當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 課題組：推動(dòng)城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)一體轉(zhuǎn)變的思路與政策建議
徹底破除城鄉(xiāng)二元體制、最終消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，需要付出長(zhǎng)期努力。在堅(jiān)持中共的十六大以來所形成的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策框架的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)抓住今后7年全面深化改革的歷史機(jī)遇，把構(gòu)建有利于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制作為改革的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加快形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，為廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果提供制度保障。
（一）拓展城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的視角
提高全社會(huì)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的自覺性，使相關(guān)體制機(jī)制建設(shè)更加順暢，需要對(duì)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)有全面準(zhǔn)確的把握。尤其要注意以下3點(diǎn)。
第一，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，既是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑，也是釋放國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的重要舉措。目前各方面尤其是涉農(nóng)部門，主要是從解決好“三農(nóng)”問題的視角，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。黨的十七大報(bào)告要求，“形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”。黨的十八大報(bào)告更是明確提出，“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農(nóng)’問題的根本途徑”。在黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)《決定》中，都將農(nóng)村改革發(fā)展的相關(guān)部署置于城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的框架之下。這些要求和論斷無疑是正確的。在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展起點(diǎn)低、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的大背景下，必須注重解決好農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后和農(nóng)村發(fā)展緩慢問題，促進(jìn)工農(nóng)、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但我們認(rèn)為，僅從解決好“三農(nóng)”問題的需要出發(fā)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是不夠的，還必須從釋放國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力的視角來認(rèn)識(shí)和推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，更加深刻地把握城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的內(nèi)在經(jīng)濟(jì)邏輯。
當(dāng)前我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由高速向中高速階段轉(zhuǎn)換的關(guān)鍵期，迫切需要挖掘和培育支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的接續(xù)力量。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是公平與效率兼得的過程。從公平的角度看，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化特別是基本公共服務(wù)均等化，有利于農(nóng)民分享現(xiàn)代化成果；從效率的角度來看，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化有利于增進(jìn)土地、勞動(dòng)力等資源配置效率。提高集體存量建設(shè)用地的利用效率、擴(kuò)展工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地空間，對(duì)緩解土地成本上漲壓力具有重要現(xiàn)實(shí)意義。持續(xù)釋放農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力、加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)、增強(qiáng)農(nóng)民工穩(wěn)定就業(yè)的能力和預(yù)期，有利于緩解人口紅利減退對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期不利影響，對(duì)提高我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人素質(zhì)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)民社會(huì)保障水平、改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)一步挖掘農(nóng)村消費(fèi)和投資潛力，對(duì)發(fā)揮消費(fèi)的基礎(chǔ)作用、投資的關(guān)鍵作用也具有不可低估的現(xiàn)實(shí)意義。如同全球化、區(qū)域一體化，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化也能顯著改進(jìn)資源配置效率。推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，有利于為我國(guó)未來一個(gè)時(shí)期的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供支撐力量。從兩個(gè)視角出發(fā)，處理好二者關(guān)系，對(duì)于進(jìn)一步凝聚和增進(jìn)推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的共識(shí)至關(guān)重要。
