當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 國際視野 >> 十八大以來，新一屆領(lǐng)導(dǎo)人和政府在政治、經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)等方面開始實(shí)施新的以頂層設(shè)計(jì)為先導(dǎo)的改革措施。尤其值得注意的是，2013年的十八屆三中全會(huì)所通過的改革方案強(qiáng)調(diào)，在發(fā)揮市場的主導(dǎo)作用的同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用，為未來的改革定下了基調(diào)。究其本質(zhì)，這個(gè)基調(diào)就是為了解決政府和市場之間的關(guān)系問題。這個(gè)問題也是今天所有經(jīng)濟(jì)體所面臨的最為關(guān)鍵的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。不過，現(xiàn)實(shí)地說，要在市場和政府之間找到一個(gè)均衡點(diǎn)也是一個(gè)極其困難的問題。自近代以資本為主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)建制產(chǎn)生以來，人們都在尋找這個(gè)均衡點(diǎn)，但在很多時(shí)候并不那么成功。兩者一旦失衡，經(jīng)濟(jì)危機(jī)不可避免隨之而來。中國歷史上也存在著市場經(jīng)濟(jì)，但都是一些地方平臺(tái)上的市場交易活動(dòng)，資本從來沒有占據(jù)市場的主導(dǎo)地位。近代以來，隨著外國資本的進(jìn)入，在一些地區(qū)，資本逐步開始發(fā)揮作用，但建國之后隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的確立，資本和市場退出舞臺(tái)。這種情況在改革開放之后的今天得到了完全的改觀。今天中國的市場經(jīng)濟(jì)儼然已經(jīng)成為一個(gè)資本主導(dǎo)的舞臺(tái)，和其他市場經(jīng)濟(jì)體并沒有多大的差別，所不同的是，除了外國資本、本國資本、民營資本等一般資本外，中國還有龐大的國家資本在市場上活動(dòng)。不管什么資本，當(dāng)資本成為市場經(jīng)濟(jì)先導(dǎo)的時(shí)候，就要嚴(yán)肅看待政府和市場的作用了。如果說改革開放以來改革的歷程是資本（不管是國際資本還是國內(nèi)資本，不管是民間資本還是國有資本）自由主導(dǎo)的歷程，那么我們現(xiàn)在所需要的是要建構(gòu)一個(gè)資本和政府作用均衡的建制�；蛘哒f，如果前面三十多年政府的角色是扶持資本發(fā)揮作用，那么今天政府必須在扶持資本和節(jié)制資本之間實(shí)現(xiàn)均衡。如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)？我們認(rèn)為，政府應(yīng)當(dāng)在法治、監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)建設(shè)上強(qiáng)化其作用，同時(shí)應(yīng)當(dāng)避免極端的經(jīng)濟(jì)自由主義和極端的經(jīng)濟(jì)民粹主義。從現(xiàn)實(shí)情況看，要實(shí)現(xiàn)市場的主導(dǎo)作用，那么就需要強(qiáng)化國家規(guī)制能力以避免經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)化。“政府的更大作用”乃是保持一個(gè)開放的經(jīng)濟(jì)體，一個(gè)社會(huì)各階層都能參與、都能受惠的經(jīng)濟(jì)體。
新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國的命運(yùn)
歷史地看，自由放任在中國的改革過程中有其必然性。1980年代開始的中國經(jīng)濟(jì)可以說是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的反動(dòng)，而自蘇聯(lián)產(chǎn)生并擴(kuò)散的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)本身又是對(duì)西方自由放任經(jīng)濟(jì)的反動(dòng)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，消滅了所有的市場，政府主導(dǎo)資源分配。改革就是把市場“請(qǐng)回來”，讓市場在發(fā)展經(jīng)濟(jì)過程中扮演一個(gè)重要角色。在整個(gè)1980年代，盡管人們對(duì)自由市場談?wù)摰煤芏�，但市場的空間實(shí)際上很小，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地承包制（即從集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型到家庭經(jīng)濟(jì)）、在城市容許和鼓勵(lì)在國有企業(yè)之外生長出一個(gè)非國有的民營部門、中央向地方政府放權(quán)讓利，在財(cái)政上實(shí)行包干制等。同時(shí)，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的改革還沒有觸動(dòng)到國有部門，城市里的企事業(yè)單位仍然能夠提供一定的教育、醫(yī)療、住房等社會(huì)福利。
