精英俘獲、自保邏輯與民主悖論
——農(nóng)村低保實(shí)施異化和指標(biāo)錯(cuò)位原因透視
邢成舉
摘 要：農(nóng)村低保評選過程的扭曲和實(shí)施目標(biāo)偏離是普遍現(xiàn)象，其原因是多方面的，如低保評選過程中精英俘獲的出現(xiàn)；村民怕得罪人和村干部不出事的自保行事邏輯；多數(shù)村民對少數(shù)村民的懲罰和社會控制展現(xiàn)出的民主悖論等。扼制精英俘獲，引導(dǎo)農(nóng)村的正確風(fēng)氣，打破基層治理者小私邏輯，積極干預(yù)村民對邊緣群體的無意識懲罰，是完善和優(yōu)化低保政策的方向。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；精英俘獲；自保邏輯；民主悖論
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一、研究問題的緣來
深入農(nóng)村實(shí)地調(diào)研的時(shí)候，我們總會聽到村民談起村內(nèi)低保的問題，不滿的聲音有多種多樣。農(nóng)村低保政策實(shí)施以來，對低保實(shí)踐的學(xué)術(shù)解釋也豐富多彩。學(xué)術(shù)界關(guān)于低保問題的研究概括起來講，可以歸納為三個(gè)方面：第一，從政策和制度層面展開的研究，主要是分析低保制度存在的問題，如低保對象界定的困境、低保標(biāo)準(zhǔn)的不足、低保資金來源的不穩(wěn)定、低保評選程度不夠嚴(yán)格和低保評選出現(xiàn)異化等現(xiàn)象。第二，從鄉(xiāng)村治理角度的研究，顯示出農(nóng)村低保與鄉(xiāng)村治理的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，在不少地方低保構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的資源，低保評選深入農(nóng)村社會關(guān)系內(nèi)部，引發(fā)了低保評選中的扭曲和異化的現(xiàn)象[1-4]。第三，從鄉(xiāng)村組織關(guān)系或是委托代理關(guān)系出發(fā)的研究指出，鄉(xiāng)村組織之間合作共議關(guān)系和代理關(guān)系出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，才出現(xiàn)低保評議的不公正和違規(guī)，甚至是對低保資源的濫用[5-6]。此外，袁松從信息壟斷權(quán)力和村莊場域的角度分析了村干部所處的上下連接的樞紐位置導(dǎo)致了其信息壟斷權(quán)的出現(xiàn)，而稅費(fèi)改革后治理資源的萎縮則讓村干部不得不借用低保評選以維持公共權(quán)力的私人運(yùn)作[7]。方菲和李華燊從倫理失范的角度分析了低保制度實(shí)施中出現(xiàn)的觀念扭曲異化、多重標(biāo)準(zhǔn)糾結(jié)及生活世界殖民化等倫理失范問題，并在此基礎(chǔ)上提出了對策與建議[8]。焦克源和張婷對西北地區(qū)農(nóng)村出現(xiàn)的拼保、騙保、輪保、人情保等一系列異化現(xiàn)象進(jìn)行了研究，指出了低保制度實(shí)施前的公平初衷與實(shí)施后異化結(jié)果之間的反差，并從地域因素分析了原因，最后建議從保障理念、政府投入、管理監(jiān)督及對象識別等方面予以矯正[9]。
已有的研究對我們有諸多啟發(fā)，也構(gòu)成了我們進(jìn)一步研究該問題的起點(diǎn)。事實(shí)上，對低保制度及其實(shí)施過程的認(rèn)識仍然存在一定的盲點(diǎn)，如對于低保評選過程中存在的多數(shù)人對個(gè)別人的社會懲罰，民主投票程序的非公平結(jié)果和低保評選過程中的精英俘獲等，就少有研究者涉及。接下來，我們不妨由對低保評選過程的梳理開始，探討低保實(shí)施過程扭曲和目標(biāo)偏離的原因。
二、石村低保評議：民主形式化
