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三中全會(huì)提出“把涉法涉訴信訪納入法治軌道”，專家稱“組合拳”有望破解信訪難題
信“訪”不信“法”，這是很多涉法涉訴信訪群眾過去對(duì)待法律的一個(gè)態(tài)度。
十八屆三中全會(huì)提出，“把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度”。
中央政法機(jī)關(guān)多措并舉，一年來(lái)，涉法涉訴信訪群眾到黨政信訪部門上訪數(shù)量明顯減少，政法機(jī)關(guān)信訪事項(xiàng)受理率、立案率明顯提高，信訪群眾依法按程序反映問題的意識(shí)逐步增強(qiáng)。
從信“訪”到信“法”。只有改變過分依靠行政推動(dòng)、通過信訪啟動(dòng)法律程序的工作方式，把解決涉法涉訴信訪問題納入法治軌道，依法糾正執(zhí)法差錯(cuò)，依法保障合法權(quán)益，依法維護(hù)公正結(jié)論，保護(hù)合法信訪、制止違法鬧訪，才有利于實(shí)現(xiàn)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益與維護(hù)司法權(quán)威的統(tǒng)一。
國(guó)家信訪局周圍，30年來(lái)形成了來(lái)自全國(guó)各地訪民聚居的“上訪村”。今年5月1日起，信訪機(jī)構(gòu)不再接受越級(jí)上訪。很多常年居住在上訪村的越級(jí)上訪者，陸續(xù)踏上返鄉(xiāng)之路。
十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央對(duì)信訪改革打出一系列“組合拳”，“不接受越級(jí)上訪”只是諸多舉措之一。與此對(duì)應(yīng)的是引導(dǎo)逐級(jí)信訪，使群眾合理合法訴求及時(shí)就地解決，使信訪問題在基層屬地妥善解決。
與此同時(shí)，中央正推進(jìn)涉法涉訴信訪改革，將涉法涉訴信訪納入法治軌道。有分析認(rèn)為，中央政法機(jī)關(guān)基本形成了依法辦理信訪問題的“路線圖”。
對(duì)于正在進(jìn)行中的信訪改革，有學(xué)者認(rèn)為，只有做到黨依法執(zhí)政、政府依法執(zhí)政、法院依法公開獨(dú)立行使審判權(quán)，才能從根本上破解信訪難題。
【信訪改革方向】
決不能“大鬧大解決、不鬧不解決”
2013年2月，中共中央政治局進(jìn)行第四次集體學(xué)習(xí)，主題是全面推進(jìn)依法治國(guó)。
3個(gè)月前履新中共中央總書記的習(xí)近平在集體學(xué)習(xí)時(shí)，坦率地分析了“信訪”面臨的尷尬：“如果一個(gè)社會(huì)大多數(shù)人對(duì)法律沒有信任感，認(rèn)為靠法律解決不了問題，還是要上訪、信訪，要靠找門路、托關(guān)系，甚至要采取聚眾鬧事等極端行為，那就不可能建成法治社會(huì)。”
“要引導(dǎo)全體人民遵守法律，有問題依靠法律來(lái)解決，決不能讓那種大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決現(xiàn)象蔓延開來(lái)，否則還有什么法治可言呢？”習(xí)近平提出，“要逐步在廣大干部群眾中樹立法律的權(quán)威，使大家都相信，只要是合理合法的訴求，通過法律程序就能得到合理合法的結(jié)果。”
在一些法學(xué)專家看來(lái)，習(xí)近平找到了解決信訪難題的根本途徑——依法治國(guó)，樹立法律的權(quán)威。
近年來(lái)，正處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，越來(lái)越多的社會(huì)矛盾以案件形式進(jìn)入司法領(lǐng)域，出現(xiàn)了訴訟與信訪交織，法內(nèi)處理與法外解決并存的狀況。