第二，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，既要注重“ 多予”，也要注重“放活”�；诔青l(xiāng)差距過大、農(nóng)村是實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)目標(biāo)重點(diǎn)難點(diǎn)的現(xiàn)實(shí)，毫無疑問應(yīng)該堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，加大強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策力度，堅(jiān)持把國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展重點(diǎn)放在農(nóng)村。但是，要從根本上縮小城鄉(xiāng)差距、促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮，必須更加注重激發(fā)和增強(qiáng)農(nóng)村自身發(fā)展活力。為此，要加大農(nóng)村改革力度，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體、發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力；創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管護(hù)機(jī)制，調(diào)動(dòng)各方面資金進(jìn)入農(nóng)村的積極性；提高農(nóng)民職業(yè)技能，深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，多途徑增加農(nóng)民收入。
第三，推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，既要提高均等化水平，也要彰顯差別化特色。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、縮小城鄉(xiāng)差距，是促進(jìn)社會(huì)公平正義、實(shí)現(xiàn)發(fā)展成果更多更公平惠及全體人民的重大舉措。為此，要著力推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益和公共服務(wù)的均等化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務(wù)教育資源均衡配置，健全家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生資助體系，構(gòu)建利用信息化手段擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)教育資源覆蓋面的有效機(jī)制，逐步縮小區(qū)域、城鄉(xiāng)、校際差距；完善城鄉(xiāng)均等的公共就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)體系，消除城鄉(xiāng)、行業(yè)、身份、性別等一切影響平等就業(yè)的制度障礙和就業(yè)歧視；努力縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、行業(yè)收入分配差距；整合城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度；推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度統(tǒng)籌發(fā)展。但要注意的是，在推進(jìn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益和基本公共服務(wù)均等化的同時(shí)，要突出城市與農(nóng)村各自的特色。新農(nóng)村應(yīng)保持地域特色、民族特色，是傳統(tǒng)農(nóng)村的升級(jí)版而非現(xiàn)代城市的克隆版。
（二）以保障農(nóng)民公平分享土地增值收益為重點(diǎn)，加快構(gòu)建用途管制、權(quán)能平等、增值共享的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)
土地制度改革的總體方向，應(yīng)當(dāng)是在加強(qiáng)用途管制和增強(qiáng)規(guī)劃約束力的前提下，消除集體土地與國(guó)有土地在權(quán)能上存在的制度性差異。也就是要把用途管制作為首要原則，消除所有制歧視，在產(chǎn)權(quán)保護(hù)與用途管制之間達(dá)成新的平衡點(diǎn)。到2020年，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地平等入市的制度框架基本建立，宅基地使用權(quán)權(quán)能明顯擴(kuò)大，農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度基本成型，征地補(bǔ)償機(jī)制實(shí)現(xiàn)從“按原用途補(bǔ)償”向“公正補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變。
