一、土地財政的定義
在90年代中期實施分稅制改革之后，80年代后期就學(xué)自香港“土地批租制”的土地使用權(quán)出讓制度日漸成熟，地方政府財政支出開始更多地依賴于土地出讓收入，這一現(xiàn)象被廣泛稱之為“土地財政”。能夠得到土地收入的主要是市、縣兩級地方政府財政。學(xué)術(shù)界對于“土地財政”的定義各不相同。狹義的解釋認為“土地財政”僅指土地出讓金,即政府批地賣地所產(chǎn)生的土地出讓收入[4]。董再平（2008）給出了“土地財政”廣義的定義，他認為“土地財政”是指地方政府依靠操作土地出讓來增加財政收入，一般說，地方政府以土地取得財政收入的基本方式有三種，一是出讓土地獲取土地出讓金，二是以相關(guān)稅收的形式通過建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)增加收入，三是將土地抵押給銀行取得債務(wù)收入。陳志勇（2010）、易毅（2009）認為“土地財政”是指地方政府的可支配支出嚴重依賴土地及其相關(guān)稅費收入的一種融資收入行為和財政現(xiàn)象[5]。邵源則在《關(guān)于“
也許是學(xué)者們難以接觸了解土地財政的實際運作過程，上述定義具備同樣的從外部特征角度來界定土地財政的特點，簡單地將其歸因于土地所有權(quán)及其延伸權(quán)益，因而此類定義都不能解釋地方政府為何可以嚴重依賴土地收入以及為何可以持續(xù)至今。城市土地國有早已有之，有別于土地劃撥方式的土地出讓取得方式在90年代初期首批商業(yè)房地產(chǎn)開發(fā)時便已出現(xiàn)，而“土地財政”成為討論話題則是在2003年走出通縮之后才出現(xiàn)的事，這說明正是在此之后的土地管理制度的新變化才導(dǎo)致了土地財政的產(chǎn)生。
首先，我們可以從《中華人民共和國土地管理法》自1986年6月發(fā)布之后的關(guān)于土地獲取和出讓相關(guān)規(guī)定的歷次修改內(nèi)容找到部分原由。1988年第一次修改，規(guī)定：“國有土地和集體所有土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓；國家依法實行國有土地有償使用制度”。這為國有土地進入市場奠定了法律基礎(chǔ)。1998年第二次修改，規(guī)定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式取得”。2004年第三次修改，規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償”。同時,第四十三條規(guī)定：“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準使用本集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”這意味著城市建設(shè)用地必須使用國有土地。至此，地方政府的土地獲得和出讓路徑得到確定，而城市區(qū)域建設(shè)“必須依法申請使用國有土地”，則奠定了土地出讓地方政府專營制度的基礎(chǔ)。
其次，2002年7月1日國土資源部11號令《招標掛牌出讓國有土地使用權(quán)的規(guī)定》，終止了國有土地的協(xié)議出讓方式，實施期限最終設(shè)定在2004年8月31日。從此，地方政府最終獲得了完整的城市建設(shè)用地的土地專營權(quán)力。土地所有權(quán)的國家所有并不意味著土地使用權(quán)歸于地方政府，實際上城市土地的使用權(quán)一直是一種“單位所有制”。各級政府機構(gòu)事業(yè)單位通過劃撥方式實際擁有土地使用權(quán)。例如在90年代末期住房制度改革中，各單位向開發(fā)商協(xié)議轉(zhuǎn)讓土地，解決房改房建設(shè)資金現(xiàn)象十分普遍，地方政府只能獲得相關(guān)稅費收入。而城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金籌集則成為地方政府巨大難題和重大責(zé)任。隨著“招拍掛”的實施，地方政府客觀上獲得了高度壟斷的城市建設(shè)土地專營權(quán)，“土地財政”現(xiàn)象才開始出現(xiàn)。
