【內(nèi)容摘要】法治和民主總是聯(lián)為一體的，就如專制與人治不可分割一樣。我們實行依法治國，是為了發(fā)展社會主義民主，保障人民民主，更好地實現(xiàn)"民治"。依法治國，即是變?nèi)酥螢榉ㄖ�，必須重在管�?quán)、重在治官。實行依法治國，關(guān)鍵在于執(zhí)政黨建設(shè)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨的執(zhí)政方式要適時轉(zhuǎn)變。黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變過程，即是由人治向法治轉(zhuǎn)變的過程。
【關(guān)鍵詞】依法治國 民主 法治 人治
自從中央提出依法治國方略以來，得到了各級黨政機(jī)關(guān)和廣大民眾的熱烈擁護(hù)和支持。有關(guān)依法治國的宣傳報道和理論研討日見增多，各級、各方面領(lǐng)導(dǎo)者也紛紛發(fā)表講話，有的地方還做出了依法治省或治市的決定。這當(dāng)然是很好的事。說明我們國家在黨的領(lǐng)導(dǎo)下正在堅定不移地走向法治，說明依法治國符合時代進(jìn)步潮流，深得民心，不可逆轉(zhuǎn)。在當(dāng)前宣傳和實施依法治國方略過程中，有一些重要問題還須進(jìn)一步加強學(xué)習(xí)和研究，以不斷提高我們、特別是各級領(lǐng)導(dǎo)者的認(rèn)識，把這項關(guān)系到黨、國家和人民命運的事情做得好些、更好些。
一、依法治國與發(fā)展民主
我們一些地方領(lǐng)導(dǎo)同志在談到依法治省、治市、治縣的時候，很少涉及民主，很少研究在本地區(qū)如何發(fā)展和擴(kuò)大民主，他們感興趣的往往是"治事"本身，而不太關(guān)心或不太明確由誰來治事這一根本問題。應(yīng)該說，這是依法治國問題上的一個認(rèn)識誤區(qū)，應(yīng)引起重視并加以糾正。
依法治國淵于近代以來的法治思想。從歷史上看，法治的基本思想是天賦人權(quán)和人民主權(quán)以及一系列與此相聯(lián)系、相融通的自由、民主理念和原則。近代以來的法治均以民主為基礎(chǔ)和基本價值內(nèi)涵。這是同以往任何形式的法制的根本區(qū)別。完全可以這樣說，沒有民主思想以及一系列貫徹民主的制度和原則，就根本談不上什么法治。
法治與民主總是聯(lián)為一體的，就如專制與人治不可分割一樣。資產(chǎn)階級最早將民主與法治聯(lián)結(jié)在一起，他們以民主為旗幟，以法治為武器，反對封建主義的專制與人治。資產(chǎn)階級思想家認(rèn)為，實行法治的國家，即是民主之國；真正的民主國家，都是實行法治的。盧梭說過："凡是實行法治的國家--無論它的行政形式如何--我就稱之為共和國；一切合法的政府都是共和制的。"[1](P51)資產(chǎn)階級以他們的民主理論和法治思想為指導(dǎo)，走上了一條體現(xiàn)文明與進(jìn)步的依法治國道路。伴隨著資本主義的法治進(jìn)程，以議會制度、選舉制度、政黨制度為主要內(nèi)容的民主制度，以及與此相適應(yīng)的一整套民主機(jī)制，日益建立和完善起來，從而為資產(chǎn)階級的依法治國奠定了堅實的基礎(chǔ)。雖然資本主義國家的依法治國受其階級局限性的影響，不可能實現(xiàn)真正的、全面的法治，但在資本主義范圍內(nèi)已達(dá)到了相當(dāng)完善的程度。
我國是人民民主的社會主義國家，是人民群眾真正能夠當(dāng)家作主的國家。我們現(xiàn)在倡導(dǎo)法治，實行依法治國，為的是什么？為的是發(fā)展社會主義民主，保障人民民主，更好地實現(xiàn)"民治"，即由廣大人民群眾真正當(dāng)家作主，治理國家和社會。這是我們實行依法治國的根本出發(fā)點和著眼點。江澤民同志在黨的十五大報告中講的十分明確："依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)文化事業(yè)，管理社會事務(wù)，保證國家各項工作都依法進(jìn)行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化"。
