日本城市化發(fā)展的幾個特征
1.日本城市化走的是土地高度集約利用之路。日本人地關(guān)系與中國比較相近，同樣屬于人多地少的國家。日本城市給人的印象就是建設(shè)密度非常高，一些傳統(tǒng)的大城市，比如東京、大阪等城市人口密度超過1萬人/平方公里。在一些中小城市和新城，人口密度也并不低，比如我們調(diào)研的港北新城，區(qū)域面積為13.4平方公里，現(xiàn)有人口已達13.8萬人。這些新城與老城一樣，建設(shè)密集度也很高，道路不寬，路網(wǎng)密集，但是商業(yè)比較繁華。日本在城市開發(fā)過程中，充分尊重土地所有者的土地權(quán)益，既鼓勵土地所有者通過換地模式聯(lián)合開發(fā)，也允許私人在符合規(guī)劃的前提下自行開發(fā)利用自有土地。因此在城市建設(shè)過程中，采取多元化建設(shè)主體的方式，不同建設(shè)主體共同參與實現(xiàn)了土地的多元化利用，使得土地利用最大化，達到集約節(jié)約的效果。而在我國城市開發(fā)，特別是在新城開發(fā)過程中，開發(fā)主體主要是政府，政府為了獲取高的土地出讓價格，往往進行大尺度規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，營造各類景觀工程，造成了土地的極大浪費，使得土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化。
2.重視軌道交通對城市功能布局的引導(dǎo)。日本在城市化過程中，非常重視軌道交通對城市功能布局的引導(dǎo)，在東京、名古屋、大阪三大都市圈內(nèi)，軌道交通客運量所占比重超過51%。在城市發(fā)展過程中，人口也基本是沿著軌道交通線路從城市中心區(qū)向外延伸。日本城市軌道交通發(fā)展注重與商業(yè)的結(jié)合，早在1920年日本電鐵公司就和百貨公司合作開發(fā)樞紐站。無論是在新城還是在城市中心區(qū)，軌道交通站點的開發(fā)都大大地提升了城市商業(yè)功能，也形成了城市的商業(yè)中心。在日本城市，地價最高、商業(yè)最繁華的地區(qū)一般在軌道交通站點周邊，比如東京站周邊的CBD和新宿、澀谷等商業(yè)中心的形成都是依托于軌道交通站點的開發(fā)建設(shè)，實現(xiàn)了城市交通和商業(yè)功能的復(fù)合開發(fā)。日本城市在建設(shè)交通站點時，盡量將不同線路集中在一個站點，特別是城市中心區(qū)的站點，比如東京站集中了16條不同線路，其中既包括地鐵、城鐵，也包括新干線。這樣既方便了換乘，還能夠最大限度地集中人流，提升服務(wù)業(yè)發(fā)展空間。而在我國，由于城市部門分割，交通設(shè)計過于強調(diào)出行這一單一職能，站點布局分散，難以集聚人口，人為造成交通功能與城市功能的割裂。
3.強調(diào)民間資本參與城市建設(shè)。從日本城市發(fā)展歷程來看，民間資本參與軌道交通建設(shè)與發(fā)展，對日本城市影響較大。社會資本參與軌道交通建設(shè)與發(fā)展可以分為兩個階段：第一階段主要是早期私有鐵路的發(fā)展，通過私有鐵路公司對鐵路沿線的開發(fā)，推動了城市發(fā)展和空間布局的改變。典型案例為阪急電鐵、東急電鐵等，開發(fā)建設(shè)了多摩新城等諸多新城市。目前東京都市圈私營鐵路營運里程1126公里，占整個東京軌道交通營運里程的48.0%，承擔了重要的客運功能。第二階段是國鐵民營化后，國鐵站點的再開發(fā)。1987年開始，日本進行了國有軌道交通私有化改制，改制后民營鐵路公司為了獲取車站土地利用的最大化收益，針對車站及其周邊發(fā)展的多樣化需求，對車站功能進行復(fù)合化開發(fā)。車站開始從交通、商業(yè)功能向商務(wù)辦公、酒店、文化等多元化復(fù)合功能轉(zhuǎn)化。比如，東京站再開發(fā)項目。從2002年開始，國鐵私營后的JR公司，對東京站進行了再開發(fā)設(shè)計，通過興建3條公共地下通道，優(yōu)化地下商業(yè)環(huán)境。在保證公共空地的前提下，通過增加容積率，興建了35.2萬平米的商業(yè)辦公設(shè)施，擴充了新的辦公和商業(yè)功能。東京站的民間開發(fā)項目，帶動了周邊關(guān)聯(lián)區(qū)域的改造。
