摘要：加強農村社區(qū)建設是我國基層社會治理轉型的必然選擇和重要內容。當前我國農村社區(qū)建設的實質是在新形勢下構建新型鄉(xiāng)村共同體。本文從實踐歷程、主要模式、主要經驗、主要問題等方面對我國農村社區(qū)建設的實踐進行了梳理和反思。分析表明，在農村社區(qū)建設過程中，各地一定要因地制宜，選擇符合本地特點的模式。農村社區(qū)建設的主要任務是構建“分工合理、權責明確、多元共治”的社區(qū)治理體系、“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌兼顧、功能復合”的社區(qū)服務體系和“導向明確、特色鮮明、形式多樣”的社區(qū)文化體系。當前，我國農村社區(qū)建設還要在頂層設計、調整 “國家-社會”關系、重建社區(qū)的公共性以及一些具體問題上有所突破。
關鍵詞：農村社區(qū)建設 基層治理轉型 新型鄉(xiāng)村共同體
如果從國家正式提出“農村社區(qū)服務”這一課題算起的話，我國農村社區(qū)建設已經走過了10余年的歷程，是時候對其進行學理和實踐層面的系統(tǒng)總結了。本文從社會學的視角對我國農村社區(qū)建設的實踐歷程及其內在邏輯進行系統(tǒng)梳理和反思。
一、我國農村基層治理轉型與農村社區(qū)建設命題的提出
從社會學的角度來看，社區(qū)就是成員間基于情感、傳統(tǒng)、共同聯(lián)系、親密互動而形成的社會生活共同體，而傳統(tǒng)村落本身就是社區(qū)的典范。因此，村莊遠比城市的居民小區(qū)更接近社區(qū)的真正涵義。那么，為什么還要提出農村社區(qū)建設的命題呢？這就需要將其放在當前我國農村基層社會治理轉型的背景中去理解。
（一）傳統(tǒng)村落共同體及其解體
在騰尼斯那里，“社區(qū)”就是指“由自然意志占支配地位的聯(lián)合體” [②]，是基于共同的歷史、傳統(tǒng)、信仰、風俗及信任而形成的一種親密無間、溫情脈脈、相互信任、默認一致的共同體。后來，不同學者對“社區(qū)”的內涵有不同的表述，但至少有以下三個因素是被認為是社區(qū)的基本內涵：首先，“認同感”（identity），即社區(qū)成員相互之間應有基本的了解和信任，彼此把對方作為“我們中的一員”來看待；其次，“安全感”(security)，社區(qū)成員能夠基于守望相助而產生主觀和客觀上的安全觀，在情感上相互慰藉，在物質上互幫互助；再次，“凝聚力”（solidarity），大家在遇到任何形式的災難、挑戰(zhàn)或風險時，相互之間都有照應和協(xié)作，哪怕平時互不往來或往來不多。[③]簡單說，社區(qū)就是一個基于共同生活體驗和情感認同的生活共同體，是人們社會生活的基本單元。
從歷史上看，我國的鄉(xiāng)村共同體是比較發(fā)達的，特別是在現(xiàn)代性因素進入前的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村前，村落共同體基本能夠無需國家公權力的介入而實現(xiàn)自治，即有學者所概括的“國權不下縣”[④]。那么，村落共同體的這種自治資源到底來自于哪里呢？有學者分析認為主要是來源于傳統(tǒng)的村落家族文化，村落家族的血族性、聚居性、等級性、禮俗性、農耕性、自給性等特征，使得村落家族能夠形成一個比較封閉、穩(wěn)定、有序、自洽的共同體。[⑤]當然，除了家族這一核心機制之外，維系傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會自治的還有與家族密切相關的自然經濟、宗族力量、士紳系統(tǒng)、熟人社會、禮俗傳統(tǒng)等。[⑥]雖然傳統(tǒng)社會的不同歷史時期，基層社會治理的具體模式不盡相同，但村落共同體這一組織形式大致是穩(wěn)定的。
1949年后，我國農村村落共同體經歷了從鄉(xiāng)村生活共同體向鄉(xiāng)村經濟、生產與政治共同體的重大轉型。基于傳統(tǒng)親緣、地緣關系建立起來的家族、宗族、士紳等民間自治系統(tǒng)迅速解體，代之以生產隊、合作社、人民公社等農村基層黨政組織。對于“生產隊”以及更大范圍的“大隊”、甚至“公社”，農民還是具有一定的認同感、歸屬感的。但是，無論是“公社”、“大隊”，還是“生產隊”，與傳統(tǒng)的村落共同體相比，都已經發(fā)生了深刻的變化。其中，最顯著的變化就是“從主要是家族血緣或地緣認同為基礎的社會生活共同體轉變?yōu)橐约w產權或經濟為基礎的生產和經濟共同體，從一種自然或自發(fā)形成的社區(qū)共同體轉變?yōu)橛蓢覚嗔ι疃雀深A和控制而形成的政治共同體”，“社隊不過是一種集經濟、生產和政治于一體的農村基層共同體”。[⑦]
上世紀70年代末以來，伴隨著農村人民公社制度的終結，建立在集體經濟和政治控制基礎上融經濟、生產與政治功能于一體的基層共同體也逐漸瓦解。人民公社體制解體后，農村逐漸建立起了村民自治制度。然而，由于集體資源的嚴重匱乏、人口的大量流動，以及人們思想觀念的日益多元化等種種原因，使得村委會等組織的控制力、影響力受到限制，不少村莊陷入一盤散沙的狀態(tài)、只剩下社區(qū)的空殼，而很難再說是“共同體”了。市場化改革一方面帶來了整個社會活力的大大增加和農民生活水平的大幅度提升，但另一方面也使得農村的基層共同體趨于瓦解。中國的許多鄉(xiāng)村正面臨著“共同體解體”帶來的種種困境，如：鄉(xiāng)村公共產品的供給嚴重不足；鄉(xiāng)村關系危機四伏，鄉(xiāng)民的集體認同感和互助合作的基礎減弱了，人與人之間的信任感、人情味也大大減少了；農民陷入“原子化”狀態(tài)，鄉(xiāng)村灰惡勢力乘虛而入，農村的治理危機已經到了非常嚴重的地步。[⑧]