人民當(dāng)家作主不是漂亮的口號，也不能停留在一般的邏輯論證上，它必須付諸民主實踐，并依靠相應(yīng)的法律制度提供切實保證。我國五十年的實踐證明，實現(xiàn)人民民主，靠人治沒有希望，只有搞法治才有光明前途。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，在過去的幾十年里，人民群眾在理論原則上被賦予國家主人的最高民主權(quán)力，而實際上管理國家和社會的權(quán)力過分集中于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者個人，以致在人民當(dāng)家作主與人民實際感受到的民主之間有著較大的距離，形成強烈的反差。造成這種狀況的主要原因，就在于我們長期忽視民主法制建設(shè)，沒有適時提出和實行依法治國方略。改變民主的理論原則與實際情況相脫節(jié)的矛盾，使廣大人民群眾真正享有并切實感受到主人翁的民主權(quán)利，是我國社會主義民主政治建設(shè)中必須解決好的一個根本問題。解決這一問題，只有靠法治，實行依法治國。
法治離不開民主，依法治國要依靠完善的民主制度。我國在走向法治，實行依法治國的過程中，最重要、最緊迫的任務(wù)之一，是健全和完善各項民主制度。因為發(fā)展社會主義民主，制度更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。黨的十五大把"健全民主制度"作為當(dāng)前和今后一段時間政治體制改革的首要任務(wù)。健全民主制度，要從兩個不同而又相互關(guān)聯(lián)的層面上同時展開，即既要堅持和完善各項基本政治制度，又要不斷發(fā)展和擴(kuò)大基層民主。人民代表大會制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度等，是我國最重要的基本政治制度。堅持和完善這些基本政治制度，決定著我們國家的性質(zhì)和發(fā)展方向，是實行依法治國的重要前提和根本保證。在基本政治制度方面，當(dāng)前最需要加強一些具體制度以及運作機(jī)制、操作程序等方面的建設(shè)，保證這些基本政治制度得到切實有效的貫徹，充分發(fā)揮它們應(yīng)有的作用。在堅持和完善基本政治制度的同時，要大力擴(kuò)大和推進(jìn)基層民主，保證人民群眾直接行使民主權(quán)利，依法管理自己的事情。這是社會主義民主最廣泛的實踐，是實行依法治國的極為重要的基礎(chǔ)性工作。人民群眾是最講實際的，當(dāng)他們真正能夠依法享有各種權(quán)利和自由，他們的合法權(quán)益得到切實維護(hù)的時候，依法治國才具有實際意義，并由此獲得最廣泛、最強大的動力而能不斷向前發(fā)展。
社會主義法治的進(jìn)步性及其生命力，就在于它始終是以社會主義民主為基礎(chǔ)，以實現(xiàn)人民民主為目標(biāo)，以不斷推進(jìn)社會主義民主的制度化、法律化為根本內(nèi)容。我們實行依法治國，所依之法，只能是民主之法，人民之法；所治之國，也只能是民主之國，人民當(dāng)家作主之國。判斷是真的依法治國還是假的依法治國，衡量依法治國達(dá)到什么程度，主要是看社會主義民主的發(fā)展?fàn)顩r。因此，作為依法治國的領(lǐng)導(dǎo)者和推進(jìn)者的各級黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人，要牢固確立民主與法治相統(tǒng)一的思想觀念，要堅定不移地把發(fā)展和保障人民民主作為依法治國的目標(biāo)和內(nèi)容，在實行依法治國的全過程和各個環(huán)節(jié)，都要抓住發(fā)展和保障人民民主這個根本。惟有這樣，我們才能朝著依法治國的正確道路大踏步向前邁進(jìn)。
二、依法治國與依法治官
有人說，依法治國，既要治官，又要治民，兩者同等重要。此說似乎很全面，但嚴(yán)格講是不確切的。不錯，作為社會成員的官與民，既是依法治國的主體，同時也是依法管理的對象。全體公民，包括做官的和普通百姓，都應(yīng)該遵守國家法律，都必須用法律來約束自己的行為，誰違法了都得受到法律的制裁。如果從這個意義上講治官、治民的話，那么這兩者是完全統(tǒng)一的，統(tǒng)一于法律面前人人平等，當(dāng)然也不存在哪個重要哪個次要的問題。我們強調(diào)依法治國要重在治官，是從官員在國家管理中的特殊地位和重要作用而言的。明確這一點，強調(diào)依法治官的重要性，對推進(jìn)依法治國有著十分重要的意義。
實際上，治民是相對于民治而言的。對于資產(chǎn)階級來說，實行依法治國，本質(zhì)上是為了治民。雖然他們也講民主，也說民治，但實質(zhì)上是為了更好、更有效地治民，以維護(hù)和鞏固其統(tǒng)治地位。社會主義國家是人民的國家，實行依法治國的本質(zhì)內(nèi)容不該是治民，而應(yīng)是民治。我們實行依法治國的根本出發(fā)點，決不是借助國家法律去治理人民，而是讓人民依法當(dāng)家作主、治理國家與社會。民治與治民，兩字顛倒，體現(xiàn)了兩種根本不同的治國思想和治國目標(biāo)。我們所要選擇的，只能是前者，而不可是后者。