4.國家層面建立國土開發(fā)規(guī)劃體系。日本的國土規(guī)劃包含了經(jīng)濟社會發(fā)展、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施配置以及國土空間結(jié)構(gòu)等內(nèi)容，涵蓋了影響國家和區(qū)域發(fā)展的各個方面。日本針對國土開發(fā)建立了完備的法律體系，國家層面規(guī)劃法律肇始于1950年的《國土綜合開發(fā)法》，根據(jù)發(fā)展需求，此法律也幾經(jīng)修訂；但是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的外部條件的改變，原有法律已經(jīng)不適應(yīng)日本發(fā)展的客觀需求，2005年又制定了《國土形成規(guī)劃法》，明確國土空間規(guī)劃為國土形成規(guī)劃。在區(qū)域規(guī)劃層面，同樣有法律作為支撐，比如《首都圈建設(shè)法》等。健全的國土開發(fā)法律為規(guī)劃的編制和實施、國土的有序開發(fā)提供了法律保障。日本國土規(guī)劃是由國土交通省負責編制，國土交通省具有國土開發(fā)、建設(shè)等多方面的職能，能夠較好地協(xié)調(diào)國土開發(fā)和建設(shè)、區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施配置等國土空間規(guī)劃中的重要內(nèi)容，從國家和區(qū)域?qū)用婢C合地對資源進行合理配置，也有利于避免不同地區(qū)、不同部門之間由于利益分配和職能分工等帶來的利益沖突和矛盾，強化國家層面的宏觀調(diào)控。
5.智慧城市的出發(fā)點在于能源節(jié)約和能源安全。智慧城市是日本近年來城市發(fā)展的一個新趨勢，也是此次日本之行的一個重要考察內(nèi)容。日本智慧城市發(fā)展具有三個鮮明特點：一是智慧城市建設(shè)的出發(fā)點在于節(jié)約能源資源和保障能源安全。“3·11”地震后，日本政府關(guān)停了核電站，減少能源消耗成為了日本智慧城市建設(shè)和研究的重點，在智慧城市建設(shè)和研究中除強調(diào)利用可再生能源，利用技術(shù)手段加強能源管理、減少能源消耗、降低能源供應(yīng)峰值外，還突出強調(diào)了單棟建筑的能源安全，以應(yīng)付突發(fā)情況下能源應(yīng)急保障供給。二是從社區(qū)層面開始推進。日本并未在城市層面推進智慧城市建設(shè)，而是以智慧社區(qū)為抓手選擇了4個城市，按照不同的模式進行試驗，試驗的重點在于社區(qū)能源集約節(jié)約利用。三是以企業(yè)為主體，強化多企業(yè)參與合作理念。無論是在政府認定的混合型環(huán)保示范城市豐田市，還是在柏葉智慧城市，企業(yè)都是主體。豐田市以豐田為主導(dǎo)，相關(guān)技術(shù)和產(chǎn)品涉及大金等多個企業(yè)產(chǎn)品，而柏葉智慧城市則吸引了三井不動產(chǎn)、日建設(shè)計等諸多企業(yè)的參與。在建設(shè)過程中政府僅僅是對先進技術(shù)應(yīng)用進行補貼，并未直接參與其中。從調(diào)研來看，日本智慧城市建設(shè)還處于小規(guī)模試驗階段，并未大規(guī)模推開。
啟示和建議
1.我國特大城市人口仍然處于增長期。日本在城市化發(fā)展進程中，采取了一些控制東京人口的政策措施，但從實際效果來看，東京都市圈人口一直處于增長狀態(tài)，盡管東京中心區(qū)人口曾得到一定控制，但近年中心區(qū)人口又重新恢復(fù)增長。我國城鎮(zhèn)化還不足54%，還有大量農(nóng)村人口需要進入城市，大都市圈人口增長符合城市發(fā)展規(guī)律。我國提出控制特大城市人口規(guī)模的政策措施，需要明確一個概念就是我國特大城市是行政轄區(qū)，而不僅指城市中心區(qū)。我國絕大多數(shù)特大城市類似于日本的都市圈，比如東京都市圈包括東京都和周邊三個縣，面積為1.4萬平方公里，人口為3400萬，而我國北京行政轄區(qū)面積達1.68萬平方公里�？刂铺卮蟪鞘腥丝谥攸c是控制中心城區(qū)人口過快增長，是要控制人口增長的增速，未來特大城市人口還將繼續(xù)增長。