1992年中共十四大提出了“社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)”的概念，這具有劃時(shí)代的意義，意味著中國正式向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)告別，在走上資本主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)道路的同時(shí)開啟了中國經(jīng)濟(jì)融入世界的過程。市場體制在資源分配上的作用越來越大，自由主義和市場化成為中國經(jīng)濟(jì)的主流。經(jīng)濟(jì)方面，國有企業(yè)改革和相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策開始實(shí)施。1993年起對(duì)國企進(jìn)行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要措施包括兼并破產(chǎn)、組建大型企業(yè)集團(tuán)等；1997年中共十五大正式形成“抓大放小”的改革戰(zhàn)略，國有企業(yè)開始大規(guī)模改制。國有企業(yè)的改制造成了大部分當(dāng)時(shí)處于虧損狀態(tài)的中小型國有企業(yè)尤其在地方層面的民營化（即中國特色的“私有化”）。同時(shí)，另外一部分留下來的國有企業(yè)也通過減少教育、醫(yī)療等福利，把包袱拋給社會(huì)。很顯然，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)在中國的影響主要是中小型國有企業(yè)的民營化和福利的市場化。前者表現(xiàn)為必然，因?yàn)榇罅刻潛p的國有企業(yè)的存在勢必拖垮整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)；而后者則導(dǎo)致了諸多沒有預(yù)想到的結(jié)果。國有企業(yè)（尤其是大型國有企業(yè)）本身并沒有實(shí)現(xiàn)市場化，到今天為止這些國企仍然是行政和政治組織，但其所負(fù)擔(dān)的社會(huì)福利則被市場化。
從經(jīng)濟(jì)增長的角度來看，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)成績斐然。改革的績效通過國內(nèi)生產(chǎn)總值GDP以及財(cái)政收入等的高速增長體現(xiàn)出來。1990年到2000年，名義GDP年增長率達(dá)到18%。學(xué)界所說的“國家能力”（state capacity）在1990年代以后迅速增強(qiáng)。稅收特別是中央政府的稅收收入維持高速增長。自1990年代中期以來，財(cái)政收入增長持續(xù)超過GDP增長。同時(shí)，政府在基礎(chǔ)設(shè)施及其他固定資產(chǎn)上的投資大增。
但在企業(yè)和資本獲得自由的同時(shí)，社會(huì)就沒有那么幸運(yùn)了。政府在監(jiān)管企業(yè)、保障公平競爭、提供社會(huì)公共服務(wù)等方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的功能。傳統(tǒng)上計(jì)劃經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)的領(lǐng)域如醫(yī)療、教育、住房等逐漸市場化和貨幣化。1990年代后期，新自由主義首先進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域，使得這個(gè)領(lǐng)域成為暴富領(lǐng)域，其主體醫(yī)院、醫(yī)生、制藥商成為暴富者，同時(shí)直到2003年，中國一半以上的居民沒有醫(yī)療保險(xiǎn)。1997年亞洲發(fā)生金融危機(jī)，當(dāng)時(shí)的人們把應(yīng)付危機(jī)僅僅理解成為維持高GDP增長，結(jié)果導(dǎo)致了教育領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化。在中國的傳統(tǒng)中，家長們?yōu)榱讼乱淮梢圆活櫼磺械赝度�。盡管官方從來沒有正式提倡過或者承認(rèn)過教育的產(chǎn)業(yè)化，但實(shí)際上教育產(chǎn)業(yè)化成為當(dāng)時(shí)應(yīng)付危機(jī)的一個(gè)有效手段。直到今天，中國的教育可以說是世界上最具有產(chǎn)業(yè)化性質(zhì)的。2008年世界金融危機(jī)之后，住房的產(chǎn)業(yè)化也愈演愈烈，房地產(chǎn)成為中國的經(jīng)濟(jì)支柱。至此，中國所有主要的社會(huì)領(lǐng)域都被貨幣化和市場化。這和西方剛好走了一條相反的道路。在西方，隨著經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展，這些社會(huì)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)化和貨幣化程度呈現(xiàn)下降趨勢。