當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)之外 >> 知識(shí)青年 >> 自中共十八大以來，中共高層的主調(diào)子就是改革。去年的三中全會(huì)決議出臺(tái)了336項(xiàng)改革方案，今年的四中全會(huì)又出臺(tái)了180多項(xiàng)。從頂層設(shè)計(jì)的角度看，改革廣度和深度前所未有。這些改革方案一旦落實(shí)，必將改變中國的制度體系。然而，如果人們把眼光放在官僚機(jī)構(gòu)層面，無論是中央還是地方，就會(huì)變得悲觀起來。盡管大家都在討論改革，但沒有多少人在行動(dòng)，呈現(xiàn)出普遍不作為的現(xiàn)象。改革不僅是頂層設(shè)計(jì)的問題，還要解決誰來干活，誰來改革的問題。至少如下幾個(gè)原因影響著官員的不作為。
首先，十八大以來的改革方式的轉(zhuǎn)變，就是從以往的分權(quán)式改革轉(zhuǎn)向集權(quán)式改革，這表現(xiàn)在深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組等新權(quán)力機(jī)構(gòu)的成立。集權(quán)式改革有其必要性和必然性。中國的改革先易后難，早期的改革比較容易，“窮則思變”，人們拼命地去追求自己的利益，改革充滿動(dòng)力。但到今天，既得利益覺得現(xiàn)在的利益格局夠好了，不僅不要改革，反而阻礙和反對(duì)改革。在這樣的情況下，繼續(xù)的分權(quán)反而會(huì)導(dǎo)致情況惡化，沒有集權(quán)，什么事情也做不了。
不過，集權(quán)也產(chǎn)生了一些負(fù)面效果。從分權(quán)到集權(quán)，方式一轉(zhuǎn)變，很多官員不知道如何作為。在集權(quán)的情況下，一些官員就會(huì)說：“反正權(quán)力都在你手里，那么你去干活吧。我沒有權(quán)力，只能等著看。”
其次，反腐敗運(yùn)動(dòng)也對(duì)官員的作為產(chǎn)生影響。反腐敗有其必要性和必然性。中國官員的腐敗的高度（層級(jí)）、額度（金錢的數(shù)量）和廣度（所涉及到的領(lǐng)域），已經(jīng)超出了一般人可以理喻的程度。如此的腐敗使得執(zhí)政黨合法性低迷，需要大規(guī)模甚至是超常規(guī)的反腐敗，才能贏得社會(huì)的再信任。從執(zhí)政黨生存和發(fā)展來說，反腐敗是一場(chǎng)輸不起的戰(zhàn)爭。這里，不難理解“不作為要比亂作為好”的說法。不過，反腐敗運(yùn)動(dòng)既遏止了官員的“亂作為”，也遏止了官員的“作為”。改革需要官員有所作為，否則改革的舉措無從落實(shí)。
再次，官員任務(wù)導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型，即從以前的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的單一目標(biāo)，轉(zhuǎn)型成為多元目標(biāo)。這種轉(zhuǎn)型也使得很多官員不知如何行動(dòng)。學(xué)術(shù)界已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，中國的體制在實(shí)現(xiàn)單一目標(biāo)方面，具有強(qiáng)大的能力。以往的GDP主義，就是這樣一個(gè)單一目標(biāo)。當(dāng)然，追求GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）的目標(biāo)，對(duì)各級(jí)官員和政府來說都是正面的，因?yàn)榇蠹叶伎梢垣@得利益�，F(xiàn)在，政府官員的目標(biāo)多元化，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入“新常態(tài)”，不再追求GDP指標(biāo)，但其他的指標(biāo)例如環(huán)保、社會(huì)滿意度等多了起來，無論是體制還是官員，都表現(xiàn)出劣勢(shì)來，很多人不知道做什么，怎么做？
