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賀雪峰：轉(zhuǎn)移支付應(yīng)注重農(nóng)民參與
2014-10-16 23:21:40 作者：賀雪峰來源：點(diǎn)擊：0 評(píng)論：0條
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轉(zhuǎn)移支付應(yīng)注重農(nóng)民參與(圖)
2014-10-16 01:42:45

來源：第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)
- 　　當(dāng)前每年國(guó)家對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付已達(dá)萬億元規(guī)模。從2006年取消農(nóng)業(yè)稅始，不到十年，即已不僅不再向農(nóng)民收取稅費(fèi)，而且有大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付。變化之巨，不可思議。
  
  　　取消農(nóng)業(yè)稅之前，國(guó)家向數(shù)以億計(jì)的農(nóng)戶收取稅費(fèi)，因?yàn)檗r(nóng)戶經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，而且極其分散，收取稅費(fèi)成本極高。向農(nóng)民收錢遂成天下第一難事。讓人頗感意外的是，在國(guó)家向農(nóng)村大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的情況下，給農(nóng)民分錢又成為了當(dāng)前農(nóng)村工作的第一難事。
  
  　　國(guó)家對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付一般有兩種形式，一種是競(jìng)爭(zhēng)性的轉(zhuǎn)移支付，一種是普惠式的轉(zhuǎn)移支付。競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付是自下而上申請(qǐng)基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目，再由國(guó)家財(cái)政投入建設(shè)，地方一般要有配套；普惠式轉(zhuǎn)移支付即所有符合條件的農(nóng)民或農(nóng)村都可獲得的財(cái)政支持。
  
  　　普惠式轉(zhuǎn)移支付必須標(biāo)準(zhǔn)清晰
  
  　　普惠式轉(zhuǎn)移支付，若有明顯標(biāo)志或明確標(biāo)準(zhǔn)，這樣的支付就沒有爭(zhēng)議，發(fā)錢了事。比如合作醫(yī)療，農(nóng)民參加合作醫(yī)療，中央和地方財(cái)政補(bǔ)助達(dá)320元/年，再如新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，凡超過60歲的農(nóng)村人口，每人每月最低55元。
  
  　　農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，一般要求按實(shí)際播種面積進(jìn)行補(bǔ)貼，但實(shí)際播種面積不好計(jì)算，且承包土地的農(nóng)戶與實(shí)際耕種農(nóng)戶往往不一致，也就是說，若按實(shí)際播種面積來計(jì)算農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼，很難計(jì)算得清楚，因?yàn)楹茈y統(tǒng)計(jì)具體誰(shuí)播種了多少面積。因此，全國(guó)農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼幾乎都是按承包面積進(jìn)行的無差別補(bǔ)貼，都是補(bǔ)貼給承包農(nóng)戶，而與耕種者和實(shí)際播種面積關(guān)系不大。
  
  　　再如農(nóng)村低保，每年全國(guó)低保支出高達(dá)上千億元，按政策規(guī)定，對(duì)于特困農(nóng)戶要應(yīng)保盡保。問題是，誰(shuí)是特困農(nóng)戶很難有一個(gè)清晰而統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，且雖在村莊熟人社會(huì)中農(nóng)民對(duì)真正特困農(nóng)戶都有共識(shí)，但當(dāng)?shù)捅Ｖ笜?biāo)超過全村共識(shí)的極少幾個(gè)特困戶時(shí)，還有誰(shuí)能獲得低保就會(huì)爭(zhēng)議極大，矛盾很多。再如農(nóng)村危房改造，因?yàn)槊磕觐A(yù)算數(shù)百億元，危房改造動(dòng)輒上萬元，誰(shuí)的房子是危房，如何評(píng)估，標(biāo)準(zhǔn)很難確定，因此幾乎每筆危房改造都會(huì)引發(fā)爭(zhēng)議。
  