第一，加快相關(guān)法律修訂步伐。打破現(xiàn)行城鄉(xiāng)二元土地制度框架，既涉及利益結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，也涉及法律關(guān)系的重大變革。推進(jìn)土地制度改革，需要對(duì)《憲法》、《土地管理法》、《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》中的部分內(nèi)容，特別是部分禁止性條款進(jìn)行修訂。如“城市的土地屬于國(guó)家所有”；“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”，“國(guó)家征收農(nóng)村集體土地按原用途補(bǔ)償”，“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”；“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村企業(yè)的土地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押”，“ 耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得用于抵押等條款。只有對(duì)這些上位法做出修訂，才能使土地制度改革于法有據(jù)。
第二，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的用途范圍和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)的受讓人范圍。在目前城市土地市場(chǎng)上，不同用途土地使用權(quán)的出讓年限、價(jià)格水平差異很大；使用國(guó)有土地的商品房與使用集體土地的“小產(chǎn)權(quán)房”存在明顯的價(jià)格差異。
為平衡各方利益，應(yīng)盡快編制集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用規(guī)劃，對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的用途做出明確規(guī)定。從轉(zhuǎn)出農(nóng)房者的角度，買方越多、競(jìng)爭(zhēng)越充分，越有利于增加其收益。但從我國(guó)土地資源緊缺、包括宅基地在內(nèi)的農(nóng)村建設(shè)用地總量應(yīng)當(dāng)隨城鎮(zhèn)化發(fā)展而逐步減少的角度，不宜讓城市資本到農(nóng)村大量圈占農(nóng)房和宅基地。為在這兩個(gè)角度之間尋求平衡，應(yīng)將農(nóng)房受讓人從目前僅限于本集體經(jīng)濟(jì)組織符合新申請(qǐng)宅基地的農(nóng)戶，放寬到更大地域范圍內(nèi)符合一定條件的其他家庭。對(duì)地域范圍、資格條件，可在試點(diǎn)地區(qū)從小到大、從嚴(yán)到寬逐步試錯(cuò)，做到風(fēng)險(xiǎn)可控。
第三，明確集體土地增值收益分配原則。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益，這既是改革征地補(bǔ)償機(jī)制的重要原則，也是分配集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)交易所產(chǎn)生的增值收益的重要原則。對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地而言，不同集體經(jīng)濟(jì)組織之間土地存量差異很大、存量大的地方往往也是以前違法占地多的地方，部分土地使用權(quán)掌握在個(gè)人或非集體企業(yè)手中、他們獲取土地使用權(quán)時(shí)并不公開透明，如果不對(duì)流轉(zhuǎn)交易產(chǎn)生的增值收益進(jìn)行合理調(diào)節(jié)，將會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的社會(huì)不公。深圳市規(guī)定，原集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓收入要在市土地收益基金與原集體經(jīng)濟(jì)組織繼受組織之間進(jìn)行分配。
湖北嘉魚縣提出，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)的收益，按30：20：50的比例在縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村之間分配，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)提取的土地收益作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)配套資金，專項(xiàng)用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和興辦社會(huì)公益事業(yè)。應(yīng)總結(jié)各地做法，從國(guó)家層面提出具體分配原則。對(duì)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)而言，其流轉(zhuǎn)交易勢(shì)必帶動(dòng)所占用宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易，集體經(jīng)濟(jì)組織作為這部分宅基地的所有權(quán)人，應(yīng)當(dāng)參與農(nóng)房流轉(zhuǎn)交易的增值收益分配或?qū)碜约w經(jīng)濟(jì)組織外部的受讓人收取集體土地使用費(fèi)。
第四，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)連片開發(fā)建設(shè)中既有公益性項(xiàng)目，也有經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，嚴(yán)格按公共利益原則行使征地權(quán)很難操作，城鎮(zhèn)化所需的土地大部分今后還要繼續(xù)通過征收取得。為此，應(yīng)完善征地價(jià)格形成機(jī)制，改變按原用途補(bǔ)償?shù)脑瓌t，使被征地農(nóng)民分享土地非農(nóng)利用產(chǎn)生的增值收益。征地涉及農(nóng)民住房拆遷時(shí)，不能再按地上附著物補(bǔ)償，而應(yīng)保障被征地農(nóng)民的居住權(quán)。還可探索留地安置、區(qū)段征收等新途徑。
（三）以縮小城鄉(xiāng)勞動(dòng)生產(chǎn)率差距為重點(diǎn)，加快構(gòu)建擇業(yè)自由、同工同酬、同城同權(quán)的城鄉(xiāng)統(tǒng)一就業(yè)市場(chǎng)
