理查德·卡爾倫（Richard Cullen）:土地收入與中國夢——內(nèi)地城市怎借鑒香港過來者經(jīng)驗
Richard Cullen
中國夢”是一個最近由習(xí)近平主席定義并迅速走紅的詞匯。習(xí)近平主席在2013年廣泛用到了這一詞，他將“中國夢”描繪為：國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福。在任何一個國家，若存在一個定義共同夢想的偉大目標(biāo)，并朝著實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的方向前進(jìn)，其成功執(zhí)行的一個關(guān)鍵要素是穩(wěn)定的長期巨額公共融資。一個強(qiáng)健公平的市場經(jīng)濟(jì)能夠有助于實(shí)現(xiàn)這一夢想。但是，其基礎(chǔ)必須由政府建立。在這篇文章中，我想說明的是：在世界主要經(jīng)濟(jì)體中，中國或許是唯一一個準(zhǔn)備有效（而輕率）地采用最強(qiáng)力的收入來源——土地收入來支撐以實(shí)現(xiàn)“中國夢”為導(dǎo)向的政府政策的國家。而將土地收入作為公共融資的關(guān)鍵來源這一做法已久為大多數(shù)發(fā)達(dá)國家所棄。我相信，中國前所未有的城市化水平進(jìn)一步加強(qiáng)了這一論斷的中肯。許多評論家已經(jīng)注意到了這一點(diǎn)，例如著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)雜志《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》2014年4月發(fā)表了題為《實(shí)現(xiàn)中國夢與城鎮(zhèn)化：中國的未來將走向何方》的詳細(xì)報道。該文章指出，從30多年前開放政策實(shí)施以來，中國的城市人口增長了五億；預(yù)計到2030年，中國人口中有70%，即約10億人口將被城市化。2014年5月，《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》發(fā)表文章《納倫德拉·莫迪的神奇勝選給印度帶來了前所未有的發(fā)展機(jī)遇》，其中提到大約30年前，中國和印度的人均GDP大體相等�，F(xiàn)在中國的人均GDP是印度的四倍。
此外，中國有一個近在咫尺、經(jīng)歷考驗并總體而言相當(dāng)成功的模式可資借鑒——香港。150多年來，在使用土地收入方面，香港比任何一個地區(qū)做得都好。土地收入持續(xù)支撐了香港的經(jīng)濟(jì)繁榮及其低稅率和簡單稅制。正如我們下面將談到的，香港的土地收入制度是基于實(shí)際的財政運(yùn)行經(jīng)驗發(fā)展而來的，而非由課本或理論驅(qū)動。然而，有很強(qiáng)的理論觀點(diǎn)支持香港這一發(fā)展方式，本文將對此進(jìn)行討論。但是在開始分析之前，我想舉兩個澳大利亞最近的例子：2014年3月，新南威爾士州政府宣布計劃賣掉（無條件）悉尼海濱一塊靠近市中心的非常昂貴的公共土地。兩個月之前，維多利亞州政府宣布計劃處置州政府所有的在墨爾本及附近地區(qū)的港口資產(chǎn)，以籌集70億美元。然而，維多利亞州政府并不考慮將這塊土地?zé)o條件賣出：售賣的只是固定期限（長達(dá)99年）的租賃權(quán)。一位政府發(fā)言人解釋稱，“99年后墨爾本港土地的最佳用途不可能還是一個運(yùn)行中的海港。把這些港口直接賣掉現(xiàn)在是能夠賺一些快錢，但是從經(jīng)濟(jì)潛力和宜居性方面來說，將會造成長期、巨大的損失。”我認(rèn)為，維多利亞州這種超前長達(dá)100年的長期思維，顯著優(yōu)于新南威爾士洲采用的“賣賣賣”的短期方式。
土地、國家和公共利益