因?yàn)槊裰鞯牡种�，新自由主義沒有攻克這些社會(huì)領(lǐng)域。在大多數(shù)發(fā)展中國家，例如印度，這些社會(huì)領(lǐng)域的市場化和貨幣化程度也遠(yuǎn)較中國為低。只有拉丁美洲國家，新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)在右派政治強(qiáng)權(quán)（例如軍人政權(quán)）的扶持下進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域。不過，必須意識(shí)到，拉美國家的社會(huì)福利遠(yuǎn)較中國為高，因?yàn)檫@些國家在反殖民地統(tǒng)治過程中實(shí)現(xiàn)了相當(dāng)長時(shí)期的民主政治，工會(huì)、宗教和市民社會(huì)等力量有能力為社會(huì)爭取到社會(huì)福利。也就是說，就對(duì)社會(huì)的影響而言，新自由主義在中國較拉美來得深刻。
在政府權(quán)力扶持下，資本主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的后果遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止這些。單向面“親商”，政府缺位監(jiān)管經(jīng)濟(jì)成為必然。政府對(duì)企業(yè)的監(jiān)管不力導(dǎo)致了食品安全問題、水污染、豆腐渣工程等等。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)呈現(xiàn)出過度投資的趨向，例如，橋梁、公路和碼頭等拆了又造、造了又拆。盡管GDP有了，但對(duì)一些不可再生的自然資源造成了過度的浪費(fèi)。此外，居民收入不平等加劇。全國居民收入基尼系數(shù)達(dá)到了國際公認(rèn)的警戒線。2008年的基尼系數(shù)達(dá)到了0.491。除了收入之外，資產(chǎn)的分配也相當(dāng)不平等。一線城市出現(xiàn) “蟻?zhàn)?rdquo;， 而房屋卻大量空置。最近西南財(cái)經(jīng)大學(xué)一項(xiàng)研究估計(jì)中國的城鎮(zhèn)房屋空置率2013年達(dá)到22%，其中一線城市空置率達(dá)到21%。
客觀地說，在過去的十來年里，中國政府也開始了醫(yī)療和義務(wù)教育改革，在社會(huì)保障方面也努力不少，也有一些制度上的建樹。但這些努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)抵消不了醫(yī)療、教育和住房等重大社會(huì)領(lǐng)域的“新自由主義化”所帶來的惡果�？床‰y、看病貴、房價(jià)居高不下等等問題始終存在。產(chǎn)業(yè)政策上，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型也困難重重。制造業(yè)主要集中在中低端上，許多高端產(chǎn)品依賴進(jìn)口，比如手機(jī)的芯片、汽車發(fā)動(dòng)機(jī)、精密儀器等等主要依賴進(jìn)口。產(chǎn)業(yè)升級(jí)緩慢，產(chǎn)品附加值低下，經(jīng)濟(jì)整體缺失動(dòng)力，諸類現(xiàn)象早已經(jīng)引發(fā)出中國是否會(huì)陷入中等收入陷阱的憂慮和爭論。
政府和市場的重新定位
2013年的十八屆三中全會(huì)所頒布的《決定》在如何處理政府和市場的關(guān)系上提出了兩個(gè)要點(diǎn)：第一，“使市場在資源配置中起決定性作用”；第二，“更好發(fā)揮政府作用”。對(duì)政府和市場關(guān)系的重新定義非常迫切，因?yàn)榍懊嫒嗄暌呀?jīng)給予人們諸多寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。但是“深化改革”不應(yīng)當(dāng)被理解成為毫無止境的市場主義，市場的“決定性作用”必須限定在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。如果市場的“決定性作用”繼續(xù)在社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮，那么中國社會(huì)會(huì)變得更難以治理。在社會(huì)領(lǐng)域，政府必須發(fā)揮更大的作用。即使在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，也不應(yīng)把市場的“決定性作用”理解成為政府的退出。雖然市場在資源配置中起著決定性作用，但政府在法制、監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)政策上的作用不可替代。
首先，政府必須提供一個(gè)法制框架。政府、企業(yè)、個(gè)人都在這個(gè)法制框架下活動(dòng)。在理想狀態(tài)下，國家通過一個(gè)公平的規(guī)則保證市場機(jī)制下競爭的自由和公正。政府在這方面的角色不可或缺。改革開放以來，中國已經(jīng)有了文本意義上的法律，即法制，但法治仍然很微弱。這里，主要是法律執(zhí)行力很低，很多法律只作為文本而存在。