實行依法治國，應(yīng)該明確重在管權(quán)，重在治官。其道理并不復(fù)雜、深奧。眾所周知，國家權(quán)力具有雙重性質(zhì)、兩種作用：一方面，國家權(quán)力是國家生活和國家管理所不可缺少的力量，沒有這種力量的支撐，國家大廈將頃刻崩潰，社會將處于無序的混亂狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)與社會的發(fā)展因失去強大的推動力量而發(fā)生停滯、倒退。因此，國家權(quán)力是必需的，是十分重要的，掌握和運用國家權(quán)力，是一切統(tǒng)治階級的命根子和法寶。另一方面，國家權(quán)力又是一種凌駕于社會之上、不受社會約束的力量，具有極大的誘惑力和腐蝕性。愛好權(quán)力，追逐權(quán)力并最終獲取權(quán)力，是人類的一種天然本性，而當(dāng)權(quán)力一旦失去必要的制約與控制，就有可能把擁有權(quán)力的當(dāng)官者拖向罪惡的深淵而難以自拔，這些人就會做出種種破壞法紀(jì)、禍國殃民的事情來。從這個意義上說，權(quán)力又是一種十分可怕的東西，一旦失控，就有可能成為一種損害社會和民眾利益的無法無天的魔力。結(jié)論十分清楚：社會需要權(quán)力；但權(quán)力必須受到控制；權(quán)力一旦被濫用，則禍害無窮。
"人治"即是少數(shù)當(dāng)官者說了算，他們擁有事實上不受制約的權(quán)力，因此就有可能發(fā)生權(quán)力失控、權(quán)力腐敗的現(xiàn)象。我們現(xiàn)在實行依法治國，即是變?nèi)酥螢榉ㄖ�。在法治社會里，不僅要求公民守法，更要求政府和各級官員守法，其權(quán)力和行為必須受到憲法和法律的嚴(yán)格限制。通過一定的法律和制度，對政府及其官員的權(quán)力進(jìn)行有效控制，是法治社會的一個重要標(biāo)志。正是在這個意義上，我們說依法治國的重點是"治權(quán)"和"治官"。"治權(quán)"，就是把各級國家機(jī)關(guān)的權(quán)力限制在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，用法律規(guī)范它，用法律制約它，防止權(quán)力被濫用。"治官"，就是把各級官員的權(quán)力控制在法律許可的界限內(nèi)，不得以權(quán)代法，不得以權(quán)謀私，督促他們依法用權(quán)，為人民用好權(quán)。
在民主國家，各級官員都是在一定的民主制度下，經(jīng)過一定的辦法和程序而產(chǎn)生的；法律賦予他們一定的權(quán)力，具體行使著管理國家事務(wù)和社會事務(wù)的職能。這支隊伍的素質(zhì)及其行使職權(quán)的狀況，對國家各方面事業(yè)的發(fā)展起著關(guān)鍵性作用。官員代表著國家的聲譽、政府的形象，并在一定程度上決定著國家的命運。這便是官同民的最大區(qū)別。如果一部分官員違反法律，濫用權(quán)力，以權(quán)謀私，胡作非為，那對整個國家和社會的發(fā)展所造成的危害，遠(yuǎn)比一般公民的違法行為要大得多。從這個角度分析，也能說明，"治官"要比"治民"重要得多。
從當(dāng)前我國實際情況來看，實行依法治國的最大困難和障礙在哪里？是人民群眾的民主法制觀念淡薄嗎？是法律制度不健全嗎？公眾的民主法制觀念亟待提高，法律制度更需進(jìn)一步完善，這是推進(jìn)依法治國的重要條件和保障。但我認(rèn)為，實行依法治國的最大困難和障礙不在這里，而在于權(quán)力過分集中而又缺乏有效監(jiān)控機(jī)制所造成的權(quán)力失控和權(quán)力腐敗。歷史上的腐敗現(xiàn)象，危害最烈的是吏治腐敗。當(dāng)今中國的腐敗問題，影響最大、危害最深的也是一些利欲熏心、寡廉鮮恥、濫用權(quán)力、貪贓枉法的貪官污吏。這種人雖為少數(shù)，但對黨的事業(yè)、社會主義事業(yè)危害極大，是推進(jìn)依法治國的最大障礙。由此也能證明，實行依法治國，重點要抓治權(quán)、治官，關(guān)鍵在于繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革。沒有一個合理分工又能得到有效制約、控制的權(quán)力結(jié)構(gòu)，沒有一個能夠有效防止官員濫用權(quán)力的監(jiān)控機(jī)制，就難以遏制腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延，依法治國也就很難取得實質(zhì)性進(jìn)展。
三、依法治國與執(zhí)政黨建設(shè)
