2014年09月20日 00:34 華夏時報
■華生
21世紀(jì)上半葉，是中國從傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會完成向現(xiàn)代化城市社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期。城市化就是在農(nóng)業(yè)社會中占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民改換職業(yè)和居住地的遷移過程，因此可說土地在其中扮演了樞紐作用。這是我這些年來集中研究土地問題的原因。周其仁教授是我尊重的學(xué)界同仁，他的幾次主動不吝賜教，包括最新這篇“城市化為什么離不開農(nóng)地農(nóng)房入市”（見《經(jīng)濟(jì)觀察報》2014年9月8日）促進(jìn)了我在這一問題上的思考。我也知道，周教授的土地觀點絕非少數(shù)派，而是代表了一大批向政府建言的經(jīng)濟(jì)學(xué)家的學(xué)界主流意見。盡管如此，本著“吾愛吾師，吾更愛真理”的學(xué)術(shù)精神，我再作此文，以求教于其仁兄并方家大眾。
人的城市化是別扭，還是切中要害？
周教授上次說認(rèn)識我多年，不知我研究土地問題，而且不研究就一下發(fā)表宏論，頗有責(zé)備之意。故我仔細(xì)解釋其實我十幾年前就從農(nóng)民進(jìn)城打工開始研究人的城市化問題，也是下了很多年功夫，并非“不研究就未必不能提出正確意見”的輕率之舉。不料解釋后周教授這次又有怪我研究得太早了之意，他說“至于當(dāng)年怎么提出，以及是不是還有別人更早提出，我沒有查證。從現(xiàn)在情況看，不論原創(chuàng)屬誰，‘人的城市化’——這個‘術(shù)語’——我就覺得有點別扭。”
其實提出問題只是為了研究解決，誰先提后提都沒有多大關(guān)系。但人的真正城市化，對所有發(fā)展中國家，都是件大事。特別是我國特殊的戶籍制度，造成了農(nóng)民進(jìn)城不能落戶和市民化的嚴(yán)重問題。故我當(dāng)年分析說“城市戶口壟斷對中國發(fā)展的巨大阻礙，則遠(yuǎn)沒有引起人們的足夠重視。中國在新世紀(jì)(36.80, 0.00, 0.00%)發(fā)展所面臨的最大挑戰(zhàn)是相對資源的人口壓力，中國要在新世紀(jì)實現(xiàn)現(xiàn)代化的高速增長面臨的最大問題是內(nèi)需不足，這兩大問題的癥結(jié)都在于人口的城市化水平太低。”“截止到20世紀(jì)末，按照統(tǒng)計的城市非農(nóng)業(yè)人口，仍在20%左右徘徊，其他10%被列入城市人口的僅是指目前進(jìn)入城市和小城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口”。“可以毫不夸張地說，擁有合法的城市戶口的人口與農(nóng)村人口的比例相對于發(fā)達(dá)國家，正好完全倒置，是我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)最大的不合理，是國家內(nèi)需不足最根本的原因，也是我國社會發(fā)展階段落后的最顯著標(biāo)志和貧富差距拉大占比中最大的因素”（見《破除壟斷堅冰》、《時代財富》雜志2001年第1期）。這個矛盾由于我國隨后即加入世貿(mào)而得到緩解，因而并沒有引起重視。故2006年2月4日，我又固執(zhí)魯莽地給時任國家主席和總理鄭重去信，直率批評當(dāng)時的國家政策重心，指出“目前，中國城鄉(xiāng)收入差距在世界上屬于最大之列。這個矛盾是中國今后20年的主要矛盾。但這個矛盾的主要方面，不在三農(nóng)，而在城市化”。“中國社會當(dāng)前迫切需要提出和實施的是新型城市化戰(zhàn)略。這個戰(zhàn)略的出發(fā)點，首先是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的框架內(nèi)解決已經(jīng)進(jìn)城農(nóng)民的身份和地位的平穩(wěn)轉(zhuǎn)變問題，其次是規(guī)劃和布局每年1500萬左右新增農(nóng)民進(jìn)城落戶問題”。但只是到2008年全球金融危機(jī)爆發(fā)后，這個被全球化一時掩蓋的人的城市化問題才重新更尖銳地浮上水面，并成為近年來政策和社會的熱點。
盡管如此，我從沒說過也不認(rèn)為自己在這個問題上有什么創(chuàng)見，相信也許有人更早更多地從不同角度關(guān)注過這一問題，但周教授在文中說“以我所知，最早提出這個問題的是文貫中教授，”則是肯定不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)�。周教授在為文貫中教授今年新書《吾民無土》所作序中專門指出“那是2009年7月”。其實那時國內(nèi)關(guān)于人的城市化問題已經(jīng)有很多討論，故文教授自己在書中也是說，由于城市人口包含了2億農(nóng)民工，“學(xué)術(shù)界據(jù)此認(rèn)為中國的真實城市化率應(yīng)當(dāng)扣除農(nóng)民工的份額，因而只有36%左右，并將官方數(shù)字戲稱為‘偽城市化率’”。而據(jù)我看到，文教授在2007年就對官方統(tǒng)計的城市化率有所懷疑，不過作為長期在美國大學(xué)任教的學(xué)者，直到2008年他回上海兼職任教，他發(fā)表的文章還都是采用官方數(shù)據(jù)。至于周教授說文教授提出土地城市化快于人口城市化，這涉及到城市化過程中土地與城市人口以什么比例關(guān)系增長更優(yōu)，是技術(shù)經(jīng)濟(jì)層次的另一個問題，需要專門的比較和研究。文教授在書中也沒說自己提出而是援引他人關(guān)于中國城市化“化地不化人”的觀點，表示他很贊成這個“一針見血的歸納”。順便說一句，文教授是篤信唯有土地私有化能夠救中國的學(xué)者。他回國最初幾年與我有過多次交流。近年來我們在土地和城市化問題上的觀點越離越遠(yuǎn)。不過，盡管觀點不同，他仍然是我尊重的學(xué)者。