19世紀(jì)的美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會改革家亨利·喬治，長期主張推行對土地未開發(fā)價值征收單一稅取代其他稅項。他的追隨者利茲·麥琪在1904年創(chuàng)作出桌面游戲《大富翁》的前身來闡釋喬治的理論。喬治·亨利所做的工作在一個較長時期內(nèi)，確實(shí)起到了一些有限的影響，也受到了許多批評。但是，亨利·喬治的觀點(diǎn)——土地是人類“共同遺產(chǎn)”的一部分——所蘊(yùn)含的一致性卻很容易被忽視。特別是在那些幾乎所有具有顯著經(jīng)濟(jì)價值的土地實(shí)際上都已經(jīng)（通常是在很久之前）被國家出售的地區(qū)。發(fā)達(dá)國家差不多都屬于這一類。 最近，一些物權(quán)法理論家爭辯說，個人的土地所有權(quán)是由強(qiáng)大的“社會義務(wù)規(guī)范”所限定的。這一概念強(qiáng)調(diào)（私人土地所有者）對其他社會群體成員的義務(wù)。這一概念也可以用來強(qiáng)調(diào)出于保護(hù)和加強(qiáng)公共利益的目的，可通過把持有所有土地的永久、核心權(quán)益的權(quán)利讓渡給國家，來實(shí)現(xiàn)這種義務(wù)。在實(shí)際的政治活動層面，當(dāng)政府持有一個既定的區(qū)域中所有或大部分土地的產(chǎn)權(quán)時，更是如此。巧合的是，很多發(fā)達(dá)國家的政府過去允許全面或近乎全面地轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)價值較高的（尤其是在城市和接近城市地區(qū)的）土地的地上權(quán)，現(xiàn)在轉(zhuǎn)而保有這些土地的所有權(quán)或?qū)Φ叵聶?quán)利（礦業(yè)權(quán)、隧道權(quán)等）的經(jīng)濟(jì)控制。當(dāng)政府采取這種行為時，其理由通常是保護(hù)公眾的共同利益。
土地收入：香港經(jīng)驗
根據(jù)一般的現(xiàn)代衡量標(biāo)準(zhǔn)，香港被認(rèn)為是一個稅基狹窄的地區(qū)。但是，如果考慮到香港的全部收入基礎(chǔ)，整個情況就會發(fā)生顯著變化。當(dāng)土地收入被納入到公共財政收入范圍之內(nèi)時，結(jié)果發(fā)現(xiàn)香港比大多數(shù)發(fā)達(dá)國家和地區(qū)（非石油主要生產(chǎn)國）擁有更為廣泛的收入基礎(chǔ)。在2013-2014年香港發(fā)展預(yù)測中，土地收入約占政府全部收入的16%。這一規(guī)模已經(jīng)超過了最近一年中政府收入的20%。實(shí)質(zhì)上，這僅僅是土地銷售收入與契約修訂補(bǔ)價（見下文）之和，還不包括與房地產(chǎn)行業(yè)有關(guān)的印花稅和所得稅。幾十年前，直接來源于土地的收入超過政府全部收入的30%。
香港的這種收入制度是如何形成的呢？ 香港土地收入制度的核心是：自1842年至今，香港政府一直對香港幾乎所有房地產(chǎn)擁有永久性的核心產(chǎn)權(quán)。這一政策出現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)原因是為保證英國這一新的殖民地的基礎(chǔ)公共融資（受到英國在北美殖民地失敗教訓(xùn)的影響）。這一模式證明了其存在的價值，于是得以進(jìn)一步發(fā)展，并作為香港財政收入制度的一個關(guān)鍵方面固化下來。
香港在英治時期前50年中制定下來的鴉片相關(guān)收入政策，雖比起初預(yù)想的更為間接，仍被證明是相當(dāng)有力的。有幾十年，來自政府許可的鴉片零售的直接財政收入相當(dāng)令人失望。但是，鴉片貿(mào)易的巨額增長迅速而顯著地強(qiáng)化了香港地區(qū)的經(jīng)濟(jì)。在多山的香港島（英國于1842年首次占領(lǐng)的區(qū)域）上土地供應(yīng)十分緊張，這反而間接強(qiáng)化了香港的土地收入制度。
開始時，英國政府只允許期限為99年（有時更長）的土地批租，并且，相關(guān)租約對土地用途進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定。其結(jié)果就是土地收入的迅速增長，前期來自土地銷售，后期來自土地使用者為升級或更換所租土地上建造的任何設(shè)施通常所要繳納的契約修訂補(bǔ)價。