筆者于2012年8月在成都市蒲江縣石村進(jìn)行了為期20余天的駐村調(diào)查。石村位于蒲江縣長秋鄉(xiāng)東部腹中，村內(nèi)生態(tài)自然資源十分豐富，支柱產(chǎn)業(yè)是養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)。村轄12個(gè)村民小組，共338戶農(nóng)戶，總?cè)丝?span lang="EN-US">1 041人。據(jù)村干部講，本村內(nèi)貧富分化并不嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)條件好的農(nóng)戶占全部農(nóng)戶的5%左右，其家庭年收入在10萬元以上；一般家庭的年收入在2-3萬元，這類農(nóng)戶占據(jù)全部農(nóng)戶的50%左右，剩下的農(nóng)戶是家庭條件較差的，家庭年收入在1萬元左右。在筆者調(diào)查期間，恰好石村正要進(jìn)行年度的低保申請的入戶評議和投票活動，我們就隨著村干部進(jìn)行了參與觀察。
（一）投票干擾：精英俘獲的手段
由于居住分散，村組內(nèi)部公共事務(wù)的評議活動，都會在村民相對聚居的一個(gè)村民組某戶農(nóng)民的院壩內(nèi)舉行，這在當(dāng)?shù)乇环Q為是“壩壩會”。在本次召開村民小組低保申請戶評議會上，我們可以清楚地看到個(gè)別投票者不停地在投票現(xiàn)場來回走動。這些走動的村民也是低保的申請戶，他們想方設(shè)法不斷勸說投票者為自己投票，以增加自己申請低保的成功率。由于農(nóng)村相對高密度的社會交往特征，很多投票者并不會得罪這些游說者，正所謂是“抬頭不見低頭見，你好我好大家好”，沒有人會嚴(yán)肅對待自己手中的選票。事后了解發(fā)現(xiàn)，能夠進(jìn)行游說的，都是村組里面的大戶人家，其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較好，社會交往廣泛，家族勢力較大，所以從客觀現(xiàn)實(shí)上講，投票者也不會去得罪這樣的干擾者。村干部說，實(shí)際上在投票之前，拉票和游說的活動就已經(jīng)開始了。可想而知，結(jié)果就是村組內(nèi)的精英農(nóng)戶獲得了更多的選票，也即我們所說的農(nóng)村低保的精英俘獲。
壩壩會上看似民主的選舉并未帶來公平的結(jié)果。拉票與游說的出現(xiàn)使得村組內(nèi)真正需要低保扶持的農(nóng)戶不能獲得足夠的選票而落選，而那些家庭條件較好者，卻獲得了相對多數(shù)的選票。低保評選變成了驗(yàn)證村民社會資本與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的標(biāo)準(zhǔn)，缺乏社會活動能力和一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的人，由于無法進(jìn)行投票游說，更不會進(jìn)行拉票的行動，即使他們生活困難，也因選票不足而很難獲得低保支持。在石村一個(gè)突出的現(xiàn)象就是光棍群體無法獲得低保。石村內(nèi)的多數(shù)光棍都是比較貧困的，但因其社會交往范圍有限，加上其處于村民日常人情交往圈子的邊緣位置，難以獲得多數(shù)人的同情與理解，其在投票過程中敗退，也就是可以預(yù)見的事情了。
（二）放棄投票：對投票不公的抗議
在壩壩會現(xiàn)場，我們看到有些村民放棄了投票。一些農(nóng)戶代表在拿到評議表之后，沒有投票就離開了會場。對于低保，不少村民有一種認(rèn)識：既然錢是國家給的，為什么我沒有而你有，這不公平，所以我要是得不到，你也別想得到。因?yàn)榇迕褚仓�，低保戶的評選必須達(dá)到一定比例的票數(shù)，如果選票太少，低保戶就難以產(chǎn)生。正是熟知這個(gè)規(guī)則，一些村民通過放棄投票來表示對低保評選的不滿。從村民的角度看，他們有著自己樸素的道理，他們多數(shù)的意見是：“大家的人均土地都是差不多的，你生活條件差，主要是因?yàn)槟銢]有好好勞動，好吃懶做”�；谶@種判斷，在低保人選的確定上就比較麻煩，為了確定低保對象，一些村組甚至要進(jìn)行三輪投票。
個(gè)別沒有參與投票的農(nóng)戶聲稱自己不投票是因?yàn)樽约翰蛔R字，怕弄錯(cuò)了。事實(shí)上他們主要是不愿意得罪人，因?yàn)楹茈y在低保申請戶中間進(jìn)行取舍，所以干脆棄權(quán)了之。在村干部看來，這種棄權(quán)是一種逃避責(zé)任，也是對以往評選過程不滿的變相表達(dá)。村民小組的熟人社會性質(zhì)意味著，大家對彼此家庭的情況都是熟知的，投票選定低保對象并不是什么難事。在低保評議的現(xiàn)場，還有一個(gè)老大娘在人群外大聲嚷嚷起來，她說：“申請低保的人，我一個(gè)都不會選，我也提交了低保申請的，為什么低保申請名單上沒有我的名字？要么把低保都給分掉，要么我誰也不投”。讓老大娘不滿的還有一點(diǎn)，她說：“吃低保的，年年都是這些人，低保也應(yīng)該輪流來，不能老是讓這些人享受。”對于低保的政策，村民的認(rèn)識是有限的，但他們只堅(jiān)持一點(diǎn)，那就是人人都應(yīng)該有享受低保的機(jī)會。