第三，耕地保護國策導(dǎo)致的我國最為嚴格的土地用途管制，進一步為地方政府“土地財政”提供了獨家的轉(zhuǎn)變土地用途的權(quán)力。這在目前的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中尤為重要。地方政府對于城市建設(shè)用土地的壟斷專營地位得到進一步強化。
由此我們可以看到，前述所有“土地財政”定義的特征，都是在地方政府擁有了土地專營權(quán)力之后才能具備的。沒有土地專營這一制度的形成，各方皆可協(xié)議出讓土地，地方政府將無法“嚴重依賴”土地相關(guān)收入，更無法以土地融資，從而無法展開土地經(jīng)營。所以，筆者認為土地財政的準確定義應(yīng)為：地方政府利用國家相關(guān)法規(guī)形成的土地專營制度獲取經(jīng)營收入進行的財政收支活動和利益分配行為,包括地方政府通過土地稅收、經(jīng)營土地使用權(quán)、土地融資等方式獲取收益,直接或間接增加財政支出能力的行為。
二、土地專營制度下的土地財政現(xiàn)行運作機制
“土地財政”能夠順利運行首先是以工業(yè)化、城市化的需求持續(xù)存在為前提，然后則是因為現(xiàn)行土地管理制度賦予了地方政府關(guān)于土地的三大專營權(quán)力：
一是地方政府擁有制定規(guī)劃、改變土地用途、實施建設(shè)的權(quán)力；即獨家規(guī)劃、轉(zhuǎn)用、建設(shè)的權(quán)力。
二是地方政府擁有土地一級市場獨家土地出讓的權(quán)力；即獨家賣地的權(quán)力。
三是地方政府實際擁有征地的權(quán)力；即獨家買地的權(quán)力。
由此三項權(quán)力衍生的各項制度安排，市、縣兩級地方政府實際形成了對于城市建設(shè)用地的土地專營制度。
根據(jù)多年跟蹤調(diào)研總結(jié)，地方政府土地財政的運作機制流程基本如下所示：
在這樣的運作機制下，金融機構(gòu)基本不擔(dān)心地方政府的債務(wù)問題，因為土地抵押得到的借貸資金投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，已經(jīng)極大地提高了抵押品的價值。至于抵押土地手續(xù)是否完備、是否重復(fù)抵押或整體經(jīng)濟環(huán)境變化而導(dǎo)致金融風(fēng)險，那是土地財政以外的問題。
三、土地財政的必要性
（一）工業(yè)化之基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金融資問題
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程無法回避的問題是各項基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金如何籌集，否則工業(yè)化、城鎮(zhèn)化就難以持續(xù)。地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金除封閉收費的高速公路及水電氣訊等可收費項目外，只能來自于稅收或來自于土地增值收益，由此就形成了所謂的以稅收為支撐的財政模式和以稅收和土地出讓收入為支撐的財政模式。無論哪一種模式，它都面臨如何籌集資金的難題。
地方政府土地專營制度的形成客觀上實現(xiàn)了一定程度上的土地收益穩(wěn)定預(yù)期，從而可以更有效地為城鎮(zhèn)化和工業(yè)化提供了融資基礎(chǔ)。在工業(yè)化需求既存的前提下，城鎮(zhèn)化的速度快慢，在較大程度上取決于它獲得融資的能力。而土地作為融資的抵押品，效率要遠高于未來稅收作為抵押品。因為稅收征收本身，就是一個交易費用極高的過程。對于不能用土地作為抵押品的地方政府而言，其融資規(guī)模必然受到極大限制。如果要放棄通過土地財政籌集建設(shè)資金，就必須允許地方政府發(fā)行債券，或者像某些學(xué)者建議的那樣開征財產(chǎn)稅作為資金來源。前者涉及類似主權(quán)信用的層面，一旦失控則會真正成為地方政府的債務(wù)危機，而且其規(guī)模受到經(jīng)濟發(fā)展以外的行政因素控制；后者則受制于我們沒有對居民財產(chǎn)大規(guī)模征稅的傳統(tǒng)，沒有與之配套的嚴格的管理制度。“分灶吃飯”的地方財政要做到“打醬油的錢不能打醋”，非常困難。以其他國家經(jīng)驗看，居民“抗稅”比企業(yè)“偷稅”更難處理，其交易費用要遠比目前直接向開發(fā)商收取土地出讓收入更高。