第四是來自民意的壓力。因?yàn)楦瘮〉纫蛩�，今天的中國，政府官員和老百姓之間互信極低。從前的一些改革，不僅沒有給大多數(shù)老百姓帶來利益，反而損害了他們的利益，老百姓因此不信任政府官員。在人民不信任官員的情況下，官員就無法作為。有些地方，政府官員也是想做一些好事情的，但老百姓不相信，一些改革舉措，一旦出現(xiàn)來自社會(huì)的壓力，政策就縮回來。民意的壓力也來自今天中國社會(huì)利益和聲音的多元化，做什么樣的改革，總會(huì)出現(xiàn)阻力和反對(duì)者。尤其是在社交媒體時(shí)代，反對(duì)者具有了強(qiáng)大的動(dòng)員能力，聚集足夠的反對(duì)聲音，甚至挾持改革方案。
不作為具有嚴(yán)重惡果
所有這些因素導(dǎo)致了官員的不作為，具有嚴(yán)重惡果。從經(jīng)濟(jì)上說，如果官員不作為，中國有可能陷入中等收入陷阱。根據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)，二戰(zhàn)以來，全球只有十多個(gè)經(jīng)濟(jì)體逃避了這個(gè)陷阱。這大部分是石油國家，其余的就是東亞的日本和“四小龍”。有作為的政府，配合市場(chǎng)的作用，是東亞經(jīng)濟(jì)體逃避中等收入陷阱的前提條件。人們因此稱東亞模式為發(fā)展型政府。無論是產(chǎn)業(yè)的升級(jí)、環(huán)保的改善，還是中產(chǎn)階級(jí)的塑造，不僅僅是市場(chǎng)的行為，而是和政府的作為密切相關(guān)。中國政府在整個(gè)改革進(jìn)程中，扮演了類似東亞經(jīng)濟(jì)體那樣的角色。如果政府轉(zhuǎn)向不作為，必然影響向高收入社會(huì)的轉(zhuǎn)型。
其次是社會(huì)治理問題。日本是一個(gè)不需要政府的社會(huì)。前些年發(fā)生地震、海嘯、核泄露三大災(zāi)難，日本政府不作為，但社會(huì)是有作為的。社會(huì)自身維持秩序，有效救災(zāi)。這些年的災(zāi)后重建，社會(huì)力量也在扮演主要角色。歐洲社會(huì)也差不多，因?yàn)轭A(yù)算原因，政府關(guān)門一段時(shí)間沒有什么問題，社會(huì)還是運(yùn)作良好。但中國社會(huì)力量至今仍然發(fā)展不起來，政府又開始不作為。政府不作為早些年已經(jīng)顯現(xiàn)，例如政府不是通過社會(huì)改革來緩解政府和社會(huì)之間的矛盾，反而是通過過度使用專政工具，即維穩(wěn)體制，來強(qiáng)行維持社會(huì)的穩(wěn)定，結(jié)果導(dǎo)致了更大的不穩(wěn)定。盡管現(xiàn)在在糾正這種情況，但要社會(huì)具備自我治理能力，還要走很長的路。一旦政府不作為，社會(huì)本身無能力作為，國家有可能陷入失序狀態(tài)。
解決和克服政府不作為的問題，必須涵蓋如下幾個(gè)方面。
首先，需要再分權(quán)。集權(quán)是為了克服既得利益對(duì)改革的阻力和反對(duì)，而集權(quán)本身不是最后的目標(biāo)，要推動(dòng)改革，就需要再分權(quán)。改革者需要權(quán)力，沒有權(quán)力什么事情都做不成。中央政府是改革的頂層設(shè)計(jì)者，也是一些領(lǐng)域的改革主體，例如財(cái)政稅收、金融等。但在很多領(lǐng)域，中央本身不是改革的唯一主角，地方政府、企業(yè)和社會(huì)才是主體。因此，在向既得利益要回權(quán)力之后，要重新把權(quán)力下放到改革的主體者那里。行政審批權(quán)的大規(guī)模下放是個(gè)起點(diǎn)�，F(xiàn)在政府不作為了，但理論上權(quán)力仍然在政府手中。如果不能分權(quán)，企業(yè)和社會(huì)也不能作為。