現(xiàn)代收入制度
香港的土地收入體系非常成功，直到今天，它依然是香港財政制度的支柱。這些基礎(chǔ)也是保證香港在100多年的殖民地時期持續(xù)繁榮發(fā)展的根本，其間香港沒有收取任何種類的直接所得稅。當(dāng)引入這些直接稅時（1947年實(shí)施的《稅務(wù)條例》），稅率也被保持在極低水平，稅制結(jié)構(gòu)也極為簡單�，F(xiàn)在，工薪階層（以及大部分小企業(yè)主）中大約有60%不需要繳納任何直接所得稅。負(fù)有直接薪俸稅義務(wù)的人群中，只有不到2%適用最高稅率。而這一最高稅率控制在總收入15%的水平上。香港土地收入制度的成功，推動了持續(xù)的經(jīng)濟(jì)繁榮，特別是其在貿(mào)易方面的成功，而一戰(zhàn)之前則是鴉片貿(mào)易占據(jù)經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位。歷屆香港政府都在管理改進(jìn)土地制度，以最大化其財政收入能力。他們有意限制土地供應(yīng)，同時，在歷史上也多次收緊政策，以進(jìn)一步提升和鞏固政府對香港所有土地的核心利益。
這一制度反而鼓勵了對開始被用于住宅、商業(yè)和其他用途的土地的再開發(fā)。由于這一（受諸多條件限制的）批租制度，任何形式的再開發(fā)都要求開發(fā)者繳納前述契約修訂補(bǔ)價。而補(bǔ)價一直很高，這一制度特點(diǎn)保證了政府持續(xù)在升值了的土地上永久、定期獲得公共收入。例如，1995年，香港政府將香港島附近的鴨脷洲內(nèi)地段129號地塊以工業(yè)用途賣出3000萬美元。2005年，又有開發(fā)商以約7400萬美元的價格購買了這一臨海地塊，以建造一個高檔住宅項目。僅僅通過允許該地塊的租約變?yōu)樽≌猛�，政府就獲得了約5.04億美元的收入。 在英治時期的前50年中，香港的土地收入在積累巨額公共儲備方面扮演了重要的角色。如今，這些儲備總價值超過3000億美元。其中大約850億美元是政府可用于優(yōu)先緊急事項的官方財政儲備。例如，在1997-1998年的金融危機(jī)中成功保衛(wèi)港元，在沒有資源可借的條件下連續(xù)數(shù)年為政府赤字預(yù)算融資。
香港土地收入制度另一個顯著特點(diǎn)是以公開的方式運(yùn)作，基本上能夠杜絕嚴(yán)重的腐敗問題。鑒于涉及金額之巨，這也算是一個非常重要的成就。這一由市場驅(qū)動的、清廉的運(yùn)作方式，是其成功的另一關(guān)鍵。這是很多因素共同作用的結(jié)果，這里無法一一詳述。概而言之，香港廉政公署發(fā)揮了重要作用。同樣，該制度一經(jīng)建立，所有的利益相關(guān)者都賴以從維持其公正和完整中保護(hù)自己的利益。（注：有助于持續(xù)強(qiáng)力支持這一制度的另一關(guān)鍵因素是回歸前后的香港政府所作出的保證：其一，如建筑使用情況不變，租約期滿將以最低的價格續(xù)期；其二，對所有通過租約征收的任何政府租金將維持在非常低的水平。）
香港廉政公署于1974年成立，是一個擁有豐富資源、完全獨(dú)立的反腐敗機(jī)構(gòu)。正如廉政公署所述：20世紀(jì)60、70年代，香港經(jīng)歷了急劇的轉(zhuǎn)變。當(dāng)時人口快速增加，社會發(fā)展步伐迅速，制造業(yè)蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)漸次騰飛。面對這些轉(zhuǎn)變，政府一方面需要專注維持社會秩序，同時積極為市民提供住屋及其他基本公共服務(wù)。然而，因為人口不斷地膨脹，社會的資源未能跟上實(shí)際需求，這種環(huán)境助長了貪污的歪風(fēng)。市民為了維持生計以及盡早獲取公共服務(wù)，都被迫使用“走后門”的方法。當(dāng)時“茶錢”、“黑錢”、“派鬼”等各種代替賄賂的名堂層出不窮，市民不僅耳熟能詳，甚至無奈接受為日常生活的一部分。2012年，香港特別行政區(qū)在透明國際清廉指數(shù)中排名第14位，位居美國和英國之前，保持了其作為低腐敗地區(qū)的聲譽(yù)。這種相對低腐敗的環(huán)境，對從事商業(yè)和普通居民生活也是有利的。企業(yè)和普通居民都極力支持香港低稅率、極簡的所得稅政策。這是香港帶來的第二個啟示，即在現(xiàn)代社會依然可以保持一種高度有效、極簡、清晰、易于遵守的財政收入制度。這主要得益于政策創(chuàng)新——土地收入制度（也受其他重要因素影響）。