（三）投票評選：形式化的過程
在不少村民看來，讓村民投票決定誰來享受低保，這只是一種工作形式，真正能夠決定低保給誰的并不是自己的選票，而是誰的能力大，以及村干部的最后議決。村民的這種認(rèn)識源于以下幾點(diǎn)。首先，在低保的評議名單上，總是會出現(xiàn)家庭經(jīng)濟(jì)條件不錯(cuò)的人來申請低保，而且往往還能獲得不少的票數(shù)；第二，真正貧困的農(nóng)戶，在低保申請名單中只有一少部分；第三，一些在評審名單中沒有出現(xiàn)的農(nóng)戶，事后也會獲得低保的扶持，這也讓村民很難接受，起碼說明評選結(jié)果與村民投票沒有多大關(guān)系。由于這些因素，村民覺得通過投票來決定低保，就是個(gè)形式，完成一個(gè)程序而已。當(dāng)然，從低保評選的整個(gè)程序上講，村民的看法是存在一定誤區(qū)的。村民投票評選低保對象，也僅僅是完成了低保評選過程的一部分，在各個(gè)村民小組進(jìn)行評議之后，村兩委干部還要根據(jù)各個(gè)村民小組的申請情況以及上級下達(dá)給整個(gè)村的低保名額來確定最終的低保人選。村兩委干部在收集了全村低保評議結(jié)果后，還要組織鄉(xiāng)、村、組三級代表對申請低保的家庭進(jìn)行入戶調(diào)查。
對村干部而言，他們也不愿意得罪那些有勢力的村民。在村級日常工作的開展中，村干部還要依托這些人的幫助。因此，對于一些經(jīng)濟(jì)條件好的家庭通過游說、拉票獲得低保資格，村組干部會得過且過。在村干部看來，要想把低保公平地分配給需要的農(nóng)戶，是比較棘手的。所以，在必要的時(shí)候，他們還是保留了自己直接決定低保對象的權(quán)利，但這又會引起村民的誤解和不滿。
三、河村低保評定：情理與規(guī)則的糾纏
2012年8月，筆者與甘肅省定西市河村干部談起當(dāng)?shù)氐牡捅Ｔu選工作時(shí)，村干部直搖頭。他們的感受與石村村干部的感受是非常相似的。定西的村干部坦言，“現(xiàn)在什么都講服務(wù)，我們也要給村民服務(wù)，現(xiàn)在的村民都厲害啊，要么上訪，要么到你這里來哭訴；有一些人，你還惹不起”。在稅費(fèi)改革之后，國家不向村民收錢了，現(xiàn)在是國家的大量資源投入農(nóng)村。這本來是挺好的事情，卻讓村干部犯了難。村干部認(rèn)為收錢的時(shí)候也挺難的，但是大家沒有認(rèn)為不公平的，收稅費(fèi)那就是根據(jù)土地面積來的，而現(xiàn)在要分資源和利益，這就困難了。因?yàn)檫@個(gè)標(biāo)準(zhǔn)是一個(gè)區(qū)間，不好把握。從收取稅費(fèi)到現(xiàn)在的給農(nóng)民各種補(bǔ)貼和扶持，村干部工作中的公平性越來越被村民看重。沒有村民不愿意從國家下達(dá)的資源中拿去一份的，而有限的資源又讓資源的分配變得十分困難。
筆者調(diào)查的河村位于大山深處，全村共有136戶，計(jì)630多人，分為5個(gè)村民小組。農(nóng)業(yè)收入主要靠種植馬鈴薯來獲取。農(nóng)閑時(shí)間，不少勞動力也會選擇外出打工來增加收入。因?yàn)楫?dāng)?shù)貧夂蚋珊�，土壤貧瘠，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上“靠天吃飯”。盡管從人均耕地面積上看，人均8畝的土地并不算少，但是當(dāng)?shù)孛慨�土地的產(chǎn)出只有中部地區(qū)的1/5。廣泛而普遍的貧困讓這個(gè)地區(qū)成為中國最貧困的區(qū)域之一，但低保扶持和扶貧資源的輸入也是很有限的。