（二）新型基層共同體重構與農村社區(qū)建設的時代使命
無論是傳統(tǒng)的“村落家族共同體”，還是新中國成立后集體化時期的具有強烈政治色彩的“行政共同體”，盡管有諸多不足，但至少還能使村民從中體驗和感受到“共同體”所帶來的安全保障和親密情感。[⑨]共同體的解體使人們生活的不確定性和危機感大大增加了，但必須正視的一個現(xiàn)實是無論是“村落家族共同體”還是“行政共同體”，在我國絕大多數(shù)農民的生活中都一去不復返了。我們今天提倡的農村社區(qū)建設一方面是“共同體的重建”，但另一方面又不是對過去共同體的簡單恢復（事實上也無法恢復），而是要構建一種適應時代需要的新型鄉(xiāng)村基層共同體。換言之，我國農村社區(qū)建設有著獨特的時代使命。
首先，重建農村基層治理體系。改革開放以來，特別是近年來，我國農村社會結構已經發(fā)生了前所未有的深刻變化，這主要表現(xiàn)為：第一，隨著農民的大量流動，村莊出現(xiàn)了兩種截然不同的人口特征，在大量內地鄉(xiāng)村，大批青壯年農民進城務工，甚至舉家搬遷，農村常駐人口大大減少，“空心村”現(xiàn)象普遍出現(xiàn)；而在發(fā)達地區(qū)或城郊區(qū)，大量人口流入，常常出現(xiàn)外來人口多于本地戶籍人口的“人口倒掛”現(xiàn)象[⑩]。第二，隨著農村利益主體的多元化、價值觀念的多元化，各種利益矛盾空前尖銳，需要一個高效的基層治理體系，然而，農村出現(xiàn)了一定程度的“權威真空”。新中國成立后的國家政權建設摧毀了傳統(tǒng)的家族、宗族、長老等原生性權威，稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層國家政權的“懸浮化”[⑪]狀態(tài)使得外生性權威對農村的控制力大大減弱，資源的匱乏、村干部的自利化等因素使得村民自治組織等次生性權威的作用非常有限。[⑫] “權威真空”造成的直接后果就是鄉(xiāng)村的基本秩序得不到維系，鄉(xiāng)村的公平正義得不到保障，甚至出現(xiàn)“村將不村”[⑬]、鄉(xiāng)村秩序的“豪強化”[⑭]等危險局面。當前，我國農村社區(qū)建設的首要任務，就是要創(chuàng)新農村治理主體，形成高效運行的社區(qū)多元治理體系。
其次，重建農村公共服務體系。社區(qū)的基本功能就是滿足社區(qū)成員的公共服務需求，也只有居民的公共服務需求在社區(qū)內能夠得到滿足，社區(qū)才有可能具有吸引力、凝聚力。在我國傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社區(qū)中，農民的公共服務基本是由家族、宗族等民間系統(tǒng)來提供；而在新中國成立后的集體化時期，農民的公共服務基本是社隊等農村集體經濟組織來提供。而在新的歷史時期，以上幾類組織提供公共產品的能力都大大下降，而農民對公共服務的需求內容更加廣泛、標準也更高。而且，在城鄉(xiāng)結合部、以及較發(fā)達地區(qū)，農村公共服務提供的對象，不僅包括戶籍村民，還包括流動人口。因此，當前農村社區(qū)建設的一個中心任務就是要充分調動政府、集體經濟組織、民間組織等多元主體的積極性，共同參與、通力合作，為社區(qū)居民提供高水平的公共產品。
再次，重建我國農村的公共價值體系。社區(qū)是一個具有共同價值觀和共同精神追求的精神共同體和文化共同體。當前，制約我國農村社區(qū)共同體形成的一個重要因素就是公共價值的弱化甚至缺失，以及村莊在精神維度上的普遍萎縮。這主要表現(xiàn)為：第一，隨著現(xiàn)代性因素的進入，農村社會中每一個個體的獨立性日益增加、個體價值越來越得到提升，但社區(qū)的公共意識卻在降低，“人心散了”，人們逐漸失去了對公共事務的興趣，也失去了在村莊公共領域中尋求價值認同的動力，普遍出現(xiàn)了只強調自己的權利而無視對公眾或他人的義務與責任的“無公德的個人”現(xiàn)象[⑮]。第二，由于村莊輿論效力的降低，一些基本的行為準則受到挑戰(zhàn)，“社會風氣壞了”，各種社會倫理問題逐步浮出水面，中國農村出現(xiàn)了倫理性危機，這種倫理性危機表現(xiàn)為村莊日常生活中的倫理標準的缺失，很多事情開始說不清楚，并且不同人群對生活的體驗和看法出現(xiàn)了明顯的分歧甚至是斷裂。[⑯]第三，各種形式的西方宗教在中國農村迅速傳播，甚至一些邪教也乘虛而入。[⑰]因此，當前，我國農村社區(qū)建設的一個重要使命就是要通過社區(qū)文化建設，重建農村公共價值體系，培育農民的共同體意識。
（三）我國農村社區(qū)建設的歷程
在政府層面，我國農村社區(qū)建設提出的時間比城市社區(qū)建設要稍晚一些。從某種意義上看，農村社區(qū)建設是在農村社會“移植和嵌入”城市社區(qū)化的管理和服務模式。[⑱]因此，農村社區(qū)建設的推進和城市社區(qū)建設一樣，是從開展社區(qū)服務開始，并且從試點逐漸鋪開的。目前，我國農村社區(qū)建設總體上還處于試驗階段，大致可以分為以下三個階段：
第一，農村社區(qū)建設思路初步形成及初步試點階段。2003年10月，中共十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中，明確提出了加強“農村社區(qū)服務”、“農村社區(qū)保障”、“城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理、自我服務”等方面的要求。2006年7月，民政部黨組在全國民政工作年中情況分析會上，第一次向民政系統(tǒng)提出了“開展農村社區(qū)建設試點”的要求。此后不久，民政部下發(fā)了《關于做好農村社區(qū)建設試點工作推進社會主義新農村建設的通知》（民函〔2006〕288號），對試點工作進行了部署。山東、江蘇、浙江、天津、廣東、福建、安徽、湖北、青海、上海等�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）結合各自的特色，因地制宜，開展了試點工作。