香港的土地財政收入制度同樣意味著，作為土地壟斷供應(yīng)者的政府，可以從維持高地價中獲取既定的利益。兩個最為明顯的、產(chǎn)生間接費(fèi)用的負(fù)面后果是：購買任何形式的房屋所有權(quán)通常是價格（極其）高昂的；由于租賃或購買商用房價格極高，造成大多數(shù)商品和服務(wù)的供應(yīng)價格升高。
香港曾經(jīng)避免了一次重大的住房危機(jī)，得益于政府建立了公共房屋計劃，并對業(yè)主自用住房進(jìn)行大規(guī)模補(bǔ)貼。這一計劃最早開始于20世紀(jì)50年代中期。1953年12月，一場大火燒毀了石硤尾地區(qū)的居民樓，導(dǎo)致五萬人無家可歸。20世紀(jì)70年代初期，政府宣布，在十年之內(nèi)，計劃讓兩百萬人口有所居或有新居。公屋計劃的發(fā)展由此獲得了真正的動力。這些公寓通常都很小，一般只能為一個家庭提供不到50平方米的居所。但是，這些公屋通常管理、運(yùn)營良好，對各個年齡段的租戶來說都比較安全。
香港房屋委員會成立于1972年，是負(fù)責(zé)推行公屋計劃和建立新增公屋的主要機(jī)構(gòu)。房屋委員會在2013-2014財年的全部資本支出約為15億美元。同年末，房屋委員會的全部現(xiàn)金和投資結(jié)余約為80億美元。全部租住公屋數(shù)量超過76萬套，并且這一數(shù)量一直在增加，每年都有新的公屋建好。而且，自1978年以來，香港有超過46.5萬套由政府補(bǔ)貼的公寓出售給中低收入家庭。所以，一半以上的香港人口依然居住在公屋或由政府補(bǔ)貼的自住房中。
一旦制定了這一政策，香港政府便能夠為新建住房提供必要的土地，而不需要支付任何直接收購成本。而且，香港的土地收入制度起初是為這些大規(guī)模房屋建設(shè)計劃融資的重要因素（現(xiàn)在，房屋委員會能夠為建房融資，但是需要政府提供新的土地）。
香港（公共或私人的）住宅樓的高密度很大程度上是由于香港的土地收入制度所造成的。通過限制土地供應(yīng)，香港政府維持著自己的“土地銀行”，保證每塊批租的土地都獲得最高的價格（以及高額的再開發(fā)補(bǔ)價）。這一制度也保證了香港居民能夠享受作為世界上最好的之一的低成本公共交通系統(tǒng)，這一系統(tǒng)以香港地鐵為核心。此外，香港擁有一流的通訊系統(tǒng)，衛(wèi)生、醫(yī)院、教育、娛樂、購物等設(shè)施也非常便利。一個更大的優(yōu)勢是，大多數(shù)香港居民搭乘相對短途的普通巴士就可到達(dá)山區(qū)公園，也可以很容易地到達(dá)海灘。香港地鐵系統(tǒng)通過其享有的開發(fā)權(quán)對交通服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)貼，這種開發(fā)權(quán)通常涉及新建立的地鐵線路和站點(diǎn)。高人口密度（以及主要由昂貴的車庫費(fèi)用造成的低轎車使用率）也使得大型巴士、小型巴士和出租車網(wǎng)絡(luò)具有更強(qiáng)的生命力。政府也通過燃油稅減免機(jī)制補(bǔ)貼所有的巴士和出租車服務(wù)行業(yè)。
大多數(shù)小企業(yè)不需要繳納直接稅、可以獲得便利和低成本的房屋（雖然比較�。�，這兩因素使得普通消費(fèi)者能夠承受香港的生活成本，其中大多數(shù)人也不需要繳納直接稅。
然而，這種日益演化的創(chuàng)新制度的成功也造成了一些不好的方面。主要有兩點(diǎn)，概括來說，一是政府收入政策顯著缺少靈活性，二是土地收入制度造成的高間接成本效應(yīng)。