在有限的資源扶持下，低保就成為了體現(xiàn)國家關(guān)懷的主要資源。目前河村共有低保名額31個(gè)。如何將這些低保名額分配下去，對村干部的工作能力是一種挑戰(zhàn)。從政策要求上講，低保是給予生活困難的農(nóng)戶最低生活保障的，但低保評選標(biāo)準(zhǔn)并非十分具體，所以在政策的執(zhí)行和實(shí)施過程中，村干部要依據(jù)地方的實(shí)際情況來執(zhí)行。為了更好地體現(xiàn)低保政策的初衷，河村從2012年起對低保實(shí)行動態(tài)管理，也就是說每個(gè)季度都會對低保對象進(jìn)行調(diào)整。此前低保對象是由村干部決定的，一旦低保對象確定就保持3年不變，這些做法引發(fā)了村民的不滿。之后，關(guān)于低保的調(diào)整和評議就變成了以年度和季度進(jìn)行。
當(dāng)我們問起該村低保評選的公平性問題時(shí)，村干部坦率地說：“要想實(shí)現(xiàn)公平地分配低保名額是很難的，我們也想一碗水端平，但在現(xiàn)實(shí)中不好操作。你也知道，村子里面有些人老實(shí)，總是被別人欺負(fù)，而有些人就是很強(qiáng)勢，從來不會讓自己吃虧。這些拳頭硬的村民，在低保評選中往往是勝利者，因?yàn)槿ネ镀钡拇迕袷遣桓艺腥沁@些人的。村民不愿意招惹，我們做村干部的也不愿意去招惹，我們自己又沒有得到好處，去招惹這些人干什么呢。在低保工作中，我們堅(jiān)持一個(gè)原則，那就是最貧困的幾個(gè)人能吃上低保就行。”在村內(nèi)最弱勢的個(gè)體受到保障以后，其他的名額，村干部就不會管那么多了。為了減少麻煩，村干部都將低保評選和調(diào)整的工作交給村民小組，由村民小組長主持村民代表開會，就這些低保名額進(jìn)行投票和決定。那些敢于耍橫逞強(qiáng)的村民一旦獲得低保，就很不愿意退出。因?yàn)橥顺鲆彩怯纱迕裢镀眮頉Q定的，他們通過各種手段，總是會讓自己得到較多的票數(shù)。村民對這樣的人敢怒不敢言，他們怕得罪這種人，更怕遭到這些人的排擠和報(bào)復(fù)。還有一類貧困村民也無法得到低保，這類村民一般是性格古怪且不善與人交往的村民。在民主評選的過程中，這些人因少與人交往，而讓村民覺得他們?nèi)鄙偃饲槲�，所以其所得選票也是很低的。河村低保評選過程中民主化的程度已經(jīng)很高了，也不能帶來村民普遍認(rèn)可的公正的結(jié)果，這就是民主的悖論吧。
在低保的評選中，真正困難的農(nóng)戶獲得低保，其他村民是不會有什么意見的。但最貧困的農(nóng)戶畢竟只是幾戶，在滿足這些農(nóng)民的低保名額后，還剩下一些低保名額，而這些名額就成為了一般家庭條件農(nóng)戶競相爭奪的對象了。村干部最頭痛的就是如何在這部分農(nóng)戶中間進(jìn)行低保名額的分配，因?yàn)槎鄶?shù)家庭的經(jīng)濟(jì)狀況都是相似的，低保給誰不給誰，村干部都會很為難。在地方的實(shí)踐中，家庭條件相當(dāng)?shù)�，村干部主要考慮家庭成員的健康狀況、子女上學(xué)情況等，要是基本相似的話，那就仍是通過投票來決定，村干部不會給出推薦的名單。從村干部的角度來講，即使經(jīng)濟(jì)狀況相似的家庭，他也能夠分辨出哪一家的生活條件更差，這是他們在地方風(fēng)土人情方面長期積累的結(jié)果，但是低保評選的制度和規(guī)則讓村干部的個(gè)人意見更多地藏匿了，他們不發(fā)言，也不進(jìn)行評判。這樣做也都是為了減少自身的麻煩。
在低保的評選過程中，情理之中應(yīng)該獲得低保的村民不一定能夠獲得低保，而通過規(guī)范的程序和規(guī)則獲得低保評選多數(shù)票的村民不一定就是符合低保政策初衷的。依據(jù)情理原則，低保的決定要由工作負(fù)責(zé)的村干部依據(jù)實(shí)情確定，而村民對村干部的信任日益淡��；而依據(jù)低保評選的規(guī)則，村干部和其他人不能干涉低保評選的過程，低保要依據(jù)村民投票的結(jié)果來確定。所以，在實(shí)踐中就出現(xiàn)了情理與規(guī)則的糾纏。情理與規(guī)則的有機(jī)結(jié)合和相互補(bǔ)充似乎只是一種理想。
四、低保評選過程扭曲與目標(biāo)偏離原因透視
無論是應(yīng)該得到低保救助的農(nóng)戶沒有得到低保救助，還是不應(yīng)該享受低保扶持的農(nóng)戶得到了低保扶持，這些都可以歸結(jié)為低保評選的過程扭曲和目標(biāo)偏離。更具體地來講，民主化和透明化的評定過程仍然出現(xiàn)了扭曲的現(xiàn)狀，如評定現(xiàn)場的游說和私人的通氣與“打招呼”，還有低保評議投票中的棄權(quán)等，都讓低保評議的過程出現(xiàn)了不可控制的意外和變數(shù)；低保政策的目標(biāo)對象并沒有在評議過程中脫穎而出，而是一些不符合低保政策的農(nóng)戶成為了低保對象。我們該如何理解和認(rèn)識這種現(xiàn)象呢？除前述相關(guān)的研究所指出的影響低保實(shí)施過程與結(jié)果變異的因素外，我們認(rèn)為還有一些原因。