第二，農村社區(qū)建設戰(zhàn)略部署正式提出及試點擴大階段。2006年10月，中共十六屆六中全會通過的《關于構建社會主義和諧社會若干重要問題的決定》首次完整地提出了“農村社區(qū)建設”這一命題，并明確將城鄉(xiāng)社區(qū)建設作為構建社會主義和諧社會的一個重大戰(zhàn)略部署，提出要“全面開展城市社區(qū)建設，積極推進農村社區(qū)建設，健全新型社區(qū)管理和服務體制，把社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。在同年11月召開的第十二次全國民政會議上，國務院又對如何實施農村社區(qū)建設提出了明確的要求，即在農村社區(qū)建設過程中“整合社區(qū)資源，推進農村志愿服務活動，逐步建立與社會主義市場經濟體制相適應的農村基層管理體制、運行機制和服務體系，全面提升農村社區(qū)功能，努力建設富裕、文明、民主、和諧的新型農村社區(qū)。” 2007年3月，民政部在山東省青島市召開了專門的全國農村社區(qū)建設工作座談會。隨后，民政部印發(fā)《全國農村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）工作實施方案》（民函［2007］79號），并先后批復了304個“全國農村社區(qū)建設實驗縣（市、區(qū)）”。
第三，農村社區(qū)建設試驗走向深入階段。2009年3月10日，民政部印發(fā)了《關于開展“農村社區(qū)建設實驗全覆蓋”創(chuàng)建活動的通知》（民發(fā)［2009］27號），要求鞏固農村社區(qū)建設實驗工作的階段性成果，推動各個層面確定的農村社區(qū)建設實驗單位盡快實現(xiàn)實驗工作全覆蓋。同年7月29日，民政部印發(fā)《關于命名首批“全國農村社區(qū)建設實驗全覆蓋示范單位”的決定》，命名江蘇省海門市、江蘇省張家港市，浙江省嘉興市南湖區(qū)、浙江省平湖市，山東省諸城市、山東省青島市黃島區(qū)，甘肅省阿克塞哈薩克族自治縣等7個縣（市、區(qū)）為首批“全國農村社區(qū)建設實驗全覆蓋示范單位”。2010年10月，在黨的十七屆五中全會提出了“加強農村基礎設施建設和公共服務”、“強化城鄉(xiāng)社區(qū)自治和服務功能”的新要求，要求城鄉(xiāng)社區(qū)在加強和創(chuàng)新基層社會管理過程中發(fā)揮重要作用。2011年12月20日，國務院辦公廳公布的《社區(qū)服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》中，將“農村社區(qū)服務試點工作有序推進”作為“十二五”期間我國社區(qū)服務體系的重要發(fā)展目標。黨的十八大以來，我國農村社區(qū)建設更多地被納入到城鄉(xiāng)一體化的總體戰(zhàn)略部署之中，“城鄉(xiāng)社區(qū)”、“農村、城市社區(qū)”等概念頻繁出現(xiàn)在官方話語之中。黨的十八大關于農村社區(qū)建設的表述有“加強基層社會管理和服務體系建設，增強城鄉(xiāng)社區(qū)服務功能”、“強化農村、城市社區(qū)黨組織建設”、“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中實行群眾自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中，關于農村社區(qū)建設的表述是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎設施建設和社區(qū)建設，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化”。
從以上梳理來看，我國農村社區(qū)建設的內涵是不斷豐富的，農村社區(qū)建設的實踐也是逐漸推開的。
二、我國農村社區(qū)建設的主要模式
當前，我國農村社區(qū)建設還處于探索階段，各種模式還沒有完全定型，而且從不同角度可以做不同的歸納，如從農村社區(qū)體制改革角度，可分為村落自組織型、村企主導型、聯(lián)村建社型等模式，從政府和社區(qū)之間權能關系的角度，可分為行政主導型、合作型和自治性模式。[⑲]本文主要按照社區(qū)的形成過程和總體形態(tài)，將農村社區(qū)建設劃分為“一村一社區(qū)”、“多村一社區(qū)”、“一村多社區(qū)”和“集中建社區(qū)”四種模式。
（一）“一村一社區(qū)”模式
所謂“一村一社區(qū)”，是指以現(xiàn)有的行政村為單位設置農村社區(qū)，一個行政村建一個農村社區(qū)，在村里設立社區(qū)綜合服務中心，有的還在村民小組或自然村建立了服務站或代辦點，在不改變村民自治架構的情況下建立健全農村社區(qū)管理和服務體系。目前，全國絕大多數(shù)地區(qū)都是采用這種模式。據統(tǒng)計，全國有226個實驗縣市區(qū)實行了“一村一社區(qū)”的建置，占實驗縣市區(qū)總數(shù)的76.09%。其中，最為典型的是四川省宜賓市的探索。[⑳]