簡單說，香港政府、大企業(yè)及其顧問們數(shù)十年來對于規(guī)劃長期收入政策非常謹(jǐn)慎。積極的一面是，許多人肯定地認(rèn)為，這一長期的、“保持簡單”的方法在過去運(yùn)行得非常良好，在這一領(lǐng)域無需復(fù)雜的未來規(guī)劃。這種看法也從另一種觀點(diǎn)得以強(qiáng)化：歷史證明，最佳的未來規(guī)劃模式就是保持住香港的金牌活力。這也正是香港一直以來所賴以成功的因素。然而，毫無疑問的是，這些政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)導(dǎo)致香港數(shù)十年來明顯缺少一個嚴(yán)肅的長期稅收政策規(guī)劃。
其次，所有在香港提供的產(chǎn)品和服務(wù)都承擔(dān)著較高的租金成本。所以，可以說香港事實(shí)上存在普遍的消費(fèi)稅。尤其是二戰(zhàn)以來，地租開始顯著下降，而預(yù)付土地補(bǔ)價則隨著經(jīng)濟(jì)（通常）的蓬勃發(fā)展而水漲船高。
香港的貧困問題
香港地區(qū)持續(xù)面臨貧困和收入差距擴(kuò)大這一主要問題。2012年香港政府的一份報告顯示，大約20%的香港居民（約130萬人）生活在新的官方貧困線以下。政府采取了一些措施，這個數(shù)字近年來稍微有所下降。但是，對這樣一個人均GDP很高（經(jīng)常與美國排名相等）的地區(qū)來說，這個數(shù)字依然很高。2001年香港的基尼系數(shù)（衡量社會收入分配公平程度的指標(biāo)）是0.525，2007年是0.533，2011年是0.537（數(shù)字越高，貧富差距越大）。這個數(shù)字在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)中是很高的，其程度幾乎與巴拉圭和巴布亞新幾內(nèi)亞等國家相當(dāng)。相比之下，英國2005年的基尼系數(shù)是0.34，美國2007年是0.45（據(jù)世界銀行）。
剩余福利地區(qū)
歷史上，香港政府一直能夠非常有效地控制支出，大部分是由于文化和經(jīng)濟(jì)原因。簡單來說，香港人長期以來非常依賴家庭、親戚關(guān)系網(wǎng)來處理生活中大部分的緊急事件。而且，從20世紀(jì)60年代到90年代，香港保持了很高的經(jīng)濟(jì)增長速度，并保持著充分就業(yè)狀態(tài)。同樣重要的是，長期以來香港政府不愿引入更為全面的改革措施，解決香港存在的社會公正問題。這些因素意味著香港政府沒有太大壓力來建立一個像大多數(shù)發(fā)達(dá)國家一樣的復(fù)雜的福利社會。取而代之的則是一種“剩余福利”制度。香港的特征是一種互相矛盾的組合：一方面是高度介入直接公共物品的融資和供應(yīng)，尤其是住房、教育、衛(wèi)生和基礎(chǔ)設(shè)施方面；另一方面是維持著相對較低的政府支出（相對于收入而言）。公共商品和服務(wù)的直接供應(yīng)，尤其是廉價、基本但體面的住房的提供，大大緩解了香港貧富差距的影響。然而，仍在等待公屋的貧困百姓無疑是香港人口中最弱勢的群體。
中國能夠而且應(yīng)該著手建立自己的土地收入制度，以之作為持續(xù)的、巨大的城鎮(zhèn)化步伐的一部分，也作為保證所有中國人共享“中國夢”的一個關(guān)鍵因素。前文陳述了香港獨(dú)特的財政收入制度的關(guān)鍵方面，同時，我們也看到了這一制度的一些消極方面。總體而言，該制度取得了相當(dāng)漂亮的成績單——特別是與大多數(shù)發(fā)達(dá)國家的普遍制度相比。接下來，我們將討論香港的土地收入經(jīng)驗如何運(yùn)用于中國大陸、特別是城市地區(qū)，因為中國正致力于如何最好地為“中國夢”賦予具體形式。
政府擁有土地核心產(chǎn)權(quán)——政策現(xiàn)實(shí)
我們應(yīng)該重新考慮一些在稅收制度之外的關(guān)鍵因素，這些因素保證了香港土地收入制度的顯著成功和長期運(yùn)作。若把香港土地收入經(jīng)驗長期、大規(guī)模地運(yùn)用于中國大陸，這些因素將是密切相關(guān)的。