其次，監(jiān)管是國家治理體系中不可或缺的一環(huán)。和法制相互補(bǔ)足，政府監(jiān)管可以實(shí)現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)。如果產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量有問題，民眾可以通過訴訟在事后追究企業(yè)的責(zé)任。而政府監(jiān)管的重要之處在于可以相對(duì)更有效率地事前監(jiān)督生產(chǎn)企業(yè)，保證產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量。同時(shí)，市場機(jī)制難以有效的配置公共物品如環(huán)境、公共衛(wèi)生、公共交通等等（“市場失靈”），往往由政府提供這些公共物品。政府監(jiān)管在提供和配置公共物品上非常重要。
《決議》也強(qiáng)調(diào)了混合所有制的概念。在這個(gè)體制下，非國有資本可以入股國有企業(yè)，社會(huì)資本可以參與基本設(shè)施建設(shè)等。不過，在“混合所有制”的情況下，政府監(jiān)管變得更加重要，也更加困難。政府要通過監(jiān)管體系，承擔(dān)起監(jiān)管產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的責(zé)任，但從結(jié)構(gòu)而言，“混合所有制”會(huì)導(dǎo)致“左手監(jiān)管右手”的現(xiàn)象。
這方面，世界各國都有很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。例如美國在20世紀(jì)初出現(xiàn)了大規(guī)模的公共食品危機(jī)，大企業(yè)行為缺乏監(jiān)管，環(huán)境問題日趨嚴(yán)重等等。為了解決這些危機(jī)，美國建立了許多獨(dú)立的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)像FDA等等。種種危機(jī)通過加強(qiáng)政府獨(dú)立監(jiān)管逐漸得以緩解。目前的中國，政府監(jiān)管的困難主要是監(jiān)管機(jī)構(gòu)不夠獨(dú)立甚至沒有獨(dú)立性，監(jiān)管能力自然不足，監(jiān)管投入自然不夠。比如監(jiān)管機(jī)構(gòu)受地方政府管轄，獨(dú)立性不強(qiáng)，受地方和部門利益影響很大。在“混合所有制”的前提下如何產(chǎn)生獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這是中國經(jīng)濟(jì)法制化的一個(gè)最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
其三，政府可以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策提高企業(yè)競爭力。除了傳統(tǒng)的財(cái)政和貨幣政策之外，政府可以通過戰(zhàn)略性行業(yè)的國企，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)。2006年國資委提出對(duì)包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)“保持絕對(duì)控制力” 。這里的問題在于如何在“絕對(duì)控制力”條件下這些部門不會(huì)演變成壟斷性的既得利益，而是具有足夠的動(dòng)力通過產(chǎn)業(yè)升級(jí)，而非通過壟斷來實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。
產(chǎn)業(yè)政策還包括政府可以對(duì)節(jié)能環(huán)保等行業(yè)的或?qū)ζ髽I(yè)研發(fā)投入的補(bǔ)貼等等來鼓勵(lì)某些行業(yè)發(fā)展。當(dāng)然，企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)是未來經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵。技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)決定了生產(chǎn)率的提高。目前中國的勞動(dòng)生產(chǎn)率只有美國的13%，大量的生產(chǎn)和出口集中在低附加值的部分。比如中國只生產(chǎn)了蘋果手機(jī)iPhone附加值的4%，大量的利潤被其他國家拿走。目前國家支持的七大新興產(chǎn)業(yè)是好的開始。
第四， 在社會(huì)體制改革方面，政府首先要對(duì)社會(huì)上的弱勢群體提供社會(huì)安全網(wǎng)（safety net）， 包括低保、養(yǎng)老金、失業(yè)保障等等。同時(shí)對(duì)大多數(shù)民眾提供基本醫(yī)療、義務(wù)教育、公共住房等基本公共服務(wù)。