（一）精英俘獲
經(jīng)濟(jì)學(xué)創(chuàng)立了精英俘獲的概念，之后這一概念在政治學(xué)和社會學(xué)等研究領(lǐng)域得到了進(jìn)一步的應(yīng)用。從已有的研究中，我們可以獲知精英俘獲的主要內(nèi)涵是：精英控制和主宰了社區(qū)發(fā)展和社區(qū)管理，使社區(qū)發(fā)展與管理出現(xiàn)了混亂和遭受破壞的現(xiàn)象，精英將社區(qū)變成為自身謀利的小團(tuán)體。在本文的討論中，精英俘獲有著更加具體的含義，即在精英對發(fā)展資金和項(xiàng)目信息和發(fā)言權(quán)的控制下，發(fā)展資金和發(fā)展項(xiàng)目偏離了其最初的目標(biāo)和動機(jī)，扶貧資金和項(xiàng)目所期望給予貧困目標(biāo)群體的利益部分地為社區(qū)或是村莊內(nèi)的精英獲取，從而扭曲了國家政策的初衷和目的。如前所述，一些活動能力較強(qiáng)和社會資本較為豐富的農(nóng)戶通過游說、拉票等手段獲取低保救助，是導(dǎo)致政策扭曲的重要原因，使得本來要瞄準(zhǔn)貧困者的低保制度沒有能夠發(fā)揮全部的力量。
（二）自保邏輯
村干部種種的行動，讓我們看到，當(dāng)前的村干部很難主動承擔(dān)起農(nóng)村工作中的各項(xiàng)責(zé)任，這一方面是因?yàn)榇甯刹棵媾R基層政府給予的強(qiáng)大的工作壓力，另一方面也是因?yàn)椋趶?qiáng)調(diào)和諧穩(wěn)定的治理格局中，村干部的工作面臨著村民上訪的巨大壓力。在來自村民和基層政府的雙向壓力中，村干部往往選擇自保的行動來維持現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理秩序。這種自保的行動主要表現(xiàn)為不得罪人和不出事，當(dāng)然這種行動邏輯不局限于村干部。
1、村民的不得罪人邏輯 村民是生活在熟人社會當(dāng)中的，熟人社會當(dāng)中的人際關(guān)系是以“差序格局”的方式展開的，每個(gè)人就像是蛛網(wǎng)上的一個(gè)節(jié)點(diǎn)，一個(gè)節(jié)點(diǎn)雖然沒有與其他節(jié)點(diǎn)上的農(nóng)民發(fā)生直接的聯(lián)系，但是通過一定的節(jié)點(diǎn)總是能夠發(fā)生聯(lián)系，如此人與人之間的關(guān)系是潛在的，所以村民們講情分是很容易理解的。同時(shí)，“抬頭不見低頭見”的生活環(huán)境也使得村民們不愿意因?yàn)楣怖娑米飩�(gè)別人。除了因?yàn)榍榉趾兔孀佣辉敢獾米锶酥�，這里的怕得罪人的邏輯，還包含著另一個(gè)層面的含義，即是因?yàn)榕碌米锶撕笪＜白陨淼睦�，所以不愿意這樣做。在農(nóng)村低保戶當(dāng)中，有一類農(nóng)戶是大家都惹不起的，就是那些平日慣于斗強(qiáng)耍狠的混混或者是狠人，他們即使是不符合低保標(biāo)準(zhǔn)的，也同樣會出現(xiàn)在低保名單里，而村民在評議的時(shí)候都會刻意地回避這類對象。盡管村民們有的是不滿和意見，但是也只能是私下里發(fā)下牢騷而不會在評議的時(shí)候表達(dá)出自己真實(shí)的想法。怕得罪人也是村民生活環(huán)境與經(jīng)濟(jì)日益核心化的表現(xiàn)，村民對公共利益和集體主義的維護(hù)與維持是日益減退的。
2）村干部的不出事邏輯與不得罪邏輯 在稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)村治理狀態(tài)面臨著新的形勢，那就是治理資源的萎縮、治理權(quán)力的弱化和治理責(zé)任的不足，這種背景下鄉(xiāng)村基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)正遵循著一種“不出事邏輯” 而展開， 即遇事不講原則的策略主義和有問題消極不作為的“捂蓋子”之舉，這使鄉(xiāng)村基層社會的基本準(zhǔn)則和底線被不斷侵蝕，基本秩序難以維系，從而出現(xiàn)了諸種違背常理與法律的亂象[10]。不出事邏輯在低保工作中的表現(xiàn)是：為了防止農(nóng)戶上訪或是平息村民之間的糾紛，村干部使用低保作為治理資源和手段以換取村民停止上訪或是罷手糾紛等事件。在筆者調(diào)查的石村也有一例這樣的情況，一位民辦教師一直未能轉(zhuǎn)為公辦教師，最后沒有到退休年齡就病休了，如今沒有什么退休金，所以該老師找上級政府反映情況。為了阻止其進(jìn)一步上訪，村干部在上級政府的授權(quán)下給該老師安排了低保，如此才讓其上訪活動大大減少。