這一模式之所以被全國多數(shù)實驗縣市區(qū)所采用，在于其具有以下方面的優(yōu)勢：第一，不增加管理層和管理成本。由于服務中心建在村委會層面上，人員配備和使用與村干部相結合，這樣一來，農村社區(qū)和村委會都是一個班子、一套人馬，變化的只是服務的內容、方式、形式等。第二，避免農村社區(qū)和村委會兩張皮，順理成章地理順了農村社區(qū)和村委會之間的關系。如果在村委會之外另設農村社區(qū)，就容易出現(xiàn)各吹各的號、各唱各的調、各說各的重要，有資源時相互爭奪、遇到問題時相互推諉的局面。第三，便于廣大村民的認同和接受。經過多年的運行，村委會體制已經深入人心，被普遍認同和接受了，村民遇到事情都習慣于找村委會。如果在村委會之外，又建立一套社區(qū)系統(tǒng)，不符合老百姓的行為習慣。第四，直接以行政村為單位建立社區(qū)，便于農村社區(qū)范圍的劃分和具體操作。
同時，“一村一社區(qū)”模式也存在弊端：第一，自然村落過多的村難以選定村域中心。在高原、丘陵、山區(qū)地區(qū)，往往一個行政村管轄幾個自然村，而且自然村落之間距離較遠，如果采取“一村一社區(qū)”模式設置，就會給農村社區(qū)開展各項服務活動帶來難度。[21]第二，對于一些常駐人口較少、資源匱乏的“空心村”，每個村建一個社區(qū)綜合服務中心，資源利用率會大打折扣，甚至會形成資源浪費。
（二）“多村一社區(qū)”模式
“多村一社區(qū)”模式按照地域相近、規(guī)模適度、有利于集約配置公共資源的原則，把兩個或兩個以上的建制村規(guī)劃為一個社區(qū)，在社區(qū)層面設立協(xié)調議事機構。每個社區(qū)確定一個中心村，在中心村設立社區(qū)服務中心，為社區(qū)范圍內各村村民提供服務。社區(qū)服務中心只是服務機構，與行政村沒有隸屬關系，也不干預村里工作。在這種模式下，農村社區(qū)是外在于各個行政村的，其與村、戶的關系結構是“農村社區(qū)-村委會-農戶”。 目前，全國共有45個縣市區(qū)實行“多村一社區(qū)”，占實驗單位總數(shù)的15.15%。其中，山東諸城市是在全國率先探索“多村一社區(qū)”模式的地區(qū)。
“多村一社區(qū)”模式的特點是社區(qū)服務中心的服務半徑超出了單個行政村，一般掌握在2～3公里、涵蓋5～6個左右的村、輻射1500～2000戶居民。這樣做，目的是較好地整合村鎮(zhèn)資源，克服服務半徑過大導致服務水平低下或服務半徑過小導致公共服務成本過高、最終難以長久運行的問題。其優(yōu)勢在于財力投入少而集中，政府的公共產品和服務供給相對集中，可以避免資源分散和重復建設，從而提高資源的有效利用率。
在實踐過程中，這種模式也存在一些明顯的弊端。這主要體現(xiàn)在：第一，社區(qū)服務中心容易演化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的派出機構，相當于又增加了一級行政組織和一道管理層，形成了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道-農村社區(qū)-村委會”的管理格局。而且，這種模式還很有可能成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道體制改革分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作人員回流的一個渠道。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的“七站八所”變成了今天農村社區(qū)的“一廳八站”（綜合服務大廳，醫(yī)療衛(wèi)生、社區(qū)警務、災害應急、社區(qū)環(huán)衛(wèi)、文化體育、計劃生育、社會保障、社區(qū)志愿者服務站室），增加了管理成本。第二，弱化了村委會的功能和權威。這種農村社區(qū)建立后，政府的公共服務資源不再向村一級傾斜，而多集中在社區(qū)層面，村委會的職能和威信等受到削弱，更難得到本村村民的擁護。[22]
（三）“一村多社區(qū)”模式
“一村多社區(qū)”是在自然農村的基礎上建立社區(qū)，即將一個行政村下屬的多個自然農村分別建成一個社區(qū)，不改變與行政村之間的關系，主要依靠社區(qū)內的志愿群體開展社區(qū)建設。在這種模式下，農村社區(qū)是村委會之下的一個組織單元，其組織架構是“村委會-農村社區(qū)-農戶”。目前，全國共有21個實驗縣市區(qū)實行這種模式，占總實驗單位總數(shù)的7.07%。
湖北省秭歸縣楊林橋鎮(zhèn)是較早探索這一模式的地區(qū)。這種模式將共同體理念引入到鄉(xiāng)村治理中，并以社區(qū)體制重新構造農村微觀組織體系，對于構建鄉(xiāng)村自我整合機制具有重要啟示性意義。[23]其優(yōu)勢在于：第一，發(fā)揮民間力量參與公共事務，通過建立村落社區(qū)組織，開展村落社區(qū)公益事業(yè)服務，發(fā)展村落社區(qū)衛(wèi)生、繁榮村落社區(qū)文化，美化村落社區(qū)環(huán)境，調解村落社區(qū)民間糾紛，倡導村落社區(qū)互助精神，樹立村落社區(qū)良好社會風氣，建立良好的人際關系，有利于提高社區(qū)居民民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的自治能力；第二，社區(qū)范圍較小，而且社區(qū)成員之間具有相同的風俗習慣、相似的價值觀念、千絲萬縷的利益聯(lián)系以及天然的親密關系和頻繁的互動，有利于形成真正的社會生活共同體。