  　　也就是說，普惠式轉(zhuǎn)移支付必須是標(biāo)準(zhǔn)很清晰的項(xiàng)目才不會(huì)起爭(zhēng)議，而凡是標(biāo)準(zhǔn)較模糊的項(xiàng)目幾乎都會(huì)起爭(zhēng)議。標(biāo)準(zhǔn)模糊，基層干部就可能利用這些模糊之處謀取私利，農(nóng)村中的強(qiáng)勢(shì)群體也可能借此謀取個(gè)人利益。國(guó)家因此也就盡可能將普惠式轉(zhuǎn)移操作為標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目，比如農(nóng)業(yè)綜合補(bǔ)貼“一卡通”，直接由財(cái)政發(fā)給農(nóng)戶，而不大可能真正去檢查究竟是誰(shuí)在種田，種了沒有以及種了幾季。
  
  　　同時(shí)，因?yàn)槠栈莶⒎峭耆慈丝谄骄�，而是要按具體情況（如低保的“應(yīng)保盡保”），但誰(shuí)是村莊特困戶，哪一戶符合國(guó)家低保標(biāo)準(zhǔn)，卻很難標(biāo)準(zhǔn)化，也就無法作一刀切的處理。因此要么給村干部判斷的權(quán)力，要么由村民評(píng)選低保戶。無論村干部選還是村民選，都可能有個(gè)人因素或家族因素參與進(jìn)來，而難以做到客觀公正公平。結(jié)果是，無論怎么分配低保指標(biāo)，都會(huì)引起村莊內(nèi)的矛盾甚至引起上訪。
  
  　　競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付的困境
  
  　　競(jìng)爭(zhēng)性轉(zhuǎn)移支付一般要由地方申請(qǐng)，上級(jí)根據(jù)實(shí)際情況安排。競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目的獲得往往首先來自地方申請(qǐng)者的個(gè)人能力及個(gè)人關(guān)系，而依靠申請(qǐng)人個(gè)人關(guān)系申請(qǐng)來的項(xiàng)目，就使個(gè)人可能從中獲取更多利益，雖然項(xiàng)目是對(duì)地方的。
  
  　　為了防止個(gè)人在轉(zhuǎn)移支付中的腐敗行為，對(duì)于競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，國(guó)家一般要求公開招標(biāo)，自上而下由上級(jí)政府來安排實(shí)施，盡可能排除地方的影響。結(jié)果，這就不僅將村民排除在項(xiàng)目以外，而且基層干部也被排除在項(xiàng)目以外，而是一個(gè)招標(biāo)而來的施工隊(duì)在農(nóng)民土地上建設(shè)直接關(guān)系農(nóng)民切身利益的公共工程或公益事業(yè)，這個(gè)時(shí)候，在外來施工隊(duì)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民之間發(fā)生沖突，就很正常了。何況，農(nóng)村一定會(huì)有釘子戶，有“狠角色”，有希望借工程來謀取好處者，這些人通過制造難題來獲得更多工程補(bǔ)償，而其他農(nóng)民因與己無關(guān)而冷眼旁觀。
  
  　　即使國(guó)家安排的項(xiàng)目能有效落地，這樣的落地也可能與農(nóng)民的實(shí)際需求有很大差異。農(nóng)村公共品的特點(diǎn)是差異性、多樣性巨大，無法標(biāo)準(zhǔn)化。越是自上而下正規(guī)招投標(biāo)，就越是難以靈活地滿足地方實(shí)際需要。因此，靈活性與標(biāo)準(zhǔn)化之間的張力就變得相當(dāng)嚴(yán)重。
  
  　　最根本的問題是，自上而下的國(guó)家項(xiàng)目落地僅僅是改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活條件，是慈善性質(zhì)的，卻并未通過項(xiàng)目落地來提高農(nóng)民的組織能力與參與能力，項(xiàng)目是外在于村莊的。
  