香港政府有效解決了這一制度所造成的急迫的住房危機(jī)問題，特別是當(dāng)高密度、高房價的模式為前提時。香港政府通過提供低成本(面積小但不失體面)的公共房屋對市場進(jìn)行大規(guī)模干預(yù)，是這一制度成功的關(guān)鍵。其手段為大規(guī)模建立公共房屋計劃(仍在繼續(xù))、對通過經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查的低收入人士購買自用住房提供補(bǔ)貼，這兩類房產(chǎn)約占香港全部房產(chǎn)的50%左右。
高密度的住房模式造成了相對較小的生活空間，但是同時讓政府能夠提供世界一流的低成本公共交通與通訊服務(wù)，以及優(yōu)良的教育、醫(yī)衛(wèi)、娛樂等服務(wù)和極好的購物環(huán)境。這種發(fā)展模式也使居民可便利享受大量的郊野公園和其他綠地，這在其他規(guī)模相當(dāng)?shù)某鞘兄惺呛芎币姷摹?#8203;
這一模式已發(fā)展得較為成熟，因此，大多數(shù)利益相關(guān)者都認(rèn)為，只有保持這種制度的完備運(yùn)行，他們各自的利益才能得到保障。香港廉政公署工作高效，不間斷地為這一體系保駕護(hù)航，促使社會各方相信并維系自己的利益。這一“必需的大棒政策”與根植于土地收入制度的低利率簡稅制的“胡蘿卜政策”相輔相成。在這樣的制度框架內(nèi)，一個富有活力的自由市場能夠在批發(fā)(開發(fā)商)和零售兩個層面正常發(fā)揮作用，以保證市場機(jī)制能夠在分配稀缺的土地資源方面發(fā)揮重要作用。
這個制度在積累香港巨額財政儲備方面也至關(guān)重要。然而清晰的是，這些巨額財政儲備并沒有變成常見的“行賄基金”，更不是“勞力士手表儲備基金”——這種基金的使用系統(tǒng)性地缺乏透明度，從而利于行業(yè)規(guī)模的有組織的政治賄選活動。
在19世紀(jì)早期，英國就建立了具有良好的培訓(xùn)、薪酬和職業(yè)機(jī)會的殖民地公務(wù)員體制。這一政策自制定起就為香港提供了良好的服務(wù)。它確立于政府綜合系統(tǒng)之中，如今已成為香港所享有的被人們高度評價的政治遺產(chǎn)。這種限制系統(tǒng)性的、高層的(在香港廉政公署的努力下發(fā)展成全面的)政治腐敗的戰(zhàn)略得以保留，并一直保留至今。這為香港在國際比較研究中在低腐敗方面持續(xù)領(lǐng)先作出重要貢獻(xiàn)。
政府擁有土地核心產(chǎn)權(quán)——政策可能性
應(yīng)該注意的是一些基本的系數(shù)和清晰的人類發(fā)展趨勢。世界人口于2011年達(dá)到了70億。雖然人口增長速度有所放緩，但是，預(yù)計到2025年，世界人口將達(dá)到80億，2050年將超過90億。在20世紀(jì)早期，20%的世界人口生活在城市地區(qū)。1990年，這一數(shù)字小于40%。2010年超過了50%。預(yù)計到2050年，世界人口的70%將被城鎮(zhèn)化。
在發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，由于長期以來土地——尤其是城市土地——幾乎全部轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺诵再|(zhì)，應(yīng)用香港經(jīng)驗的可能性非常有限。許多發(fā)展中國家也存在同樣的政治經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。同時，許多發(fā)展中國家在土地尤其是城市土地所有權(quán)方面存在著很大的(往往是根本性的)法律不確定性。
這些對于建立強(qiáng)力土地收入制度的根本性阻礙，在中國都不存在。自1949年中華人民共和國成立，所有城鎮(zhèn)和非城鎮(zhèn)土地的終極所有權(quán)都?xì)w政府或其正式機(jī)構(gòu)(農(nóng)村集體、國有企業(yè)、地方政府等)所有。
鄧小平1978年的經(jīng)濟(jì)改革開始后，中國的土地使用權(quán)第一次(在一定程度上)走向私有化，各種復(fù)雜的緊張關(guān)系和(拿地)權(quán)利濫用隨之而來，導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的政治、社會、經(jīng)濟(jì)問題。同時，從未有過的大規(guī)模城鎮(zhèn)化正在進(jìn)行，并取得巨大成就。1949年，新中國成立時，中國只有不到11%的人口居住在城市地區(qū)。在1979年鄧小平開放政策開始時，這一數(shù)據(jù)依然低于19%�，F(xiàn)在超過50%的中國公民居住在城市地區(qū)，預(yù)計到2030年，中國約有10億城市居民。