2.加強國家層面對國土綜合開發(fā)的統(tǒng)籌力度。當前我國城市人口所占比重已過半，對國土的開發(fā)也不能停留在過去的農(nóng)業(yè)土地管理模式上。借鑒日本經(jīng)驗，我國需要加強中央政府在統(tǒng)籌規(guī)劃交通、能源等重要基礎(chǔ)設(shè)施資源配置方面的作用，打破部門分割的管理模式，強調(diào)對國土空間的綜合開發(fā)，強化城市土地開發(fā)，實現(xiàn)土地多功能的復(fù)合化利用。當前必須盡快建立完善的國土空間綜合開發(fā)法律體系，在主體功能區(qū)規(guī)劃基礎(chǔ)上，制定和完善國家層面的國土綜合開發(fā)規(guī)劃，進一步加強中央政府規(guī)劃管理調(diào)控。
3.發(fā)揮軌道交通對國土空間和城市空間布局的引導(dǎo)作用。一是加快全國軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，在設(shè)計軌道交通站點時，盡量要將站點與城市發(fā)展結(jié)合起來，發(fā)揮站點多元復(fù)合功能，要盡量促進人流在城市集中以提升商業(yè)發(fā)展價值。二是加快都市圈內(nèi)城際間軌道交通建設(shè)力度，引導(dǎo)都市圈人口空間合理分布。都市圈內(nèi)的城際間軌道交通重點是30—50公里范圍內(nèi)，以通勤為主要目的的城際快軌的建設(shè)，發(fā)展方向為城際間公共交通，引導(dǎo)都市圈中心城區(qū)人口向外轉(zhuǎn)移，優(yōu)化人口空間布局，緩解城市交通壓力。
4.推動民間資本參與城市管理運營。日本國鐵改革，不但緩解了政府債務(wù)，還極大地提高了國鐵的運營效率，促進資源更加合理有效地利用，提升了城市經(jīng)濟發(fā)展效率。相對于日本，當前我國政府所有資產(chǎn)更為龐大。基于此，提出以下建議：一是取消外資、民間資本投資和經(jīng)營城鎮(zhèn)市政公用事業(yè)的限制，鼓勵各類投資主體以獨資、合資合作、受讓股權(quán)、資產(chǎn)購買等方式參與市政公用設(shè)施項目建設(shè)和運營。二是盤活城鎮(zhèn)政府存量資產(chǎn)。開展城鎮(zhèn)政府資產(chǎn)確權(quán)登記、評估工作，允許抵押擔保（必要的公益設(shè)施除外，如學校、醫(yī)院、文保設(shè)施等）。整合城鎮(zhèn)資產(chǎn)管理和運營主體，推進企業(yè)化運作模式。
5.探索城市土地小規(guī)模開發(fā)建設(shè)模式。從日本城市發(fā)展來看，城市土地小規(guī)模開發(fā)，讓更多主體參與城市發(fā)展。為了獲取土地的最大化收益，不同的開發(fā)主體對土地會有不同的利用方式，實現(xiàn)了土地的多元化功能，促進了土地集約利用，也降低了服務(wù)業(yè)發(fā)展的成本，推動了服務(wù)業(yè)發(fā)展。土地小規(guī)模開發(fā)，有利于建立城市道路微循環(huán)系統(tǒng)，避免各類大型房地產(chǎn)小區(qū)對城市交通的割裂。建議在我國探索城市土地小規(guī)模開發(fā)的模式，一是可以降低招拍掛規(guī)模，減小土地出讓規(guī)模，讓更多市場主體參與城市建設(shè)發(fā)展；二是允許原有土地使用權(quán)人，在政府引導(dǎo)下自行開發(fā)。
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心赴日城鎮(zhèn)化調(diào)研組
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