在“劉易斯轉(zhuǎn)折區(qū)間”，我國(guó)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力繼續(xù)向外轉(zhuǎn)移，既具有一般特征，如工資水平將持續(xù)上升；又面臨特殊情況，如工資上升對(duì)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的調(diào)動(dòng)作用受一系列特殊因素制約。我國(guó)特殊的農(nóng)地制度，使農(nóng)業(yè)普遍處于小規(guī)模兼業(yè)經(jīng)營(yíng)形態(tài)，影響到農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的持續(xù)釋放；特殊的城鄉(xiāng)二元體制，使農(nóng)民工難以融入城市，影響到中老年勞動(dòng)力的長(zhǎng)遠(yuǎn)打算；特殊的地區(qū)發(fā)展不平衡，使勞動(dòng)力從內(nèi)地向東南沿海長(zhǎng)距離轉(zhuǎn)移，影響到部分農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移決策。應(yīng)針對(duì)“劉易斯轉(zhuǎn)折區(qū)間”農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的普遍性特征、我國(guó)城鄉(xiāng)之間和城市內(nèi)部殘存的體制性障礙，采取更加精準(zhǔn)的措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力繼續(xù)向外轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。到2020年，農(nóng)業(yè)人口退出農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)體系基本形成，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市的戶籍、社會(huì)保障等制度障礙基本消除，統(tǒng)一規(guī)范的人力資源市場(chǎng)和城鄉(xiāng)勞動(dòng)者平等就業(yè)制度基本建立，城鄉(xiāng)之間勞動(dòng)生產(chǎn)率差距明顯縮小。
第一，建立有利于農(nóng)民帶著集體資產(chǎn)走出農(nóng)村的體制機(jī)制。加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地；推行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，明確抵押擔(dān)保的客體是經(jīng)營(yíng)權(quán)，以利于在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中更好地保護(hù)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的承包權(quán)；修訂農(nóng)村土地承包法，取消全家遷入設(shè)區(qū)的市并落戶必須退回承包地的強(qiáng)制性規(guī)定，進(jìn)城落戶農(nóng)民是否退回承包地應(yīng)尊重本人意愿。加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度和農(nóng)村社會(huì)管理制度改革，實(shí)行集體經(jīng)濟(jì)組織與村民自治組織分設(shè)，前者以成員權(quán)為紐帶、旨在產(chǎn)權(quán)共享，后者以常住地為紐帶、旨在村務(wù)共治；按照保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的要求，鎖定集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍，把集體資產(chǎn)全部折股量化到有資格的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，推動(dòng)從“共同共有”向“按份共有”轉(zhuǎn)變，并逐步擴(kuò)大按份共有權(quán)的權(quán)能，賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份更完整的權(quán)能。
第二，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。加大城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋推進(jìn)力度，今后新出臺(tái)城鎮(zhèn)公共服務(wù)政策不能再與城鎮(zhèn)戶籍掛鉤，對(duì)目前仍與城鎮(zhèn)戶籍掛鉤的公共服務(wù)事項(xiàng)進(jìn)行全面梳理，從易到難排除脫鉤的路線圖和時(shí)間表。加大居住證推廣力度，使部分符合條件的進(jìn)城常住人口比其他進(jìn)城常住人口提前享受更多的公共服務(wù)，作為一種過渡性制度安排，可以為大城市和特大城市有序接納外來人口提供緩沖帶。加大進(jìn)城常住農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)力度，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，確保完成2020年前約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)的任務(wù)；把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)住房和社會(huì)保障體系，在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)規(guī)范接入城鎮(zhèn)社保體系。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、新增建設(shè)用地指標(biāo)分配同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制，調(diào)動(dòng)城市政府接納外來人口的積極性。
（四）以保障金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村為重點(diǎn)，加快構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)適度、服務(wù)便捷、普惠“三農(nóng)”的農(nóng)村金融市場(chǎng)體系
金融是社會(huì)資源再分配的重要媒介，在推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化中肩負(fù)著重要功能。要把發(fā)展農(nóng)村金融市場(chǎng)、完善農(nóng)村金融服務(wù)，作為國(guó)家發(fā)展普惠金融的重點(diǎn)。到2020年，以可負(fù)擔(dān)成本有效、全方位地為所有農(nóng)村地區(qū)提供金融服務(wù)為內(nèi)容的普惠式農(nóng)村金融市場(chǎng)體系基本建立，農(nóng)村貸款難問題明顯緩解，農(nóng)村居民像城鎮(zhèn)居民那樣享受到優(yōu)質(zhì)的基礎(chǔ)金融服務(wù)。