鄧小平時代以來的土地改革造成了這種從農(nóng)村到典型的高密度城市生活的轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)在城市私人土地所有者享有的是40-70年之間不等的土地使用權(quán)，人們?yōu)檫@種可以轉(zhuǎn)手的權(quán)利付出一定的對價。同時，抵押貸款以這些土地使用權(quán)作保證。政府最終擁有相關(guān)土地的核心產(chǎn)權(quán)。有關(guān)土地使用權(quán)到期后的“續(xù)約”權(quán)利依然不明朗。
簡而言之，這意味著在中國，鑒于政府擁有土地所有權(quán)，那么中國將有潛力運(yùn)用香港已經(jīng)試驗并證明行之有效的方法，把持有土地所有權(quán)作為獲取長期公共收入的基本方式。
中國在以前所未有的城鎮(zhèn)化速度進(jìn)行著，其中也面臨著一些挑戰(zhàn)，主要包括：其一，在開發(fā)土地獲取和批量處置土地使用權(quán)過程中存在著大量腐敗和社會不穩(wěn)定事件。這些腐敗得以持續(xù)發(fā)展的范圍依然很廣。其二，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展和基本城市規(guī)劃的缺失，使中國許多城市產(chǎn)生了基本住房、環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施問題。其三，中國依然面臨著改革全部戶口制度的巨大挑戰(zhàn)。現(xiàn)在對戶口制度改革形成了廣泛的一致：這將有利于減少由這一制度放大的城鄉(xiāng)不平等。管理這個轉(zhuǎn)變過程是困難的，但是，依然需要完成。(可以說，戶口制度也是中國避免了像印度一樣產(chǎn)生大量城市貧民窟的重要原因之一。)
雖然香港規(guī)模較小，但時間已經(jīng)證明這些挑戰(zhàn)都可以被克服。
香港經(jīng)驗顯示，要使得一個土地財政政策在長期最大程度的有效發(fā)揮，至少需要以下因素：第一，政府必須在法律上長期擁有對所有土地的核心產(chǎn)權(quán)。第二，政府需要使用一個誠實(shí)公正的長期租約系統(tǒng)來處理土地(政府一般不應(yīng)該把自己控制之下的土地絕對的處理給私有者)。第三，政府需要詳細(xì)規(guī)定每個租約中建筑和使用權(quán)力的具體內(nèi)容，以保證在幾十年后的重新開發(fā)能夠得以批準(zhǔn)，并保證政府能從用途改變中獲得收入。第四，政府還需要直接(有效地)解決不可避免的對低成本公租房和受補(bǔ)貼自用住房的需求。第五，政府必須建立全方位的制度措施來解決土地收入制度所產(chǎn)生的許多民事和刑事犯罪行為，及相關(guān)道德風(fēng)險。
如果能夠建立一個健全、綜合的政府管理體制和市場運(yùn)行框架，那么，這個制度就能夠得以運(yùn)行。它可能為所有人帶來體面的住房。基本的、合理的住房一定是讓社會每個階層中的所有人共享“中國夢”的應(yīng)有內(nèi)容。而且，一個設(shè)計精良的土地收入系統(tǒng)能夠持續(xù)產(chǎn)生巨大的公共財政利益。不難想象將會有一系列的既得利益者對這一制度發(fā)出強(qiáng)烈的反對聲音——不僅在中國內(nèi)部。但是值得記住的是在香港，從來沒有人對政府擁有土地核心產(chǎn)權(quán)發(fā)出真正的抗議聲，即使是非常大的、強(qiáng)有力的私有業(yè)主也沒有。對這種來自私有業(yè)主的支持的關(guān)鍵解釋是，隨著時間的推移，這一制度被證明對私有業(yè)主來說在價值收益(及通過土地交易獲利的范圍)方面是最為有利的。而且，這一制度還保證了香港低稅率、簡稅制的政策。而這一政策幾乎對所有群體都有利。