國(guó)家信訪局局長(zhǎng)舒曉琴今年3月撰文稱，從當(dāng)前信訪整體態(tài)勢(shì)和特點(diǎn)看，訴求類信訪量仍在高位運(yùn)行，信訪上行壓力較大，土地征用、房屋拆遷、勞動(dòng)社保等涉及人民群眾切身利益的問題比較突出。
國(guó)家行政學(xué)院龔維斌教授曾表示，一些地方出于對(duì)于維穩(wěn)的壓力，對(duì)涉訴涉法的信訪處理，更是助長(zhǎng)了“信訪不信法”的現(xiàn)象，導(dǎo)致人們認(rèn)為信訪是唯一的救濟(jì)渠道。
中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安說(shuō)，今年夏天發(fā)生的訪民在報(bào)社門前喝農(nóng)藥事件，反映出社會(huì)救濟(jì)渠道的不暢通，最后訪民只有信訪，甚至用極端的方式解決問題。“這個(gè)事件不完全是信訪領(lǐng)域的問題。”姜明安說(shuō)。
姜明安認(rèn)為，一方面是司法的權(quán)威性不高，一方面是利益訴求的增長(zhǎng)，兩者的矛盾造成信訪體系壓力倍增，不堪重負(fù)。大量原本應(yīng)當(dāng)通過司法最終解決的利益糾紛，進(jìn)入行政體系下的信訪通道，嚴(yán)重?fù)p害司法權(quán)威，導(dǎo)致惡性循環(huán)。
【信訪改革思路】
處理信訪問題貴在“及時(shí)”“就地”
十八屆三中全會(huì)明確提出改革信訪工作制度，實(shí)行網(wǎng)上受理信訪制度，健全及時(shí)就地解決群眾合理訴求機(jī)制。
“越級(jí)上訪”一直是國(guó)家信訪局面臨的一道棘手難題。國(guó)家信訪局周圍，多年來(lái)形成了多個(gè)訪民聚集的“上訪村”。
“很多案子地方解決不了，或者解決了百姓也不服，有人就到北京上訪。”一名來(lái)自東北的基層信訪工作人員告訴新京報(bào)記者。
多名信訪系統(tǒng)工作人員向媒體確認(rèn)，以往在國(guó)家信訪局接待的上訪事項(xiàng)中，約有9成為越級(jí)訪，8成為重復(fù)訪。
今年5月1日，國(guó)家信訪局《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪的辦法》正式實(shí)施，信訪機(jī)構(gòu)對(duì)越級(jí)上訪明確說(shuō)“不”。
對(duì)于改革思路，國(guó)家信訪局局長(zhǎng)舒曉琴曾表示，“處理信訪問題，貴在‘及時(shí)’和‘就地’。及時(shí)，問題就不會(huì)積累；就地，矛盾就不會(huì)上行”。
《國(guó)家信訪局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)初信初訪辦理工作的辦法》將于今年11月1日實(shí)施，未履行督辦職責(zé)造成嚴(yán)重后果的信訪機(jī)構(gòu)將被追責(zé)。國(guó)家信訪局副局長(zhǎng)范小毛說(shuō)，《辦法》旨在提高初信初訪問題的一次性辦結(jié)率，防止信訪事項(xiàng)“空轉(zhuǎn)”。
今年年底，新的全國(guó)網(wǎng)上信訪信息系統(tǒng)將建成使用，形成“網(wǎng)上受理、網(wǎng)下辦理、網(wǎng)上回復(fù)”的信訪辦理機(jī)制。
有專家稱，打造公開透明的網(wǎng)上信訪系統(tǒng)，形成倒逼效應(yīng)，可以推動(dòng)提高初信初訪辦理工作的質(zhì)量和效率，促進(jìn)初信初訪問題及時(shí)就地解決。
“從信訪上網(wǎng)，到取消各省信訪排名，都是信訪改革的表現(xiàn)。”龔維斌說(shuō)。
【信訪改革舉措】
建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度
國(guó)家信訪局副局長(zhǎng)李皋曾在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上介紹，涉法涉訴信訪問題占信訪總量比重較大。