第一，增強(qiáng)農(nóng)村金融市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)性。繼續(xù)發(fā)揮農(nóng)村信用社的主導(dǎo)作用。有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)銀行“三農(nóng)”金融事業(yè)部制改革與發(fā)展，盡快將“三農(nóng)”金融事業(yè)部改革范圍擴(kuò)大到全國(guó)2048個(gè)縣（市）支行，對(duì)“三農(nóng)”金融事業(yè)部新增貸款占其新增存款的比例、貸款余額占其存款余額的比例應(yīng)提出明確要求。加快村鎮(zhèn)銀行發(fā)展步伐，在加強(qiáng)監(jiān)管前提下，調(diào)整現(xiàn)行必須由商業(yè)銀行發(fā)起等規(guī)定，允許具備條件的民間資本依法發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，盡快實(shí)現(xiàn)縣市全覆蓋。積極發(fā)展新型農(nóng)村合作金融組織，允許農(nóng)民合作社、供銷合作社開展信用合作。新設(shè)立農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，應(yīng)把重點(diǎn)放在金融機(jī)構(gòu)空白或僅有一個(gè)金融機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。應(yīng)當(dāng)讓農(nóng)民在合理地域范圍內(nèi)有兩個(gè)以上選擇金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)，消除局部地區(qū)事實(shí)上存在的信用社獨(dú)家壟斷問題。
第二，消除抵押權(quán)利的不平等。擴(kuò)大農(nóng)村有效抵押物范圍，總結(jié)集體林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和林木所有權(quán)抵押經(jīng)驗(yàn)，加快落實(shí)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押的規(guī)定，制定集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)單獨(dú)設(shè)立抵押權(quán)的具體辦法，探索大型農(nóng)機(jī)具、苗木、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施和農(nóng)產(chǎn)品訂單抵押、質(zhì)押途徑。
第三，系統(tǒng)推進(jìn)金融服務(wù)均等化。從農(nóng)戶對(duì)存款、貸款、匯兌結(jié)算、代理服務(wù)等基礎(chǔ)金融服務(wù)的差異化需求出發(fā)，在實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋和均等化的過程中，按照一定的優(yōu)先順序向農(nóng)戶提供基礎(chǔ)金融服務(wù)。積極推進(jìn)網(wǎng)點(diǎn)布局調(diào)整，制定網(wǎng)點(diǎn)布設(shè)規(guī)劃，逐步在金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)布局人工網(wǎng)點(diǎn)，提高金融服務(wù)覆蓋率，優(yōu)先做好縣域網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)升級(jí)和標(biāo)準(zhǔn)化改造，著力提升網(wǎng)點(diǎn)服務(wù)品質(zhì)。加強(qiáng)農(nóng)村金融支付網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，積極發(fā)展現(xiàn)代支付工具，積極拓展電話銀行、手機(jī)銀行等現(xiàn)代金融服務(wù)方式，通過在村衛(wèi)生站、農(nóng)資店、超市、小賣部等地方布放轉(zhuǎn)賬電話，掃除農(nóng)村金融服務(wù)盲區(qū)，把“小銀行”建到農(nóng)民身邊，方便農(nóng)村居民辦理小額取現(xiàn)、消費(fèi)、轉(zhuǎn)賬、結(jié)算等業(yè)務(wù)。
第四，建立普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制。農(nóng)村金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，成本較高，回報(bào)率相對(duì)較低，提供農(nóng)村金融服務(wù)往往面臨更大的商業(yè)化經(jīng)營(yíng)壓力。對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)給予合理適度的政策引導(dǎo)和支持，是調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)積極性，促進(jìn)農(nóng)村金融服務(wù)供給增加不可或缺的重要手段。應(yīng)加大對(duì)縣域金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款增量的財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)力度，把對(duì)農(nóng)村信用社的營(yíng)業(yè)稅、所得稅減免和較低存款準(zhǔn)備金率要求的扶持政策擴(kuò)大到其他農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。
（五）以推進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置為重點(diǎn)，加快構(gòu)建制度統(tǒng)一、標(biāo)準(zhǔn)一致、服務(wù)可及的農(nóng)村公共服務(wù)體系
改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，既需要推動(dòng)城鄉(xiāng)之間要素平等交換，也需要促進(jìn)城鄉(xiāng)之間公共資源均衡配置。到2020年，縣級(jí)基本財(cái)力保障水平明顯提高，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系和公共文化服務(wù)體系全面建成，制度差異顯著縮小，保障水平大幅提高。