第二，要處理好改革的法律基礎(chǔ)問題。以往中國的改革經(jīng)常都是領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人意志的體現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)人一換，一項(xiàng)改革就不了了之。改革的法律化可以使得改革不會(huì)因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人的更替和變化而中斷。同時(shí)，改革沒有法律基礎(chǔ)，也很容易受到來自社會(huì)方方面面的壓力。社會(huì)壓力一出現(xiàn)，改革就半途而廢。法律基礎(chǔ)上的改革可以改變這種局面。
但是，改革要進(jìn)行下去，就需要處理好改革和現(xiàn)有法律的關(guān)系。在中國，改革經(jīng)常是需要突破現(xiàn)有法律框架的。中國的改革開始時(shí)往往是“非法”進(jìn)行的，一段時(shí)間之后才去修改法律，把改革合法化。如何處理這一矛盾？
根據(jù)其他國家的經(jīng)驗(yàn)，中國首先需要清理舊的法律、法規(guī)和政策。中共是唯一的執(zhí)政黨，長期執(zhí)政，在法律和法規(guī)上只能做加法，很少能做減法，因?yàn)楹髞淼念I(lǐng)導(dǎo)層往往不能否認(rèn)前任所制定的東西。更為重要的是，現(xiàn)行的很多法律和法規(guī)，大都是把以前的利益合法化。要改革，首先要把惡法、不合時(shí)宜的法律和法規(guī)清除，之后再立新法，這樣既為改革清除障礙，也為改革提供法律依據(jù)。
第三，處理好多元化改革目標(biāo)之間的關(guān)系。三中和四中全會(huì)推出了全面推動(dòng)改革的方案，但在實(shí)際執(zhí)行過程中還是要有一個(gè)先后秩序，尤其要找到突破口。突破口仍然很重要，沒有人或者領(lǐng)導(dǎo)集體，能夠同時(shí)推進(jìn)這么龐大的改革計(jì)劃。如果真的推動(dòng)了，更有可能出現(xiàn)意想不到的“顛覆性”結(jié)果，這是必須竭力避免的。改革還是必須循序漸進(jìn)。同時(shí)，改革目標(biāo)的優(yōu)先次序也非常重要。例如，要處理好不動(dòng)產(chǎn)登記和私有財(cái)產(chǎn)保護(hù)之間的關(guān)系。在不動(dòng)產(chǎn)登記之前，首先需要制定保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)的法規(guī)；否則財(cái)富就會(huì)外流。原因很簡單，首先要把財(cái)富保護(hù)在中國國內(nèi)，然后再講分配方面的公平。改革的突破口和優(yōu)先次序的確立，更有助于解決官員的不作為問題，給他們一個(gè)行動(dòng)路線圖。
第四，要處理好民意和改革之間的關(guān)系。改革者必須處理好老百姓的短期利益，和整體社會(huì)的長遠(yuǎn)利益之間的關(guān)系。只要是符合社會(huì)的長遠(yuǎn)利益的改革，即使遇到了不利的民意，也是需要做的。新加坡政府就是這樣做的。改革不能被少數(shù)人的利益和民意所挾持。少數(shù)既得利益集團(tuán)經(jīng)常通過各種方式挾持民意。在社交媒體時(shí)代，少數(shù)人很容易挾持多數(shù)人的意見。正如毛澤東曾經(jīng)說過的，政府既不能當(dāng)人民的大老爺，也不能當(dāng)人民的尾巴�？粗褚庵螄荒茉絹碓皆愀狻Ｕ畱�(yīng)當(dāng)進(jìn)行有利于整體社會(huì)利益的改革，贏得民意的支持，而不能讓一些民意挾持增進(jìn)社會(huì)整體利益的改革議程。
