對(duì)宅基地使用權(quán)初始取得市場化的反思
印子
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074）
摘要：既有關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得制度的理論檢討均存在一定的認(rèn)知偏差，浙北農(nóng)村的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)顯示，地方政府對(duì)農(nóng)村宅基地指標(biāo)的不斷壓縮、村莊內(nèi)部宅基地需求的剛性化和村級(jí)治理主體的謀利化導(dǎo)致了宅基地資源在村莊社會(huì)分配中的異化�；炯彝ピ偕a(chǎn)難以完成、村莊社會(huì)階層再生產(chǎn)�；⒄刎�(cái)產(chǎn)屬性顯著增強(qiáng)與城市剝削農(nóng)村隱性化，構(gòu)成了當(dāng)下農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得市場化的后果，其實(shí)質(zhì)是宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利化。農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得的市場化實(shí)踐需要進(jìn)行適度的政府干預(yù)，通過強(qiáng)化宅基地管理和村莊規(guī)劃來確保宅基地資源分配的基本公平。
關(guān)鍵詞：宅基地；宅基地使用權(quán)；市場化；宅基地管理
基于六十多年以來由農(nóng)村宅基地使用制度實(shí)踐的歷史所形塑而出的國家宅基地政策，當(dāng)下國家法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村宅基地的基本立場將其定位于村莊社會(huì)福利資源。國土部于2004年出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》明確規(guī)定了農(nóng)村宅基地申請報(bào)批程序：農(nóng)村村民建住宅需要使用宅基地的，應(yīng)向本集體經(jīng)濟(jì)組織提出申請，并在本集體經(jīng)濟(jì)組織或村民小組張榜公布。公布期滿無異議的，報(bào)經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）審核后，報(bào)縣（市）審批。顯然，農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得的實(shí)質(zhì)在于村莊建房土地資源的分配，村莊的土地資源不僅是村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部需要進(jìn)行管理的公共資源，更是需要進(jìn)行政府控制的重要生產(chǎn)資料和戰(zhàn)略資源。
就法理而言，國家土地主管部門對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得的立場是在集約土地資源使用、嚴(yán)格控制占用農(nóng)地的基礎(chǔ)上的按需申請審批取得制度。中央目前希望賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)并力推農(nóng)村宅基地制度的改革和完善，其目的在于通過放活宅基地制度的財(cái)產(chǎn)化途徑來增加農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)性收入。中國幅員遼闊，農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件高度不均衡的基礎(chǔ)上表現(xiàn)為顯著的區(qū)域差異[1]，在農(nóng)村宅基地初始取得制度實(shí)踐中，中西部普通農(nóng)業(yè)村莊、城郊農(nóng)村和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村各具不同的表現(xiàn)形態(tài)，以浙北農(nóng)村為代表的沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的宅基地初始取得制度的市場化實(shí)踐為宅基地制度的理論探討提供了具體的經(jīng)驗(yàn)空間。
