【內(nèi)容摘要】法治和民主總是聯(lián)為一體的,就如專制與人治不可分割一樣。我們實行依法治國,是為了發(fā)展社會主義民主,保障人民民主,更好地實現(xiàn)"民治"。依法治國,即是變?nèi)酥螢榉ㄖ,必須重在管?quán)、重在治官。實行依法治國,關(guān)鍵在于執(zhí)政黨建設(shè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動搖的,但黨要善于領(lǐng)導(dǎo),黨的執(zhí)政方式要適時轉(zhuǎn)變。黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變過程,即是由人治向法治轉(zhuǎn)變的過程。
【關(guān)鍵詞】依法治國 民主 法治 人治
自從中央提出依法治國方略以來,得到了各級黨政機(jī)關(guān)和廣大民眾的熱烈擁護(hù)和支持。有關(guān)依法治國的宣傳報道和理論研討日見增多,各級、各方面領(lǐng)導(dǎo)者也紛紛發(fā)表講話,有的地方還做出了依法治省或治市的決定。這當(dāng)然是很好的事。說明我們國家在黨的領(lǐng)導(dǎo)下正在堅定不移地走向法治,說明依法治國符合時代進(jìn)步潮流,深得民心,不可逆轉(zhuǎn)。在當(dāng)前宣傳和實施依法治國方略過程中,有一些重要問題還須進(jìn)一步加強學(xué)習(xí)和研究,以不斷提高我們、特別是各級領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)識,把這項關(guān)系到黨、國家和人民命運的事情做得好些、更好些。
一、依法治國與發(fā)展民主
我們一些地方領(lǐng)導(dǎo)同志在談到依法治省、治市、治縣的時候,很少涉及民主,很少研究在本地區(qū)如何發(fā)展和擴(kuò)大民主,他們感興趣的往往是"治事"本身,而不太關(guān)心或不太明確由誰來治事這一根本問題。應(yīng)該說,這是依法治國問題上的一個認(rèn)識誤區(qū),應(yīng)引起重視并加以糾正。
依法治國淵于近代以來的法治思想。從歷史上看,法治的基本思想是天賦人權(quán)和人民主權(quán)以及一系列與此相聯(lián)系、相融通的自由、民主理念和原則。近代以來的法治均以民主為基礎(chǔ)和基本價值內(nèi)涵。這是同以往任何形式的法制的根本區(qū)別。完全可以這樣說,沒有民主思想以及一系列貫徹民主的制度和原則,就根本談不上什么法治。
法治與民主總是聯(lián)為一體的,就如專制與人治不可分割一樣。資產(chǎn)階級最早將民主與法治聯(lián)結(jié)在一起,他們以民主為旗幟,以法治為武器,反對封建主義的專制與人治。資產(chǎn)階級思想家認(rèn)為,實行法治的國家,即是民主之國;真正的民主國家,都是實行法治的。盧梭說過:"凡是實行法治的國家--無論它的行政形式如何--我就稱之為共和國;一切合法的政府都是共和制的。"[1](P51)資產(chǎn)階級以他們的民主理論和法治思想為指導(dǎo),走上了一條體現(xiàn)文明與進(jìn)步的依法治國道路。伴隨著資本主義的法治進(jìn)程,以議會制度、選舉制度、政黨制度為主要內(nèi)容的民主制度,以及與此相適應(yīng)的一整套民主機(jī)制,日益建立和完善起來,從而為資產(chǎn)階級的依法治國奠定了堅實的基礎(chǔ)。雖然資本主義國家的依法治國受其階級局限性的影響,不可能實現(xiàn)真正的、全面的法治,但在資本主義范圍內(nèi)已達(dá)到了相當(dāng)完善的程度。
我國是人民民主的社會主義國家,是人民群眾真正能夠當(dāng)家作主的國家。我們現(xiàn)在倡導(dǎo)法治,實行依法治國,為的是什么?為的是發(fā)展社會主義民主,保障人民民主,更好地實現(xiàn)"民治",即由廣大人民群眾真正當(dāng)家作主,治理國家和社會。這是我們實行依法治國的根本出發(fā)點和著眼點。江澤民同志在黨的十五大報告中講的十分明確:"依法治國,就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,依照憲法和法律規(guī)定,通過各種途徑和形式管理國家事務(wù),管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè),管理社會事務(wù),保證國家各項工作都依法進(jìn)行,逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化"。