同樣，該模式也存在一定的局限性。這主要表現(xiàn)為：第一，有限的公共資源要分散到各個小型社區(qū)，不利于資源的有效整合，難以建起具有一定規(guī)模和體系的服務設施；第二，過于依賴“五老”（老黨員、老干部、老勞模、老教師、老復員軍人）的奉獻精神，難以具有持續(xù)性；第三，社區(qū)理事會不是獨立的法人單位，行動能力有限，同時由于社區(qū)規(guī)模太小，無法提供真正有質量的公共服務。
（四）“集中建社區(qū)”模式
“集中建社區(qū)”模式，又可稱為“集聚型社區(qū)”模式模式，通過把分散居住的農村集中到新規(guī)劃建立的居民小區(qū)中，并在此基礎上設立“社區(qū)”。在城近郊區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地，以及一些經濟發(fā)達、城鄉(xiāng)一體化程度高的地區(qū)，這種模式比較普遍。江蘇省宿遷市是比較早探索這種模式的地區(qū)。近年來，不少地方都通過類似的方式建立新的社區(qū)將農民集中起來居住，如成都的“拆院并院”模式、天津華明鎮(zhèn)的“宅基地換房”模式、浙江嘉興的“兩分兩換”模式。[24]
盡管各地方政府推行這一模式主要是為了在“十八億耕地紅線”這一嚴格約束之下，用農民宅基地置換出更多的建設用地指標，但其對提高農村社區(qū)的公共服務水平是有幫助的。因為長期以來，不少地方農民居住分散，導致路網、水網等公共基礎設施缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，占地、投入較多，農村環(huán)境污染較為嚴重，村內公共設施嚴重不配套等，雖然各級財政投入了大量資金，但效益難以體現(xiàn)。而且，對于解決“空心村”的公共服務難題，這一模式也有顯著的效果。
這一模式的局限性也同樣比較明顯，這主要體現(xiàn)為：第一，在不少地方的實踐中，這種“集中建社區(qū)”演變?yōu)?ldquo;趕農民上樓”，不少農民有“被社區(qū)化”的感覺，如有些農民習慣了自由、散居的居住和生活方式，而對單元樓式的集居方式不習慣、甚至有排斥心理。第二，不少地方僅僅將農民集中起來居住，而沒有提供相應的工作機會和生活保障，使得農民的生活成本大大提高了，甚至要走很遠的路程回原村從事農業(yè)生產；第三，相對于以前的村落模式，在這種新的社區(qū)中，居民之間缺乏情感交流和共同體認同。此外，不少農村因在“轉居”過程中，集體資產沒有處理不好，會形成錯綜復雜的利益沖突。[25]
總之，我國的農民社區(qū)還處于起步階段，各種模式都還不成熟，但有一點是明確的，那就是每一種模式都各有利弊。各地區(qū)在開展農村社區(qū)建設過程中，一定要根據本地人口結構、風俗文化、服務半徑，以及產業(yè)發(fā)展特點等因素，因地制宜，探索符合本地特色、能夠最有效實現(xiàn)公共產品供給的模式。
三、發(fā)達地區(qū)農村社區(qū)治理體制創(chuàng)新的主要經驗
我國地域遼闊，各地區(qū)發(fā)展水平很不一致，這對農村社區(qū)建設的頂層設計來說是一個很大的挑戰(zhàn)。但總體來說，經濟發(fā)達地區(qū)在農村社區(qū)建設方面也走在前列，它們遇到的問題很有可能也是其它地區(qū)將要遇到的問題，它們的的經驗也能夠給其它地區(qū)提供有益的借鑒。本文以筆者所在學術團隊系統(tǒng)調研過的廣東南海和中山為例，總結發(fā)達地區(qū)農村社區(qū)建設方面的經驗。
（一）構建“分工合理、權責明確、多元共治”的農村社區(qū)治理體系
社區(qū)治理體制是社區(qū)建設的總體構架，南海和中山在農村社區(qū)建設過程中，都特別注重構建“分工合理、權責明確、多元共治”的社區(qū)治理體制。所謂“分工合理、權責明確”，是指社區(qū)各主要組織要有合理的職能分工、各個主體要有明確的權力和責任劃分；所謂“多元共治”，是指社區(qū)各主體要相互合作、相互補充、揚長避短，公共完成公共事務治理。如廣東省佛山市南海區(qū)以社區(qū)為平臺，以社工為核心，以社會組織為抓手，按照“回歸自治”、“協(xié)同共治”、“社區(qū)善治”的思路，構建其多元主體通力合作的社區(qū)復合治理體系。其突出特點是“政經分離”和“四位一體”。
所謂“政經分離”，是指把村（居）的自治職能與集體經濟管理職能相分離。[26]所謂“四位一體”是指社區(qū)黨組織、居委會、集體經濟組織（經聯(lián)社）、社會組織等社區(qū)四大組織權責明確、相互配合，共同管理社區(qū)公共事務。社區(qū)黨組織負責對社區(qū)自治組織和經濟組織的人選推薦、績效考評、聯(lián)席會議召集主持、財務審批、集體資產監(jiān)管等重大事項，發(fā)揮統(tǒng)攬全局的作用。社區(qū)居委會則專注于自治事務，其基本職責是組織社區(qū)公共服務、進行社會管理、協(xié)助行政、幫助村（居）民自治，不再直接參與集體經濟組織的經營活動。集體經濟組織的職責是民主制訂集體資產經營方案，按照集體資產管理交易平臺運作的有關規(guī)定，落實經營方案民主管理程序、組織監(jiān)督本級集體資產經營收益等經濟管理事項，其領導成員由具有選舉資格的股東選舉產生。社區(qū)社會組織則通過專業(yè)化、人性化、個性化的服務參與社區(qū)治理。為了提高社區(qū)治理的水平，南海各村還普遍建立了社區(qū)協(xié)調共建機構社區(qū)事務理事會，由村干部、村民代表、企業(yè)代表、外來人員代表構成，負責對社區(qū)內的重大事務進行協(xié)商，并監(jiān)督村委會的工作。