另外，無論是稅收結(jié)余累積還是在中央政府批準下發(fā)行債卷，籌集的資金都無法與經(jīng)濟發(fā)展推動下的城市化需求保持同一節(jié)奏。而在政府壟斷土地一級市場的條件下，政府可用未來的土地增值收益為抵押來融資推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此時土地增值收益基本是可預(yù)期的，而且是有經(jīng)濟發(fā)展的需求支撐的，因而是一個需求與供給同步發(fā)展的過程。此時融資方能夠充分信賴政府可以通過土地的出讓收益收回基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。
2013年8月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》明確指出支持鐵路車站及線路用地綜合開發(fā)，從而解決鐵路建設(shè)資金籌集難題。又一次證明了土地專營權(quán)對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的必要性。
在當(dāng)今中國，所謂“稅收保運行，土地保建設(shè)”是現(xiàn)實的地方政府財政生存狀態(tài)。客觀上以土地專營權(quán)為基礎(chǔ)的土地財政為各地方政府推動我國的快速工業(yè)化和廣泛的城鎮(zhèn)化提供了巨大的操作空間，否定了地方政府的土地財政，我國的經(jīng)濟發(fā)展和競爭優(yōu)勢就會失去一個在看得見的將來無法替代的經(jīng)濟基礎(chǔ)。“放棄土地財政就是自毀長城”[7]。
（二）基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套投資的外部化效應(yīng)問題
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所需之土地并非簡單通過轉(zhuǎn)用和征收就可以直接滿足要求，而需要統(tǒng)一規(guī)劃后進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，重新配置土地資源，由“生地”變“熟地”，方可有效利用。而配置土地資源所需的制定規(guī)劃、轉(zhuǎn)變土地用途和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資、公共配套（學(xué)校、醫(yī)院、水、電、路等）等行為具有極強的利益外部化效應(yīng)。一個主體投資，所有擁有周邊土地的主體共同分享收益，結(jié)果勢必是投資行為不可持續(xù)。只有借助于土地專營壟斷操作才可最大限度地將利益內(nèi)化，才會衍生出持續(xù)存在的投資動力。
有了壟斷的土地專營權(quán)，地方政府才能將土地增值收益的外部性予以充分內(nèi)化，才有可能以此籌集到足夠的資金解決工業(yè)化之“先有雞，還是先有蛋”的難題，做到基礎(chǔ)設(shè)施的投入與回報都在地方財政內(nèi)部平衡，從而能夠無后顧之憂地按照總體效率要求去規(guī)劃投資基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套。反之，此過程如果交由市場完成，各投資主體為避免利益外部化，必將盡力控制投資力度。如此一來，要達到土地資源配置的總體效率就必然需要支付巨大的交易費用，甚至最終會無法獲得有效的配置結(jié)果，導(dǎo)致城鎮(zhèn)化工業(yè)化的速度降低直至停滯。
以成都市域范圍為例，城鎮(zhèn)建設(shè)用地從2002年的58.44萬畝擴大到2011年的197.02萬畝。這上百萬畝的新增建設(shè)用地按照城鎮(zhèn)規(guī)劃其用途各不相同，需要大量的基礎(chǔ)設(shè)施配套，如修建道路、管網(wǎng)、電廠、公園、地鐵、學(xué)校、醫(yī)院及其他公共設(shè)施等等。在政府作為建設(shè)用地唯一供應(yīng)方的條件下，規(guī)劃建設(shè)所帶來的土地不同用途及其成本收益、基礎(chǔ)設(shè)施配套的投入及回報等均在地方政府內(nèi)部解決，所有利益可以盡可能內(nèi)化。這就極大降低了工業(yè)化、城鎮(zhèn)化利用土地的交易費用。