人民當(dāng)家作主不是漂亮的口號,也不能停留在一般的邏輯論證上,它必須付諸民主實踐,并依靠相應(yīng)的法律制度提供切實保證。我國五十年的實踐證明,實現(xiàn)人民民主,靠人治沒有希望,只有搞法治才有光明前途。應(yīng)當(dāng)承認(rèn),在過去的幾十年里,人民群眾在理論原則上被賦予國家主人的最高民主權(quán)力,而實際上管理國家和社會的權(quán)力過分集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者個人,以致在人民當(dāng)家作主與人民實際感受到的民主之間有著較大的距離,形成強烈的反差。造成這種狀況的主要原因,就在于我們長期忽視民主法制建設(shè),沒有適時提出和實行依法治國方略。改變民主的理論原則與實際情況相脫節(jié)的矛盾,使廣大人民群眾真正享有并切實感受到主人翁的民主權(quán)利,是我國社會主義民主政治建設(shè)中必須解決好的一個根本問題。解決這一問題,只有靠法治,實行依法治國。
法治離不開民主,依法治國要依靠完善的民主制度。我國在走向法治,實行依法治國的過程中,最重要、最緊迫的任務(wù)之一,是健全和完善各項民主制度。因為發(fā)展社會主義民主,制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。黨的十五大把"健全民主制度"作為當(dāng)前和今后一段時間政治體制改革的首要任務(wù)。健全民主制度,要從兩個不同而又相互關(guān)聯(lián)的層面上同時展開,即既要堅持和完善各項基本政治制度,又要不斷發(fā)展和擴(kuò)大基層民主。人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等,是我國最重要的基本政治制度。堅持和完善這些基本政治制度,決定著我們國家的性質(zhì)和發(fā)展方向,是實行依法治國的重要前提和根本保證。在基本政治制度方面,當(dāng)前最需要加強一些具體制度以及運作機(jī)制、操作程序等方面的建設(shè),保證這些基本政治制度得到切實有效的貫徹,充分發(fā)揮它們應(yīng)有的作用。在堅持和完善基本政治制度的同時,要大力擴(kuò)大和推進(jìn)基層民主,保證人民群眾直接行使民主權(quán)利,依法管理自己的事情。這是社會主義民主最廣泛的實踐,是實行依法治國的極為重要的基礎(chǔ)性工作。人民群眾是最講實際的,當(dāng)他們真正能夠依法享有各種權(quán)利和自由,他們的合法權(quán)益得到切實維護(hù)的時候,依法治國才具有實際意義,并由此獲得最廣泛、最強大的動力而能不斷向前發(fā)展。
社會主義法治的進(jìn)步性及其生命力,就在于它始終是以社會主義民主為基礎(chǔ),以實現(xiàn)人民民主為目標(biāo),以不斷推進(jìn)社會主義民主的制度化、法律化為根本內(nèi)容。我們實行依法治國,所依之法,只能是民主之法,人民之法;所治之國,也只能是民主之國,人民當(dāng)家作主之國。判斷是真的依法治國還是假的依法治國,衡量依法治國達(dá)到什么程度,主要是看社會主義民主的發(fā)展?fàn)顩r。因此,作為依法治國的領(lǐng)導(dǎo)者和推進(jìn)者的各級黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人,要牢固確立民主與法治相統(tǒng)一的思想觀念,要堅定不移地把發(fā)展和保障人民民主作為依法治國的目標(biāo)和內(nèi)容,在實行依法治國的全過程和各個環(huán)節(jié),都要抓住發(fā)展和保障人民民主這個根本。惟有這樣,我們才能朝著依法治國的正確道路大踏步向前邁進(jìn)。
二、依法治國與依法治官
有人說,依法治國,既要治官,又要治民,兩者同等重要。此說似乎很全面,但嚴(yán)格講是不確切的。不錯,作為社會成員的官與民,既是依法治國的主體,同時也是依法管理的對象。全體公民,包括做官的和普通百姓,都應(yīng)該遵守國家法律,都必須用法律來約束自己的行為,誰違法了都得受到法律的制裁。如果從這個意義上講治官、治民的話,那么這兩者是完全統(tǒng)一的,統(tǒng)一于法律面前人人平等,當(dāng)然也不存在哪個重要哪個次要的問題。我們強調(diào)依法治國要重在治官,是從官員在國家管理中的特殊地位和重要作用而言的。明確這一點,強調(diào)依法治官的重要性,對推進(jìn)依法治國有著十分重要的意義。
實際上,治民是相對于民治而言的。對于資產(chǎn)階級來說,實行依法治國,本質(zhì)上是為了治民。雖然他們也講民主,也說民治,但實質(zhì)上是為了更好、更有效地治民,以維護(hù)和鞏固其統(tǒng)治地位。社會主義國家是人民的國家,實行依法治國的本質(zhì)內(nèi)容不該是治民,而應(yīng)是民治。我們實行依法治國的根本出發(fā)點,決不是借助國家法律去治理人民,而是讓人民依法當(dāng)家作主、治理國家與社會。民治與治民,兩字顛倒,體現(xiàn)了兩種根本不同的治國思想和治國目標(biāo)。我們所要選擇的,只能是前者,而不可是后者。