集體土地所有權(quán)歸屬，誰鬧了笑話？
周教授援引一句我在他處寫的“我國法律現(xiàn)在講的集體土地主要是指以行政村為單位的集體擁有的土地”，然后大發(fā)議論說，“不敢相信，作者對農(nóng)村集體‘三級所有、隊為基礎(chǔ)’的歷史及演變居然如此毫無常識，全不知道我國絕大部分集體土地屬于過去的生產(chǎn)隊——也就是今天的自然村、村民小組或“合作社”——而并不屬于‘行政村’(即過去的‘大隊’)”。周教授教訓(xùn)說“無須太勞神，只在百度百科[微博]查一下‘集體土地所有權(quán)’”，就可知現(xiàn)村民小組 (生產(chǎn)隊)擁有的集體土地所有權(quán)占總面積的90%以上，而不至于鬧笑話。“自帶一個笑話水準(zhǔn)的硬傷上場，豈不自曝其短、授人以柄？華生還自我介紹‘15歲就下鄉(xiāng)插隊當(dāng)了多年農(nóng)民，后來也不時做一些農(nóng)村調(diào)查’。如此這般，怎么連‘集體土地’主要是個啥也搞不準(zhǔn)？容我寫出心中之憂：對遠(yuǎn)比中國集體土地復(fù)雜、體驗又遠(yuǎn)為不足的英國、美國、日本、德國、中國香港等地城市建設(shè)、規(guī)劃、土地開發(fā)等諸種復(fù)雜事務(wù)，那些以不容置疑的口氣滿世界跑舌頭講下來的‘事實的陳述’，怎能讓人讀來覺得踏實？”顯然，周教授自稱“不好意思加注一筆”，不是多余，而是以小見大，抓住對方的一個“硬傷”，進(jìn)而懷疑和否定其全部陳述與觀點的可信度。
周教授這樣嬉笑怒罵，抓住一點就將對手一棍子打死，自然愜意。但也包含了一個小小的風(fēng)險，就是這個他不容置疑的“硬傷”和“笑話”，萬一被證明是他本人的錯誤或疏漏，他全部嘲諷和否定的對象，就完全落向了自己。因為周教授所說的集體經(jīng)濟(jì)“三級所有、隊為基礎(chǔ)”，只是1962年頒布的《人民公社60條》中的規(guī)定，其中第二十一條明確“生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地，歸生產(chǎn)隊所有”。 1975年憲法修訂將“三級所有、隊為基礎(chǔ)”寫入了“七五憲法”第七條。但是對法外世界情有獨鐘的周教授似乎不清楚這個提法在“文革”結(jié)束后修訂的1982年憲法中就已被刪除。“八二憲法” 第十條只是籠統(tǒng)地說“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有之外，屬于集體所有”，不再涉獵歸哪一級。周教授好像更不清楚的是，1986年4月12日通過的《中華人民共和國民法通則》明確取消了集體土地歸生產(chǎn)隊即現(xiàn)村民小組所有的說法，其第七十三條首次規(guī)定“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理”。此后的《土地管理法》和《物權(quán)法》等法律自此全部都照抄這一條款。照顧到歷史情況，一些法律補(bǔ)充指出，已經(jīng)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村內(nèi)兩個以上集體組織所有的，可以繼續(xù)屬于�？梢�，我前述文章所述概念相當(dāng)準(zhǔn)確，并沒有任何錯誤。實際上也正是基于這一法律所有關(guān)系，我國從廣東到北京南北等各地發(fā)生的土地沖突和營私舞弊，都是集中出在村委會村干部這一級，而不是在村民小組和村民小組長那里。周教授單憑一個網(wǎng)上搜索的別人加工的信息，既不看法律，也不看實際，就敢自負(fù)地嘲笑別人援引的正式法律規(guī)定是“硬傷”和“笑話”，真不知叫人說什么好。
盡管周教授擺了這么大個烏龍，我并不想照搬他的邏輯，斷言他的各種觀點及對海外情況的“略作辨析”也就因此全部存疑作廢，相信周教授今后也會對自己這種網(wǎng)上快速搜索的信息存一份戒心，進(jìn)行核查，對別人的研究也增加一點尊重。我還想說的是，周教授一時疏忽犯錯也并非不得了的大事，但那么多媒體和學(xué)者借周教授的話大做“硬傷”和“笑話”的文章，卻無人稍微做一點原始資料的查驗工作，這確實說明今天的學(xué)術(shù)和媒體環(huán)境的浮躁，已經(jīng)到了何等程度。
以上我們跟著周教授的思路厘清的其實只是兩個小問題，當(dāng)然它提醒我們學(xué)問無論做到什么程度，治學(xué)態(tài)度仍需嚴(yán)謹(jǐn)；再覺真理在握說話也要留有余地；別人觀點對錯更無關(guān)人品。只是鑒于小問題都這么繞人，下面的大問題我們再沿著周教授設(shè)定的思路，肯定更會被繞得頭暈眼花、不知所往。因此，下面我將聚焦?fàn)幷摰膸讉�實質(zhì)問題，這樣大家即使達(dá)不成共識，至少也能明白分歧所在。
分歧之一：農(nóng)地農(nóng)宅入市，還是建筑權(quán)歸屬
周教授高舉著農(nóng)地農(nóng)房入市的大旗，從道德高地上殺將下來，但他的這一刀本來并不應(yīng)砍向我。因為我再答周其仁教授的文章中已經(jīng)明確表示“農(nóng)地農(nóng)房入市倒確實與小產(chǎn)權(quán)房違建性質(zhì)完全不同，是符合改革和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的題中應(yīng)有之義，從方向上說我并無異議”。我還在三答中專文討論目前情況下農(nóng)地農(nóng)房入市可能出現(xiàn)的問題和如何解決的方法途徑。那么，周教授為什么一定要在農(nóng)地農(nóng)宅入市的旗幟下對我這個同道者大加撻伐呢？