一、農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得研究中的認(rèn)知偏差
初始取得是宅基地資源分配最主要的方式，既有研究表明，農(nóng)村現(xiàn)有宅基地70%是依靠初始取得的方式獲得。[2]目前對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得制度討論主要從宅基地法律制度的應(yīng)然層面展開：一是主張農(nóng)村宅基地初始取得過于強(qiáng)調(diào)行政審批的公權(quán)力而忽視了宅基地使用權(quán)獲得的用益物權(quán)屬性，具體而言，農(nóng)村宅基地制度中對(duì)宅基地使用權(quán)獲取主體、獲取程序、獲取限制條件及權(quán)屬登記上都具有制度邏輯上的漏洞和法律沖突之處，應(yīng)該進(jìn)行法律制度上的補(bǔ)缺、調(diào)整和改革，應(yīng)該賦予村民委員會(huì)獨(dú)立的宅基地使用權(quán)設(shè)定人的法律地位并取消宅基地初始使用權(quán)獲得中的行政審批制度，并使得村民通過繼受取得而能夠享有合法律性的一戶多宅。[3]二是認(rèn)為宅基地初始取得中重男輕女不符合法律面前人人平等的原則，而且宅基地使用權(quán)的獲得程序繁瑣，不利于宅基地的管理和村民的土地權(quán)利的保護(hù)；《物權(quán)法》的出臺(tái)和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了農(nóng)民對(duì)宅基地使用權(quán)的抵押需求，現(xiàn)有的宅基地取得制度應(yīng)該進(jìn)行更加有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的角度進(jìn)行制度變革。[2]
以村莊為本位的田野經(jīng)驗(yàn)表明，農(nóng)村宅基地初始取得關(guān)乎到村民日常生活的最大社會(huì)生活利益，從宅基地的社會(huì)內(nèi)涵來看，宅基地對(duì)農(nóng)民而言更多的是一種社會(huì)保障福利[4]，宅基地在村莊社會(huì)現(xiàn)實(shí)中其面積范圍對(duì)法律規(guī)定實(shí)現(xiàn)了社會(huì)利用上的突破并具有更多的生產(chǎn)生活功能而非資產(chǎn)屬性。[5]因此，村莊社會(huì)經(jīng)驗(yàn)顯示，既有的關(guān)于農(nóng)村宅基地初始取得制度的理論檢討均存在一定的認(rèn)知偏差，忽視了農(nóng)村宅基地制度在國土用途管制、宅基地社會(huì)功能等視角的分析，并且尤其缺乏宅基地初始取得實(shí)踐中的社會(huì)后果及原因分析，更沒有在村莊社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的機(jī)制基礎(chǔ)上來討論農(nóng)村宅基地使用權(quán)的初始取得問題。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)有的宅基地初始取得制度具有巨大的合理性和正當(dāng)性，基本符合我國人多地少、土地稀缺、農(nóng)村土地具有社會(huì)保障功能等的基本國情。浙北農(nóng)村是我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，其宅基地初始取得的高度市場化特點(diǎn)，對(duì)于思考目前學(xué)界對(duì)宅基地取得問題的制度思辨具有較好的參考作用，因此，本文以浙北農(nóng)村的宅基地初始取得中的市場化實(shí)踐為例，來加強(qiáng)對(duì)宅地基初始取得制度的辯護(hù)并對(duì)既有的認(rèn)知偏差進(jìn)行反思。
二、宅基地使用權(quán)初始取得的市場化實(shí)踐
宅基地使用權(quán)初始取得實(shí)踐中的利益主體在總體上可區(qū)分為地方政府（縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）、村級(jí)組織和村民三級(jí)。浙北農(nóng)村的實(shí)地經(jīng)驗(yàn)表明，宅基地使用權(quán)初始取得實(shí)踐中的三大主體均具有不同的主體利益追求，以至于使得國家的宅基地使用權(quán)初始取得制度在落實(shí)中出現(xiàn)了巨大的偏差。