在這方面， 中國可以從東亞其他經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展過程中學(xué)到很多經(jīng)驗(yàn)。日本和后來的“四小龍”走的道路和歐洲不同。在強(qiáng)調(diào)市場的作用方面，東亞經(jīng)濟(jì)體和歐洲類似，但社會(huì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)方面則很不相同。無論是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展方面，東亞經(jīng)濟(jì)體的政府扮演了極其重要的作用，它們在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也積極推動(dòng)社會(huì)的發(fā)展。鑒于歐洲社會(huì)主義運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)，東亞政府往往先發(fā)制人，進(jìn)行社會(huì)改革和社會(huì)制度建設(shè)，從而避免了類似于歐洲那樣的長時(shí)期的、大規(guī)模的工人運(yùn)動(dòng)。在東亞，只有韓國有比較激烈的勞工運(yùn)動(dòng)，但仍然遠(yuǎn)較歐洲溫和，其他經(jīng)濟(jì)體由于社會(huì)政策的確立而得以和平發(fā)展和轉(zhuǎn)型。不難看到，這些東亞經(jīng)濟(jì)體在二十多年的時(shí)間里，不僅造就了經(jīng)濟(jì)奇跡，而且也造就了社會(huì)奇跡，即造就了龐大的中產(chǎn)階層。在日本，企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和改進(jìn)能力、特有的企業(yè)終生雇傭制度、政府方面的工資倍增計(jì)劃等因素很快促成了中產(chǎn)階級(jí)的成長。在臺(tái)灣和香港地區(qū)，中產(chǎn)階級(jí)的成長主要是因?yàn)橹行∑髽I(yè)的大發(fā)展和政府方面的社會(huì)政策。新加坡政府的作用更大，建國之后就確立了“居者有其屋”的住房政策。后來又根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷出臺(tái)和完善醫(yī)療和教育政策等，為中產(chǎn)階級(jí)造就了堅(jiān)實(shí)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)制度基礎(chǔ)。
中國的社會(huì)政策剛剛開始，仍然需要大量的對(duì)社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施包括學(xué)校和醫(yī)院的投資。例如，中國的學(xué)校建筑尤其是從幼兒園到高中的建筑和教育設(shè)施，質(zhì)量極其低下。再如，因?yàn)槔淆g化社會(huì)來臨，醫(yī)院和養(yǎng)老設(shè)施嚴(yán)重不足，需要大量的投資。不過，應(yīng)當(dāng)指出的是，盡管這些社會(huì)投資對(duì)經(jīng)濟(jì)增長會(huì)有間接的正面影響，主要是通過建設(shè)消費(fèi)社會(huì)的途徑，但社會(huì)投資已經(jīng)不可能支撐經(jīng)濟(jì)高增長，也不會(huì)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。
中國如果不能像東亞其他經(jīng)濟(jì)體那樣，通過社會(huì)制度建設(shè)，在保證社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)繼續(xù)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，那么中國就會(huì)面臨進(jìn)入“中等收入陷阱”的危險(xiǎn)。從人均國民所得來說，中國已經(jīng)進(jìn)入中等收入國家。中國社會(huì)的各方面也一直在討論中國是否也會(huì)出現(xiàn)此類陷阱。從經(jīng)濟(jì)上說，要避免中等收入陷阱，就需要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長，主要是要建立內(nèi)需社會(huì)。但內(nèi)需社會(huì)的建設(shè)不僅關(guān)乎于經(jīng)濟(jì)，還有兩個(gè)方面的關(guān)鍵因素。一是在于社會(huì)政策方面的突破，二是勞動(dòng)收入的持續(xù)增長。無論是歐洲還是東亞經(jīng)濟(jì)體，內(nèi)需社會(huì)都是依賴這兩個(gè)要素建立起來的。而這兩方面因素的發(fā)展必然造就一個(gè)龐大的中產(chǎn)階層的形成。實(shí)際上，內(nèi)需社會(huì)和中產(chǎn)階級(jí)社會(huì)是兩個(gè)可以互相替換的概念。
再者，社會(huì)體制和社會(huì)政策的確立也有助于基本社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn), 防止社會(huì)激進(jìn)化。社會(huì)公平對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的意義很顯然，但往往被忽視。社會(huì)不公平不僅會(huì)影響到社會(huì)穩(wěn)定，而且更會(huì)影響到社會(huì)的精神層面，也就是職業(yè)倫理。社會(huì)的不公平和低職業(yè)倫理往往是同時(shí)存在的。通過提供公共服務(wù)而保證社會(huì)公平是政府的責(zé)任。在這方面，中國面臨的局勢非常嚴(yán)峻。例如教育，因?yàn)榻逃Y源在社會(huì)各個(gè)群體之間的分配高度不均，中國社會(huì)呈現(xiàn)出封閉性。在名校，具有農(nóng)村背景的學(xué)生越來越少，即使是他們的學(xué)業(yè)優(yōu)秀，也往往缺少經(jīng)濟(jì)資源而不能進(jìn)入大學(xué)。保持社會(huì)的流動(dòng)性是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平最重要的方面。當(dāng)然，這不僅僅是教育，各個(gè)領(lǐng)域都是如此，包括國有企業(yè)、政府等等。還有一個(gè)例子，兩億多農(nóng)民工目前還很難享受居住地的社會(huì)服務(wù)。如何保持社會(huì)的開放性也是社會(huì)政策的一部分。