實行依法治國,應(yīng)該明確重在管權(quán),重在治官。其道理并不復(fù)雜、深奧。眾所周知,國家權(quán)力具有雙重性質(zhì)、兩種作用:一方面,國家權(quán)力是國家生活和國家管理所不可缺少的力量,沒有這種力量的支撐,國家大廈將頃刻崩潰,社會將處于無序的混亂狀態(tài),經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展因失去強大的推動力量而發(fā)生停滯、倒退。因此,國家權(quán)力是必需的,是十分重要的,掌握和運用國家權(quán)力,是一切統(tǒng)治階級的命根子和法寶。另一方面,國家權(quán)力又是一種凌駕于社會之上、不受社會約束的力量,具有極大的誘惑力和腐蝕性。愛好權(quán)力,追逐權(quán)力并最終獲取權(quán)力,是人類的一種天然本性,而當(dāng)權(quán)力一旦失去必要的制約與控制,就有可能把擁有權(quán)力的當(dāng)官者拖向罪惡的深淵而難以自拔,這些人就會做出種種破壞法紀(jì)、禍國殃民的事情來。從這個意義上說,權(quán)力又是一種十分可怕的東西,一旦失控,就有可能成為一種損害社會和民眾利益的無法無天的魔力。結(jié)論十分清楚:社會需要權(quán)力;但權(quán)力必須受到控制;權(quán)力一旦被濫用,則禍害無窮。
"人治"即是少數(shù)當(dāng)官者說了算,他們擁有事實上不受制約的權(quán)力,因此就有可能發(fā)生權(quán)力失控、權(quán)力腐敗的現(xiàn)象。我們現(xiàn)在實行依法治國,即是變?nèi)酥螢榉ㄖ。在法治社會里,不僅要求公民守法,更要求政府和各級官員守法,其權(quán)力和行為必須受到憲法和法律的嚴(yán)格限制。通過一定的法律和制度,對政府及其官員的權(quán)力進(jìn)行有效控制,是法治社會的一個重要標(biāo)志。正是在這個意義上,我們說依法治國的重點是"治權(quán)"和"治官"。"治權(quán)",就是把各級國家機(jī)關(guān)的權(quán)力限制在法律規(guī)定的范圍內(nèi),用法律規(guī)范它,用法律制約它,防止權(quán)力被濫用。"治官",就是把各級官員的權(quán)力控制在法律許可的界限內(nèi),不得以權(quán)代法,不得以權(quán)謀私,督促他們依法用權(quán),為人民用好權(quán)。
在民主國家,各級官員都是在一定的民主制度下,經(jīng)過一定的辦法和程序而產(chǎn)生的;法律賦予他們一定的權(quán)力,具體行使著管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的職能。這支隊伍的素質(zhì)及其行使職權(quán)的狀況,對國家各方面事業(yè)的發(fā)展起著關(guān)鍵性作用。官員代表著國家的聲譽、政府的形象,并在一定程度上決定著國家的命運。這便是官同民的最大區(qū)別。如果一部分官員違反法律,濫用權(quán)力,以權(quán)謀私,胡作非為,那對整個國家和社會的發(fā)展所造成的危害,遠(yuǎn)比一般公民的違法行為要大得多。從這個角度分析,也能說明,"治官"要比"治民"重要得多。
從當(dāng)前我國實際情況來看,實行依法治國的最大困難和障礙在哪里?是人民群眾的民主法制觀念淡薄嗎?是法律制度不健全嗎?公眾的民主法制觀念亟待提高,法律制度更需進(jìn)一步完善,這是推進(jìn)依法治國的重要條件和保障。但我認(rèn)為,實行依法治國的最大困難和障礙不在這里,而在于權(quán)力過分集中而又缺乏有效監(jiān)控機(jī)制所造成的權(quán)力失控和權(quán)力腐敗。歷史上的腐敗現(xiàn)象,危害最烈的是吏治腐敗。當(dāng)今中國的腐敗問題,影響最大、危害最深的也是一些利欲熏心、寡廉鮮恥、濫用權(quán)力、貪贓枉法的貪官污吏。這種人雖為少數(shù),但對黨的事業(yè)、社會主義事業(yè)危害極大,是推進(jìn)依法治國的最大障礙。由此也能證明,實行依法治國,重點要抓治權(quán)、治官,關(guān)鍵在于繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革。沒有一個合理分工又能得到有效制約、控制的權(quán)力結(jié)構(gòu),沒有一個能夠有效防止官員濫用權(quán)力的監(jiān)控機(jī)制,就難以遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延,依法治國也就很難取得實質(zhì)性進(jìn)展。
三、依法治國與執(zhí)政黨建設(shè)
