當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 政策評(píng)論 >> 文件解讀 >> 黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期農(nóng)村土地制度改革作出了進(jìn)一步部署，無(wú)論是社會(huì)上普通群眾還是廣大干部均高度關(guān)注。目前，各方對(duì)于創(chuàng)新農(nóng)村土地制度的討論不少，很多人希望改革的步子能快一些、改革的范圍能大一些，這種想法表達(dá)了人們對(duì)改革的熱切期盼。但是，對(duì)于土地制度改革的相關(guān)安排，中央強(qiáng)調(diào)必須保持清醒認(rèn)識(shí)，不要誤讀、誤判，更不能事情還沒(méi)弄明白就盲目推進(jìn)。要在統(tǒng)一部署下，按照“守住底線、試點(diǎn)先行”的原則，審慎穩(wěn)妥推進(jìn)。
一、創(chuàng)新農(nóng)村土地制度要堅(jiān)守底線
土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度，深化農(nóng)村土地制度改革有三條底線不能破，即農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有必須堅(jiān)持，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度仍要堅(jiān)守，耕地紅線不能動(dòng)搖。
第一，堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有。這是我國(guó)基本大法的要求。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有。”《物權(quán)法》第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有。”可見(jiàn)，農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有是我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根本制度。習(xí)近平總書(shū)記在2013年12月的中央農(nóng)村工作會(huì)議上就著重強(qiáng)調(diào)：堅(jiān)持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的“魂”。在此基礎(chǔ)上，《土地管理法》第十條進(jìn)一步規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理;已經(jīng)屬于鄉(xiāng)({真)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。”由此可見(jiàn)，農(nóng)地集體所有不僅是公有制的重要組成部分，也是我國(guó)農(nóng)村社會(huì)治理機(jī)制的基礎(chǔ)。在農(nóng)村的實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，農(nóng)地的集體所有不僅邊界清晰(即“本集體組織成員”所有，一般就是指村民小組或原生產(chǎn)小隊(duì)的范圍)，而且，成員享有的權(quán)利也十分明確。這種集體所有具有明顯的按份共有性質(zhì)，是實(shí)實(shí)在在的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)體現(xiàn)。從這個(gè)意義上說(shuō)，堅(jiān)持農(nóng)地農(nóng)民集體所有，又是保障農(nóng)民土地權(quán)益的根本和前提。因此，守住這個(gè)“魂”不僅符合老百姓根本利益，而且有助于國(guó)家基層治理根基的穩(wěn)固。當(dāng)然，完善我國(guó)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能，還需要進(jìn)一步深化改革。
第二，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，是黨領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)民的偉大實(shí)踐和改革創(chuàng)新，是我國(guó)農(nóng)村的基本經(jīng)濟(jì)制度。同時(shí)，農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度也是黨的農(nóng)村政策的基石，是農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，產(chǎn)生了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的需求。但另一方面，也應(yīng)看到，我國(guó)3/4的耕地還是原承包農(nóng)戶(hù)自己在經(jīng)營(yíng)。從世界范圍來(lái)看，家庭作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)主體是普遍的。因此，2014年中央“一號(hào)文件”明確指出，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)，放活經(jīng)營(yíng)權(quán)，就是要鞏固家庭經(jīng)營(yíng)在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，穩(wěn)定土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，維護(hù)好、實(shí)現(xiàn)好承包農(nóng)戶(hù)的各項(xiàng)權(quán)益。
黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)農(nóng)村土地制度方面的政策變遷，就是圍繞不斷完善權(quán)能、加強(qiáng)保護(hù)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益這條主線展開(kāi)的。農(nóng)村第一步改革，實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。2014年中央“一號(hào)文件”圍繞貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神，對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革、完善農(nóng)村土地承包政策，進(jìn)一步提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對(duì)承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”，即把農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中進(jìn)一步分離出來(lái)，理順了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)三者之間的關(guān)系。這樣，既有利于在穩(wěn)定集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)基礎(chǔ)上，激活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，也有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、加快構(gòu)建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。從所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的“兩權(quán)分離”到所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，是農(nóng)村改革理論和實(shí)踐上的又一重大突破。
第三，堅(jiān)守耕地紅線不動(dòng)搖。土地是農(nóng)業(yè)之本，耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，要確保國(guó)家糧食安全，首先就要守住耕地紅線，保證耕地面積不減少、質(zhì)量不下降。我國(guó)人均耕地面積仍然偏低，不到世界人均水平的一半。當(dāng)前我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段，對(duì)建設(shè)用地的需求大量增加，不可避免地要占用耕地，土地供需矛盾將變得越來(lái)越尖銳。只有保住了耕地紅線，才能保住13億多人的飯碗。
二、改革農(nóng)村土地制度要探索試點(diǎn)先行
根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，2014年中央“一號(hào)文件”對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革作出了部署，提出要適應(yīng)新形勢(shì)和新情況，順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)。引導(dǎo)和規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地人市、完善農(nóng)村宅基地管理制度、加快推進(jìn)征地制度改革。在改革整體框架下，先選擇若干地方進(jìn)行試點(diǎn)，有序進(jìn)行探索，總結(jié)出可復(fù)制、能推廣、利修法的改革經(jīng)驗(yàn)。
其實(shí)，選擇若干地方進(jìn)行試點(diǎn)，并不是要人為延遲改革。農(nóng)村土地制度改革涉及的主體、包含的利益關(guān)系十分復(fù)雜，牽一發(fā)而動(dòng)全身。因此，推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，必須審慎穩(wěn)妥、試點(diǎn)先行。我國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革是一個(gè)理性的漸進(jìn)式的制度變遷過(guò)程，這也是我國(guó)30多年改革開(kāi)放取得偉大成就的關(guān)鍵。改革是一個(gè)探索未知的過(guò)程，在某種意義上也是一個(gè)試錯(cuò)的過(guò)程，需要摸著石頭過(guò)河，采取試點(diǎn)探索、投石問(wèn)路的方法。這是具有中國(guó)智慧的辦法，也是確保改革穩(wěn)步推進(jìn)的重要法寶。
當(dāng)前，一些地方都摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，對(duì)此必須保持警惕。無(wú)論是面上推進(jìn)，還是點(diǎn)上試驗(yàn)，深化農(nóng)村土地制度改革，都要守一定之規(guī)，按程序進(jìn)行。第一，既要從我國(guó)基本國(guó)情出發(fā)，又要適應(yīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新形勢(shì)，要把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的階段性特征，順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展客觀規(guī)律。第二，要在現(xiàn)行法律框架下依法推進(jìn)，對(duì)已經(jīng)不符合發(fā)展要求的法律法規(guī)，必須在經(jīng)過(guò)法定程序修訂之后才能推進(jìn)。第三，涉及突破現(xiàn)行法律法規(guī)的改革試點(diǎn)，必須經(jīng)過(guò)法定程序授權(quán)推進(jìn)。對(duì)一些重大改革，一定要在中央統(tǒng)一部署下，規(guī)范有序推進(jìn)。不要自行其是、搶跑越線，更不能一哄而起。
總之，農(nóng)村土地制度改革是一盤(pán)全面的棋，既涉及農(nóng)業(yè)農(nóng)村方方面面，又關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局，因此，要積極穩(wěn)妥、全方位、審慎推進(jìn)。
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