第一，進(jìn)一步健全有利于公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置的財(cái)政體制。推動(dòng)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制建設(shè)從“補(bǔ)缺口”向“促均衡”轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步改善縣級(jí)財(cái)力均衡度，以縣鄉(xiāng)政府實(shí)現(xiàn)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”為目標(biāo)，逐步提高縣級(jí)基本財(cái)力保障水平，實(shí)現(xiàn)縣級(jí)政府財(cái)力與保障責(zé)任相匹配，為基本公共服務(wù)均等化提供財(cái)力支撐。在堅(jiān)持省級(jí)以下財(cái)政體制主要由省級(jí)政府確定、實(shí)施縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的責(zé)任主體為省級(jí)政府的前提下，中央財(cái)政應(yīng)統(tǒng)一制定全國(guó)縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的國(guó)家保障范圍和標(biāo)準(zhǔn)，并逐步加大獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持力度，健全激勵(lì)約束機(jī)制，引導(dǎo)和督促地方政府切實(shí)加強(qiáng)縣級(jí)基本財(cái)力保障工作。省級(jí)政府應(yīng)逐步完善省級(jí)以下財(cái)政體制，依法界定省級(jí)以下各級(jí)政府的事權(quán)和支出責(zé)任，調(diào)控能力有限、保障任務(wù)較重的省，應(yīng)通過調(diào)整省級(jí)以下財(cái)政體制適當(dāng)集中財(cái)力，加大對(duì)縣級(jí)基本財(cái)力保障的投入力度；完善省級(jí)以下轉(zhuǎn)移支付制度，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，進(jìn)一步提高均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比重，重點(diǎn)增加對(duì)困難地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付，優(yōu)化省級(jí)內(nèi)橫向、縱向財(cái)力分布格局；繼續(xù)推進(jìn)省級(jí)直接管理縣財(cái)政改革，對(duì)實(shí)現(xiàn)基本財(cái)力保障目標(biāo)較為困難的縣，省級(jí)政府要加大調(diào)控力度，將財(cái)政體制核定到縣、轉(zhuǎn)移支付測(cè)算下達(dá)到縣。
第二，進(jìn)一步健全有利于公共產(chǎn)品和服務(wù)在城鄉(xiāng)之間均衡布局的供給制度。農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的發(fā)展水平之所以仍明顯低于城市，與需求側(cè)有關(guān)，如農(nóng)民在參加新農(nóng)保時(shí)可能傾向于選擇較低繳費(fèi)檔，導(dǎo)致個(gè)人賬戶積累和最終能夠領(lǐng)取的養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇很低。但更主要的原因在供給側(cè)，目前農(nóng)村公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給制度需要進(jìn)一步完善。一是在規(guī)劃道路、供水、供電、通信、學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)在一定區(qū)域范圍內(nèi)做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌考慮，搞好城鄉(xiāng)對(duì)接和聯(lián)網(wǎng)，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、共建共享。以縮小城鄉(xiāng)寬帶普及率為例，目前我國(guó)農(nóng)村寬帶資費(fèi)相對(duì)水平較高，省級(jí)寬帶接入平均價(jià)占城鎮(zhèn)居民收入普遍低于4%，但占農(nóng)村居民純收入比重普遍高于8%，西部農(nóng)村基本在10%以上。到2012年底，中國(guó)農(nóng)村寬帶人口普及率僅6.3%，為城市人口普及率的1/3，且差距在最近3年來持續(xù)拉大。為扭轉(zhuǎn)這種局面，縮小城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，應(yīng)盡快研究建立寬帶普遍服務(wù)補(bǔ)償機(jī)制，降低農(nóng)村寬帶成本和低收入人群的信息網(wǎng)絡(luò)使用成本。二是在制定教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)服務(wù)等公共政策時(shí)，應(yīng)首先在一定區(qū)域范圍內(nèi)做到城鄉(xiāng)一體化、實(shí)行城鄉(xiāng)居民同等待遇，條件成熟后再提高統(tǒng)籌層次、直至全國(guó)范圍內(nèi)城鄉(xiāng)一體化。三是完善各級(jí)各類行政管理機(jī)構(gòu)和職能設(shè)置，重點(diǎn)是促進(jìn)各級(jí)建設(shè)、交通、社保、教育、衛(wèi)生等專業(yè)部門從以前過分關(guān)注城市轉(zhuǎn)向既管城市又管農(nóng)村，為城鄉(xiāng)社會(huì)統(tǒng)籌治理和公共產(chǎn)品發(fā)展一體化提供體制保證。
注：
1、課題組顧問：韓��；課題負(fù)責(zé)人：葉興慶、徐小青；課題組成員：謝揚(yáng)、劉守英、何宇鵬、肖俊彥、潘耀國(guó)、金三林、秦中春、張?jiān)迫A、李青、伍振軍；報(bào)告執(zhí)筆人：葉興慶。
2、本文原刊發(fā)于《管理世界》2014年第9期，原題：“從城鄉(xiāng)二元到城鄉(xiāng)一體——我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的突出矛盾與未來走向”，經(jīng)授權(quán)刊發(fā)于《東方早報(bào)》，刊發(fā)時(shí)有刪節(jié)。
文章出處：東方早報(bào)
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