宅基地屬于農(nóng)村非經(jīng)營性建設(shè)用地，屬于村集體所有，需要建造住房的村民需要獲得宅基地的使用權(quán)。盡管宅基地初始取得執(zhí)行的是申請/審批制度，但在建設(shè)用地總體管控和建設(shè)指標(biāo)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的現(xiàn)實(shí)條件下，宅基地資源必然成為稀缺性的土地資源。筆者在江西贛州、河南駐馬店、陜西關(guān)中、浙江紹興等地的調(diào)查中均發(fā)現(xiàn)，村莊的宅基地處于嚴(yán)格管控狀態(tài)，地方政府對(duì)農(nóng)村的宅基地實(shí)行嚴(yán)格的指標(biāo)管理。按照村莊正常的人口增長，特別是在我國近年來農(nóng)村總和生育率不斷下降的情形下[6]，村莊對(duì)宅基地的需求在總量上并不太大，但是村莊社會(huì)中面子競爭、代際關(guān)系、村民對(duì)居住質(zhì)量的不斷提高和村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的非均衡性，使得舊有的宅基地因地理位置的偏遠(yuǎn)而無法作為新的宅基地，進(jìn)而使得村莊內(nèi)部建新宅就必需劃分新宅基地。
在土地財(cái)政的刺激下，地方政府均傾向于將土地指標(biāo)投向城鎮(zhèn)建設(shè)，由此便導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地指標(biāo)的逐年減少。如此，村莊社會(huì)便形成剛性的宅基地需求。浙北市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，小城鎮(zhèn)建設(shè)興旺，建設(shè)用地指標(biāo)大量用于小城鎮(zhèn)建設(shè)，2010年以來，浙北農(nóng)村的宅基地指標(biāo)明顯減少，各個(gè)村莊每年均只有不到3個(gè)宅基地指標(biāo)。
村級(jí)組織對(duì)村莊的土地規(guī)劃、土地管理和宅基地指標(biāo)的具體分配具有直接管控權(quán)力。村民建設(shè)房屋需要兩項(xiàng)基本條件：一是依法獲得宅基地建設(shè)指標(biāo)，國家對(duì)土地用途的管制政策決定了任何建設(shè)用地的獲得都需要國家權(quán)力的批準(zhǔn)或是法定認(rèn)可。二是在村莊內(nèi)部獲得具體的宅基地建設(shè)地塊，宅基地指標(biāo)的獲得并不表明在村莊內(nèi)就可以任意建設(shè)房屋，宅基地具體的建設(shè)地塊需要得到村級(jí)組織的批準(zhǔn)并在村莊規(guī)劃的范圍內(nèi)進(jìn)行房屋的建造。在有的村莊即使獲得了宅基地指標(biāo)，但是村莊的宅基地規(guī)劃土地已經(jīng)被使用完畢，那么即使有土地指標(biāo)也無法建設(shè)新宅。在宅基地指標(biāo)的分配和宅基地建設(shè)地塊的規(guī)劃及批準(zhǔn)中，村級(jí)組織具有村社內(nèi)的強(qiáng)大體制性權(quán)力。
盡管國家法律、政策規(guī)定的農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得實(shí)行的是無嘗申請審批獲得制度，但是浙北的經(jīng)驗(yàn)表明，村級(jí)組織對(duì)宅基地指標(biāo)的分配實(shí)行的是招拍式分配的市場化模式，即凡是需要獲得宅基地的村民均需對(duì)宅基地指標(biāo)進(jìn)行競標(biāo)，出價(jià)最高者獲得宅基地指標(biāo)及相應(yīng)的宅基地建設(shè)地塊。2008年，在地方政府對(duì)宅基地指標(biāo)尚未進(jìn)行削減時(shí)，浙北某村村級(jí)組織便通過招拍宅基地及相應(yīng)的建設(shè)地塊而獲得了1800萬的集體資金，近五年來，宅基地指標(biāo)的價(jià)格從6萬飆升至30萬，而宅基地建設(shè)地塊則從每平米數(shù)百元上升至上千元。在宅基地指標(biāo)和權(quán)屬資格需要地方政府管制的前提下，村級(jí)組織利用體制性權(quán)力通過宅基地指標(biāo)的具體分配來謀取利益�，F(xiàn)在地方政府對(duì)農(nóng)村的宅基地側(cè)重于從土地使用指標(biāo)上進(jìn)行管理，而對(duì)指標(biāo)分配并沒有進(jìn)行行政干預(yù)，但是如果將宅基地使用權(quán)的設(shè)定人直接賦予村級(jí)組織，農(nóng)村的宅基地使用權(quán)的分配有可能更加的混亂和無序。