原來周教授關(guān)心的并非農(nóng)地本身的流轉(zhuǎn)入市。如我之前所說過，農(nóng)地限于農(nóng)業(yè)用途的流轉(zhuǎn)入市現(xiàn)在全國搞得風(fēng)起云涌，流轉(zhuǎn)量早已超過四分之一。不過周教授對此并無興趣。按現(xiàn)行規(guī)定一戶一宅的農(nóng)民自住房和宅基地的流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)讓回收，雖然比較復(fù)雜，文件政策上也有松動，正在準(zhǔn)備試點。周教授對此也興趣有限。周教授真正感興趣的是如何去掉《土地管理法》中關(guān)于農(nóng)地不得轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)這一條，或如他所說將“不得”改為“可以”，從而為農(nóng)地轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)建設(shè)敞開大門。而我介紹和主張的土地所有權(quán)與開發(fā)權(quán)的分離、土地用途與規(guī)劃管治和建筑不自由等正好擋住了他的去路，周教授自然氣不打一處來。故周教授恨恨地說，“我認(rèn)為其中最糟糕的，就是那個‘建筑不自由論’”。
從已經(jīng)完成城市化的國家走過的道路來看，城市化過程中確實會有大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)之用。不過這主要是發(fā)生在城鎮(zhèn)特別是大中城市周邊。而非城郊的農(nóng)地還是會用于農(nóng)業(yè)，更大量的農(nóng)村村落還會復(fù)墾為農(nóng)地。遠(yuǎn)郊農(nóng)村的部分農(nóng)地也會在城市化過程中用于非農(nóng)建設(shè)，但這主要是隨農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展所必須增加的道路等各種公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)用地。因此，對廣大非城郊農(nóng)村來說，農(nóng)地農(nóng)宅入市，無論是因規(guī)劃管治，還是因市場規(guī)律，增值和變化都會很有限�？纯磩e人走過的路和現(xiàn)狀就知道，非要說農(nóng)地農(nóng)宅入市就會給遠(yuǎn)郊農(nóng)民帶來多大的利益，那肯定是假話。真正大有意義的，是城鎮(zhèn)尤其大中城市周邊的農(nóng)地和村莊。故周教授嘴上喊的是農(nóng)地農(nóng)宅，眼睛盯的是城郊土地開發(fā)。他這些年組織的調(diào)研連續(xù)不斷，始終沒有離開重慶、成都、深圳這樣的大城市城郊，原因恐怕也就在這里。
由此可見，有人歡呼農(nóng)地農(nóng)宅入市是九億農(nóng)民的福音，顯然是混淆視聽。農(nóng)地以何種方式入市只對幾千萬城中村城郊村原住民及土地投資投機(jī)者利害巨大。因為快速城市化轉(zhuǎn)型使一國土地價值發(fā)生重大結(jié)構(gòu)性改變。在真正的農(nóng)地農(nóng)宅價值變化有限的同時，轉(zhuǎn)為城市建設(shè)的農(nóng)地會獲得或百上千倍的增值。人口的不斷城市化集聚和社會公共設(shè)施、公共服務(wù)、公共產(chǎn)品在極少量城市建設(shè)土地上的堆積，使得城市中的商業(yè)化土地成為造富機(jī)器和財富分配的最普遍形式。
因此，真正的分歧在于，周教授打著農(nóng)地農(nóng)宅入市的旗號，要放手推動城中村城郊村的土地轉(zhuǎn)讓開發(fā)入市，我則認(rèn)為這涉及全體國民的重大財富分配，絕不可讓少數(shù)人分肥與自行其是。因此，盡管我支持從改革方向上說農(nóng)地農(nóng)宅可以也應(yīng)當(dāng)入市，但要循序慎重從事，嚴(yán)格區(qū)分城郊非城郊，區(qū)分在農(nóng)地大旗下的耕地和建設(shè)用地。即使對可以商住開發(fā)的土地，現(xiàn)代社會也不能沒有規(guī)劃和容積率管治，因而自己的土地上自己也沒有空間建筑權(quán)。而且這不僅農(nóng)民沒有，城市居民也沒有；中國公有土地上沒有，西方私有土地上也沒有。這就惹來了周教授《辯“建筑不自由”》的幾篇批評文章，對我所說的西方建筑不自由深表懷疑。待我詳細(xì)介紹了發(fā)達(dá)國家以及東亞的用途與建筑管治的情況后，周教授這次又教訓(xùn)道“具體到城市化課題，多看看別家在城市化率達(dá)到70%以前的舉措，不是更有針對性嗎？自己的城市化率不過略過50%，非要把達(dá)到高度城市化國家——城市化率達(dá)到80%-90%——很晚才采用的辦法搬來，人家毫發(fā)無損，自己憋個半死，很過癮嗎？”
看來周教授對我所介紹的發(fā)達(dá)國家現(xiàn)狀已經(jīng)多少查證，不再斥之為“荒誕不經(jīng)”和“怪論”了，但又訓(xùn)斥我引述情況的時間和歷史階段不對。其實我原本既介紹歐美歷史上的土地建筑司法實際，又著重介紹東亞的日韓和中國臺灣，就是因為我們正處在幾十年前人家的發(fā)展階段上。不過當(dāng)時周教授并不愛聽。他一定是忘記了自己半年前在《辯“建筑不自由”》一文中所說的話。因為他在那里說，據(jù)他所知，美國的分區(qū)和規(guī)劃管治自上個世紀(jì)以來是越來越寬松了，“在這種情況下，只對上世紀(jì)20年代以前的美國判例引經(jīng)據(jù)典，怕有誤導(dǎo)讀者之嫌”�？梢�，只要不符合周教授頭腦中固定的建筑自由的市場信條，對別人的案例和實際，時間引晚了不行，引早了也還是不行。
分歧之二：規(guī)劃服從土地所有權(quán)，還是所有權(quán)服從規(guī)劃
