當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 【摘要】一些農(nóng)村地區(qū)污染嚴(yán)重，表現(xiàn)為水污染導(dǎo)致生態(tài)破壞，土壤重金屬污染出現(xiàn)糧食有毒，有的地方還引發(fā)了群體性事件。農(nóng)民環(huán)境污染維權(quán)難，無論通過訴訟還是非訴訟途徑都不是容易的事，主觀上是農(nóng)民的維權(quán)意識淡薄、社會能力有限，客觀原因是地方政府在發(fā)展與環(huán)境上的思維錯位、環(huán)保執(zhí)法受制于地方、訴訟制度不利于處于弱勢的農(nóng)民、刑法嚴(yán)懲力度不夠。文章提出：改善農(nóng)民非訴訟維權(quán)的社會環(huán)境，包括擴(kuò)大農(nóng)民環(huán)境行政參與、強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)、建立環(huán)境行政補(bǔ)償基金制度、制定環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法；改善農(nóng)民訴訟維權(quán)的司法途徑，包括修改現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》、完善民事訴訟證據(jù)制度、提高環(huán)境訴訟判決的執(zhí)行效率、鼓勵環(huán)境公益訴訟。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境保護(hù)法；農(nóng)村生態(tài)；農(nóng)民維權(quán)；法律制度
在農(nóng)村發(fā)展整體向好的同時，不少農(nóng)村地區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞[1]。作為農(nóng)村環(huán)境污染的直接受害者，農(nóng)民的環(huán)境維權(quán)道路舉步維艱。為此，本文擬在揭示農(nóng)村環(huán)境污染帶來的嚴(yán)重危害的基礎(chǔ)上，分析農(nóng)民維權(quán)難問題，提出相應(yīng)的治理對策。
一、農(nóng)村環(huán)境污染的嚴(yán)重危害
市場經(jīng)濟(jì)的利益機(jī)制以不可阻擋的力量滲透到每一個社會角落。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)要發(fā)展、農(nóng)民要致富，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成了首選。在這個過程中，一些污染企業(yè)乘機(jī)在很多偏僻的鄉(xiāng)村落戶生產(chǎn)。由于農(nóng)村污染沒有城市污染那樣容易引起人們的關(guān)注，所以等到發(fā)現(xiàn)并引起重視，往往是問題已經(jīng)很嚴(yán)重。
1、水污染導(dǎo)致生態(tài)破壞，出現(xiàn)可怕的“癌癥村”現(xiàn)象
隨著一些污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，電鍍廠、造紙廠、電鍍廠等高污染企業(yè)排放出的含有有害物質(zhì)的廢水未經(jīng)處理就直接排入溪流、河道，加上農(nóng)村地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施落后，沒有一套完善的排污、排水和垃圾清理系統(tǒng)，使農(nóng)村的生態(tài)遭受到不同程度的破壞，生態(tài)失衡愈來愈嚴(yán)重。水資源的污染是很多疾病的源頭，給農(nóng)村地區(qū)廣大農(nóng)民的生命健康等基本權(quán)利造成了嚴(yán)重的侵害，一些污染嚴(yán)重的地區(qū)，甚至出現(xiàn)了“生態(tài)難民”[2]。特別嚴(yán)重的是，據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國的癌癥村數(shù)量已經(jīng)超過247個，涵蓋了27個省份，分布地域以經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的東部沿海省份為主，主要原因是附近的化工廠、印染廠、造紙廠等企業(yè)生產(chǎn)的污染廢水排放所致。根據(jù)世界銀行報(bào)告，中國農(nóng)民死于肝癌的幾率接近全球平均水平的四倍，死于胃癌的幾率是全球平均水平的兩倍{1}。
2、土壤重金屬污染，威脅著農(nóng)村糧食安全