（二）構建“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌兼顧、功能復合”的農村社區(qū)服務體系
社區(qū)服務是社區(qū)建設的中心內容，也是社區(qū)建設各方面中與老百姓日常生活質量聯(lián)系最緊密的部分。南海和中山在農村社區(qū)建設過程中，都非常注重社區(qū)服務體系的完善。兩地社區(qū)服務體系共同的特色是強調“城鄉(xiāng)一體、統(tǒng)籌兼顧、功能復合”：所謂“城鄉(xiāng)一體”，是指將城市公共服務體系延伸到農村，讓農民享受到與市民同等水平的公共服務；所謂“統(tǒng)籌兼顧”，是指在社區(qū)服務體系構建中，要兼顧到不同利益訴求的群體，特別是本地人和外地人；所謂“功能復合”，是指社區(qū)服務各個部分在功能上要高度整合、銜接，讓社區(qū)居民能夠便利地享受到各項服務。如中山市逐步探索出以“2+8+N”為重點的農村社區(qū)建設之路。
所謂“2”，是指各社區(qū)組建一個農村社區(qū)建設協(xié)調委員會，搭建一個社區(qū)服務中心。所謂“8”指各社區(qū)服務中心內設“四站”和“四室”，即社區(qū)公益事業(yè)服務站、社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生監(jiān)督站、社區(qū)志愿者服務站、社區(qū)農技服務站和社區(qū)文體活動室、社區(qū)計生衛(wèi)生室、社區(qū)治安警務室、社區(qū)法律服務室，分別承擔黨團服務、公益事業(yè)服務、勞動社保、城管環(huán)衛(wèi)、問題活動、計生衛(wèi)生、治安警務、綜治信訪維穩(wěn)等八項主要職能。所謂“N”，是指根據農村社區(qū)和村民生產生活需要增加若干服務項目，設立各類服務機構，以及通過政府購買服務存在的社會組織，以滿足村民的多元需求。“2+8+N”的逐步實施，一方面將城市公共服務體系延伸至農村，并進一步規(guī)范了村級公共服務流程、提升了服務水平；另一方面將服務對象從戶籍村民擴大到轄區(qū)實有人口，社區(qū)服務范圍和水平進一步拓展。目前，全市153個行政村都設立了社區(qū)服務中心，大大提高了社區(qū)公共服務的效率。
（三）構建“導向明確、特色鮮明、形式多樣”的農村社區(qū)文化體系
當前發(fā)達地區(qū)農村社區(qū)建設必須要面臨的一個難題就是要在陌生化、異質化、理性化程度大大提高的社區(qū)構建認同感高、歸屬感強的社會生活共同體。這就需要在社區(qū)文化建設上下功夫，構建“導向明確、特色鮮明、形式多樣”的農村社區(qū)文化體系。
所謂“導向明確”，就是指在價值觀念多元分化的情況下，應該明確倡導社會的主流文化、核心價值，用這些主流文化和核心價值來凝聚和引導社區(qū)居民的共識。南海區(qū)明確提出要加強“關愛、孝德、樹本、至善”文化核心價值觀在社區(qū)的培育和推廣。中山充分挖掘本市“博愛”文化傳統(tǒng)，開展了持續(xù)二十多年的聲勢浩大的“慈善萬人行”活動，對于弘揚“博愛”、“互助”等主流價值觀起到了很好的引領作用。近年來，中山又在在全市279個村（居）建設“修身學堂”，在社區(qū)深入推廣職業(yè)道德、社會公德和家庭美德。
所謂“特色鮮明”，就是指各地在社區(qū)文化建設中，要善于結合本地實情、挖掘傳統(tǒng)資源、形成自身特色，用本社區(qū)特有的文化因素來感染社區(qū)居民、促進社區(qū)認同。中山鼓勵各社區(qū)傳承和發(fā)揚各自獨具特色的民俗文化，作為吸引新老中山人參與城市建設的要素。近年來，各村定期舉辦粵劇、龍獅鶴舞、飄色、咸水歌等活動，一些村社區(qū)還開設了曲藝社、歌唱隊、飄色隊、龍舟隊、舞獅舞龍隊等，定期活動和比賽。
所謂“形式多樣”，是指在社區(qū)文化建設中，要注重形式的多樣性、內容的豐富性。南海從2011年開始，每兩年舉行一次社區(qū)文化節(jié)。社區(qū)文化節(jié)包括“社區(qū)大舞臺”、粵韻悠揚曲藝私伙局大賽、社區(qū)大講堂、主持人大賽、家庭才藝大比拼、社區(qū)廣場舞大賽、主題征文比賽等共200多項活動。每屆社區(qū)文化節(jié)都持續(xù)近2個月，活動面遍布全區(qū)286個社區(qū)，參與活動的人數(shù)超過20萬人次。
四、當前我國農村社區(qū)建設面臨的主要問題
從歷史的眼光來看，我國農村社區(qū)建設是在城鄉(xiāng)社會結構和農村社會結構發(fā)生前所未有歷史性巨變的時刻，國家對農村基層社會組織、管理和服務體制進行重新調整的重大歷史性事件。當前，這一實踐還處于起步和探索階段，要真正達到目標，還要進一步在理論和實踐上破解諸多難題。
第一，如何在頂層設計和基層實踐之間實現(xiàn)良性互動。我國農村社區(qū)建設還處于試驗階段，國家只是出臺了一些非�；\統(tǒng)的原則性指導意見，各地都在進行自主探索。這是非常有必要的。因為我國農村地域廣闊，各地情況千差萬別，如果規(guī)定過細的話，勢必會影響到各個地方自主探索的空間。但同時，頂層設計的缺乏也會使各地在實踐中缺乏方向感。因此，在實踐中，國家要及時回應地方實踐過程中提出來的一些棘手問題，解答基層實踐的困惑。而且，國家還需要不斷提煉各地實踐探索的經驗，形成一些理論性和共識性的認識，使整個農村社區(qū)建設事業(yè)的自覺性層次越來越高。此外，特別需要強調的是，除了要有國家的頂層設計之外，各地方政府也應該有比較系統(tǒng)、周密的中層設計，在撤組、并村、集中建社區(qū)、整村搬遷、公共設施建設等設計老百姓公共利益和重大關切的事情上要反復論證、整體規(guī)劃，特別要避免一個領導一個方案。