其實，周教授最不能容忍的，還不是我介紹的海外案例和實際，而是我對海外實踐所作的那些西方經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書上沒見過的歸納。他說“我特別不能同意的，是華生對那些西方故事所作出的概括。如‘在今天西方發(fā)達(dá)國家，土地的開發(fā)使用是公權(quán)力而不是私權(quán)利’、‘西方各國都通過立法形式將土地開發(fā)建筑的權(quán)利與土地所有權(quán)分離’、‘用途和規(guī)劃管治高于所有制’、以及‘建筑不自由早已是深入普通公民頭腦的法治觀念’，我以為其中最糟糕的，就是那個‘建筑不自由論’”。因為我這些“自作主張”的理解和歸納，與周教授篤信的觀念太相對立。
實際上，在現(xiàn)代法治國家，規(guī)劃權(quán)與土地所有權(quán)，誰高于誰，誰服從誰，是個法律實踐問題。如果規(guī)劃權(quán)高于所有權(quán)，則土地所有者包括私人土地所有者就必須服從規(guī)劃；如果所有權(quán)高于規(guī)劃權(quán)，所有權(quán)人就可不聽規(guī)劃，我行我素。規(guī)劃就會變得毫無意義。正如之前介紹過，所有權(quán)對規(guī)劃權(quán)的挑戰(zhàn)，在美國是經(jīng)過1926年美最高法院對歐基里德村的里程碑式判例解決的，即法院確認(rèn)規(guī)劃權(quán)是政府公權(quán)力即警察權(quán)的一部分，土地所有權(quán)者無權(quán)挑戰(zhàn)，而且因土地開發(fā)的規(guī)劃限制所有人也不能要求賠償。但是，土地所有權(quán)人的利益并非沒有必要保護(hù)。當(dāng)規(guī)劃實施需要改變現(xiàn)狀，造成土地所有人既得的財產(chǎn)損失，這時將視為實質(zhì)性征收，就必須對土地所有人進(jìn)行市場價值的公正補(bǔ)償。
那么，歷史上長期并無規(guī)劃，為什么要有規(guī)劃？為什么不能由市場自己解決土地開發(fā)侵犯他人自由的外部性問題？從先行國家發(fā)展過程看，這是因為城市化、現(xiàn)代建筑技術(shù)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的發(fā)展，使得現(xiàn)代生活的交叉外部性越演越烈。任何一個住戶或廠家要利用土地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，都無法去和所有的外部性相關(guān)者（鄰居、鄰居的鄰居、社區(qū)居民、各種公共設(shè)施與公共產(chǎn)品的提供者、環(huán)境、人文與自然資源保護(hù)的利益相關(guān)者等等）去一一談判并同時達(dá)成市場結(jié)清的協(xié)議。因此，有強(qiáng)制約束力的規(guī)劃是土地開發(fā)產(chǎn)權(quán)邊界界定困難、市場失敗、公地悲劇的產(chǎn)物。
但是，規(guī)劃作為有強(qiáng)制性的公權(quán)力，作為對產(chǎn)權(quán)人市場交易機(jī)制的替代，一樣會出錯，包括可能在長官意志下出大錯。因此，規(guī)劃權(quán)與其他公權(quán)力一樣，只是必要之惡，是“不最壞”的制度安排。這樣，規(guī)劃要以市場為前提和基礎(chǔ)，規(guī)劃制定和修改應(yīng)遵循民主程序，最大可能地提高科學(xué)性、預(yù)見性，就是必然要求。周教授斷言，我所說的規(guī)劃替代市場交易分配土地空間開發(fā)建筑權(quán)，與規(guī)劃本身又必須以市場需求為基礎(chǔ)和導(dǎo)向，相互矛盾，必有一條錯誤，這個邏輯真是讓人莫名其妙。就如民主機(jī)制與市場機(jī)制截然不同，前者是一人一票，后者是一元一票，采用民主機(jī)制的地方，市場機(jī)制就被替代，反之亦然。這時說民主機(jī)制下的政府決策也不能脫離市場規(guī)律，違反了也會受到懲罰。這就意味著這兩個機(jī)制只能有一個存在和正確嗎？當(dāng)今世界上的法治國家，任何個人或法人，要在土地上搞開發(fā)搞建筑需要申請公權(quán)力的規(guī)劃許可而不是由當(dāng)事人之間的市場交易和談判自行決定，這并非如周教授所說是我“發(fā)明的理論”與“獨樹一幟”，而是誰也沒法否認(rèn)的客觀事實。須知市場再偉大也不是萬能的，它既無法用金錢計票去取代政治決策程序，也無法無視交易成本用當(dāng)事人的市場交易去決定土地用途和建筑容積率。
其實，周教授并非完全不明白西方發(fā)達(dá)國家也是用規(guī)劃而不是市場交易來實現(xiàn)土地用途和建筑權(quán)配置。但是，周教授還有絕招，這就是外國成功東西也不適合于中國。
分歧之三：中國特殊論——籠外的老虎喂不得
本來國情論和中國特殊論是本土派的武器，到西方學(xué)習(xí)過又主張市場自由主義的人一般是不屑的。但是，周教授深知，只要打出反對擴(kuò)張公權(quán)力的旗幟，中國特殊論也可派上用場去捕獲大眾情緒。果不其然，周教授詰問，你華生明知中國公權(quán)力的行使有諸多問題和缺陷，還要強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的作用去擴(kuò)張政府公權(quán)力，且不說經(jīng)濟(jì)學(xué)的道理，這首先就是政治不正確。用周教授的話來說，你認(rèn)為國外法治市場經(jīng)濟(jì)中用公權(quán)力配置土地開發(fā)和建筑權(quán)，轉(zhuǎn)型中國也就非照章辦理不可，“這個主張不啻是說‘人家喂老虎，咱為什么就喂不得？’——問題是籠中虎喂得，籠外虎也是喂得的嗎？非要喂，請君先把老虎關(guān)進(jìn)籠子再說！”也就是說，你華生不能先解決民主政治問題， 就請老老實實閉嘴！