地方政府和村級(jí)組織均可視為宅基地資源的供給主體，地方政府從指標(biāo)數(shù)額上進(jìn)行控制，村級(jí)組織則負(fù)責(zé)宅基地指標(biāo)的具體分配和村莊宅基的基本規(guī)劃。村民則是宅基地使用權(quán)的需求主體，既有的理論分析視農(nóng)民為單一、抽象的需求主體實(shí)在有失偏頗。1980年代以來，農(nóng)村社會(huì)便開始出現(xiàn)社會(huì)分化，1990年代特別是農(nóng)業(yè)稅費(fèi)取消之后，農(nóng)村社會(huì)的階層分化日益明顯[7]，而浙北農(nóng)村社會(huì)更是出現(xiàn)了明顯的階層區(qū)隔化。因此，農(nóng)村社會(huì)中的宅基地需求主體理應(yīng)進(jìn)行社會(huì)階層視野下的進(jìn)一步劃分，為了分析的便利，可以將農(nóng)村宅基地需求主體區(qū)分為強(qiáng)勢階層主體和弱勢階層主體。
在宅基地使用權(quán)初始取得制度實(shí)踐中，強(qiáng)勢主體具有更強(qiáng)的競標(biāo)實(shí)力并往往是最終的競標(biāo)獲勝者，而弱勢主體則一般無法依靠自己的經(jīng)濟(jì)實(shí)力來獲得宅基地指標(biāo)。如果說強(qiáng)勢主體和弱勢主體均具有大致相同的宅基地需求，那么通過市場化模式來分配宅基地指標(biāo)尚有一定的公平性可言；但是，浙北農(nóng)村社會(huì)中宅基地初始取得強(qiáng)勢主體大多屬于五金企業(yè)主階層，其所需要的宅基地指標(biāo)大多被用于工業(yè)生產(chǎn)而非生活用途，如此，宅基地初始取得的市場化實(shí)踐便徹底扭曲了國家的宅基地初始取得制度的設(shè)計(jì)初衷。
三、宅基地使用權(quán)初始取得市場化的社會(huì)后果
市場總是被譽(yù)為提高資源配置效率的最佳方式，但是作為村莊社會(huì)福利資源的宅基地使用權(quán)，市場化配置卻起到了完全相反的社會(huì)后果。對(duì)宅基地使用權(quán)制度分析的主流觀點(diǎn)認(rèn)為，隨著中國城鎮(zhèn)化率的不斷提高，大量農(nóng)民能夠進(jìn)入城市，于是村莊的宅基地會(huì)出現(xiàn)大量的閑置，為了保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，于是需要對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行改革。[8]但是從全國絕大部分的農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)來看，能夠在城市化進(jìn)程中順利進(jìn)入城市并獲得穩(wěn)定收入的只是少數(shù)農(nóng)民，大部分農(nóng)民在年老勞動(dòng)力衰退而無法承擔(dān)高強(qiáng)度的勞動(dòng)后只能回到農(nóng)村，因此農(nóng)村住宅出現(xiàn)的打工經(jīng)濟(jì)背景下的季節(jié)性閑置本身并不構(gòu)成重大的土地資源浪費(fèi)問題。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的浙北農(nóng)村，村莊更加不存在宅基地閑置的問題，但是對(duì)宅基地初始使用權(quán)的市場化分配，不僅無法實(shí)現(xiàn)宅基地資源配置效率的最大化，反而是造成了社會(huì)福利資源配置效率的最小化。
（一）普通農(nóng)戶家庭再生產(chǎn)障礙
在宅基地使用權(quán)的競標(biāo)中，村莊社會(huì)中的普通農(nóng)戶無法獲得宅基地指標(biāo)，在社會(huì)競爭異常激烈、國土管制嚴(yán)格的浙北農(nóng)村，宅基地指標(biāo)是建設(shè)房屋的基礎(chǔ)，而新的住宅給兒子結(jié)婚娶媳的物質(zhì)基礎(chǔ)。如果父代無法為子代爭取到宅基地使用權(quán)，那么子代的婚姻締結(jié)就會(huì)面臨巨大困境。對(duì)于已經(jīng)成家的年青農(nóng)戶而言，在老宅翻修容易出現(xiàn)鄰里糾紛的前提下，沒有宅基地則無法進(jìn)行家庭生活的正常展開，而只能忍受在破舊房屋中居住的日子。也就是說，普通家庭對(duì)宅基地使用權(quán)的需求均屬于正常的生活需求，但是在宅基地使用權(quán)初始取得市場化的模式下，普通家庭會(huì)普遍地遇到宅基地使用權(quán)初始取得的困境，進(jìn)而遭遇家庭再生產(chǎn)的障礙。