科學(xué)社會主義實踐反復(fù)證明，社會主義事業(yè)的成敗得失，關(guān)鍵取決于作為執(zhí)政黨的工人階級政黨自身的建設(shè)。黨的十五大明確指出："高舉鄧小平理論偉大旗幟，實現(xiàn)這次大會確定的任務(wù)，把我們的事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)，關(guān)鍵在于堅持、加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步把黨建設(shè)好。"
在依法治國問題上，關(guān)鍵同樣在于執(zhí)政黨的建設(shè)。在改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的條件下，如何鞏固中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，如何切實加強和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，如何提高黨的執(zhí)政水平，是擺在全黨面前的一個新的十分艱巨的任務(wù)。說其新，是因為解決這項任務(wù)要有新的思路、新的舉措，也要進(jìn)行制度創(chuàng)新，在黨的執(zhí)政方式上要進(jìn)行深刻的變革。強調(diào)其艱巨性，是因為我們黨在實施依法治國方略、轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式等方面還缺乏經(jīng)驗，所碰到的困難和矛盾肯定不少，每前進(jìn)一步可能都得付出十二分力氣。這方面所要做的事確實很多、很繁重。其中，在我們黨內(nèi)，在各級領(lǐng)導(dǎo)干部中，加強學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)變觀念、端正認(rèn)識、統(tǒng)一思想，可能是目前最值得重視和認(rèn)真做好的一件工作。
以黨治國還是依法治國，這是兩條完全不同的治國方針。以黨治國，就是以黨代政，以黨代法，政黨利益高于民眾利益，政黨意志高于國家法律，政黨權(quán)力高于一切，政黨機(jī)構(gòu)包辦一切。過去國民黨搞的就是這一套。鄧小平同志曾就此情況尖銳指出：我們共產(chǎn)黨絕不能像國民黨那樣搞"以黨治國"，因為那是"麻痹黨、腐化黨、破壞黨，使黨脫離群眾的最有效的辦法"。[2](P10)又是鄧小平同志，根據(jù)建國二十多年，特別是"文化大革命"的經(jīng)驗教訓(xùn)，最先察覺了我們黨在領(lǐng)導(dǎo)制度和執(zhí)政方式上的一些弊端，并明確提出了解決這個問題的根本辦法--加強民主法制建設(shè)，實行黨政分開，走依法治國的道路。按照鄧小平同志的思想，江澤民同志在1989年9月26 日中外記者招待會上鄭重宣布："我們絕不能以黨代政，也絕不能以黨代法。這也是新聞界講的究竟是人治還是法治的問題，我想我們一定要遵循法治的方針"。
遵循法治方針，實行依法治國，標(biāo)志著我們黨在執(zhí)政方式上的深刻變化和重大發(fā)展。按照這一新的治國方略，共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)作用是不可動搖、不可移易的，這是保證國家能夠沿著社會主義方向前進(jìn)，各項方針、政策能夠符合全體人民利益和意志的根本條件。但執(zhí)政黨的執(zhí)政方式必須按照現(xiàn)代法治思想和本國國情做出重大調(diào)整和轉(zhuǎn)變。從領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容看，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治原則、政治方向和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)以及向國家機(jī)關(guān)推薦重要干部人選。黨對國家事務(wù)實行領(lǐng)導(dǎo)的基本方式，是把黨的主張，把黨的基本理論、路線和方針政策經(jīng)過法定程序上升為國家意志，變?yōu)閲曳桑ь^自覺遵守這些法律，領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾依法辦事，保證國家各項工作都依法進(jìn)行。這就要求黨不能把自己放在法律之外或法律之上，黨領(lǐng)導(dǎo)國家事務(wù)的活動必須限制在憲法和法律范圍之內(nèi)。