幾千年來，種田是我國農(nóng)民的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)和最大產(chǎn)業(yè)，但現(xiàn)在農(nóng)民賴以為生的農(nóng)田遭遇重金屬污染，現(xiàn)狀堪“憂”[3]。自2009年以來，我國已連續(xù)發(fā)生30多起特大重金屬污染事件，包括湖南瀏陽鎘污染、中金嶺南鉈超標(biāo)、四川內(nèi)江鉛污染、山東臨沂砷污染、福建紫金礦業(yè)潰壩等，觸目驚心。2013年出現(xiàn)的廣東“鎘大米”事件引來輿論嘩然，再一次提出農(nóng)田重金屬污染問題。中國工程院士羅錫文在廣東科協(xié)論壇第45期專題報(bào)告會上透露：我國有三億畝耕地受到重金屬污染，占全國農(nóng)田總數(shù)的六分之一；農(nóng)業(yè)部進(jìn)行的全國污水灌溉區(qū)域調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，140萬公頃污染灌溉區(qū)中，遭受重金屬污染土地面積占農(nóng)田灌溉面積的64.8%，每年被重金屬污染糧食達(dá)1200萬噸，造成直接經(jīng)濟(jì)損失超過200億元{2}。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村糧食的好壞不僅直接影響農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定，還影響國家的糧食安全。
3、農(nóng)村環(huán)境污染引發(fā)群體性事件，影響社會穩(wěn)定
企業(yè)排放污染導(dǎo)致污染，農(nóng)民維權(quán)效果有限，容易采取群體式“鬧事”，政府出警維護(hù)秩序，稍微不慎便引發(fā)警民沖突和其他群體性事件。浙江省在2005年就發(fā)生了東陽市畫水鎮(zhèn)農(nóng)民集體抗議當(dāng)?shù)鼗て髽I(yè)嚴(yán)重污染、新昌縣逾萬名農(nóng)民抗議京新藥業(yè)污染環(huán)境兩起典型的群體性事件。廣西壯族自治區(qū)2007年發(fā)生了岑溪市波塘鎮(zhèn)村民抗議中泰富紙業(yè)有限公司排污的典型事件{3}。環(huán)境問題不僅僅是民事問題，還會引發(fā)政治問題，對社會的穩(wěn)定產(chǎn)生極大的影響{4}。近年來，因環(huán)境問題而引發(fā)的群體性事件不斷增加，已成為引發(fā)社會矛盾、影響經(jīng)濟(jì)和制約社會發(fā)展的重大問題。
世界范圍內(nèi)還沒有哪個國家面臨著這么嚴(yán)重的環(huán)境污染。近期，國家環(huán)保局首任局長曲格平說，不消除環(huán)境污染，不保護(hù)好生態(tài)環(huán)境，也要亡黨亡國{5}。農(nóng)村環(huán)境問題已經(jīng)到了非重視不可的地步，如水污染導(dǎo)致的癌癥村、土壤污染導(dǎo)致的鎘大米等事件，無一不是觸目驚心。
二、農(nóng)民環(huán)境維權(quán)難的表現(xiàn)
現(xiàn)階段，我國農(nóng)民的環(huán)境維權(quán)方式主要有訴訟與非訴訟途徑。訴訟是指環(huán)境權(quán)益受到損害的主體運(yùn)用法律手段來主張自己的合法權(quán)益，包括民事訴訟、刑事訴訟和行政訴訟。非訴方式指除訴訟途徑以外的，包括上訪、調(diào)解、和解、協(xié)商、環(huán)境權(quán)益維護(hù)的咨詢、媒體的信息支持等手段。
1、訴訟途徑維權(quán)難
對于村民來說，其要尋求司法救濟(jì)，往往是采用民事訴訟的方式向人民法院提出訴求，但這條路對于村民來說并不容易。1）證據(jù)收集難。證據(jù)是訴訟的基石，對訴訟結(jié)果有著極其重要的作用。農(nóng)民因自身文化素質(zhì)等因素，平時沒有意識收集環(huán)境污染證據(jù)。而環(huán)境污染證據(jù)的收集，有時需要科技手段的運(yùn)用，非常人手工所能及，再加上收集證據(jù)需要的經(jīng)濟(jì)成本，這些都容易導(dǎo)致農(nóng)民因?yàn)闊o法提供證據(jù)而放棄走司法途徑。2）立案難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大部分是當(dāng)?shù)卣闹е髽I(yè)，對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足重輕的作用，因而受到地方政府的重視和保護(hù)，容易出現(xiàn)行行政權(quán)力介入司法的現(xiàn)象。當(dāng)農(nóng)民因環(huán)境污染和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)產(chǎn)生糾紛而訴至法院時，在立案階段，有些法院會以原告證據(jù)有問題或者以拖延的方式設(shè)置障礙來應(yīng)對農(nóng)民維權(quán)，將農(nóng)民的維權(quán)遏制在立案階段。3）司法公正難。企業(yè)與村民相比，顯然有更多的實(shí)力和社會能力，當(dāng)環(huán)境訴訟案件立案之后，被告企業(yè)自然會憑借自身實(shí)力，通過各類途徑向法院施壓，促使自己在與農(nóng)民利益的博弈過程中處于相對有利之地，以損害農(nóng)民的利益來換取企業(yè)的發(fā)展。再加上極少數(shù)法官存在重政治輕法律的觀念，明哲保身，造成農(nóng)民的環(huán)境權(quán)益難以得到保護(hù)。4）司法執(zhí)行難。在環(huán)境污染事件糾紛訴訟中，即使農(nóng)民勝訴了，判決的執(zhí)行也是個問題。很多企業(yè)拒絕交納賠償金而采取諸如轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)、申請破產(chǎn)等措施來逃避司法執(zhí)行，等到法院判決生效之后企業(yè)就沒有可以執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)了，這影響很多農(nóng)民走訴訟之路的信心和選擇。