十八屆三中全會(huì)提出，要把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度。
新京報(bào)記者從中央政法委了解到，改革總體設(shè)想已經(jīng)明確，即實(shí)行訴訟與信訪分離制度，把涉及民事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來(lái)，由政法機(jī)關(guān)依法處理。
去年1月開始，全國(guó)政法機(jī)關(guān)分批進(jìn)行涉法涉訴信訪改革試點(diǎn)。同年10月這項(xiàng)改革在全國(guó)推開，圍繞涉法涉訴信訪事項(xiàng)的“入口、辦理、出口”等環(huán)節(jié)，中央政法機(jī)關(guān)基本形成依法按程序辦理信訪問題的“路線圖”。
正在推動(dòng)的改革，將直面實(shí)際工作中面臨的難題。
新華社報(bào)道了一起因普通債權(quán)糾紛引發(fā)的信訪案件，也是現(xiàn)實(shí)生活中上訪之路的真實(shí)寫照：信訪人陳某為反映自己的合法債權(quán)遭受侵害，不斷向法院和檢察院申請(qǐng)審判監(jiān)督和法律監(jiān)督。然而，跑了一年多，法院推檢察院，檢察院推法院。“我感覺他們之間好像在踢皮球。”陳某說(shuō)。
這些問題既是涉法涉訴信訪量居高不下的重要原因，也是依法處理涉法涉訴信訪問題的難點(diǎn)。
中央層面，依法處理涉法涉訴信訪的總體方案已經(jīng)出爐。今年年初，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》�！兑庖姟诽岢�，對(duì)已進(jìn)入法律程序處理的涉法涉訴信訪問題，政法機(jī)關(guān)應(yīng)依法按程序在法定時(shí)限內(nèi)公正辦結(jié)。
同時(shí)，完善涉法涉訴信訪事項(xiàng)依法終結(jié)制度，對(duì)已經(jīng)窮盡法律程序，經(jīng)中央或省級(jí)政法機(jī)關(guān)審核，認(rèn)定涉法涉訴信訪人反映的問題已經(jīng)得到公正處理，符合法律規(guī)定的，依法不再啟動(dòng)復(fù)查程序。
來(lái)自中央政法委的數(shù)據(jù)顯示，2013年全年，各地政法機(jī)關(guān)登記涉法涉訴信訪上升38.5%；今年前7個(gè)月，中央政法機(jī)關(guān)接待群眾來(lái)訪同比上升7.1%。
中央政法委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這表明涉法涉訴信訪開始呈現(xiàn)“棄訪轉(zhuǎn)法”勢(shì)頭。
“讓老百姓扭轉(zhuǎn)‘信訪不信法’的觀念，讓全社會(huì)尊重法律權(quán)威，這需要一個(gè)過程。”姜明安說(shuō)。
要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，完善對(duì)維護(hù)群眾切身利益具有重大作用的制度，強(qiáng)化法律在化解矛盾中的權(quán)威地位，使群眾由衷感到權(quán)益受到了公平對(duì)待、利益得到了有效維護(hù)。
——摘自2014年1月習(xí)近平在中央政法工作會(huì)議上的講話
對(duì)話
“信訪機(jī)構(gòu)太多不利案件受理應(yīng)整合”
北京大學(xué)法學(xué)院教授姜明安表示，解決“信訪不信法”首先要暢通法律渠道
關(guān)于越級(jí)信訪
防止“踢皮球”政府須做到依法行政
新京報(bào)：10月中旬，國(guó)家信訪局出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)初信初訪辦理工作的辦法》，要求信訪部門加強(qiáng)對(duì)初信初訪事項(xiàng)的督察督辦，未履行督辦職責(zé)造成嚴(yán)重后果的信訪機(jī)構(gòu)將被追責(zé)。這能解決信訪長(zhǎng)期存在的各部門“踢皮球”現(xiàn)象嗎？