第二，如何處理好農村社區(qū)建設中國家與社會的關系。無論在理論界還是在實踐領域都有兩種截然不同的思路，一種是認為農村社區(qū)建設應該強調鄉(xiāng)村社區(qū)自治，應充分調動社區(qū)居民參與的積極性，充分發(fā)揮各種民間組織的自治功能，避免國家行政力量過多干預；一種是認為農村社區(qū)建設涉及到農村體制機制的諸多方面，需要國家行政力量來主導。實際上，國家和社會在農村社區(qū)建設中都非常重要、缺一不可，關鍵是要形成二者的良性互動。。一方面，農村社區(qū)建設需要大量的資源投入，需要國家公共服務職能向下延伸，一些體制性的問題也需要國家出面協(xié)調甚至主導。在現(xiàn)階段，離開國家行政力量，農村社區(qū)建設無從談起。但另一方面，社區(qū)的本質是自治，一個沒有自治能力的社區(qū)不是真正意義上的社區(qū)，也不可能形成具有認同感和歸屬感的共同體。
第三，如何重建社區(qū)的公共性。正如有學者分析指出的那樣，“公共性是社區(qū)-社會存在、發(fā)展的基礎”[27]。公共性包括“認同感”、“安全感”和“凝聚力” 三個主要維度。但當前農村社區(qū)的現(xiàn)狀使得公共性重建變得非常困難：首先，在多數(shù)農村地區(qū)，青壯年勞動力常年在外務工，農村剩下一些老弱病殘和婦女兒童，“空心化”現(xiàn)象非常普遍，一些基本的公共服務都無法開展。有學者在分析城市社區(qū)建設的困境時，非常有洞察力地提出了“社會主要群體不在場”這一概念[28]，其實在農村社區(qū)這種現(xiàn)象更為突出。其次，在一些經濟發(fā)達的地區(qū)，農村社區(qū)利益主體非常復雜、價值觀念非常多元，外來人口占很大比例，熟人社會基本解體。在這種局面下，要重建社區(qū)的公共性需要有新的思路。
第四，如何解決農村社區(qū)建設中的一些具體問題。這主要包括：（1）農村社區(qū)的范圍如何確定。我們前面分析過，現(xiàn)有的每一種模式都有自身優(yōu)勢、也有自身劣勢，各地如何結合自己的實際選擇合適的范圍設立社區(qū)，是農村社區(qū)建設首先要解決的問題。（2）資金如何保障。在多數(shù)農村地區(qū)，集體經濟力量很弱甚至完全沒有、民間社會力量也基本缺位，農村社區(qū)建設的經費主要來源于國家的財政撥款，遠遠不能滿足需求。（3）在農村社區(qū)建設的過程中，集體經濟權益如何妥善分配是一個非常關鍵的問題，處理不好會帶來非常嚴重的社會后果。（4）如何在“城市人-鄉(xiāng)村人”、“本地人-外來人口”這雙重二元格局下，構建均等化、全覆蓋和高水平社區(qū)服務體系，以及認同感高、歸屬感強的基層社會生活共同體。
The Transformation of Grass-roots Governance and the Construction of New Rural Community
——The Practice and Reflection on the Construction of China's Rural Community(2003-2014)
Huang Jialiang
Abstract: Strengthen the rural community construction is the inevitablechoice and the important content of grass-roots governance transformation in China . The essence of China's rural community construction is the construction of new rural community in the new situation.This paper reviews and reflections from the practice process, the main mode, the main experience, the main problems on the construction of China's rural community.Analysis shows that, in the process of rural community construction, all localities must suit one's measures to local conditions.The main goal of the rural community construction is that "rational division of labor, clear responsibilities, multi governance" community governance system, "integration of urban and rural areas, overall planning, functional composite" community service system, and "clear guidance, distinctive features, various forms" community culture system.At present, the construction of China's rural communities have more breakthroughs in public top design, adjust the "state-society" relation,reconstruction of community’s publicity, and so on.