2、非訴訟途徑維權(quán)難
《環(huán)境保護(hù)法》第41條第2款規(guī)定：“賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理；當(dāng)事人對處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。”可見，法律也是主張調(diào)解和訴訟的“雙軌”救濟(jì)機(jī)制。
打官司耗時費(fèi)力，會促使村民在權(quán)利遭受侵害后，直接尋找污染企業(yè)或通過當(dāng)?shù)卣c侵害人進(jìn)行溝通，要求賠償。但是，面對污染企業(yè)，受害人弱勢明顯。由于我國的調(diào)解制度不健全，對于環(huán)境侵權(quán)的調(diào)解固然能減輕受害人的訴累，提高司法效率，但并不能避免因?yàn)槭芎θ颂幱谌鮿莸牡匚唬p方地位不對等，受害人面對的資金實(shí)力比其強(qiáng)百倍的企業(yè)，企業(yè)可以在法律顧問上獲取更多的相關(guān)法律信息，而受害者只能依靠自己有限的知識水平在毫無法律援助的情況下單獨(dú)與企業(yè)進(jìn)行交涉。在受害人身患重病的情況之下，而這些患病者往往是家庭生活貧困者，為了能得到一筆及時的補(bǔ)償，往往會委曲求全，污染者則會利用這個弱點(diǎn)將補(bǔ)償金額降到最低。在某些特定情況下，如污染企業(yè)效益很差甚至瀕臨破產(chǎn)，或已經(jīng)破產(chǎn)，則受害人更是索賠無從談起�？梢姡谖覈F(xiàn)今的法律制度下，村民想要通過最為簡單的協(xié)商調(diào)解而到達(dá)解決問題的目的是不容易的。
三、農(nóng)民環(huán)境維權(quán)難的原因
在農(nóng)民環(huán)境維權(quán)的訴訟過程中，既有農(nóng)民自身的原因，也受其他客觀因素的制約。
1、農(nóng)民環(huán)境維權(quán)難的主觀原因
農(nóng)民的維權(quán)意識淡薄�？傮w來說，農(nóng)民作為社會中的弱勢群體，受教育程度低，接受環(huán)保知識、法律知識也比較少。目前很多地方的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)民的生活水平明顯提高，但是農(nóng)民的受教育水平仍舊較低，農(nóng)民的環(huán)保意識依然淡薄。廣大農(nóng)村村民在維護(hù)自己權(quán)益的時候，難以形成環(huán)境維權(quán)的主動性和持續(xù)性，農(nóng)民利益訴求難于得到應(yīng)有的保障。{3}
農(nóng)民的社會能力有限。環(huán)境污染案件的原告多為弱勢的農(nóng)民，既無充足的專業(yè)知識又無足夠的經(jīng)濟(jì)實(shí)力聘請相關(guān)律師提供幫助，而作為被告的污染企業(yè)具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，有著訴訟所需要的資金、人才和專業(yè)知識，這也使原告處于不利的訴訟地位。環(huán)境維權(quán)是一項(xiàng)成本高的行動，證據(jù)收集、鑒定的難度很大，因果關(guān)系更難證明。當(dāng)證據(jù)收集條件具備，預(yù)期賠償金額的多少又決定他們是否走訴訟途徑。經(jīng)濟(jì)成本對于農(nóng)民來說無疑是環(huán)境維權(quán)的一大障礙，制約著農(nóng)民的維權(quán)，很多農(nóng)民因此而放棄走法律途徑。
2、農(nóng)民環(huán)境維權(quán)難的客觀原因
（1）地方政府在發(fā)展與環(huán)境上的思維錯位。地方政府負(fù)責(zé)人為了追求政績，又不容易引進(jìn)既能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長又能維護(hù)環(huán)境的企業(yè)，在追求當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速與環(huán)境保護(hù)兩難之間，更多的是犧牲環(huán)境。首先，環(huán)境問題成為政府、公眾和社會組織高度關(guān)注的議題，人們對環(huán)境價值重要性已經(jīng)認(rèn)可，但在圍繞發(fā)展和環(huán)境保護(hù)問題上仍然有分歧和沖突，表現(xiàn)為地方政府GDP至上和農(nóng)民環(huán)境利益的沖突，企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和農(nóng)民生存環(huán)境的沖突。其次，我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的存在不僅造成城鄉(xiāng)貧富差距拉大、地區(qū)發(fā)展不平衡，同時也造成了城鄉(xiāng)環(huán)境保護(hù)的不平衡。長期以來，提到環(huán)境保護(hù)主要是考慮城市和工業(yè)污染，忽視了農(nóng)村的環(huán)境污染治理。再次，政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任考核機(jī)制不夠健全，政府的環(huán)境責(zé)任追究制度不夠完善。對經(jīng)濟(jì)增長的追求，直接導(dǎo)致政府對環(huán)境保護(hù)的政策忽視，對農(nóng)民環(huán)境維權(quán)的淡化。