姜明安：信訪案件遭遇各部門“踢皮球”，這不是信訪部門自己的問題。有時(shí)一個(gè)案件，地方信訪部門不受理，法院也不受理，深層次的原因可能出在黨委和政府身上。
比如，有的地方征地拆遷產(chǎn)生的矛盾，老百姓去信訪，信訪部門不受理，因?yàn)檎鞯夭疬w是市委書記、市長(zhǎng)決定的。就算信訪部門受理了案件，轉(zhuǎn)給具體業(yè)務(wù)部門，各部門之間互相推諉，也解決不了問題。即使撤掉信訪辦主任，也不會(huì)解決問題。
加強(qiáng)初信初訪辦理，只是規(guī)范信訪工作程序，這是解決“踢皮球”的方式之一，但不是根本辦法。要根本解決“踢皮球”問題，黨必須做到依法執(zhí)政，政府依法行政，法院公正辦案。
新京報(bào)：十八屆三中全會(huì)以后，信訪部門不再受理越級(jí)信訪。國(guó)家信訪局“勸返”大量越級(jí)上訪者，很多地方也反饋越級(jí)上訪數(shù)量減少。你怎么看這一政策產(chǎn)生的效果？
姜明安：矛盾出在哪里，就應(yīng)該在哪里解決。大多數(shù)矛盾都應(yīng)該通過法律途徑解決，但現(xiàn)在法律渠道不暢通，受地方黨委和政府影響，有些案子當(dāng)?shù)胤ㄔ翰皇芾�，信訪部門也解決不了，老百姓從下到上層層信訪，最后來(lái)到北京。
今后百姓可以采用“網(wǎng)上信訪”，可從一定程度上緩解“進(jìn)京上訪”和“攔訪截訪”等弊端�，F(xiàn)在很多部門都有獨(dú)立的網(wǎng)上信訪平臺(tái)，這些平臺(tái)應(yīng)該聯(lián)網(wǎng)，這樣可以查到具體案子的處理進(jìn)展，同時(shí)方便督辦。
新京報(bào)：有的老信訪戶說(shuō)“我只相信中央，只有中央才能解決我們的問題”。如何解決老上訪戶的問題？
姜明安：有些百姓“信訪不信法”，主要有兩個(gè)原因。一是司法不公正、不權(quán)威，有些案件法院本該受理但未受理，法律渠道走不通，只能走信訪這條路；二是部分信訪案件的處理結(jié)果引導(dǎo)老百姓信訪，比如有的地方官員迫于維穩(wěn)壓力，不按法律原則處理信訪案件，本來(lái)按照法律應(yīng)補(bǔ)償5000元，但領(lǐng)導(dǎo)為了維穩(wěn)就把補(bǔ)償提高到1萬(wàn)元，老百姓會(huì)因此認(rèn)為信訪比法律管用。
要解決“信訪不信法”的問題，首先要暢通法律渠道，爭(zhēng)取九成以上的爭(zhēng)議通過法律解決，剩下不到一成通過信訪解決，但現(xiàn)在情況恰好相反。其次，信訪不應(yīng)該脫離法律軌道，領(lǐng)導(dǎo)在處理問題時(shí)不能無(wú)條件地遷就，從而破壞法律原則。對(duì)于不懂法的老信訪戶，信訪部門可以通過開聽證會(huì)，請(qǐng)專家或法律人士給信訪戶做解釋。
新京報(bào)：有的地方信訪部門工作人員出現(xiàn)一些違法行為，比如截訪限制人身自由。怎么杜絕這些違法行為？
姜明安：對(duì)于信訪維穩(wěn)人員在工作中出現(xiàn)的違法行為，要發(fā)現(xiàn)一起處理一起。有些地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這種違法行為睜一只眼、閉一只眼。杜絕信訪工作中的違法行為，要從依法治國(guó)的角度考慮，讓官員做到依法執(zhí)政，信訪工作本身應(yīng)該做到法制化。
關(guān)于涉法涉訴信訪
行政訴訟法有望擴(kuò)大可訴范圍
新京報(bào)：這一輪信訪制度改革，中央提出要把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決。如何評(píng)價(jià)？推進(jìn)改革的難點(diǎn)在哪里？
姜明安：對(duì)于涉法涉訴信訪如何納入法治軌道，各級(jí)司法機(jī)關(guān)正在推進(jìn)，總體上看有一些進(jìn)步。