（二）村莊社會(huì)階層再生產(chǎn)�；�
宅基地使用權(quán)初始取得市場化的直接后果是富者豪宅連片而窮者無立足之地。更重要的是，村莊中的強(qiáng)富階層群體在獲得宅基地使用權(quán)后，往往會(huì)以宅基地為基礎(chǔ)來進(jìn)行大面積的廠房建造，即將住宅作為工廠來使用以擴(kuò)大五金企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模。因此，宅基地使用權(quán)在村莊內(nèi)部被作為工業(yè)建設(shè)用地來進(jìn)行使用，宅基地在強(qiáng)富階層的資本投資邏輯中成為最為重要的生產(chǎn)要素而非生活要素，于是強(qiáng)富階層通過對(duì)宅基地的高價(jià)競標(biāo)來獲得進(jìn)行資本再生產(chǎn)的必要性購買，而村莊中的普通農(nóng)戶卻連最基本的家庭再生產(chǎn)都無法順利完成。如此，村莊社會(huì)中的階層分化不斷明顯，以至出現(xiàn)階層再生產(chǎn)的“�；�”[9]，即村莊社會(huì)階層依靠既有的社會(huì)生產(chǎn)模式而不斷地進(jìn)行自我階層的塑造與維系以至于出現(xiàn)固化的階層再生產(chǎn)方式。
（三）城市剝削農(nóng)村隱性化
宅基地原本是村社內(nèi)家家都有權(quán)享有的社會(huì)福利資源，但是現(xiàn)在卻成為富人階層獨(dú)享的資本要素或是家庭消費(fèi)品。在浙北農(nóng)村，獲取一塊宅基地需要30—50萬元，而建造一棟樓房則又需要花費(fèi)30萬元，如此高昂的住宅建設(shè)成本逼迫村莊中的普通農(nóng)戶借錢花30萬在小鎮(zhèn)上買商品房，然后全家住在城鎮(zhèn)里打工還債；也有的村民則因?yàn)樵诖謇锷w不起房而在小鎮(zhèn)上租房居住。最后的隱性事實(shí)是，村莊中的貧困戶被迫去小鎮(zhèn)上購買原本相對(duì)于在村建房更高昂的商品房居住，還必須承擔(dān)高度貨幣化的城鎮(zhèn)生活成本和消費(fèi)壓力，而富人則能留在村莊中享受寬大的住宅和良好的居住環(huán)境。村莊中的強(qiáng)富階層的社會(huì)關(guān)系和主要利益均在城市，是生活在村莊中的城市人，現(xiàn)在這群城市人通過競標(biāo)宅基地使用權(quán)的方式進(jìn)行著新的城市剝削農(nóng)村。
（四）宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)利化
宅基地使用權(quán)的初始取得原本具有無償性，因而本質(zhì)上不具有財(cái)產(chǎn)屬性。宅基地的財(cái)產(chǎn)性屬性并非源于市場化的配置模式，而來自村莊內(nèi)生性的工業(yè)化歷史進(jìn)程，但是宅基地的市場化配置卻使得宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性得到不斷的增強(qiáng)，以至于成為基礎(chǔ)性的資本要素。如此，在今后的宅基地使用權(quán)分配中，宅基地指標(biāo)的競標(biāo)價(jià)格只會(huì)上升而不會(huì)下降，并且會(huì)成為村莊強(qiáng)富階層之間進(jìn)行資本要素爭奪的對(duì)象而越發(fā)將普通村民排斥在外。由此，宅基地使用權(quán)的權(quán)利屬性不僅更加用益物權(quán)化，而且更加財(cái)產(chǎn)權(quán)化，最終使得村民的宅基地產(chǎn)權(quán)觀念在無形中被塑造出來。但是這種宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利化所導(dǎo)致的并不是主流觀點(diǎn)所認(rèn)為的農(nóng)民能夠依靠宅基地使用權(quán)的租賃權(quán)設(shè)定來獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，反而是大部分農(nóng)民并無法獲得這一具有財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的宅基地使用權(quán)而極可能在村莊社會(huì)的代際再生產(chǎn)中逐步淪為無產(chǎn)者。