我的回答是，從發(fā)展中國家的一般情況看，就是咱從明天早上開始政治體制改革，要建立起成熟運(yùn)轉(zhuǎn)的民主政治和公權(quán)力的有效約束，恐怕也得幾十年時間，難道我們今天就只有等待或者都改行去搞革命搞政治？換個角度說，經(jīng)濟(jì)學(xué)不就是在各種約束條件下求解的嗎？發(fā)展中國家公權(quán)力約束不到位就應(yīng)該去亂試發(fā)達(dá)國家也做不了的土地開發(fā)建筑權(quán)市場配置？無論怎么搞亂了都比現(xiàn)狀強(qiáng)？
本來，發(fā)展中國家的普遍問題就是社會缺法治、政府缺約束、市場機(jī)制不完善，否則怎么叫發(fā)展中或不發(fā)達(dá)國家呢？在法治社會和法治文化的建設(shè)還有待時日的情況下，公權(quán)力有硬傷，市場又何嘗沒有殘缺？土豪又何時講客氣？須知在2004年土地統(tǒng)一招拍掛之前，一級土地開發(fā)本來就是多少市場化的，但出現(xiàn)了權(quán)錢勾結(jié)、黑箱操作、腐敗猖獗等一系列問題，當(dāng)初土地招拍掛原本是為了解決這個問題的直接舉措。土地財政現(xiàn)出現(xiàn)問題其解決之道并非是只能走向另一極端，讓政府公權(quán)力退出、由土地開發(fā)商與鄉(xiāng)村干部、家族農(nóng)戶等各種勢力自行混戰(zhàn)。
更一般地看，由于大多數(shù)發(fā)展中國家均實行土地私有制，而土地開發(fā)配置又不可能沒有規(guī)劃，故而在法治薄弱、政府低效的發(fā)展中國家，土地一級開發(fā)多是半政府半市場的畸形形態(tài)，并普遍出現(xiàn)了土地在大地主和土地投資與投機(jī)資本集團(tuán)手上不斷集中，農(nóng)村勞動力極度過剩，城市又貧民窟嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)長期處于發(fā)展緩慢的二元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中。二戰(zhàn)后唯有東亞模式的國家和地區(qū)，雖然也是公權(quán)力約束不力的發(fā)展型政府，卻通過強(qiáng)有力的規(guī)劃執(zhí)行和對城市化土地增值漲價歸公即社會分享的再分配，經(jīng)過短短不足半個世紀(jì)，完成了社會轉(zhuǎn)型和進(jìn)入高收入行列，成為二戰(zhàn)后發(fā)展中世界成功的罕見典型�？梢姀�(qiáng)勢政府在轉(zhuǎn)型社會中也是有利弊兩面，并無需一味排斥，利用得好，也有其優(yōu)勢。文明發(fā)展有階段性。在經(jīng)濟(jì)落后、法治社會尚待建立完善前的叢林生態(tài)社會，只知道反對難以約束的老虎這個公權(quán)力，變成個弱肉強(qiáng)食的豺狼世界，事情只會更糟。反之，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化順利轉(zhuǎn)型、市民階層發(fā)展壯大成為社會主流，獅子、大象等制約的力量都起來了，又何愁老虎能跑到民主法治社會的大籠子之外？
正是研究了西方發(fā)達(dá)國家走過的道路和看到東亞城市化轉(zhuǎn)型和土地增值分配的成功經(jīng)驗，如日本土地增值再分配的減步法、韓國的“土地公”概念的系列立法、中國臺灣的“平均地權(quán)、漲價歸公”、新加坡政府集中土地資源，為85%的人口建保障房等，我在《城市化轉(zhuǎn)型與土地陷阱》的專著中做了一些比較研究并引出若干結(jié)論，怎么到了周教授筆下就成了“自己心儀，但尚無扎實經(jīng)驗支持的主張”，“似乎再也沒有正經(jīng)事可干，不屑拿出——其實是拿不出——實際經(jīng)驗來驗證自己的主張”的胡編亂造呢？而土地用途界定和建筑開發(fā)的私權(quán)利市場交易決定法，發(fā)達(dá)國家找不著，發(fā)展中國家更未見成功的先例，周教授就只因認(rèn)為其再差也總比公權(quán)力強(qiáng)，就大膽地向國人推薦，而且因此就容不得別人說話，這恐怕并不公道。其實，同樣一個尚欠約束的公權(quán)力，周教授稱贊其“真拉下臉來反腐”，為什么不能也讓其真拉下臉來公平分配土地增值收益呢？
分歧之四：小產(chǎn)權(quán)房合法化是改革方向嗎？
我在文章中已經(jīng)說得很明白，普通的農(nóng)地農(nóng)宅，沒有人說其有任何不合法。農(nóng)民自建自住的農(nóng)宅，即便高些大些，即便有時也會出租，鄉(xiāng)間沒聽說、政府也沒有稱之為小產(chǎn)權(quán)房。小產(chǎn)權(quán)房是指在集體土地上（既包括利用舊村改造等集中的農(nóng)民宅基地，也包括占有耕地和其他公用地和非利用地），建造的以出售和出租為目的的建筑。這些建筑通常既違反土地用途管治，也都統(tǒng)統(tǒng)違反了建筑規(guī)劃管治。人們談到小產(chǎn)權(quán)房，典型的都會列舉如多達(dá)百幢高樓的北京太玉園、洪福宛，以及周教授用贊賞的口吻提到的深圳原住民通過“種房保地”，許多人擁有的多棟十幾二十多層的高樓。周教授現(xiàn)在提議不要用含義不清和帶有歧視性的小產(chǎn)權(quán)稱謂，違建就說違建。我當(dāng)然舉雙手贊成。因為我之前就一直強(qiáng)調(diào)“現(xiàn)代法治社會下，無論是屬于什么產(chǎn)權(quán)的土地，搞違建都不行”�，F(xiàn)在的真實情況是，城市居民的違建，通常是多建一層或多搭出一小塊，大家通常都認(rèn)為是錯誤和不合法的，應(yīng)當(dāng)拆除。而農(nóng)民在集體土地上的違建，往往比城市居民嚴(yán)重十倍百倍，平地里建起了高樓，更出格的則是蓋起了大批高樓群，但以農(nóng)民集體土地和小產(chǎn)權(quán)的名義，就可以堂而皇之地登堂入室，還有如周教授等一大批知名學(xué)者發(fā)明一大堆理由為之正名。試想所有這些在城中村城郊村的大規(guī)模違建，若發(fā)生在城市居民自己花錢買來的大商品房用地上，想都不敢想，根本不可能出現(xiàn)，出現(xiàn)了也會早就被拆個精光。從這個角度看，小產(chǎn)權(quán)房哪里是歧視性的稱呼，而是違建的最好保護(hù)傘和最理直氣壯的理由。