第五，要處理好反腐敗運(yùn)動(dòng)和提供激勵(lì)機(jī)制之間的關(guān)系。政府官員的“亂作為”就是腐敗。通過大規(guī)模的反腐敗運(yùn)動(dòng)，現(xiàn)在基本上遏止住了“亂作為”，但沒有提供另外的激勵(lì)機(jī)制，這也是目前官員不作為的經(jīng)濟(jì)因素。這方面，中國有很多的改進(jìn)空間。主要有三個(gè)問題。
合適的獎(jiǎng)勵(lì)人才機(jī)制
其一是要改變官員的收入結(jié)構(gòu)。中國公務(wù)員的基本工資和其額外的收入不成比例。中國是唯一公務(wù)員的各種補(bǔ)貼遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于基本工資的國家。舉大學(xué)為例，大部分教員，尤其是年輕教員的基本工資，只占其年收入的30%甚至更少。這就要求教員通過各種方式去創(chuàng)收，例如申請(qǐng)項(xiàng)目、寫賺錢的文章或做演講，甚至從商。這個(gè)過程中，沒有人知道滋生了多少的腐敗。教育界的專業(yè)主義精神也消失得無影無蹤。對(duì)很多教員來說，教書培養(yǎng)人、從事科研是副業(yè)，而到處賺錢則成了主業(yè)。官員也一樣，權(quán)力尋租是主業(yè)。世界上各國公務(wù)員的基本工資是主體，甚至是全部的收入。中國如果能夠調(diào)整工資結(jié)構(gòu)，國家所花的錢總數(shù)差不多，但效果完全不一樣，可以讓公務(wù)員安心工作，教員安心教書培養(yǎng)人才。
其二是高薪養(yǎng)廉問題。公務(wù)員的工資水平還是偏低，在今后相當(dāng)長的一段時(shí)間里，高薪養(yǎng)廉還是需要的。公務(wù)員加薪會(huì)遇到社會(huì)壓力。但一旦出現(xiàn)無效無能的政府，社會(huì)壓力會(huì)更大，使得政府和社會(huì)進(jìn)入惡性互動(dòng)。通過高薪養(yǎng)廉塑造有效政府，為社會(huì)提供有效服務(wù)，滿足社會(huì)需要，就可以在政府和社會(huì)之間實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。
第三是政府的人才問題。在發(fā)達(dá)國家，往往是一流人才做企業(yè)，二流人才做政治。但是在后發(fā)展中國家，往往要吸引一些一流人才做政治，因?yàn)楦咝д勤s上發(fā)達(dá)國家的有效途徑。這里就有一個(gè)政府與企業(yè)界競爭人才的問題。新加坡的官員高薪制度不僅僅是為了養(yǎng)廉，也是為了和企業(yè)界競爭人才。人們經(jīng)常講經(jīng)濟(jì)競爭力，實(shí)際上也要講政府的競爭力問題�，F(xiàn)在世界各國政府都是治理能力低下，主要是政府問題，而非經(jīng)濟(jì)問題。一個(gè)國家出現(xiàn)了嚴(yán)峻的經(jīng)濟(jì)問題，要走出困境還需要有一個(gè)有效政府。
總體來說，通過三中和四中全會(huì)，中國改革的頂層設(shè)計(jì)已經(jīng)到位。但如果解決不了官員不作為的問題，頂層設(shè)計(jì)就會(huì)變成空中樓閣。如果改革方案實(shí)行不下去，不能為社會(huì)提供實(shí)在的改革成果，社會(huì)對(duì)改革和政府的不信任會(huì)降得更低，政府的壓力也會(huì)更大�？梢哉f，改革方案能否實(shí)施下去，也是一場(chǎng)輸不起的戰(zhàn)爭。“重在執(zhí)行”，已經(jīng)成為中國改革的硬道理。
作者是新加坡國立大學(xué)東亞所所長。聯(lián)合早報(bào)
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