與不出事邏輯相一致的，還有不得罪人的邏輯。王會在研究中觀察到：取消農(nóng)業(yè)稅后，基層治理面臨新的困境，干群互動中普遍遵循“不得罪”邏輯。其產(chǎn)生的內(nèi)在原因主要是鄉(xiāng)村治權(quán)弱化和治責(zé)缺失。這種行事邏輯將改變基層治理中干群關(guān)系的實(shí)質(zhì)，并預(yù)示著鄉(xiāng)村治理的去規(guī)則化[11]。不得罪的邏輯是比較普遍的，不光是村干部工作中出現(xiàn)了這樣的邏輯和原則，在村民與村干部的交往中也同樣出現(xiàn)了這樣的原則。不得罪人的邏輯不僅僅成為干部處理村務(wù)的一個(gè)隱性原則，同時(shí)也是村民處理其日常生活中各種關(guān)系與事務(wù)的重要原則。從鄉(xiāng)村治理的角度看，村干部認(rèn)為自己連個(gè)芝麻官都算不上，工作也沒有得到什么好處，何必為一些事情而得罪村民呢，所以對很多的事情都是睜一眼閉一眼。在眾多公共事務(wù)要由村民民主決定的情況下，村干部就覺得更沒有必要自己出頭發(fā)表意見了。而實(shí)際情況是，村民也同樣遵循著不得罪的邏輯，這樣一些不應(yīng)該獲得低保的農(nóng)戶就在村干部和村民的集體沉默中扭曲了政策實(shí)施過程。村干部不愿意得罪人，也不愿意出事，都是為了自保，他們沒想要在村干部的職位上做出多大的事情，而是希望在自己的任職期間能夠平安順利度過。
（三）民主悖論
在上述調(diào)查過程中，大家應(yīng)該對一個(gè)內(nèi)容是有印象的，那就是村莊內(nèi)部一些十分邊緣的人是無法獲得低保的。這些人盡管也是相當(dāng)貧困的，但就是無法在群眾評議的過程中獲得眾人的支持。為什么會出現(xiàn)這樣的情況呢？農(nóng)村是遵循熟人社會的規(guī)范來進(jìn)行交往和處理社會事務(wù)的，在村民小組內(nèi)部就更是這樣了。當(dāng)村民小組內(nèi)的一些村民不能按照大家約定俗成的原則與規(guī)矩來與村民小組內(nèi)成員進(jìn)行交往和互動時(shí)，這樣的人就被村民們視為是社區(qū)內(nèi)不合格的一員，大家都認(rèn)為這個(gè)人是違反了眾人一致認(rèn)可的規(guī)則的。例如，在石村，紅白喜事這類事情是村民小組內(nèi)部的公共事件，小組內(nèi)的村民是要全部參與的，若是有個(gè)別農(nóng)戶一次不參與也是沒有問題的，若是多次不參與就會成為大家指責(zé)的對象，而其結(jié)果就是眾人心照不宣地在一些事情上為這樣的農(nóng)戶設(shè)置障礙。調(diào)查中我們就碰到這樣的情況，有戶村民總是跟周圍的鄰居都搞不好關(guān)系，大家很是反感，所以明明他家是貧困的，仍然沒能獲得村民的選票。
在村莊內(nèi)部，多數(shù)人對少數(shù)人的懲罰可以分為有意識懲罰和無意識懲罰兩類。在一般情況下大家是不會懲罰強(qiáng)勢成員的，只有在其激起大家公憤的時(shí)候，多數(shù)人對少數(shù)強(qiáng)勢成員的懲罰才會存在，這是有意懲罰，針對性很強(qiáng)。而村民對弱勢群體特別是邊緣群體的懲罰通常是無意識的，例如光棍這樣的群體，因?yàn)樵诖迩f生活中是很邊緣的，所以村民出現(xiàn)了無意識遺忘。在低保評議的過程中，光棍這類農(nóng)戶不能獲得大家的投票也就是意料之中的事情了。
由此我們可以看到兩種截然相反的情況，一是一些不應(yīng)該享受低保扶持的大戶或旺族借助投票活動得到了低保扶持，二是一些應(yīng)該得到低保救助的農(nóng)戶由于村民的無意識懲罰而沒有得到低保救助。民主評選的結(jié)果與民眾的愿望相反，不能不說是一種民主悖論。
五、討論與建議