（2）環(huán)保執(zhí)法受制于地方。地方政府的追求政績思路，不僅直接導(dǎo)致了犧牲環(huán)境的發(fā)展思路，還干預(yù)壓制了環(huán)境執(zhí)法。我國已經(jīng)形成了統(tǒng)一的環(huán)境保護(hù)法律規(guī)范，但地方政府對這些規(guī)范的執(zhí)行力度不統(tǒng)一，從而造成環(huán)境污染的狀況也不同。在環(huán)境事故發(fā)生時，地方政府為保護(hù)這些高污染的納稅大戶為其掩人耳目，而環(huán)境保護(hù)部門在地方政府的遏制下并不能有效地執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，除了平時收取一點(diǎn)排污費(fèi)外，其主要功能就是在環(huán)境污染事件發(fā)生時成為當(dāng)?shù)卣笫禄 ⑿∈禄�、說些“對環(huán)境影響不大”等假話的“化解部門”，一些環(huán)境保護(hù)局成了“污染保護(hù)局”。{6}近些年來，許多農(nóng)村環(huán)境污染案件不是由政府的環(huán)保部門查處的，甚至都不是環(huán)境保護(hù)部門首先發(fā)現(xiàn)的，很多是村民檢舉再由媒體曝光的。
（3）民事訴訟制度規(guī)定不利于農(nóng)民取得救濟(jì)。1）一方面，是傳統(tǒng)的民事訴訟制度難以應(yīng)對環(huán)境污染侵權(quán)這一問題，比如歸責(zé)原則、因果關(guān)系等規(guī)定往往對受害者不利。環(huán)境污染案件十分復(fù)雜，而環(huán)境污染的相關(guān)證據(jù)及技術(shù)秘密為被告所占有，原告舉證很難，常常由此敗訴。由于農(nóng)村的環(huán)境污染損害一開始都沒有為村民所意識，后來很嚴(yán)重才鬧出問題，甚至有時污染企業(yè)已經(jīng)搬遷，有時是由眾多個污染源造成的，加上污染損害后果顯現(xiàn)的滯后，要在訴訟時效內(nèi)及時確認(rèn)污染損害、確定致害者，對于在環(huán)保知識和經(jīng)濟(jì)能力上都處于絕對劣勢的農(nóng)民往往是勉為其難。2）另一方面，傳統(tǒng)民事糾紛訴訟制度的規(guī)定將原告資格限制為須與案件有直接利害關(guān)系的主體，很多涉及農(nóng)村環(huán)境污染特別是生態(tài)方面污染的損害，有時單個的村民通常被認(rèn)為與企業(yè)污染損害不具有直接利害關(guān)系，導(dǎo)致在環(huán)境污染等社會公益遭受侵害時，沒有人或者人們無法出面向法院提起訴訟。3）還有一點(diǎn)，訴訟取得賠償需要污染企業(yè)有賠償?shù)慕?jīng)濟(jì)實(shí)力。一旦污染企業(yè)要為自己的侵權(quán)行為承擔(dān)責(zé)任時，向村民賠付的將是一筆巨大經(jīng)濟(jì)賠償，而當(dāng)企業(yè)無力支付這筆巨額的賠償金時，受害者的利益并沒有得到保障。在現(xiàn)實(shí)世界里，由于污染危害長期潛伏的特點(diǎn)，等到污染危害顯現(xiàn)，有的污染企業(yè)已經(jīng)倒閉。這樣，在普通民事侵權(quán)中，如果侵權(quán)企業(yè)已經(jīng)注銷或找不到，農(nóng)民要就企業(yè)的污染損害請求賠償變得不可行，只有終結(jié)訴訟，這必然導(dǎo)致環(huán)境侵權(quán)受害人很難甚至無法得到應(yīng)有的賠償。
（4）刑法對環(huán)境污染責(zé)任人的嚴(yán)懲不夠。在我國的《刑法》中對有關(guān)環(huán)境污染行為入罪做了相關(guān)規(guī)定。2013年6月17日，最高人民法院、最高人民檢察院出臺《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對環(huán)境污染行為的定罪量刑加以細(xì)化�！督忉尅吩诘诎藯l中規(guī)定，違反法律規(guī)定排放、傾倒、處置含有毒害性、放射性、傳染病病原體等物質(zhì)的污染物，同時構(gòu)成污染環(huán)境罪、非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、投放危險(xiǎn)物質(zhì)罪等犯罪的，依照處罰較重的犯罪定罪處罰。此外，該《解釋》還進(jìn)一步明確，非法排放、傾倒、處置危險(xiǎn)廢物三噸以上的；非法排放含重金屬、持久性有機(jī)污染物等嚴(yán)重危害環(huán)境、損害人體健康的污染物超過國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)法律授權(quán)制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)三倍以上的，都被作為嚴(yán)重污染環(huán)境的入罪標(biāo)準(zhǔn)。該項(xiàng)解釋雖然對企業(yè)的環(huán)境行為量刑標(biāo)準(zhǔn)做了具體的量化，但是仍不足以應(yīng)對農(nóng)村“癌癥村”、“血鉛”這類不僅環(huán)境破壞而且嚴(yán)重侵害公民生命健康權(quán)的重大環(huán)境污染事件。
可見，對于農(nóng)村環(huán)境污染中農(nóng)民維權(quán)來說，我國目前的法律制度和司法救濟(jì)手段，要想保護(hù)受害人的合法權(quán)益都不容易，村民維權(quán)的道路不平坦。