黨的依法治國的執(zhí)政方式，是把黨的領(lǐng)導(dǎo)同法律權(quán)威統(tǒng)一起來了，使黨的領(lǐng)導(dǎo)真正獲得了法律的權(quán)威形式，黨的政治權(quán)威發(fā)展為法理性權(quán)威，從而在法治層面上堅持、加強和改善了黨的領(lǐng)導(dǎo)，使共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位更加鞏固。正如黨的十五大報告所指出的那樣："依法治國把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、發(fā)揚人民民主和嚴(yán)格依法辦事統(tǒng)一起來，從制度和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。"
我們一些黨的領(lǐng)導(dǎo)同志，對過去的領(lǐng)導(dǎo)方式比較熟悉、比較習(xí)慣，以為一切由黨組織直接指揮才算體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，只有"一元化"、大包大攬才是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。事實證明，這種領(lǐng)導(dǎo)方式極易造成權(quán)力過分集中，并使黨組織國家化、行政化，既削弱了國家政權(quán)管理機(jī)構(gòu)的功能，又嚴(yán)重?fù)p害了執(zhí)政黨的自身建設(shè)。正是針對這種情況，鄧小平同志反復(fù)強調(diào)，政治體制改革的內(nèi)容，"首先是黨政要分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題"。[3](P177)鄧小平同志還指出："要通過改革， 處理好法治和人治的關(guān)系，處理好黨和政府的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)是不能動搖的，但黨要善于領(lǐng)導(dǎo)，黨政需要分開，這個問題要提上議事日程。"[3](P177)
執(zhí)政黨執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變過程，即是由人治向法治轉(zhuǎn)變的過程，這無疑是一個十分復(fù)雜而又有一定風(fēng)險的難題。從80年代初鄧小平同志提出這個問題，到90年代中期江澤民同志明確指出要"實行和堅持依法治國"，再到黨的十五大把依法治國確定為"黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略"，作為建設(shè)有中國特色的社會主義政治的重要內(nèi)容。這表明我們黨已經(jīng)將這項歷史性任務(wù)提到重要議事日程，我們國家正在黨的領(lǐng)導(dǎo)下走向法治。伴隨著社會主義法治進(jìn)程，黨的執(zhí)政方式必然會發(fā)生深刻的變化；而黨的執(zhí)政方式的適時調(diào)整和變革，又必定能大大加快建設(shè)社會主義法治國家的歷史性進(jìn)程。
逐步實現(xiàn)黨的執(zhí)政方式的轉(zhuǎn)變，"還是要靠法制，搞法制靠得住些"。[3](P379)在實行依法治國過程中，要制定有關(guān)法律和制度， 保證黨的執(zhí)政方式適時轉(zhuǎn)變。比如，應(yīng)盡快考慮制定黨政關(guān)系法，把黨與國家機(jī)關(guān)的不同職能與活動方式，把黨同國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，把黨在憲法和法律范圍內(nèi)活動的具體原則與方式，以及如何保證黨始終發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用等方面的內(nèi)容，以法律形式確定下來，并堅決貫徹執(zhí)行，使之不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。
在鄧小平理論的指導(dǎo)和鼓舞下，我們黨有勇氣提出依法治國這一新的治國方略，也完全有能力領(lǐng)導(dǎo)廣大人民群眾逐步實現(xiàn)這一偉大目標(biāo)。一個朝氣蓬勃、充滿生機(jī)的社會主義法治國家，將為新世紀(jì)增添無限光彩。
【參考文獻(xiàn)】
[1]盧梭.社會契約論[M].北京：商務(wù)印書館，1981.
[2]鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1993.
[3]鄧小平文選：第3卷[M].北京：人民出版社，1993.
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