科學(xué)社會主義實踐反復(fù)證明,社會主義事業(yè)的成敗得失,關(guān)鍵取決于作為執(zhí)政黨的工人階級政黨自身的建設(shè)。黨的十五大明確指出:"高舉鄧小平理論偉大旗幟,實現(xiàn)這次大會確定的任務(wù),把我們的事業(yè)全面推向二十一世紀(jì),關(guān)鍵在于堅持、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),進(jìn)一步把黨建設(shè)好。"
在依法治國問題上,關(guān)鍵同樣在于執(zhí)政黨的建設(shè)。在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的條件下,如何鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位,如何切實加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo),如何提高黨的執(zhí)政水平,是擺在全黨面前的一個新的十分艱巨的任務(wù)。說其新,是因為解決這項任務(wù)要有新的思路、新的舉措,也要進(jìn)行制度創(chuàng)新,在黨的執(zhí)政方式上要進(jìn)行深刻的變革。強調(diào)其艱巨性,是因為我們黨在實施依法治國方略、轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式等方面還缺乏經(jīng)驗,所碰到的困難和矛盾肯定不少,每前進(jìn)一步可能都得付出十二分力氣。這方面所要做的事確實很多、很繁重。其中,在我們黨內(nèi),在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中,加強學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)變觀念、端正認(rèn)識、統(tǒng)一思想,可能是目前最值得重視和認(rèn)真做好的一件工作。
以黨治國還是依法治國,這是兩條完全不同的治國方針。以黨治國,就是以黨代政,以黨代法,政黨利益高于民眾利益,政黨意志高于國家法律,政黨權(quán)力高于一切,政黨機(jī)構(gòu)包辦一切。過去國民黨搞的就是這一套。鄧小平同志曾就此情況尖銳指出:我們共產(chǎn)黨絕不能像國民黨那樣搞"以黨治國",因為那是"麻痹黨、腐化黨、破壞黨,使黨脫離群眾的最有效的辦法"。[2](P10)又是鄧小平同志,根據(jù)建國二十多年,特別是"文化大革命"的經(jīng)驗教訓(xùn),最先察覺了我們黨在領(lǐng)導(dǎo)制度和執(zhí)政方式上的一些弊端,并明確提出了解決這個問題的根本辦法--加強民主法制建設(shè),實行黨政分開,走依法治國的道路。按照鄧小平同志的思想,江澤民同志在1989年9月26 日中外記者招待會上鄭重宣布:"我們絕不能以黨代政,也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題,我想我們一定要遵循法治的方針"。
遵循法治方針,實行依法治國,標(biāo)志著我們黨在執(zhí)政方式上的深刻變化和重大發(fā)展。按照這一新的治國方略,共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)作用是不可動搖、不可移易的,這是保證國家能夠沿著社會主義方向前進(jìn),各項方針、政策能夠符合全體人民利益和意志的根本條件。但執(zhí)政黨的執(zhí)政方式必須按照現(xiàn)代法治思想和本國國情做出重大調(diào)整和轉(zhuǎn)變。從領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容看,黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo),即政治原則、政治方向和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)以及向國家機(jī)關(guān)推薦重要干部人選。黨對國家事務(wù)實行領(lǐng)導(dǎo)的基本方式,是把黨的主張,把黨的基本理論、路線和方針政策經(jīng)過法定程序上升為國家意志,變?yōu)閲曳桑ь^自覺遵守這些法律,領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾依法辦事,保證國家各項工作都依法進(jìn)行。這就要求黨不能把自己放在法律之外或法律之上,黨領(lǐng)導(dǎo)國家事務(wù)的活動必須限制在憲法和法律范圍之內(nèi)。
