目資金。這種模式為集中居住建設(shè)提供了保障和動(dòng)力，具有普遍性和可操作性。當(dāng)前各級(jí)地方政府將項(xiàng)目資源打包投放到某個(gè)“亮點(diǎn)”村，采取包攬一切的辦法進(jìn)行集中居住點(diǎn)建設(shè)，將原本屬于村社的事情轉(zhuǎn)化為政府的任務(wù)，導(dǎo)致村民索要征地拆遷賠償之類的糾紛出現(xiàn)，政府出了錢卻未必能夠辦成好事。更關(guān)鍵的是少數(shù)“亮點(diǎn)”村剝奪了大多數(shù)普通農(nóng)村改善基礎(chǔ)設(shè)施的機(jī)會(huì)，降低了政府財(cái)政資源的效用。建議中央政府和各部門按照人口和地方經(jīng)濟(jì)水平配置財(cái)政項(xiàng)目資源，在農(nóng)村實(shí)施普惠性財(cái)政；同時(shí)建議各地縣鄉(xiāng)政府整合各項(xiàng)惠農(nóng)項(xiàng)目資源，為大多數(shù)普通村莊提供最為基本的居住、生產(chǎn)、生活基礎(chǔ)設(shè)施，而非重點(diǎn)扶持少數(shù)“亮點(diǎn)”村莊搞形象工程。
4.因地制宜，適度集中居住
據(jù)筆者及所在團(tuán)隊(duì)在全國(guó)各類農(nóng)村地區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，華北平原由于人地關(guān)系高度緊張、地勢(shì)平坦等因素，農(nóng)村人口居住密度已經(jīng)很高，一般不需要進(jìn)一步集中，政府需要做的是加強(qiáng)村鎮(zhèn)規(guī)劃，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。相比之下，比較適合推進(jìn)集中居住的地區(qū)是山區(qū)、丘陵農(nóng)村，該類地區(qū)農(nóng)村農(nóng)戶居住零散，多則幾十戶少則十幾戶人家一個(gè)自然村，公共品供給投入效益低，政府也無法將公共品覆蓋所有自然村，于是出現(xiàn)村民外出買房和建房、村內(nèi)房屋住宅荒廢的“空心村”景象。因而，建議各地政府根據(jù)各地不同的自然環(huán)境、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，因地制宜引導(dǎo)適度集中居住，或者規(guī)劃、建設(shè)中心村，或者原村重建，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。必須指出的是，在仍未脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的地區(qū)，不適宜推動(dòng)農(nóng)民上樓。
以上四點(diǎn)政策建議可以簡(jiǎn)括為“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、成本共擔(dān)、因地制宜”。政府和農(nóng)民各司其職、各盡其責(zé)、相互協(xié)調(diào)下的“政府+村社”型集中居住建設(shè)模式，能夠回應(yīng)農(nóng)民需求、調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性、高效完成農(nóng)民新居建設(shè)。“政府引導(dǎo)、農(nóng)民主體、成本共擔(dān)”的為政府和農(nóng)民在集中居住中的角色分工提供了依據(jù)。針對(duì)全國(guó)各地各不相同的地方情況，筆者提出“因地制宜”的政策建議，希望國(guó)家政策不搞“一刀切”，不搞“集中居住”大躍進(jìn)，尊重地方自主實(shí)踐，切實(shí)改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，穩(wěn)妥推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，從而促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。
基金項(xiàng)目：北京鄭杭生社會(huì)發(fā)展基金會(huì)·完美中國(guó)特設(shè)博士生項(xiàng)目“邊緣人上訪與信訪體制改革研究”（14ZHFD10）；中國(guó)博士后科學(xué)基金一等資助項(xiàng)目：公共品供給與“美麗鄉(xiāng)村”建設(shè)研究(2013M540585)；中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院“中部地區(qū)土地政策實(shí)施檢測(cè)評(píng)估”項(xiàng)目。
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