當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 調(diào)查研究 >> 調(diào)查報(bào)告 >> 中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出：“鼓勵(lì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)在公開(kāi)市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”分散于千家萬(wàn)戶的小塊土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，以何種方式進(jìn)入公開(kāi)市場(chǎng)，此前見(jiàn)之于文字的資料較少，現(xiàn)將湖南遠(yuǎn)郊農(nóng)村跟蹤觀察的情況報(bào)告于后。
首先需要說(shuō)明的是，在農(nóng)民群眾中，政策文本所稱“承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”，有理解為承包得來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)的，也有理解為承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)及其隱含著的所有權(quán)等多個(gè)概念的，本文所稱流轉(zhuǎn)是指承包得來(lái)的經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。
農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)幾乎與家庭承包制同步產(chǎn)生，經(jīng)過(guò)30多年的實(shí)踐，已經(jīng)探索了多種流轉(zhuǎn)方式。
——農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)。即由在村耕種的農(nóng)戶與外出不耕種的農(nóng)戶互相協(xié)商成行，大多在近鄰和親友之間，一個(gè)招呼或一個(gè)電話，口頭契約，時(shí)間一年一定或一定多年，收益所得約定俗成，一般是承包戶得到政府補(bǔ)貼款后不再收取租金，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼轉(zhuǎn)化為地租，也有的連同補(bǔ)貼款都讓給耕種戶，分文不收，只保留承包的地權(quán)，流轉(zhuǎn)范圍一般在土地集體（原生產(chǎn)隊(duì)）內(nèi)部進(jìn)行，也有個(gè)別超越土地集體而延伸到外鄉(xiāng)外村的親友，但耕作半徑一般以早出晚歸“走耕”為限。自主流轉(zhuǎn)的路徑可概括為“農(nóng)戶——農(nóng)戶”，原動(dòng)力都是農(nóng)戶。
目前，以家庭為單位，通過(guò)自主流轉(zhuǎn)獲得的土地規(guī)模，一般是家庭自有承包地面積的倍增，多的戶達(dá)到數(shù)十畝直至中國(guó)式家庭農(nóng)場(chǎng)定義①的耕種規(guī)模。農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)面積占流轉(zhuǎn)土地的總面積，以縣為單位達(dá)90%以上，在一些遠(yuǎn)郊農(nóng)區(qū)特別是人多田少、人口外出多的山丘區(qū)農(nóng)村，整鄉(xiāng)整村都以農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)為主。
農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)的弱點(diǎn)，一是土地市場(chǎng)的規(guī)模囿于“村級(jí)土地市場(chǎng)” ②，難以延展。二是與城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模的關(guān)聯(lián)度極大，達(dá)到家庭農(nóng)場(chǎng)定義所要求的土地規(guī)模速度較慢，經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)在要滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。三是由于接耕的農(nóng)田一時(shí)難以達(dá)到務(wù)工經(jīng)商的勞動(dòng)收益，“鐵打的承包制，流動(dòng)的作田人”，職業(yè)農(nóng)民隊(duì)伍成長(zhǎng)緩慢。四是隨著代際更替，轉(zhuǎn)移進(jìn)城家庭農(nóng)村土地權(quán)益的維護(hù)遭遇新的困境，因這是另外的話題，暫不展開(kāi)。
從發(fā)展前景看，農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)是農(nóng)村土地集體所有、家庭承包的天作之合及其與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化共同作用的結(jié)果，農(nóng)戶既是所有者集體的成員，也是經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，具有農(nóng)民作主、簡(jiǎn)單易行、成本（生產(chǎn)成本和行政成本）低廉的特點(diǎn)。在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有的前提下，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)展和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的增加，農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)，仍將成為農(nóng)村擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模所需土地的主要來(lái)源，規(guī)模也將不斷擴(kuò)大，直至一個(gè)或鄰近多個(gè)土地集體的土地轉(zhuǎn)由一至幾戶耕種，人們所期待的職業(yè)農(nóng)民也將應(yīng)運(yùn)而生。