奇怪的是，周教授在小產(chǎn)權(quán)房的定義上吹毛求疵，在1986年《土地管理法》出臺前也可能有一棟先于法律而存在的小產(chǎn)權(quán)房等問題上抬杠，就是不回答對城中村城郊村的大規(guī)模違建怎么辦的問題。從他使用的文章標(biāo)題“從‘盲流’到‘小產(chǎn)權(quán)’”來看，周教授是把當(dāng)年的“盲流”與今天的“小產(chǎn)權(quán)”等量齊觀的。如果我記得不錯，周教授也多次將當(dāng)年的土地承包的不合法處境來類比今日的“小產(chǎn)權(quán)”。這些都無非是說，當(dāng)時不合法的，今天都合法了，而且被視為改革的創(chuàng)舉。今日的“小產(chǎn)權(quán)房”，將來應(yīng)當(dāng)是同樣的命運(yùn)。所以，不難想見，城中村城郊村違建搶建，既有強(qiáng)大的利益推動，又有理論家們的保駕護(hù)航，在這種情況下怎么可能被遏制住呢？
不過，問題恰恰在于，小產(chǎn)權(quán)房，或者更準(zhǔn)確地說，所有在集體土地上（其實在其他土地上也一樣）違反土地用途管制或違反房屋建筑規(guī)劃管治的違建，與當(dāng)年的“盲流”或土地家庭承包的性質(zhì)都截然不同。因為人的自由流動與遷徙是公民的基本權(quán)利和市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。而土地家庭經(jīng)營是迄今世界上最普遍最成功的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。但違法違規(guī)的違建則不同，法治社會越健全、市場經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，任何土地包括自己私有土地的空間建筑自由就越受到嚴(yán)格的規(guī)劃限制。如前所述，規(guī)劃本身可能存在缺陷、存在問題，需要反映市場需求，但這只能通過民主程序和科學(xué)決策程序去解決，而不能助長和鼓動用普遍的違規(guī)違法去破壞規(guī)劃破壞法治，那樣只會使社會陷入更大的混亂和不公正之中。正因如此，集體土地、農(nóng)民或小產(chǎn)權(quán)都不是能為違章違建正名的理由。從經(jīng)濟(jì)學(xué)本質(zhì)上來說，任何違建都是利用個人成本與社會成本的差異，以損害社會總福利為代價而謀取個人利益的擴(kuò)張，因此永遠(yuǎn)也不會成為改革的方向。
小產(chǎn)權(quán)房這個最初起自民間的稱呼本來就不是講正常的農(nóng)地農(nóng)宅，而是用來特指多由鄉(xiāng)村干部組織或帶頭，違反土地用途管治和規(guī)劃管治、嚴(yán)重違章違建、用于出售出租的房屋，特別是樓群。周教授對小產(chǎn)權(quán)的概念含義給我們擺了一大堆龍門陣，但看到最后，我們還是不明白他對在農(nóng)村集體土地主要是在有利可圖的城鄉(xiāng)接合部發(fā)生的大規(guī)模嚴(yán)重違建是什么態(tài)度。他這段文章用的標(biāo)題是“從‘盲流’到‘小產(chǎn)權(quán)’”，但他結(jié)尾的結(jié)論卻悄悄變成“回看當(dāng)年‘盲流’問題之消失，說明城鄉(xiāng)打通的勞力市場化、產(chǎn)品市場化皆不可阻擋。既然人可轉(zhuǎn)，農(nóng)房農(nóng)地的流轉(zhuǎn)怎么擋得住？放眼遠(yuǎn)望，還是稼軒之句最好：‘青山遮不住，畢竟東流去。’”我奇怪的是，周教授如此信心滿滿、豪情萬丈，為什么還是非要用農(nóng)民正常的農(nóng)房農(nóng)地來偷換他如此青睞的小產(chǎn)權(quán)呢？
現(xiàn)代地租理論認(rèn)為，一個最優(yōu)規(guī)模的城市，其總地租等于全部的公共品的投入。在這個意義上說，主要發(fā)生在城中村城郊村的違建搶建，其實質(zhì)是用逃避負(fù)擔(dān)公共產(chǎn)品投入的方式對公共財富的搶奪和盜竊。因此，絕不能采用周教授說的第一種辦法，“即大體上凡對他人及公眾利益基本沒有什么損害的，眼開眼閉算了”。因為這樣一來，必然是劣幣驅(qū)逐良幣，小洞不補(bǔ)，大洞吃苦，到違建越搞越大，樓越長越高，想不再“眼開眼閉算了”的時候，又變成法不治眾，人家還要問開頭發(fā)生的違規(guī)違建你為什么不制止、你早干什么去了？今天許多地方違規(guī)違建的小產(chǎn)權(quán)房難以遏制，難道不都是當(dāng)?shù)卣畧?zhí)法部門當(dāng)初如周教授所建言“眼開眼閉算了”造成的惡果嗎？同時也沒法用周教授的第三種辦法，“關(guān)于大量既可能相互收益或相互損害的行為，則創(chuàng)造條件由利害者各方展開談判、尋找利益平衡點”。因為這個周教授推薦去解決大量違建的主要辦法，全世界沒有成功的先例。自己家、自己單位蓋多高多大的房子，不是鄰居間討價還價、相互交易妥協(xié)就可以的，潛在的要談判的對象太多，交易成本太高，故而根本做不來。否則西方市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展了這么幾百年，不會等到周教授今天再發(fā)明這個辦法來解決土地開發(fā)建筑權(quán)問題。因此出路只能是周教授說到的第二條，即“對明顯損害他人及公眾利益，又有現(xiàn)成法律清楚規(guī)定要加以處罰的，那就用合法強(qiáng)制力加以處罰和制止”。只是看遍周教授近百篇專欄文章，除了不斷見到周教授為違建小產(chǎn)權(quán)房歡呼、出招（如法律不讓賣就租，簽個幾十年租約，讓他沒轍）、正名之外，從未見到他主張對哪種即便是建起了摩天大樓群的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合法強(qiáng)制力制止的文字。