黨的依法治國的執(zhí)政方式,是把黨的領(lǐng)導(dǎo)同法律權(quán)威統(tǒng)一起來了,使黨的領(lǐng)導(dǎo)真正獲得了法律的權(quán)威形式,黨的政治權(quán)威發(fā)展為法理性權(quán)威,從而在法治層面上堅持、加強和改善了黨的領(lǐng)導(dǎo),使共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位更加鞏固。正如黨的十五大報告所指出的那樣:"依法治國把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來,從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施,保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。"
我們一些黨的領(lǐng)導(dǎo)同志,對過去的領(lǐng)導(dǎo)方式比較熟悉、比較習(xí)慣,以為一切由黨組織直接指揮才算體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo),只有"一元化"、大包大攬才是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。事實證明,這種領(lǐng)導(dǎo)方式極易造成權(quán)力過分集中,并使黨組織國家化、行政化,既削弱了國家政權(quán)管理機(jī)構(gòu)的功能,又嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)政黨的自身建設(shè)。正是針對這種情況,鄧小平同志反復(fù)強調(diào),政治體制改革的內(nèi)容,"首先是黨政要分開,解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題"。[3](P177)鄧小平同志還指出:"要通過改革, 處理好法治和人治的關(guān)系,處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動搖的,但黨要善于領(lǐng)導(dǎo),黨政需要分開,這個問題要提上議事日程。"[3](P177)
執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變過程,即是由人治向法治轉(zhuǎn)變的過程,這無疑是一個十分復(fù)雜而又有一定風(fēng)險的難題。從80年代初鄧小平同志提出這個問題,到90年代中期江澤民同志明確指出要"實行和堅持依法治國",再到黨的十五大把依法治國確定為"黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略",作為建設(shè)有中國特色的社會主義政治的重要內(nèi)容。這表明我們黨已經(jīng)將這項歷史性任務(wù)提到重要議事日程,我們國家正在黨的領(lǐng)導(dǎo)下走向法治。伴隨著社會主義法治進(jìn)程,黨的執(zhí)政方式必然會發(fā)生深刻的變化;而黨的執(zhí)政方式的適時調(diào)整和變革,又必定能大大加快建設(shè)社會主義法治國家的歷史性進(jìn)程。
逐步實現(xiàn)黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變,"還是要靠法制,搞法制靠得住些"。[3](P379)在實行依法治國過程中,要制定有關(guān)法律和制度, 保證黨的執(zhí)政方式適時轉(zhuǎn)變。比如,應(yīng)盡快考慮制定黨政關(guān)系法,把黨與國家機(jī)關(guān)的不同職能與活動方式,把黨同國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的相互關(guān)系,把黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的具體原則與方式,以及如何保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用等方面的內(nèi)容,以法律形式確定下來,并堅決貫徹執(zhí)行,使之不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。
在鄧小平理論的指導(dǎo)和鼓舞下,我們黨有勇氣提出依法治國這一新的治國方略,也完全有能力領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾逐步實現(xiàn)這一偉大目標(biāo)。一個朝氣蓬勃、充滿生機(jī)的社會主義法治國家,將為新世紀(jì)增添無限光彩。
【參考文獻(xiàn)】
[1]盧梭.社會契約論[M].北京:商務(wù)印書館,1981.
[2]鄧小平文選:第1卷[M].北京:人民出版社,1993.
[3]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.