——社會(huì)中介流轉(zhuǎn)。即由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品加工等龍頭企業(yè)及城鎮(zhèn)工商企業(yè)等，依靠政府鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的額外獎(jiǎng)補(bǔ)資金和鄉(xiāng)村組織的權(quán)威，出于銷售農(nóng)用工業(yè)品（如農(nóng)資）、農(nóng)產(chǎn)品加工原料的來(lái)源等多重目標(biāo)，以較高的租價(jià)即正常補(bǔ)貼加額外補(bǔ)貼，如每畝年租400元以上，經(jīng)由縣鄉(xiāng)黨政組織和村級(jí)自治組織，將轉(zhuǎn)移進(jìn)城的農(nóng)戶不耕種的承包地，特別是地處平原水肥交通便利的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，整合連片或基本連片，通過(guò)契約形成企業(yè)的核心基地，其地理范圍，跨村跨組直至跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)。有關(guān)企業(yè)還會(huì)付給村一級(jí)工作人員一定的工作經(jīng)費(fèi)，村組雖不是完整意義上的中介，筆者按其職責(zé)和運(yùn)行程序置于中介之列，今后是否會(huì)形成具有完整意義的土地流轉(zhuǎn)公司或土地銀行等土流中介組織，還待實(shí)踐的深入和繼續(xù)觀察。社會(huì)中介流轉(zhuǎn)的路徑可概括為“經(jīng)營(yíng)者——中介——農(nóng)戶”，原動(dòng)力在于經(jīng)營(yíng)者。
社會(huì)中介流轉(zhuǎn)的方式吹糠見(jiàn)米，快速延長(zhǎng)經(jīng)營(yíng)鏈條，擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，增加資本收益，作為鄉(xiāng)村組織，處于第三者的中介地位，能辦則辦，辦不了拉倒，回避了與農(nóng)戶的直接矛盾。但也因其先天不足，來(lái)得快去得快，難以持續(xù)。
——鄉(xiāng)村組織主導(dǎo)流轉(zhuǎn)。即由鄉(xiāng)村黨組織和村級(jí)自治組織出于對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的組織領(lǐng)導(dǎo)職能，直接利用鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)的額外獎(jiǎng)補(bǔ)資金，經(jīng)土地集體或土地集體成員的多數(shù)同意，將轉(zhuǎn)移進(jìn)城農(nóng)戶承包而不耕種的地處平原水肥交通便利的優(yōu)質(zhì)農(nóng)田或河、湖、水庫(kù)歷史上非稅的灘地、消落區(qū)等土地，整合連片或基本連片，以較高的租價(jià)，一般是正常補(bǔ)貼加上額外獎(jiǎng)補(bǔ)，如每畝年400元以上，通過(guò)協(xié)商，集中流轉(zhuǎn)給新組建的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，使用時(shí)間為一年一定或一定多年，契約為憑，地理區(qū)劃上一般在鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍之內(nèi)，鄉(xiāng)村組織主導(dǎo)流轉(zhuǎn)的運(yùn)行路徑可概括為“鄉(xiāng)村組織——農(nóng)戶——經(jīng)營(yíng)者”，原動(dòng)力在鄉(xiāng)村組織。
鄉(xiāng)村組織主導(dǎo)的流轉(zhuǎn)，滿足了農(nóng)業(yè)規(guī)�；唐方�(jīng)營(yíng)的需求，引進(jìn)試驗(yàn)了世界現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一些經(jīng)營(yíng)理念和作法，快速扶持了一批專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等新型經(jīng)營(yíng)主體，可謂顯效快速，立地成佛。但也因?yàn)橐恍┟芗杏卩l(xiāng)村組織及種種先天不足，難以避免來(lái)去一陣風(fēng)。
——農(nóng)民股份合作社對(duì)內(nèi)對(duì)外流轉(zhuǎn)。即通常理解的，將土地集體轉(zhuǎn)制為農(nóng)民股份合作社，賦予集體資產(chǎn)股份權(quán)能，決策者宣示的目的是賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，完善各項(xiàng)權(quán)能，激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)營(yíng)新機(jī)制，保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)。這一地制及其派生的流轉(zhuǎn)方式，對(duì)于城中村、城邊村和大量集體所有制市鎮(zhèn)③的意義十分重大，也正在試驗(yàn)中。但對(duì)于農(nóng)區(qū)農(nóng)地農(nóng)用而言，已有的實(shí)踐，如以土地集體為單位整體轉(zhuǎn)制為土地合作社，還是由農(nóng)戶個(gè)體參與的土地合作社，都很難為實(shí)踐所接受。