如果重新配置土地資源的過程全部交由市場來完成，由于對城市基礎(chǔ)設(shè)施進行公共收費根本無法由市場投資者操作，投資者同樣需要通過周邊土地的升值得到回報，這就要求開發(fā)商在充分大的土地范圍上進行開發(fā)，盡可能獲取基礎(chǔ)設(shè)施配套投資帶來的利益；否則，“搭便車”者會蜂擁而至，交易條件會更加復(fù)雜。理論上不同的市場主體之間只能以重復(fù)博弈的高交易費用來促成規(guī)劃建設(shè)的總體效率目標，而實際上由于土地建設(shè)成本高，重復(fù)博弈的機會幾乎為零，一次性達到滿足工業(yè)化城鎮(zhèn)化需求的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平將難以實現(xiàn)。與現(xiàn)有政府壟斷土地一級市場的土地專營方式比較，它增加了更多的環(huán)節(jié)、更多的討價還價的過程、更多的無序競爭，從而導(dǎo)致更慢的工業(yè)化城鎮(zhèn)化速度，甚至可能是在各主體利益分置制約下的整體停滯�，F(xiàn)實中此類所謂城鎮(zhèn)區(qū)域業(yè)主自主改造項目若無額外補貼幾乎無一成功，失敗的案例比比皆是。
總而言之，土地增值主要來源于基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套的投資，而土地專營制度則意味著“漲價歸公”。而基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套投資的外部性則說明了一個基本的原理：土地增值收益不歸公，則土地就很難漲價。
四、土地財政是中國經(jīng)濟高速發(fā)展的核心競爭力
30年來中國經(jīng)濟的高速增長，主要得益于以低廉勞動成本將歐美已經(jīng)成型的產(chǎn)品需求吸引至中國制造。但低廉勞動力成本并非中國才有，印度等亞洲國家有、南美有、非洲也有，為什么在短期內(nèi)創(chuàng)造奇跡的是中國？
眾所周知，工業(yè)發(fā)展由于其標準化、規(guī)�；臋C器生產(chǎn)特征對于物流成本、能源供應(yīng)、公共設(shè)施配套等等形成很大的依賴。交通基礎(chǔ)設(shè)施配套是工業(yè)發(fā)展的最基本條件，繼而能源供應(yīng)、排放處理、給排水、勞動力生存環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施要求都是必須有的前提條件。沒有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，只有廉價勞動力資源是不能實現(xiàn)工業(yè)化的�；蛘哒f，只有通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)去顯化我們的勞動力的低成本優(yōu)勢才能得到工業(yè)化的機會。我國在30多年前限于薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施水平而只能在沿�？拷诎兜貐^(qū)推進工業(yè)化，沿海先富的現(xiàn)象正是因為產(chǎn)品的最終需求要靠海運來實現(xiàn)。十多年后工業(yè)化開始向大陸腹地中西部轉(zhuǎn)移，繼續(xù)保持高速增長。這是因為大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資使得內(nèi)地的低勞動力成本優(yōu)勢的得以顯現(xiàn)出來，中國的經(jīng)濟發(fā)展才有了廣大的戰(zhàn)略縱深。而這類基礎(chǔ)設(shè)施投資，除了跨省跨市的高速公路網(wǎng)是由封閉收費制度來解決投資回報問題外，其余適應(yīng)工業(yè)化的基礎(chǔ)設(shè)施投資則是由土地財政來解決其外部化效應(yīng)問題，確保其投資回收。正是因為土地財政這樣的制度安排，政府可以利用土地專營權(quán)，在沒有基礎(chǔ)設(shè)施投資利益外部化的顧慮下，充分地按照工業(yè)化城市化的需要來規(guī)劃投資建設(shè)。由此，良好的基礎(chǔ)設(shè)施才最終將我國內(nèi)地的勞動力低成本優(yōu)勢顯化出來，在國際競爭中贏得先機。所以，支撐土地財政的前文所述三項土地專營制度，正是其他發(fā)展中國家不具備制度安排，毫無疑問地是在需求不變的前提下保持中國經(jīng)濟的高速增長的核心競爭力。