有研究者認(rèn)為：遴選標(biāo)準(zhǔn)模糊、基層治理資源匱乏、“小私”邏輯充斥村莊是造成農(nóng)村低保錯(cuò)位分配的幾個(gè)主要原因[12]。而從我們的調(diào)查及分析來看，導(dǎo)致低保評議過程扭曲和目標(biāo)偏離的原因不限于此，村干部所謂的小私邏輯本質(zhì)上是一種自保的邏輯，他們是為了減少自己的麻煩。精英俘獲的出現(xiàn)、村民處事和生活中的不得罪人邏輯、村干部行動的不出事邏輯和不得罪人邏輯和村內(nèi)多數(shù)人對少數(shù)人的懲罰也同樣構(gòu)成了低保資源分配扭曲與錯(cuò)位的重要原因。
具體地講，稅費(fèi)改革后鄉(xiāng)村治理環(huán)境的變換和治理者本人行動邏輯的改變導(dǎo)致了低保評選工作的主要組織和實(shí)施者缺失了明確和公正的原則。低保工作變成了完成上級的一項(xiàng)任務(wù)，只要不出事地完成就可以了，而不是公平和公正地做好評選。即使村干部想出色地完成工作，也是很難的。因?yàn)�，低保評選過程深深地與村莊社會結(jié)構(gòu)發(fā)生著關(guān)聯(lián)，村民遵循著怕得罪人的邏輯，精英個(gè)體對外來資源的俘獲及村莊內(nèi)多數(shù)人對少數(shù)人的懲罰，都導(dǎo)致政策的初衷很難達(dá)成。
以往研究中提出了矯正低保實(shí)施異化的措施需要繼續(xù)加強(qiáng)，如資金、制度和管理問題等[13-14]。從低保評選扭曲的實(shí)質(zhì)看，低保本身構(gòu)成了精英與大眾間的潛在沖突。在面對沖突時(shí)，“人既能夠基于現(xiàn)實(shí)的考量爭取利益，同時(shí)也能夠基于現(xiàn)實(shí)的考量，避免使自己的損失最大化。”[15]低保是農(nóng)村復(fù)雜制度結(jié)構(gòu)中的一種，“農(nóng)村制度變遷‘角色’混亂，變遷主體缺失、異變，制度變遷的動力系統(tǒng)和運(yùn)行機(jī)制被破壞，失去良性循環(huán)，因而制度變遷滯后、人為扭曲。”[16]低保制度的實(shí)施與變更也遭遇了上述的問題，因而出現(xiàn)了諸多的問題。從本研究的結(jié)果出發(fā)，筆者提出如下建議：
第一，避免或是扼制精英俘獲的出現(xiàn)，如同財(cái)政扶貧項(xiàng)目的目標(biāo)偏離需要克服精英俘獲一樣，低保政策的實(shí)施也需要重點(diǎn)解決精英俘獲的問題[17]。首先，村干部一定要嚴(yán)格管理和維護(hù)低保投票現(xiàn)場秩序及其過程。如，嚴(yán)格審核低保申請關(guān)，把那些不符合條件的申請者排除在候選人之外；為了更公平地進(jìn)行投票，可以在指定的房間內(nèi)讓村民依次進(jìn)出，輪流投票。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門要做好低保抽查與年度檢查，對于不符合條件的低保戶，要予以清退并給予村干部工作批評。
第二，打破基層干部工作中的不出事和不得罪人邏輯，樹立公正透明和講原則的行動邏輯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要減輕村干部工作上的思想包袱，對于因低保引發(fā)的無理上訪，要給予村干部支持；要強(qiáng)化集體和民主決策，讓村干部消除怕得罪人的思想顧慮，對于低保工作優(yōu)秀的村子要給予獎勵(lì)；要切實(shí)做好低保戶的申請、候選和確定階段的公示工作，保證信息透明。
第三，引導(dǎo)積極的村莊風(fēng)氣，打消村民維護(hù)公共利益的顧慮。村莊內(nèi)可以建立村民議事制度，對于低保選舉中出現(xiàn)的不合理情況，村干部要善于聽取村民的意見并將其付諸行動。要采取一些手段保護(hù)村民的正義之舉，對于打擊報(bào)復(fù)村民的，村干部要聯(lián)合公安部門對其依法管制。
第四，積極干預(yù)村民對邊緣群體實(shí)施的不當(dāng)懲罰，依據(jù)客觀情況給予經(jīng)濟(jì)困難的邊緣人以低保救助。村干部要敢于糾正村民在低保投票和選舉中的不合理行為，真正符合低保的農(nóng)戶要給予低保扶持；村干部要保留一定的專斷權(quán)力，以彌補(bǔ)民主程序下的結(jié)果不公。
政策總是要經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)并在不斷調(diào)整與完善的基礎(chǔ)上才能夠更好地解決問題和實(shí)現(xiàn)目標(biāo)。我們也希望各個(gè)地方能夠在不斷總結(jié)低保政策實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上改善和優(yōu)化低保政策的落實(shí)和執(zhí)行。