在對(duì)上述各種經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的討論中，有的認(rèn)為，上述鄉(xiāng)村組織主導(dǎo)流轉(zhuǎn)與社會(huì)中介流轉(zhuǎn)，在運(yùn)行路徑上并無(wú)差別，都是經(jīng)營(yíng)者、鄉(xiāng)村組織、農(nóng)戶三者之間的關(guān)系，無(wú)非是你在此把鄉(xiāng)村組織置于社會(huì)中介的名份之下。但筆者認(rèn)為，無(wú)論是實(shí)質(zhì)還是運(yùn)行方式，二者的區(qū)別是明顯的。其一，現(xiàn)村民委員會(huì)和村民小組是人民公社解體后由原生產(chǎn)大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)整體轉(zhuǎn)制更名而來(lái)，村組兩級(jí)組具有土地所有者組織的性質(zhì)，具有管理本集體土地的權(quán)能。據(jù)國(guó)家有關(guān)部門1962年10月的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)以生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位的生產(chǎn)隊(duì)達(dá)7161617個(gè)，占基本核算單位的98·99%，以生產(chǎn)大隊(duì)為基本核算單位的41618個(gè)，占總數(shù)的0·8%（羅平漢著《人民公社史》，福建人民出版社，2002年第1版）。換句話說(shuō)，現(xiàn)行村民委員會(huì)、村民小組中的多數(shù)實(shí)際上具有土地集體的性質(zhì)，而且就遠(yuǎn)郊農(nóng)區(qū)而言，土地集體組織（或稱集體經(jīng)濟(jì)組織）與村民自治組織也沒(méi)有完全分置的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。因而其組織的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)質(zhì)上具有土地所有者集體自主流轉(zhuǎn)的性質(zhì)，而社會(huì)中介組織則不具有這種權(quán)能。其二，因此，鄉(xiāng)村組織比社會(huì)中介組織具有更大的權(quán)威和穩(wěn)固性。其三，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程和農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移規(guī)模的擴(kuò)大，必然會(huì)有一些土地集體（生產(chǎn)隊(duì)）的成員全都轉(zhuǎn)移進(jìn)城，鄉(xiāng)村組織就必然要擔(dān)負(fù)起土地所有者集體的管理職能和經(jīng)營(yíng)職能。由鄉(xiāng)村組織直接管理農(nóng)民承包而不耕種的土地，這是農(nóng)地集體所有、家庭承包制度的題中要義，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的中國(guó)特色。
綜合分析上述各種土地流轉(zhuǎn)方式，可以看到，在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有、家庭承包的前提下，農(nóng)用地入市，要堅(jiān)持農(nóng)民自主流轉(zhuǎn)和鄉(xiāng)村組織主導(dǎo)流轉(zhuǎn)為主、多種方式共存的方針。對(duì)此，各級(jí)農(nóng)業(yè)政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)和智庫(kù)都要有清醒的認(rèn)識(shí)。
(作者為湖南衡陽(yáng)縣委宣傳部退休公務(wù)員)
①2013年3月，農(nóng)業(yè)部新聞辦消息稱，農(nóng)業(yè)部首次對(duì)全國(guó)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展情況開(kāi)展統(tǒng)計(jì)調(diào)查，其標(biāo)準(zhǔn)主要是：農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)具有農(nóng)村戶籍（即非城鎮(zhèn)居民）；以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力；以農(nóng)業(yè)收入為主；經(jīng)營(yíng)規(guī)模達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)并相對(duì)穩(wěn)定（從事糧食作物的，一年兩熟制地區(qū)，租期或承包期在5年以上的土地經(jīng)營(yíng)面積達(dá)到50畝，或一年一熟制地區(qū)100畝以上；從事經(jīng)濟(jì)作物、養(yǎng)殖業(yè)或種養(yǎng)結(jié)合的，應(yīng)達(dá)到縣級(jí)以上農(nóng)業(yè)部門確定的規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)）。
②筆者所稱“村級(jí)土地市場(chǎng)”一詞見(jiàn)之于趙曉力著《中國(guó)近代農(nóng)村土地交易中的契約、習(xí)慣與國(guó)家法》（《北大法律評(píng)論》 1998年第2期）。趙曉力論證認(rèn)為，自清朝以來(lái)，土地交易中暴力因素減少，市場(chǎng)的作用得到加強(qiáng)，農(nóng)村土地交易的高頻率、小畝數(shù)、細(xì)碎化，加上家族關(guān)系、互惠原則、禮儀道德等錯(cuò)綜復(fù)雜的人際關(guān)系，大部分土地交易是在本村人或鄰村人的村級(jí)土地市場(chǎng)上完成的。
③劉放生《集體所有制市鎮(zhèn)調(diào)研報(bào)告》，見(jiàn)《中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2014年第1期
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