張五常先生將中國經(jīng)濟奇跡歸結(jié)于“縣域競爭機制”，這實際上是指前文所提我國在改革開放以來逐步成型的“分灶吃飯”的縣級獨立財政制度。但如果沒有土地財政的三項土地專營制度安排，獨立的縣級財政手中缺乏創(chuàng)造性競爭手段，最多只能靠固有資源的優(yōu)勢展開競爭。而我國是一個資源缺乏國家，以此籌集發(fā)展工業(yè)所需建設(shè)資金基本找不到可操作的路徑。我們都知道印度因基礎(chǔ)設(shè)施差而被稱作“泥足巨人”。作為早就實行西方民主制度的私有制國家，自下而上的代議制民主制度下地方政府財政的獨立性早已存在。但是擁有更好的與發(fā)達國家的溝通便利條件（英聯(lián)邦國家）和相對低物流成本交通條件（地處印度洋)的印度并沒有取得比中國更快的經(jīng)濟發(fā)展成績。尤其是在對基礎(chǔ)設(shè)施依賴程度較高的制造業(yè)方面無法與中國相比。其廉價的勞動力優(yōu)勢加上語言優(yōu)勢最終只是在信息產(chǎn)業(yè)中顯現(xiàn)出來，簡單說來是因為架設(shè)通訊線路比修建公路所需要的基礎(chǔ)設(shè)施投資要低出很多。沒有壟斷的土地專營權(quán)，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重新配置土地資源是可望而不可即的目標，從而其他優(yōu)勢便沒有得到顯化的機會。雖然三十年的工業(yè)化高速發(fā)展使得我國勞動力成本迅速上升，優(yōu)勢逐步縮小。但高水平的基礎(chǔ)設(shè)施配套已經(jīng)逐步成為我國最重要的競爭力，這可以使我們顯化出來的勞動力成本依然保持相對的優(yōu)勢。在目前的全球化時代，正是我國獨有的地方政府土地財政使得我們在眾多的發(fā)展中國家中脫穎而出，在工業(yè)化的競爭中拔得頭籌。
五．“土地財政”研究中存在的問題解析
現(xiàn)實中“土地財政”頻遭詬病。多數(shù)媒體和學(xué)者因地方政府財政獨立性（分灶吃飯的財政制度）帶來的隱蔽性而對“土地財政”的實際運作不甚了解，通常提出一些與實際情況差距很大的問題，本文提供如下解析：
（1）土地財政的可持續(xù)性問題
首先，現(xiàn)實中所謂“土地財政”的運作，是以規(guī)劃建設(shè)后的土地升值部分主要由地方政府財政獲得為前提的，與地方政府是否事先擁有土地權(quán)力基本無關(guān)；土地財政的實質(zhì)是地方政府經(jīng)營土地，而不是簡單出售其固有土地。其經(jīng)營方式是購進土地，通過規(guī)劃建設(shè)配套去顯化、提升土地價值，然后出讓基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套占地后剩余的土地。只要有土地升值空間存在，土地專營權(quán)就可以支撐土地財政繼續(xù)存在。準確的說，土地財政的可持續(xù)取決于經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)致的需求而可持續(xù)。“爺賣孫田”、“土地總有一天會賣完”
其次，土地升值通常由公共規(guī)劃和基礎(chǔ)設(shè)施投資來實現(xiàn)，而投資資金又幾乎完全靠土地價值升值導(dǎo)致的土地財政收入實現(xiàn)補償，在此基礎(chǔ)上金融機構(gòu)才會給予土地抵押融資。所以，在沒有土地升值空間存在、沒有基礎(chǔ)設(shè)施投資需求存在時，政府也無法通過土地融資去盲目投資建設(shè)，土地財政就會自然消失。所以，土地財政的產(chǎn)生與存在是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進期的暫時現(xiàn)象，討論土地財政是否可持續(xù)這個問題基本上沒有意義。
（2）征地拆遷中強拆的問題