未來的風(fēng)險(xiǎn)
政府在法制、監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)建設(shè)上的作用需要加強(qiáng)。然而，加強(qiáng)政府功能的改革可能遭遇到以下幾種風(fēng)險(xiǎn)。
第一，極端自由主義思潮可能帶來風(fēng)險(xiǎn)。自由主義過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長和自由競爭，極端自由主義控制下的政府一方面忽視產(chǎn)業(yè)政策，另一方面，放任市場機(jī)制進(jìn)入社會(huì)領(lǐng)域，比如醫(yī)療、教育和住房的高度產(chǎn)業(yè)化和市場化。一旦如此，不可避免地會(huì)出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)陷入中等收入陷阱，而社會(huì)的不平等化會(huì)推動(dòng)社會(huì)的激進(jìn)化。
無論中國還是西方，經(jīng)濟(jì)自由主義一直在提倡私有化，因?yàn)樗麄儼阉接挟a(chǎn)權(quán)視為最重要的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要素。產(chǎn)業(yè)政策對(duì)經(jīng)濟(jì)自由主義來說并不重要。在這個(gè)領(lǐng)域，中國面臨的問題是如何改革龐大的國有企業(yè)。有幾個(gè)因素的存在使得國家資本主義會(huì)繼續(xù)在中國存在下去。就目前國際經(jīng)濟(jì)格局和國際形勢來說，中國總體上仍然是后發(fā)展中國家，國家仍然需要通過產(chǎn)業(yè)政策繼續(xù)在提高中國企業(yè)在國際經(jīng)濟(jì)中的競爭力過程中扮演一個(gè)重要角色。就是說，國有企業(yè)可以強(qiáng)化中國的國際競爭力。通過產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展戰(zhàn)略，國有企業(yè)在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的日常運(yùn)作過程中可以扮演一個(gè)不可或缺的角色。自漢代《鹽鐵論》以來，人們對(duì)國企的功能已經(jīng)形成了諸多的共識(shí)，即國企要在一些關(guān)鍵領(lǐng)域扮演關(guān)鍵作用，包括國防、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、應(yīng)付危機(jī)，平衡市場等。這些功能在當(dāng)代仍然在繼續(xù)。因此，國有企業(yè)改革的方向應(yīng)當(dāng)是市場化，而非私有化。
第二，同樣，民粹主義的抬頭對(duì)政府發(fā)揮應(yīng)有的作用也會(huì)產(chǎn)生巨大的風(fēng)險(xiǎn)。民粹主義過度強(qiáng)調(diào)縮小收入差距的重要性，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長和增強(qiáng)國際競爭力強(qiáng)調(diào)不足。民粹主義提倡通過二次分配（各種福利政策）縮小收入差距。然而福利的過度擴(kuò)張一方面會(huì)給國家財(cái)政帶來巨大壓力，另一方面福利擴(kuò)張會(huì)引起通貨膨脹，從而帶來宏觀經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)。其他國家在這方面有太多的教訓(xùn)。1990年代末，在民粹主義的影響下，拉美一些國家的社會(huì)支出可占其財(cái)政支出的百分之六七十，而經(jīng)濟(jì)增長卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后，同時(shí)通脹愈演愈烈。有些國家隨之出現(xiàn)了大量資本外逃和債務(wù)危機(jī)。
第三，是否持續(xù)維持國家能力對(duì)政府發(fā)揮應(yīng)有的作用是另外一種風(fēng)險(xiǎn)。這里的國家能力主要指財(cái)政的能力。目前經(jīng)濟(jì)每年能保持7%的增長，財(cái)政收入能保持雙位數(shù)的增長。政府債務(wù)在2013年還不到GDP的40%。社會(huì)改革應(yīng)抓住目前經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長的時(shí)機(jī)，盡快建立社會(huì)保障制度。未來經(jīng)濟(jì)增長放緩后，財(cái)政資源相對(duì)緊張，同時(shí)社會(huì)快速老齡化，城鎮(zhèn)人口增多，社會(huì)保障開支增長。屆時(shí)，要建立社會(huì)保障制度的難度增大，甚至變得不可能。