在我國農(nóng)村的宅基地分配制度中，宅基地使用權(quán)的初始獲取原本就具有社會(huì)福利性質(zhì)，因而宅基地是村莊中最基礎(chǔ)的福利性社會(huì)生活資源，而不能僅從《物權(quán)法》規(guī)定的用益物權(quán)的角度來考慮，更加不能直接將其視為純粹的財(cái)產(chǎn)權(quán)，而需要從土地需要養(yǎng)活中國億萬人口的角度和宅基地作為村民生活必需品的人權(quán)高度來進(jìn)行理解。[10]但是浙北農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)顯示，宅基地使用權(quán)的市場化分配導(dǎo)致了各種違背制度設(shè)計(jì)初衷的社會(huì)后果，使得村莊的宅基地使用權(quán)在社會(huì)現(xiàn)實(shí)中發(fā)生了更具財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的產(chǎn)權(quán)變換。也就是說，宅基地使用權(quán)初始取得市場化的實(shí)質(zhì)性后果實(shí)際在于宅基地使用權(quán)在宅基地制度實(shí)踐過程中的財(cái)產(chǎn)化。
四、宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)化的基本原因
工業(yè)區(qū)位理論認(rèn)為，作為一般區(qū)位因素的地租對(duì)工業(yè)發(fā)展具有重要影響，盡管韋伯基于工業(yè)用地的一致性而認(rèn)為地價(jià)在工業(yè)區(qū)位中不具有“成本優(yōu)勢”[11](p.37)，但是我國農(nóng)村工業(yè)化的特點(diǎn)卻恰好在于地價(jià)最終成為了工業(yè)發(fā)展中的最大成本優(yōu)勢。在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，鄉(xiāng)村工業(yè)化和城市工業(yè)化使得農(nóng)村土地的工業(yè)區(qū)位優(yōu)勢在工業(yè)化早期便凸顯出來，因此土地資源的工業(yè)稀缺性被過早地發(fā)掘出來。浙北五金工業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展后，農(nóng)村五金工業(yè)的優(yōu)勢便在于工業(yè)用地成本的低廉。浙北農(nóng)村宅基地使用權(quán)財(cái)產(chǎn)權(quán)化的主要原因便是宅基地在用途上日益成為重要的工業(yè)用地。浙北農(nóng)村1990年代便開始在宅基地使用權(quán)的初始取得中進(jìn)行市場化的分配模式，但是卻并未出現(xiàn)上述的社會(huì)后果，這表明宅基地資源的市場化模式并不必然導(dǎo)致嚴(yán)重的宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)權(quán)化。下面筆者將從村莊工業(yè)發(fā)展與村莊社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷等方面來進(jìn)行解析。
（一）地方政府的宅基地指標(biāo)管控
地方政府既是國家土地指標(biāo)的使用者又是下一級(jí)土地使用單位或組織的分配者，在土地財(cái)政所帶來的巨大的經(jīng)濟(jì)利益刺激和壓力型體制的官僚運(yùn)作模式下，地方政府為了發(fā)展本地工業(yè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)往往會(huì)犧牲農(nóng)村的建設(shè)用地指標(biāo)。浙北農(nóng)村的經(jīng)驗(yàn)表明，在國家出臺(tái)對(duì)土地實(shí)行嚴(yán)格管理的法規(guī)政策后，地方政府實(shí)際上擴(kuò)大了對(duì)土地指標(biāo)使用的權(quán)力管控，將土地指標(biāo)優(yōu)先供應(yīng)工業(yè)用地、商業(yè)用地和城鎮(zhèn)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；而農(nóng)村宅基地指標(biāo)在總體上大幅度縮減。另外，地方政府在小城鎮(zhèn)大力倡導(dǎo)房地產(chǎn)開發(fā)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城買房也使得一部分農(nóng)村宅基地指標(biāo)轉(zhuǎn)化為小城鎮(zhèn)商品房建設(shè)用地。