四、改善農(nóng)民非訴訟維權(quán)的社會環(huán)境
如果能夠通過非訴訟方式解決，耗時少、花費(fèi)低廉，得到及時補(bǔ)償，是最優(yōu)的選擇。
1、擴(kuò)大農(nóng)民環(huán)境行政參與
市場經(jīng)濟(jì)也是法治經(jīng)濟(jì)。我國在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時，要加大對農(nóng)村村民法治教育的重視。將知識帶進(jìn)農(nóng)村，尤其是將法律知識帶給廣大的農(nóng)民，讓農(nóng)民知法、懂法、守法，增強(qiáng)農(nóng)民的法律意識，形成法律思維，用法律武器來維護(hù)的自己的合法權(quán)益。
我國進(jìn)行的“招商引資”的決策不能被懷有政績沖動、唯GDP至上的地方官員所壟斷，而應(yīng)該建立相應(yīng)的環(huán)境評估機(jī)制和農(nóng)民參與立項(xiàng)選址的機(jī)制，拓寬農(nóng)民政治參與的渠道。農(nóng)民也要提高環(huán)境保護(hù)的參與積極性，學(xué)會用法律手段來維護(hù)自己的環(huán)境權(quán)益。環(huán)境問題的公民參與有助于激發(fā)社會成員的責(zé)任感和積極性，以進(jìn)一步壯大環(huán)境保護(hù)的社會力量，從而可以避免既得利益集團(tuán)按照自身的利益要求來影響政府的決策，也可以實(shí)現(xiàn)公眾對政府的監(jiān)督。但是，我國的公眾參與不像西方國家“自下而上”的方式，而大部分的政府主導(dǎo)下“自上而下”的形式，民眾參與程度受到當(dāng)?shù)刂鞴懿块T的制約而缺乏系統(tǒng)性和持續(xù)性。因此，要鼓勵農(nóng)民保護(hù)好自己的生存環(huán)境，鼓勵農(nóng)民關(guān)心當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的選擇、引進(jìn)。農(nóng)村是農(nóng)民的家園，農(nóng)民有權(quán)利去捍衛(wèi)自己的利益，保護(hù)自己的家園。
2、強(qiáng)化政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)
“徒善不足以為政，徒法不能以自行”。我們社會的行政優(yōu)勢非常明顯，任何事情如果沒有地方政府的配合和認(rèn)真執(zhí)行，都有可能劉宇形式，再完美的法律制度如果不被地方政府所信仰和遵守，就可能如同一張廢紙。1）樹立生態(tài)文明的理念，改變地方政府政績考核模式。政府的執(zhí)政理念決定了決策走向，也影響著利益分配格局。政府行政部門作為國家的管理部門，對于環(huán)境這類涉及公共利益的問題更是應(yīng)該發(fā)揮管理和協(xié)調(diào)作用，而不是幫助污染企業(yè)實(shí)施污染行為。要健全地方政府綠色GDP考核機(jī)制、政府環(huán)境問責(zé)制度，用制度激勵官員去做好環(huán)境保護(hù)工作和農(nóng)民環(huán)境維權(quán)工作。地方政府應(yīng)該確立生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略，強(qiáng)化環(huán)境治理的職能，切實(shí)保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。2）環(huán)境保護(hù)行政主管部門切實(shí)落實(shí)“環(huán)境影響評價制度”，凡在我國領(lǐng)域內(nèi)從事對環(huán)境有影響的項(xiàng)目，都必須依法執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，即環(huán)境影響的評價對象是對環(huán)境有影響的建設(shè)項(xiàng)目{7}。只要真正嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，就可以改變農(nóng)村地區(qū)“先污染后治理”的發(fā)展7模式，維護(hù)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境和農(nóng)民的身體健康。3）充分公開環(huán)境信息，鼓勵農(nóng)民關(guān)注關(guān)心當(dāng)?shù)丨h(huán)境信息尤其是企業(yè)的生產(chǎn)排污狀況。當(dāng)農(nóng)民的環(huán)境權(quán)受到侵害之后，其行使環(huán)境訴權(quán)的前提是能夠取得充分的企業(yè)環(huán)境信息。毫無疑問，地方政府對于這一點(diǎn)一直是諱莫如深，唯恐農(nóng)民了解更多信息妨礙了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在很多農(nóng)村地區(qū)，地方政府的經(jīng)濟(jì)政策導(dǎo)向，很容易與企業(yè)形成了利益共同體，難于公正真實(shí)地公開企業(yè)環(huán)境信息，導(dǎo)致農(nóng)民對企業(yè)環(huán)境信息缺乏了解和認(rèn)識，阻礙了通過訴訟途徑來有效維權(quán)。