第四，社會(huì)體制和社會(huì)政策的實(shí)施可能會(huì)有浪費(fèi)和腐敗的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)政策需要大量的財(cái)政投入，但并不能簡單地認(rèn)為，錢越多，公共服務(wù)就越好。在很多時(shí)候，人們所面臨的往往不是錢的多少問題，而是錢如何用的問題。簡單的投入不僅不能促成體制的改善，反而會(huì)導(dǎo)致體制的衰敗。這已經(jīng)表現(xiàn)在各個(gè)方面。例如教育領(lǐng)域，這么多年來，因?yàn)闆]有把重點(diǎn)放在教育和科研體制的改革上，而是放在財(cái)政投入上，這個(gè)領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了大規(guī)模、大面積的腐敗。2012年教育經(jīng)費(fèi)已達(dá)到2.2萬億元，而申請(qǐng)審批這些經(jīng)費(fèi)的過程，往往出現(xiàn)腐敗，投入越大，腐敗越嚴(yán)重。又如公共住房，作為重要的社會(huì)產(chǎn)品，公共住房在這些年來得到了重視，但大部分公共住房設(shè)在交通和生活不便的郊區(qū)，并且聚集了大量的低下層社會(huì)群體，尤其是窮人。這個(gè)模式如果不能加以改變，公共住房模式可以演變成為歐洲和一些發(fā)展中國家已經(jīng)失敗了的模式，即“貧民窟”模式。要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)的和健康的發(fā)展，社會(huì)政策必須注重這些細(xì)節(jié)，加強(qiáng)效率。
最后，利益集團(tuán)或者寡頭對(duì)政府在法制、監(jiān)管、產(chǎn)業(yè)政策和社會(huì)建設(shè)上的副作用會(huì)帶來巨大的政治風(fēng)險(xiǎn)。利益集團(tuán)可能是來源于地方利益，也可能是經(jīng)濟(jì)寡頭或部門利益。中國經(jīng)濟(jì)寡頭的形成有其體制原因。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)是官僚經(jīng)濟(jì)，各級(jí)政府管理所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。在這個(gè)體制下，國民經(jīng)濟(jì)被部門化，分成石油、電子、鋼鐵、煤炭、水利等領(lǐng)域，并且是從中央到地方的垂直治理，形成了一種變相的“封建制度”。改革開放后，中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)，但經(jīng)濟(jì)管理的部門化制度特征并沒有變，只不過是隨著產(chǎn)業(yè)的變化，增添了新的經(jīng)濟(jì)部門，例如電信和金融等。在1990年代中期，中國政府對(duì)大型國有企業(yè)進(jìn)行“抓大”的改革，就是組建龐大的國有企業(yè)集團(tuán)，試圖增強(qiáng)企業(yè)的國際競爭力。這個(gè)改革的本意沒有錯(cuò)，并且從企業(yè)盈利的角度來看也很成功。不過，因?yàn)橐允袌鰹榛A(chǔ)的現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)沒有到位，國有企業(yè)在不同領(lǐng)域形成高度壟斷的局面。一個(gè)普遍的共識(shí)是，國有企業(yè)的高利潤來自壟斷而非市場競爭力。部門經(jīng)濟(jì)的高度壟斷性便是經(jīng)濟(jì)寡頭的經(jīng)濟(jì)制度基礎(chǔ)。一旦經(jīng)濟(jì)寡頭轉(zhuǎn)化成為政治寡頭，那么國家的分裂型政治將變得不可避免，情況猶如今天的烏克蘭和葉利欽時(shí)代的俄國。在經(jīng)濟(jì)寡頭已經(jīng)形成的情況下，中國改革的要?jiǎng)?wù)一是盡快通過反腐敗切斷經(jīng)濟(jì)寡頭轉(zhuǎn)化成為政治寡頭的通路，二是通過企業(yè)制度的改革來限制和制約利益集團(tuán)。
實(shí)際上，利益集團(tuán)已經(jīng)深刻影響到中國的政治環(huán)境。首先，利益集團(tuán)對(duì)法制的執(zhí)行實(shí)施有風(fēng)險(xiǎn)。舉例來說，為什么與國有企業(yè)有關(guān)的一些法律和政策不能執(zhí)行下去？這里主要還是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的原因。沒有一個(gè)平衡的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，就不會(huì)有良好的法治和政策環(huán)境。在這里，馬克思的思考是正確的。馬克思認(rèn)為，法律是經(jīng)濟(jì)政治力量的反映。因此，經(jīng)濟(jì)改革從長遠(yuǎn)看也必須為法治造就一個(gè)良好的經(jīng)濟(jì)環(huán)境，那就是平衡的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。只要國有企業(yè)繼續(xù)占據(jù)絕對(duì)的主導(dǎo)地位，并且和政治結(jié)合在一起，那么法治就很難成為可能。法治，也就是法制的正常運(yùn)作，取決于各方面的力量的旗鼓相當(dāng)。在力量較為平衡的情況下，作為法治核心的契約就成為可能。