首先，詬病“土地財政”的原因主要來自與之相聯(lián)系的征地拆遷制度。現(xiàn)行土地法規(guī)設(shè)定的政府取得土地的渠道主要是農(nóng)村區(qū)域的征地和城市領(lǐng)域內(nèi)的拆遷（含土地使用權(quán)回購）。這就把政府的土地專營權(quán)力與征地權(quán)混合在一起，混淆了獨家壟斷購買權(quán)和強制購買權(quán)，造成了內(nèi)在的邏輯混亂。征地，即強制購買含有強制低價和強制獲�。◤娦胁疬w）的意義，其正當(dāng)性來自公益性需求，而現(xiàn)實中地方政府土地壟斷專營權(quán)的應(yīng)用范圍遠遠超越了公益性需求。在此意義上，政府購入土地仍然沿用征地手段顯然不合理。實際上，土地的公益性需求不可能獲得多少回報，根本無法承擔(dān)籌集基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的重任，只有非公益性用地需求才能獲得足夠的資金回報。所以，土地財政取得土地的方式應(yīng)當(dāng)盡快改革，在區(qū)分公益性與非公益性用地需求的基礎(chǔ)上，將政府購買土地的行為界定為征地和購地兩種，保持政府對土地的專營權(quán)，繼續(xù)發(fā)揮土地財政對健康城鎮(zhèn)化進程難以替代的作用。
其次，強拆現(xiàn)象來自于政府拆遷補償?shù)慕y(tǒng)一標準與被征地、拆遷個體的差異化的補償需求之間的矛盾，這與政府所依賴的土地專營權(quán)沒有直接關(guān)系。只要從征地的強制購買權(quán)回歸到購地的獨家購買權(quán)，強拆就不可能發(fā)生。眾多出讓土地使用權(quán)的個體如果不能統(tǒng)一接受獨家購買價格，購買行為即可終止。杭州市農(nóng)村征地實施以農(nóng)民集體決策為基礎(chǔ)的“留地發(fā)展”政策和成都市舊城改造中的以100%居民個體同意為項目實施前提的“模擬拆遷”模式已經(jīng)解決了強拆的問題。完全可以在所有征地拆遷中推廣。
（3）土地收入占地方財政收入比例過高問題
土地相關(guān)收入占到地方財政收入50%以上，是反對土地財政的學(xué)者常常提到的問題。實際上這一問題是下發(fā)《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號)之后出現(xiàn)的。該通知規(guī)定從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，實行收支兩條線。土地收入從此在地方財政收入中占比陡增。
土地財政收入的主要部分是土地招拍掛出讓收入，但這是一種成本并不確定的經(jīng)營性收入。在國辦發(fā)〔2006〕100號文之前，地方政府按照土地收入的經(jīng)營性特點，是將土地收入扣除直接建設(shè)、配套成本后，以純收入納入財政賬目。以成都為例，“十一五”期間全市共出讓國有建設(shè)用地30.9萬畝，取得土地收入2418.19億元，占同期地方財政收入4352.57億元的55.56%。在同期土地收入的支出中，征收土地的直接成本（含補償支出及以成本方式提前安排使用的道路、綠地、公共設(shè)施和公建配套建設(shè)等費用）支出占總支出的59.33%。此時工業(yè)園區(qū)建設(shè)和城市能源區(qū)域大配套等成本還無法計算在內(nèi)。如果按照原有扣除直接成本后列入財政收入的方式計算，土地收入的地方財政占比將大大降低。所以，只算收入不扣成本的計算方式并不適合于這種經(jīng)營性收入。實際上土地經(jīng)營在經(jīng)濟低迷期常常是虧損的。正如前文所言，土地財政不如土地專營制度表述準確。土地出讓收入是壟斷化專營的經(jīng)營收入但并非依托公權(quán)力的強制性財政收入。即使經(jīng)營性的土地收入表現(xiàn)為虧損時，按照國辦發(fā)（2006）100號文的計算辦法仍然可以錄得極高的財政收入占比，同樣可以誤導(dǎo)大眾形成嚴重依賴土地財政的假象。各地方政府曾經(jīng)普遍稱之為土地基金收入，也許更為準確。
我們真正需要警惕的是因為地方政府任期較短的行為特點，容易將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共配套以外財政支出的常態(tài)化需求都依賴于土地經(jīng)營收入這一現(xiàn)象。所以，未來的土地制度改革應(yīng)當(dāng)包括鎖定土地專營收入與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套投入的對應(yīng)關(guān)系。
（全文完）
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