  　　轉(zhuǎn)移支付需有農(nóng)民參與
  
  　　無論是競(jìng)爭(zhēng)式轉(zhuǎn)移支付還是普惠式轉(zhuǎn)移支付，都是國(guó)家給農(nóng)民分錢，這個(gè)分錢過程顯然不順利，效率較低，效果較差。之所以出現(xiàn)這樣一種情況，其中原因仍是與農(nóng)戶過于分散有關(guān)系，簡(jiǎn)單地說就是，國(guó)家與2億多戶情況千差萬別的小農(nóng)打交道的成本很高，具體地說就是，中國(guó)農(nóng)村區(qū)域差異巨大，農(nóng)民人數(shù)眾多，基本上不可能找到一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的給農(nóng)民補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)化辦法，不可能有一個(gè)一刀切的具體操作手段。為了讓國(guó)家轉(zhuǎn)移資源有針對(duì)性，就必須允許在轉(zhuǎn)移支付過程中地方有一定靈活性。一旦有靈活性，有使用轉(zhuǎn)移支付的靈活空間，地方則可以借此機(jī)會(huì)來謀取私利，輕則側(cè)重于地方政績(jī)和面子工程，國(guó)家大量轉(zhuǎn)移支付都被用在公路兩邊做了示范點(diǎn)；重則謀取私利，各種關(guān)系項(xiàng)目、人情項(xiàng)目都出來。
  
  　　農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付難以標(biāo)準(zhǔn)化，就使得中央必須給地方靈活操作的空間，一旦靈活，就很可能會(huì)出現(xiàn)轉(zhuǎn)移支付的使用偏離目標(biāo)，甚至出現(xiàn)貪腐。這種“一收就死、一放就亂”的我們十分熟悉的行政模式，在國(guó)家對(duì)農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付中也反復(fù)出現(xiàn)。
  
  　　如何解決這個(gè)問題呢？
  
  　　不同地區(qū)的不同農(nóng)民，他們的情況千差萬別，對(duì)國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的訴求千差萬別，這些無法標(biāo)準(zhǔn)化的千差萬別，使國(guó)家根本就不可能采用自上而下一刀切的政策來解決所有問題，國(guó)家又無力與2億多戶小農(nóng)直接打交道，剩下的幾乎是唯一的辦法，就是在基層將農(nóng)民組織起來，讓農(nóng)民參與到國(guó)家轉(zhuǎn)移支付的需求偏好的表達(dá)之中。一方面，國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，但這種轉(zhuǎn)移不只是要搞扶貧和慈善，而且要提升農(nóng)民的組織能力和對(duì)接國(guó)家資源的能力。一方面，農(nóng)民也只有通過一定的組織平臺(tái)才能有效對(duì)接國(guó)家資源，真正讓國(guó)家資源發(fā)揮為農(nóng)民生產(chǎn)生活提供最大效益的服務(wù)的功能。
  
  　　這樣的對(duì)接平臺(tái)顯然應(yīng)是村莊這個(gè)熟人社會(huì)。正好村莊實(shí)行村民自治，農(nóng)民通過民主來進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)的村民自治已經(jīng)實(shí)踐20多年，積累了成熟經(jīng)驗(yàn)，現(xiàn)在讓村莊這個(gè)自治的熟人社會(huì)平臺(tái)來對(duì)接國(guó)家資源，國(guó)家也有部分資源轉(zhuǎn)移到這個(gè)自治平臺(tái)，由自治平臺(tái)用民主的方式?jīng)Q策使用。這樣一種自下而上的農(nóng)民需求偏好與自上而下的轉(zhuǎn)移資源在村莊平臺(tái)通過民主的方式對(duì)接，就可能不僅有效使用了國(guó)家資源，而且可以提升農(nóng)民民主自治能力。這種自治能力的提升又會(huì)進(jìn)一步提高農(nóng)民自己解決自己事務(wù)、解決農(nóng)村生產(chǎn)生活基本秩序的能力。
  
  　　也就是說，在國(guó)家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的過程中，必須要有農(nóng)民的參與。
  
  　　（作者系華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心主任）
責(zé)任編輯：sn

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