當(dāng)然，我已反復(fù)說明，對小產(chǎn)權(quán)房違建的依法處理，并不意味著簡單化。特別是對那些購買小產(chǎn)權(quán)房作為自住房的無房戶，但也要補(bǔ)齊購買時小產(chǎn)權(quán)房與商品房的差價。對違規(guī)建設(shè)者和非自住房的購買者，更要從嚴(yán)處罰�？傊�，只要堅持“守法者不吃虧，違法者不得利”的原則去處理，小產(chǎn)權(quán)房的情況再復(fù)雜，也可以逐一化解，從而成為法治社會建設(shè)的重要一環(huán)。
周教授在文中說我將小產(chǎn)權(quán)房斥之為違建、非法和誤區(qū)，“他心目中的‘正區(qū)’無非就是靠政府來建農(nóng)民工房。你要建就快建哪，等建夠了，又做得到屋美價廉”，農(nóng)民工自然會去住云云。其實，由政府為無房打工者建保障房，是東亞的普遍經(jīng)驗。連新加坡這樣的城市國家也為85%的人口建了保障房。世界第一自由經(jīng)濟(jì)體香港也為40%的低收入人口建了保障房，對他們實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會穩(wěn)定都起了基礎(chǔ)性的作用。不知為什么到了周教授那里，他對城郊農(nóng)地開發(fā)入市傾注了那么大的熱情，對人的安居保障房則如此奚落。須知城市土地增值公平分配是給外來務(wù)工人員大規(guī)模建造保障房的前提。否則土地增值收益都進(jìn)了幾大利益集團(tuán)的腰包，周教授自然可以對保障房建不起來冷嘲熱諷。況且政府建保障房只是土地增值社會分享的一種形式，只要有廉價土地供給，如日韓和中國臺灣那樣，除各種保障房公租房外，也可以用市場化的辦法建造廉價實惠的國民住宅，還可以直接給無房的務(wù)工人口提供平價土地，讓居民自己或合作建房，或成立專業(yè)的金融或住房開發(fā)合作社來建房供房。其實，只要真正將人轉(zhuǎn)即移居人口的安居和平等享受公共產(chǎn)品的市民化放在首位，將公民的平等權(quán)利和人力資本的廣泛積累看作是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的原動力，國人有足夠的創(chuàng)造力和智慧去提供解決的途徑。
分歧之五：城市化土地增值分配與漲價歸公
我們知道，周教授過去一直是“漲價歸公”的堅決反對者。理由是世上究竟哪一種商品的漲價，真的完全沒有社會因素，“為什么偏偏單拿土地說事？”在我發(fā)表了《土地漲價歸誰？》的專文回應(yīng)之后，這次周教授似乎又有了新說法。他說，“要明白，對城市化進(jìn)程中的土地增值，不論‘漲價歸公’口號多響亮，實際上真正通行的，到處都是‘土地漲價可分成’。”須知，“漲價歸公”是當(dāng)年孫中山先生提的口號，在孫先生的意思中漲價歸公當(dāng)然不是漲價歸官府歸官員，而是由社會分享，此前周教授一直把“漲價歸公”批個半死，不知現(xiàn)在是改變了觀點，還是又創(chuàng)造了一個我們不理解的說法？
也許周教授會說，他的“土地漲價可分成”與“漲價歸公”的社會分享還是根本不同的。不過記得此前周教授斷言“‘土地漲價歸公’這句動員力極其強(qiáng)大的綱領(lǐng)性口號，其邏輯前提都是錯的”。原因是其他商品的漲價都不歸公，土地漲價就自然不應(yīng)歸公。周教授還不乏嘲弄地說“‘白菜漲價歸公’與‘土地漲價歸公’是同一件事情的同一個邏輯，大聲主張后者卻又不好意思說出前者，表明其思想缺乏一致性”。現(xiàn)在他又主張“到處都是‘土地漲價可分成’”了，那么，他今天是否認(rèn)為其他商品，包括大白菜也要漲價可分成？如果大白菜等其他商品漲價社會都不可也不應(yīng)分成，為什么周教授又突然改變主意認(rèn)為土地漲價可分成呢？
但無論怎樣，周教授主張城市化土地漲價可分成與我們主張的土地漲價歸公即社會分享，至少從字面上說，已經(jīng)區(qū)別不大，這恐怕應(yīng)當(dāng)算是我們討論增加的一個共同點。當(dāng)然，質(zhì)的問題即可不可以社會分享的問題解決了，但分享分成多少這個量的問題仍然很重要。因為很顯然，城市化土地增值，社會分享一個零頭與分享其大頭是截然不同的兩回事。正如我之前指出，像深圳原住民那樣，只要按照周教授欣賞的所謂20—15原則，即拿出不足30%的土地交給社會（這是任何城市建設(shè)都必須的公共用地比重），不必再負(fù)擔(dān)任何社會公共設(shè)施與產(chǎn)品投入，就可以堂而皇之地將自己擁有的幾棟違建樓合法化，這不是任何意義上的漲價歸公與社會分享，而是漲價歸私。按照這樣“合法化”邏輯，不違建者是傻瓜，違建者獲暴利，這是鼓勵違建還是鼓勵守法呢？