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Elite Capture，Self-protection logic and the paradox of democracy
——the reason analysis about the alienation and the indicators’ displacement of rural lowest Life Guarantee based on fieldwork
XING Chengju
（ Rural economy Research Center of Beijing city , Beijing 10029 ）
Abstract: during the selection process of rural lowest life guarantee, there will always be indicators of implementation of alienation and dislocation, and its essence is the distortion of process of the selection about rural lowest life guarantee and the target deviation of its implementation. The reasons which led to the main reason for this result is: the emergence of elite capture in the election process of rural lowest life guarantee; villagers’ afraid of offending others; village cadres wish not have an accident happened and doing not offend villagers which can be seen as their self-protection logic and, lastly, punishment and social control of most of the villagers against minority villagers which had be seen the paradoxes of democracy. Just the reasons above, beside policy implementation coupled with the complex situation of rural society, the selection of rural lowest life guarantee appears a number of faultiness and weaknesses. Strangle holding the elite capture, guiding right rural culture, breaking the logic of no accident and no offending others in grass-roots governance, giving active intervention on villagers’ punishment and social control against individual deviant, which should be the direction to improve and optimize the policy.
Keywords: rural lowest life guarantee, elite capture, self-protection logic, the paradoxes of democracy,
邢成舉，男，（1984—），河南洛陽人，北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心助理研究員，華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心研究人員，博士，主要從事農(nóng)村發(fā)展與鄉(xiāng)村治理研究。
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