（二）鄉(xiāng)村宅基地需求的剛性化
地方政府對(duì)農(nóng)村宅基地指標(biāo)的管控使得宅基地供給總量不足，但是最重要的原因則在于農(nóng)村宅基地需求的不斷剛性化：一是家庭代際關(guān)系變動(dòng)后老人獨(dú)立門戶使得宅基地需求總量不斷擴(kuò)大化，浙北某村3800口人，卻有1200余戶，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大量老人獨(dú)居老宅之后，其子與老人進(jìn)行法律分戶和社會(huì)性分家后便依法申請宅基地，當(dāng)宅基地指標(biāo)匱乏時(shí)，已成社會(huì)慣習(xí)的分戶建新宅便出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性困境；二是國家土地執(zhí)法一線棄權(quán)常態(tài)化致使國家規(guī)定的“一戶一宅”規(guī)定被不斷突破，國家法律規(guī)定建新必須拆舊，但是在土地執(zhí)法中，村莊老宅并沒有被拆除掉，有的農(nóng)戶通過購買破舊無法使用的房屋充抵老宅，最后一戶多宅大量存在；三是相鄰權(quán)制約老宅維修翻建，鄰里建房糾紛倒逼地方政府出臺(tái)建房需鄰居一致同意原則，卻使老宅陷入翻修改建困境，進(jìn)而導(dǎo)致宅基地需求主體泛化。在老宅上重新建房不僅可以集約土地而且能夠節(jié)省建房花費(fèi)，但是在老宅上建房需要征得鄰里同意，否則鄰居便向上舉報(bào)；四是村莊企業(yè)主階層需要宅基地作為工業(yè)生產(chǎn)用地，使得宅基地成為稀缺性的生產(chǎn)要素。2010年恰好是村莊企業(yè)發(fā)展的瓶頸時(shí)期，處于產(chǎn)業(yè)鏈底端的村莊五金企業(yè)只能通過擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模來維持基本利潤，于是在土地執(zhí)法不嚴(yán)的前提下，將宅基地變相為工業(yè)用地來使用便成為村莊工業(yè)發(fā)展的無奈之舉。
（三）村級(jí)組織的謀利化
宅基地使用權(quán)初始取得在1990年代便實(shí)行市場化供給，但是當(dāng)時(shí)村級(jí)組織的目的在于使得宅基地的分配更加公平、公開，以減少村莊內(nèi)部的糾紛。調(diào)研經(jīng)驗(yàn)表明，2000年左右的宅基地指標(biāo)的競標(biāo)價(jià)格在5萬左右，而且競標(biāo)的村民總量也十分有限。隨著鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型的不斷加速，村級(jí)組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系發(fā)生劇烈變動(dòng)，村莊的發(fā)展需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)的大力支持，沒有與鄉(xiāng)鎮(zhèn)良好的關(guān)系，國家的農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目便難以進(jìn)入村莊，因此為了與鄉(xiāng)鎮(zhèn)保持更好的上下關(guān)系，村干部需要利用一定資金來發(fā)展村莊的政緣關(guān)系；而村莊治理經(jīng)費(fèi)也需要從集體經(jīng)濟(jì)中來支付，村莊的土地承包費(fèi)不足以維持村級(jí)工作的日常開支，宅基地競標(biāo)便成為村級(jí)組織能夠獲得的最大的日常性收入。
另外，在富人治村的治理模式下[12]，村干部均為企業(yè)老板，利用村莊集體經(jīng)濟(jì)資源為個(gè)人擴(kuò)展政緣關(guān)系以防止國家對(duì)自己的土地違建行為嚴(yán)格執(zhí)法便成為常態(tài)。正是村級(jí)組織在基層治理架構(gòu)中對(duì)集體經(jīng)濟(jì)資源具有巨大的結(jié)構(gòu)性依賴，否則自己便需要承擔(dān)巨額的治理經(jīng)費(fèi)，于是村級(jí)組織在宅基地使用權(quán)的初始分配中便對(duì)宅基地的建設(shè)地塊進(jìn)行打包拍賣，在村民獲得宅基地指標(biāo)的同時(shí)還根據(jù)村民建造房屋及院墻的面積來轉(zhuǎn)讓建設(shè)地塊的使用權(quán)。如此，宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓價(jià)格不斷升高，而且宅基地使用權(quán)落地的建設(shè)規(guī)劃地塊的價(jià)格也隨之增加。