4）改革環(huán)保部門管理體制，強(qiáng)化環(huán)保執(zhí)法。目前中央所制定的環(huán)保法律主要由地方政府來執(zhí)行，這種制度直接導(dǎo)致一些地方政府為了自身利益而“變通”執(zhí)行，出現(xiàn)不作為的行政行為，從而也就產(chǎn)生了當(dāng)今中國的諸多環(huán)境污染問題。而環(huán)保部門是地方政府的一個執(zhí)行部門，錄屬于地方政府，必然會受到地方政府意志支配，從而缺乏執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)有的相對獨(dú)立的法律地位。因此，要強(qiáng)化環(huán)境管理部門的獨(dú)立性，重點(diǎn)加強(qiáng)對污染企業(yè)的監(jiān)督管理。有人建議，環(huán)保部門可以借鑒央行的大區(qū)行設(shè)置辦法，建立跨省區(qū)的大區(qū)環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對各地的環(huán)保下屬機(jī)構(gòu)從人權(quán)、財(cái)權(quán)上實(shí)行垂直管理{8}，這一建議值得進(jìn)一步研究。
3、建立環(huán)境行政補(bǔ)償基金制度
目前，對于已經(jīng)遭受嚴(yán)重污染的農(nóng)村村民來說，取得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償是村民在面對身體疾病、水土破壞情況下最為迫切需要的補(bǔ)償。對于生活在農(nóng)村地區(qū)的他們來說，無論是支付巨額的醫(yī)療費(fèi)用，還是治理土壤、河水所需的費(fèi)用是他們不能承受的，很多情況下他們都無法向侵害者索取賠償，因?yàn)榧词故窃谥牢廴驹吹闹圃煺�，污染企業(yè)的經(jīng)濟(jì)能力也無法支付幾個村莊的受害者的醫(yī)療費(fèi)用或者是治理修復(fù)已經(jīng)惡化的土壤。而在這個嚴(yán)重環(huán)境破壞的背后，當(dāng)?shù)卣鋵?shí)是有責(zé)任的，因?yàn)樵斐僧?dāng)?shù)剞r(nóng)村環(huán)境污染，與當(dāng)?shù)氐钠髽I(yè)排污有關(guān)，無論是企業(yè)設(shè)立的分析論證不到位，還是后來生產(chǎn)中的污染監(jiān)管不得力，總之是主要的責(zé)任方。另外，一些地方在發(fā)生重大的環(huán)境污染損害事件后，引起了群體性的事件，地方政府不得不維持花錢平息。所以，由當(dāng)?shù)仄髽I(yè)造成水資源污染、土壤污染而損害農(nóng)民身體健康、農(nóng)田種植的，應(yīng)該由地方政府給予補(bǔ)償。為此，建議干脆由地方政府牽頭設(shè)立環(huán)境污染損害補(bǔ)償基金。有了環(huán)境污染損害補(bǔ)償基金，地方政府在面對重大環(huán)境污染致害問題時可以及時處理。
4、制定環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)法
環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)是以企業(yè)發(fā)生污染事故對第三者造成的損害依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任為標(biāo)的的保險(xiǎn)。其他先行工業(yè)化國家的經(jīng)驗(yàn)表明，實(shí)施環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)，是維護(hù)污染受害者合法權(quán)益、提高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防治的有效手段{9}。環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)又有“綠色保險(xiǎn)”之稱，其承保范圍和承保模式各國不盡相同。一般都是以企業(yè)自愿參加保險(xiǎn)為主，但有少數(shù)國家是實(shí)行強(qiáng)制的責(zé)任保險(xiǎn)。在實(shí)行環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)的國家中，大多把強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)定為被保險(xiǎn)人因有毒或有害的排放物玷污或污染水、土地或空氣，依法應(yīng)承擔(dān)的賠償責(zé)任作為保險(xiǎn)對象的保險(xiǎn)。