這樣我們就來到了城市化轉(zhuǎn)型社會土地增值分配這個全部利益爭斗的核心。我一直強(qiáng)調(diào)，由于城市化快速轉(zhuǎn)型的人口集聚和社會公共品投入，全國土地價格結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大相對調(diào)整。城市與城郊土地的增值分配成為這時期社會財富分配的主導(dǎo)形式，成為全國民眾家庭財產(chǎn)積累的主要載體。因此，土地增值收益應(yīng)主要回歸城市化的主體即以農(nóng)民工及家屬為代表的若干億外來務(wù)工人員家庭，以及無房少房的城市居民。這樣就必須調(diào)節(jié)在現(xiàn)行體制下?lián)屨剂送恋卦鲋档乃拇罄婕瘓F(tuán)，包括地方政府（他們雖然用土地收益做了大量城市必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但也有各種貪大求洋的浪費和追求政績和自身福利的亂用私占）；城中村城郊村種房保地、搭便車搶奪公共產(chǎn)品、靠土地寄生發(fā)財?shù)脑∶�；在封閉式土地供給體制及與地方政府休戚與共中分肥的土地囤積開發(fā)商；在城市和城郊憑借金錢優(yōu)勢占有多套住房乃至土地而又未合理承擔(dān)公共品責(zé)任的富裕居民。由于這些利益集團(tuán)都是或憑借權(quán)力或憑借資本或在市場經(jīng)濟(jì)的分配分工格局中的近水樓臺獲利者，要調(diào)節(jié)他們的利益來為雖占人口多數(shù)但相當(dāng)弱勢的外來務(wù)工人口的融入和市民化服務(wù)，自然無異于虎口奪食，困難很大。這也正是二戰(zhàn)后大多數(shù)發(fā)展中國家城市化現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型受阻的重要原因。而唯有強(qiáng)有力調(diào)節(jié)這個土地增值收益用于進(jìn)城農(nóng)民市民化的東亞模式各經(jīng)濟(jì)體，成功地實現(xiàn)了現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，這顯然不是偶然的。
因此，說到底，我與周教授等人的分歧就在于此，在他們看來，“盲流”變?yōu)楹戏ù蚬ふ�，無論住在農(nóng)舍、工棚、地下室，“那就是人的城市化”了，因而他們特別關(guān)心的是城郊農(nóng)村的土地非農(nóng)建設(shè)開發(fā)。而我則認(rèn)為，農(nóng)民工進(jìn)城打工不能落戶是中國人口城市化亟待解決的核心問題。一個基本但體面的安居條件是移居人口家庭享受公共產(chǎn)品服務(wù)的基礎(chǔ)和標(biāo)志。因此，公平分配和分享城市和城郊土地的巨大增值是實現(xiàn)農(nóng)民工市民化從而人口城市化的關(guān)鍵；而周教授等人則認(rèn)為，城市化轉(zhuǎn)型過程中的土地增值分配，應(yīng)聽從市場意志，讓城中村城郊村原住民依據(jù)市場需求，自己改變土地用途自行或轉(zhuǎn)讓給地產(chǎn)商開發(fā)，這樣，也就自動解決了農(nóng)民工等外來人口的居住問題，小產(chǎn)權(quán)房不合法的問題也就自然消散。而我則認(rèn)為，這是對現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中土地資源一級市場配置的嚴(yán)重誤解。土地的用途配置和房屋建筑的容積率配置，不可能由市場交易決定；城鄉(xiāng)接合部原住民擁有土地開發(fā)建筑特權(quán)與嚴(yán)格限制城市居民和廣大農(nóng)村地區(qū)的土地開發(fā)建筑權(quán)相互矛盾，從而不可能有效實施；土地增值收益采取誰的土地誰得益的辦法不僅會造成巨大的社會不公平，也會造成土地開發(fā)和城市建設(shè)的極度混亂（深圳原住民的小產(chǎn)權(quán)房與大商品房平分秋色，在全國比例最高，而深圳外來人口的戶籍化市民化在全國大中城市倒數(shù)第一，就是一個突出的例證）；現(xiàn)代社會的健康運(yùn)行和發(fā)展不能沒有高于各種土地所有權(quán)之上的土地利用規(guī)劃，而任何規(guī)劃的有效實施都不能離開對違法違建的強(qiáng)力處罰與制止，這并沒有破壞土地所有權(quán)，而是土地產(chǎn)權(quán)界定的現(xiàn)代發(fā)展和當(dāng)代發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的現(xiàn)實。如此等等。
周教授等人這次之所以對我火氣這么大，認(rèn)為我歸納介紹和總結(jié)分析的結(jié)論不是“最糟糕”就是“特別不能接受”，這恐怕是因為他們原本以為自己已經(jīng)完全占領(lǐng)了理論和道德高地，真理在握，對現(xiàn)行體制完全不放在眼下，覺得其中的問題和缺陷已經(jīng)足以使其土崩瓦解，根本擋不住他們認(rèn)為的土地資源配置市場化資本化的潮流和趨勢。但沒想到同樣批評政府土地財政中的問題和錯誤，同樣不反對農(nóng)地農(nóng)宅的市場化改革方向，但我卻并不簡單和全盤否定現(xiàn)狀，反對從一個極端走到另一個極端，提出了不同的以人轉(zhuǎn)為中心的改革思路，特別是偏偏要證明即便在西方發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)中，土地開發(fā)與房屋建筑由于其特殊的交叉外部性而并不自由，因而自發(fā)的逐利違建和城中村城郊村原住民的自主開發(fā)都不僅不是改革的方向，還是城市化的陷阱和社會撕裂的缺口。東亞模式城市化道路的成功恰恰是源于另辟蹊徑。這樣一場針鋒相對、有時言辭激烈的爭論自然在所難免。
盡管如此，我完全相信，周其仁教授與我一樣，都是在真誠地探索和尋求解決中國土地問題之道。特別是在這次我原本與天則經(jīng)濟(jì)研究所盛洪教授等人的探討爭論中，其仁兄仗義執(zhí)言，站出來指名道姓地直率批評我的觀點，引出了我們兩人反復(fù)深入的學(xué)術(shù)交鋒和回應(yīng)，使土地問題的討論大大地深入化了。這在國內(nèi)學(xué)壇上也并不多見。我相信只要為了求真求實的目標(biāo)，這場尖銳但不失理性的切磋也會在中國經(jīng)濟(jì)研究的論壇上，留下積極的一筆。
(作者為東南大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院名譽(yù)院長)
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