習(xí)近平總書記說(shuō)過，要努力讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。我認(rèn)為，現(xiàn)在很多人缺乏基本的法律知識(shí)，今后應(yīng)該加強(qiáng)普法，提高老百姓的整體法律素質(zhì)。
新京報(bào)：很多信訪案件涉及“民告官”，但這類行政訴訟往往存在“門難進(jìn)、案難審、判難勝、訴難息”等問題。行政訴訟法草案10月底將提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行三審，你對(duì)破解上述難題有何建議？
姜明安：行政訴訟法的修改有一個(gè)非常重要的問題，就是可訴范圍。按照現(xiàn)行行政訴訟法，公民可就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為提起訴訟，不能就行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為提起訴訟，包括行政法規(guī)、行政規(guī)章和行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令等，都被劃為行政訴訟的“禁區(qū)”，因此大量由行政行為引發(fā)的糾紛不能順利進(jìn)入司法程序。行政訴訟法草案二審稿，將抽象行政行為也納入可訴范圍。
我建議，擴(kuò)大可訴范圍，可以采取“負(fù)面清單”的方式，凡是法律沒有禁止起訴的行政行為，都應(yīng)允許向法院起訴。如果規(guī)定得模模糊糊，“信訪不信法”的問題就很難解決。
關(guān)于信訪制度設(shè)計(jì)
信訪機(jī)構(gòu)太多不利于案件受理
新京報(bào)：有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，現(xiàn)行信訪制度與法治精神是天然矛盾的，你怎么看這個(gè)觀點(diǎn)？
姜明安：我不完全認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)。信訪的主要功能是接受群眾提出的建議、意見或者投訴請(qǐng)求，而不是處理案件。如果信訪部門整天處理案子，信訪局就成了法院，這是違背法治精神的，所以中央提出涉法涉訴信訪要納入法治軌道。
實(shí)踐中，確實(shí)有一些矛盾通過法律渠道解決不了。比如，過了訴訟時(shí)效法院不受理的案件、部分合法但不合理的問題，這些矛盾可以通過信訪渠道解決，所以說(shuō)信訪制度是對(duì)法律渠道的補(bǔ)充。在處理一些矛盾上，信訪可以做一些變通，但法律不能變通。
新京報(bào)：四中全會(huì)專題研究“依法治國(guó)”。你認(rèn)為，對(duì)于信訪制度應(yīng)做怎樣的頂層設(shè)計(jì)？
姜明安：現(xiàn)行信訪工作中存在的問題，包括引發(fā)信訪的很多社會(huì)矛盾，都是不依法執(zhí)政、不依法行政造成的。比如征地拆遷，如果政府能做到依法行政，矛盾也就解決了百分之七八十。四中全會(huì)如果能解決黨依法執(zhí)政、政府依法行政、法院依法公開獨(dú)立行使審判權(quán)的問題，這就為化解信訪難題打下基礎(chǔ)。不把這些處理好，就很難根本解決信訪問題。
新京報(bào)：你還期待信訪領(lǐng)域的哪些改革？
姜明安：現(xiàn)在的信訪部門過去分散，從中央到地方，各級(jí)黨委、人大、政府、法院、檢察院及相關(guān)部門都設(shè)信訪機(jī)構(gòu)。
比如，除了國(guó)家信訪局，各部委也都有自己的信訪辦，信訪機(jī)構(gòu)太多不利于案件的受理。應(yīng)該對(duì)目前過于分散的信訪機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，保證一個(gè)層級(jí)設(shè)置1-2個(gè)信訪機(jī)構(gòu)就可以。
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