可以舉一個(gè)有關(guān)民營企業(yè)的例子。中國已經(jīng)修改了《憲法》，賦予私有財(cái)產(chǎn)合法的地位。更進(jìn)一步，中國也制定了《物權(quán)法》，保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)。但客觀的現(xiàn)實(shí)是，大多數(shù)民營企業(yè)家仍然感覺不到安全，并不相信政府有能力保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)。因此這些年來，他們努力逃避中國，大量往海外移民。政策層面也有類似的情況。中央政府已經(jīng)制定了很多政策，容許和鼓勵(lì)民營企業(yè)的發(fā)展，但是在實(shí)際層面，民營企業(yè)還是沒有辦法獲得政策文本所規(guī)定的那些好處。
其次，利益集團(tuán)對(duì)產(chǎn)業(yè)政策有相當(dāng)大的影響。關(guān)于國家對(duì)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的支持，國有企業(yè)和非國有企業(yè)應(yīng)當(dāng)一視同仁。值得指出的是，接受國家資本的往往是國有企業(yè)，而非民營部門。盡管從中國現(xiàn)實(shí)的情況來說，很多國有企業(yè)承擔(dān)著國家技術(shù)創(chuàng)新的責(zé)任，但這并不是說民營企業(yè)就不能創(chuàng)新了。中國民營企業(yè)的創(chuàng)新能力并不比國有企業(yè)低。因此，科技投資的分配必須把民營企業(yè)考量在內(nèi)。日本、韓國和中國臺(tái)灣這些經(jīng)濟(jì)體都是通過培植民營企業(yè)的科技創(chuàng)新而崛起的。中國如果一味地把科技創(chuàng)新的大量投資注入國有企業(yè)而歧視民營企業(yè)，那么科技創(chuàng)新不僅沒有效率，國有部門反而會(huì)演變成既得利益，把科技創(chuàng)新演變成為追求自身利益的工具，科技創(chuàng)新最終必然會(huì)演變成經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的簡單擴(kuò)張。同時(shí)，從長遠(yuǎn)來看，民營企業(yè)發(fā)展不起來，國家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)會(huì)處于長期的失衡狀態(tài)。
第三，利益集團(tuán)對(duì)政府監(jiān)管和社會(huì)建設(shè)也有負(fù)面影響。“監(jiān)管俘獲”的現(xiàn)象可能出現(xiàn)。“監(jiān)管俘獲”指的是在強(qiáng)大的利益集團(tuán)的作用下，監(jiān)管者反而為被監(jiān)管的利益集團(tuán)服務(wù)。比如說控?zé)煴O(jiān)管，煙草集團(tuán)上繳的利潤稅收占一些地方政府財(cái)政收入的相當(dāng)一部分。這樣，煙草集團(tuán)對(duì)地方上控?zé)煴O(jiān)管的執(zhí)行影響極大。另外的一個(gè)例子有關(guān)社會(huì)建設(shè)。2009年后的醫(yī)療改革建立了全民醫(yī)保，開展了基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)的建設(shè)。然而公立醫(yī)院的改革舉步維艱。公立醫(yī)院改革之難主要是由于公立醫(yī)院的巨額收入牽涉到大量的既得利益，而相關(guān)改革要減少群眾的醫(yī)療支出，就要觸動(dòng)這些利益。如何能擺脫利益集團(tuán)對(duì)改革的羈絆是未來政府需要面對(duì)的重大挑戰(zhàn)。
1990年代以來的自由放任式的經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)難以為繼。自由放任時(shí)代的終結(jié)需要重新界定市場和政府之間的關(guān)系。但中國的困境是，要終結(jié)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的放任自由，那么就要繼續(xù)推進(jìn)和深化市場化導(dǎo)向的改革。但在既得利益已經(jīng)強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，市場化導(dǎo)向的改革談何容易！要終結(jié)社會(huì)領(lǐng)域的放任自由，那么就要求政府起到更大和更好的作用。但在社會(huì)力量極其弱小的社會(huì)領(lǐng)域，要獲得政府更多的投入談何容易！人們必須意識(shí)到，要重新界定政府和市場的關(guān)系就首先要界定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的關(guān)系；政府和市場的關(guān)系關(guān)乎的是資本，而經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的關(guān)系關(guān)乎的是人民百姓。
（作者單位：新加坡國立大學(xué)東亞研究所）
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