Keywords: Rural Community Construction;The Grass-roots Governance Transformation; The New Rural Community
責任編輯：胡天予
[①]基金項目：北京高校“青年英才”項目（YETP0401）、國家社科基金項目（10CSH005）和北京市優(yōu)秀博士論文指導教師人文社科類項目（YB20101000203）的階段性成果。
作者簡介：黃家亮（1980-），中國人民大學社會學理論與方法研究中心副教授，北京科技大學副院長、副教授。主要研究方向為社區(qū)治理、農村社會學、法律社會學。（北京，100872）
[②]斐迪南﹒騰尼斯，《共同體與社會》，林遠榮譯，北京，商務印書館，1999，第52頁。
[③]黃平，《導論》，載黃平、王曉毅主編《公共性的重建：社區(qū)建設的實踐與思考》（上），北京，社會科學文獻出版社，2011，第2-3頁。
[④] 秦暉，《傳統(tǒng)十論——本土社會的制度文化與其變革》，上海，復旦大學出版社，2003，第3頁。
[⑤] 王滬寧，《當代中國村落家族文化——對中國社會現(xiàn)代化的一項探索》，上海，上海人民出版社，1990，第29頁。
[⑥] 具體論述可參見費孝通在《鄉(xiāng)土中國》、《中國紳士》等著作中的論述。
[⑦] 項繼權：《中國農村社區(qū)及共同體的轉型與重建》，載《華中師范大學學報（人文社會科學版）》，2009（3）。
[⑧]王曉毅：《歷史的視野：公共資源與鄉(xiāng)村共同體重建》，載于黃平、王曉毅主編《公共性的重建：社區(qū)建設的實踐與思考》（上），北京，社會科學文獻出版社，2011，第205頁。
[⑨] 王曉毅：《歷史的視野：公共資源與鄉(xiāng)村共同體重建》，載于黃平、王曉毅主編《公共性的重建：社區(qū)建設的實踐與思考》（上），北京，社會科學文獻出版社，2011，第206-207頁。
[⑩] 關于人口倒掛地區(qū)基層治理面臨的獨特難題的分析，參見金三林：《人口倒掛地區(qū)社會管理研究》，北京，中國發(fā)展出版社，2013，第16-29頁。
[⑪] 周飛舟：《從汲取型政權到“懸浮型”政權——稅費改革對國家與農民關系之影響》，載《社會學研究》，2006（3）。
[⑫] 賀雪峰、董磊明：《“中國鄉(xiāng)村治理：結構與類型》，載《經濟體制比較》，2005（3）。
[⑬] 董磊明：《村將不村——湖北尚武村調查》，載黃宗智主編《中國鄉(xiāng)村研究》第五輯，福州，福建教育出版社，2007，第174-202頁。
[⑭] 儲卉娟：《從暴力犯罪看鄉(xiāng)村秩序及其“豪強化”危險》，載《社會》，2012（3）。
[⑮] 閻云翔，《私人生活的變革——一個中國村莊里的愛情、家庭與親密關系（1949-1999）》，龔小夏譯，上海，上海書店出版社，2009，第261頁。
[⑯] 申端鋒：《中國農村出現(xiàn)了倫理性危機》，載《中國評論》（香港），2007（3）。
[⑰] 董磊明、楊華：《西方宗教在中國農村的傳播現(xiàn)狀》，載觀察網http://www.guancha.cn/DongLeiMing/2014_06_09_235967_s.shtml
[⑱] 陳建勝：《城鄉(xiāng)一體化視野下的農村社區(qū)建設》，載《浙江學刊》2011（5）。
[⑲]滕玉成：《我國農村社區(qū)建設的主要模式及其完善的基本方向》，載《中國行政管理》，2010（10）。
[⑳]其做法參見宜賓市市農村社區(qū)建設工作領導小組辦公室：《“一村一社區(qū)”的宜賓模式具有三個特征》，載宜賓市人民政府官方網站：http://www.yibin.gov.cn/bsfw/content2.jsp?newsId=318307&classId=7703 ；《“一村一社區(qū)” 宜賓模式鋪就新農村建設新路子》，載四川省人民政府官方網站：http://www.sc.gov.cn/zwgk/zwdt/szdt/200809/t20080917_360433.shtml
[21] 李方才：《“一村一社區(qū)”利弊的剖析》，載宜賓新聞網：http://www.ybxww.com/content/2009-1/22/2009122142934.htm
[22]楊炳瓏：《農村社區(qū)建設體制機制研究》，載民政部官方網站：
http://zqs.mca.gov.cn/article/ncsqjs/llyj/201001/20100100055884.sht
[23]徐勇：《農村微觀組織再造與社區(qū)自我整合——湖北省楊林橋鎮(zhèn)農村社區(qū)建設的經驗與啟示》，載《河南社會科學》，2006（5）。
[24]具體介紹和分析參見汪暉、陶然、史晨：《土地發(fā)展權轉移與農民集中居住的地方試驗：挑戰(zhàn)與出路》，載《領導者》總第37期（2010年12月）。
[25]更系統(tǒng)的分析，可參見徐琴：《“村轉居”社區(qū)的治理模式》，載《江海學刊》2012（2）。
[26]關于南海區(qū)“政經分離”改革的具體介紹和分析參見鄧偉根、向德平：《捍衛(wèi)基層——南海“政經分離”體制下的村居自治》，武漢，華中科技大學出版社，2012。
[27]黃平、王曉毅主編：《公共性的重建：社區(qū)建設的實踐與思考》（上），北京，社會科學文獻出版社，2011，第3頁。
[28] 劉少杰：《新形勢下中國城市社區(qū)建設的邊緣化問題》，載《甘肅社會科學》，2009（1）。
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