環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度是一種風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，它是將環(huán)境污染造成的損害風(fēng)險(xiǎn)分散于社會，使企業(yè)從因賠償而面臨破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)中脫離出來。“環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)在本質(zhì)上是對環(huán)境侵權(quán)的社會化救濟(jì)的一種具體形式。它可以使投保的侵權(quán)行為人將其損害賠償責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給保險(xiǎn)公司，而保險(xiǎn)公司再將損失轉(zhuǎn)移給成千上萬的投保人（即潛在的侵權(quán)行為人集團(tuán)）。”{10}P144-146目前我國對于環(huán)境污染造成的人身財(cái)產(chǎn)損害的賠償，主要由國家財(cái)政承擔(dān)，由于行政機(jī)構(gòu)的自身職能并不是專業(yè)的賠償機(jī)構(gòu)，牽涉到錢往往會使問題復(fù)雜化，使得受害人不能在最快的時間得到損失補(bǔ)償，有時是在矛盾激化后才被迫迅速解決，給民眾留下不把事搞大不會解決的后遺癥。有了環(huán)境強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)，有利于使受害人及時獲得經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，穩(wěn)定社會秩序，減輕政府的負(fù)擔(dān)。被保險(xiǎn)人參加環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)，也有助于增強(qiáng)企業(yè)信譽(yù)，提高企業(yè)形象。由于環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)機(jī)制對于緩解社會矛盾將起到特有的作用，這種措施也得到了很多國家的采納和推廣。
五、改善農(nóng)民訴訟維權(quán)的司法途徑
訴訟是指國家司法機(jī)關(guān)依照法定程序，解決糾紛、處理案件的專門活動，意味著對國家意志及法律權(quán)威的接受與服從，具有法律權(quán)威性、訴訟結(jié)果強(qiáng)制性的特征，也就費(fèi)時耗力，但訴訟往往又是一種最合法、最有效、最終的沖突解決手段。由于不是所有糾紛都會得到妥善的和解或調(diào)解，訴訟就成為必然也是無奈的選擇。
1、修改現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》
《環(huán)境保護(hù)法》是我國環(huán)境法律體系中的基本法，是對環(huán)境與生態(tài)、資源保護(hù)方面各個重要問題加以綜合協(xié)調(diào)的立法，對環(huán)境與生態(tài)、資源保護(hù)的目的、范圍、方針政策、基本原則等做出原則性規(guī)定，也會成為其它相關(guān)單行法的立法依據(jù)。為此，要修改《環(huán)境保護(hù)法》，落實(shí)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。在內(nèi)容和結(jié)構(gòu)上予以調(diào)整，改變《環(huán)境保護(hù)法》中側(cè)重于工業(yè)污染控制和城市環(huán)保而輕視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的理念，而增加有關(guān)農(nóng)村自然環(huán)境保護(hù)和合理利用資源、環(huán)境治理等方面的內(nèi)容，從而真正發(fā)揮它對環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)領(lǐng)作用。要明確規(guī)定禁止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，并建立更加嚴(yán)格的農(nóng)村地區(qū)建項(xiàng)目審批制度，特別是應(yīng)明令禁止在農(nóng)村居民集中居住區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)、基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等需要特別保護(hù)的區(qū)域內(nèi)建設(shè)任何工業(yè)項(xiàng)目。{6}
2、完善民事訴訟證據(jù)制度
在訴訟中，證據(jù)對對案件的判決產(chǎn)生很大的影響。環(huán)境問題認(rèn)定、鑒定中的高技術(shù)性，使對污染企業(yè)污染行為、污染后果、因果關(guān)系的鑒定很難，程序復(fù)雜、費(fèi)時費(fèi)力。而農(nóng)村的環(huán)境污染損害一開始都沒有為村民所重視，后來很嚴(yán)重才鬧出問題，甚至有時污染企業(yè)已經(jīng)搬遷，有時是由眾多個污染源造成的，加上污染損害后果顯現(xiàn)的滯后，要在訴訟時效內(nèi)及時確認(rèn)污染損害、致害者不容易。鑒于環(huán)境訴訟案件的復(fù)雜性和技術(shù)性要求很強(qiáng)的特點(diǎn)，應(yīng)當(dāng)盡快建立有資格的鑒定評估機(jī)構(gòu)來規(guī)范鑒定評估標(biāo)準(zhǔn)，以便于向法院提供公正客觀的環(huán)境污染證據(jù)和其他相關(guān)數(shù)據(jù)。
3、提高環(huán)境訴訟案件的執(zhí)行效率