五、反思與討論
農(nóng)村宅基地是村莊內(nèi)最基本的社會(huì)生活福利資源，更是重要的土地政策資源，不能僅從土地法律制度的角度來理解農(nóng)村宅基地的使用權(quán)和主張農(nóng)村宅基地的產(chǎn)權(quán)化。法律制度的設(shè)定和發(fā)展的重心在于社會(huì)本身，農(nóng)村宅基地使用權(quán)初始取得制度的既有設(shè)定實(shí)際上充分考慮到了農(nóng)村社會(huì)的現(xiàn)實(shí)情況和農(nóng)民對(duì)宅基地的土地認(rèn)知。現(xiàn)有的主張農(nóng)村宅基地初始取得制度改革的觀點(diǎn)實(shí)際上忽視了對(duì)宅基地屬性的基本認(rèn)識(shí)而僅在缺乏足夠而完整的農(nóng)村社會(huì)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上對(duì)宅基地進(jìn)行法權(quán)屬性和制度邏輯上的理論演繹。
調(diào)研經(jīng)驗(yàn)表明，即使在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，宅基地也更多的是表現(xiàn)為社會(huì)福利資源，而村莊內(nèi)宅基地使用權(quán)分配市場化所形塑而出的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念恰好使得富人豪宅連片而窮者無處可居；而鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)型背景下村級(jí)組織在宅基地使用權(quán)分配中的謀利化傾向也使得村委會(huì)應(yīng)該成為宅基地使用權(quán)設(shè)定人的觀點(diǎn)難以成立。宅基地是基本的社會(huì)福利資源，考慮到其本身在國土用途管制下的稀缺性，“一戶一宅”的法律設(shè)定的目的在于最大限度地確保村民有宅可居，如果在法律制度上強(qiáng)制性規(guī)定或明示規(guī)定宅基地初始取得男女有份、一戶可以通過繼受而擁有多宅，則會(huì)使得高度格式化、統(tǒng)一化的法律制度規(guī)定不僅無法適用于復(fù)雜多變的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境，反而有可能預(yù)期中良好的法制化的宅基地秩序未得，而原有的宅基地秩序卻遭到了破壞。
從村莊社會(huì)現(xiàn)實(shí)條件和農(nóng)村的宅基地需求現(xiàn)狀來看，村莊發(fā)展最亟需的是加強(qiáng)村莊宅基地建設(shè)的總體規(guī)劃和宅基地管理，以滿足新農(nóng)村建設(shè)對(duì)村民未來住房發(fā)展的需求，對(duì)村莊中的無主宅基地需要進(jìn)行及時(shí)的整理和復(fù)墾。在宅基地使用權(quán)初始取得高度市場化的農(nóng)村，應(yīng)該加強(qiáng)政府的適度干預(yù)，以防止宅基地資源分配中的嚴(yán)重不公。中央鼓勵(lì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易，其目的在于提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，但是農(nóng)村現(xiàn)實(shí)經(jīng)驗(yàn)的復(fù)雜性理應(yīng)使得對(duì)農(nóng)村宅基地制度的改革保持審慎而理性的態(tài)度。
致謝：本文的田野調(diào)查與譚林麗、王海娟、張建雷共同完成，仇葉提供了重要的調(diào)查資料，劉銳提出了寶貴的批評(píng)意見，特此一并致謝。
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本文原載于《天津行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2014年第6期。
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