執(zhí)行難是制約農(nóng)民環(huán)境維權(quán)的一個重要因素，而法院的執(zhí)行也有一定的示范效應(yīng)，一旦執(zhí)行不力，勢必會影響村民對法院的信心，因此必須提高法院執(zhí)行效率。將執(zhí)行威懾機(jī)制落到實(shí)處，維護(hù)司法權(quán)威。從立案開始，將執(zhí)行階段、執(zhí)行措施、執(zhí)行結(jié)果等準(zhǔn)確地反映出來，并且置于社會的監(jiān)督之下；健全執(zhí)行流程管理制度，加強(qiáng)對案件執(zhí)行流程的管理和監(jiān)督，對鄰近執(zhí)行期限的案件進(jìn)行催辦和督辦，確保執(zhí)行的按時性；建立法院執(zhí)行救助資金制度，對被執(zhí)行人確實(shí)無法履行，而申請人生活艱難，不救助無法保障其生活的予以必要的救助，從而彰顯以人為本的理念；落實(shí)執(zhí)行公開制度，保障當(dāng)事人的知情權(quán)和接受社會的監(jiān)督。
4、鼓勵環(huán)境公益訴訟
我國于2013年1月1日生效的新修改《民事訴訟法》第55條規(guī)定：“對污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。”這一規(guī)定表明我國民事訴訟正式確定了公益訴訟制度。通過對該條文的解讀，該條明確規(guī)定了公益訴訟的受案范圍和原告資格，同時也明確限定了公共利益的外延，即公共利益就是指國家利益之外的社會公共利益，目前可以明確的社會公共利益僅為不特定多數(shù)人利益中的環(huán)境權(quán)益和消費(fèi)者權(quán)益，而法院目前可以受理的公益訴訟案件也就僅僅局限于環(huán)境保護(hù)公益訴訟案件與消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)公益訴訟案件。{11}環(huán)境公益訴訟圍繞的核心是當(dāng)公共環(huán)境利益遭遇破壞而提起的訴訟即為環(huán)境公益訴訟。當(dāng)農(nóng)村環(huán)境污染出現(xiàn)“癌癥村”等環(huán)境污染極端事件時，為保護(hù)這些弱勢群體的合法利益，此種情況可以成為公益訴訟的一種典型方式。那些受到環(huán)境污染極端困難的村民，不再是僅僅依靠自身的力量去維護(hù)自己的生命健康權(quán)，而是可以依靠社會的力量，去解決這類用環(huán)境和生命換取財(cái)富的社會發(fā)展存在的問題。要鼓勵各種民間組織和中介機(jī)構(gòu)，特別是律師事務(wù)所，大膽探索公益訴訟，以維護(hù)社會弱者的合法權(quán)益，保護(hù)我們賴以生存的環(huán)境。
環(huán)境問題，基于我國人多地少、人均資源有限的客觀國情和社會經(jīng)濟(jì)處于快速發(fā)展階段的實(shí)際，不會一蹴而就地解決問題，估計(jì)在相當(dāng)長的時期，都還會是我們不停探討的難題，但這并不等于說就不需要研究，甚至干脆視而不見。不同學(xué)科或不同視角的調(diào)查、思考，都將是非常必要和有益的，本文也是基于此目的，談點(diǎn)看法，以拋磚引玉。
【注釋】
[1]孫秀艷：“農(nóng)村環(huán)境基本上呈現(xiàn)總體下降、局部改善的特征，農(nóng)村地區(qū)普遍存在著污染物排放總量大，農(nóng)村生活污染、農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，工業(yè)污染、城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移加劇等突出環(huán)境問題。”，見《中國農(nóng)村環(huán)境整體下降，60萬村莊污染治理仍空白》（2012-01-31），http://news.china.com/domestic/945/20120131/17006769.html。
[2]曹爍瑋：“位于塢里村的南陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)從1994年開始成為省級經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)時起，根據(jù)相關(guān)的資料顯示，緊鄰化工園區(qū)的塢里村和赭山街村的1500 多人中，先后有近60 人死于癌癥，約占全村人口的3%，占死亡總?cè)藬?shù)的80%以上，村里的惡性腫瘤發(fā)病率，比浙江省平均發(fā)病率0.192%高出了十幾倍。所患的癌癥病種主要有：食道癌、肝癌、胃癌、肺癌、乳腺癌、胰腺癌、血癌等。”《“癌癥村”的困惑與出路——以浙江蕭山塢你村為例》，《才智》，2010年第19期。
[3]2013年3月18日、19日，河南省環(huán)保廳監(jiān)察總隊(duì)的執(zhí)法人員分赴新鄉(xiāng)、臨潁、濟(jì)源等地，對涉水排污企業(yè)進(jìn)行暗訪，發(fā)現(xiàn)河南新鄉(xiāng)一家造紙廠違規(guī)將部分未經(jīng)處理的廢水直接用于灌溉麥田，造成環(huán)境污染。面對采訪提問：“這水澆出來的小麥，你們自己敢吃嗎？”村民的回答讓人無語：“都賣給你們了。”河南商報(bào)：《河南新鄉(xiāng)造紙廠廢水灌溉麥田 農(nóng)民收糧只賣不敢吃》，見新華網(wǎng)http://www.ha.xinhuanet.com/yljd/2013-03/20/c_115096057.htm。
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