在中國也存在一個潛在的、非常有力的引入綜合土地收入制度的“銷售工具”。組織有力、健全的土地收入制度，能夠直接與目前現(xiàn)在的土地注冊制度改革聯(lián)系起來。這樣的改革能夠滿足以下幾個目的，包括：第一，堅定而直接地確認(rèn)個人所有者的權(quán)利——每個所有者都有清晰的經(jīng)濟(jì)利益。第二，出借人或銀行的抵押貸款能獲得更好的安全性。第三，能夠促進(jìn)土地的收益所有者可追蹤性(這對反腐也有一定的作用)。
中國的政策選擇：如何借鑒香港經(jīng)驗
除香港土地收入經(jīng)驗之外，很難看到第二個已經(jīng)嘗試和驗證的模式，能夠更好地幫助應(yīng)對世界范圍內(nèi)的巨大城鎮(zhèn)化進(jìn)程問題。這一制度能以更為實(shí)際和人性化的方式解決這些問題。而且，采用香港模式也依然是一個法律上和政治上可行的結(jié)果。
我們已經(jīng)了解香港土地財政模式如此有效的本質(zhì)核心。首先，政府必須長期擁有對所有土地的核心產(chǎn)權(quán)。同時，政府需要詳細(xì)規(guī)定每個租約中建筑和使用權(quán)力的具體內(nèi)容，還需要直接(有效地)解決不可避免的對低成本公租房和受補(bǔ)貼自用住房的需求，并建立全方位的制度措施來解決土地收入制度所產(chǎn)生的許多民事和刑事犯罪行為，及相關(guān)道德風(fēng)險。
大多數(shù)發(fā)達(dá)國家已經(jīng)不再注重土地作為公共財政收入的來源所具有的潛力。主要原因是幾乎各地的政府在很久以前都把所有城市土地和大部分農(nóng)村土地?zé)o條件售賣了。故而，人們便不會注意到缺少了這種他們不再擁有的東西。而且，當(dāng)發(fā)展到這樣一個階段，不管是土地稅還是土地規(guī)劃費(fèi)，都只能獲取很少的財政收入。這個觀點(diǎn)可以得到如下證明：170年以來，沒有一個地方能夠像香港一樣，通過土地收入制度獲得相當(dāng)規(guī)模的政府收入。
土地作為公共財政收入基本來源的相對“不可見性”在最近托馬斯.皮克迪(Thomas Piketty)所著的一本關(guān)于經(jīng)濟(jì)(及不平等)的暢銷書《21世紀(jì)的資本》(Capital in the Twenty-First Century)中也有所展現(xiàn)。簡要地講，皮克迪根據(jù)一些最為廣泛的相關(guān)研究，極具說服力地說明了私人財富一般比經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出增長得更快。這就放大了社會不平等性和不穩(wěn)定性。皮克迪的主要解決方案是在全球?qū)ω敻徽鞫?/span>——一個他也認(rèn)為非常難以實(shí)現(xiàn)的解決方案。
由于上述“不可見性”和“為時已晚”的因素，另外一種政府用于緩和不平等的精明而實(shí)用的方式?jīng)]有被細(xì)究可能也就不足為奇。當(dāng)國家能夠并且確實(shí)擁有所有土地的核心產(chǎn)權(quán)時，它將在特定轄區(qū)內(nèi)的(私人)財富儲存中保有重要的、持續(xù)的一部分，留存在公共利益之中。這一部分可以用來幫助解決社會不平等問題。
中國1949年以來的政治歷史為發(fā)展和執(zhí)行一個基于香港模式的全面的土地財政制度創(chuàng)造了一個絕佳的機(jī)遇。在這方面，中國從大多數(shù)發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家中凸顯出來。
在中國引入這樣一個制度需要時間、耐心和極大的政治決心。而且，這個過程將是極難應(yīng)付的。但是，其潛在回報在各個政策層面都是巨大的。除了執(zhí)行這一政策的強(qiáng)有力的務(wù)實(shí)政治原因外，朝著建立這樣一個土地收入制度邁進(jìn)，也有強(qiáng)有力的政治和財政理論基礎(chǔ)。
中國能夠而且應(yīng)該著手建立自己的土地收入制度，以之作為持續(xù)的、巨大的城鎮(zhèn)化步伐的一部分，也作為保證所有中國人共享“中國夢”的一個關(guān)鍵因素。土地收入制度提供了一個讓所有公民更加平等地共享集體努力的方式：確保政府出于公共利益持續(xù)地在最重要的財富積累——土地——中持有核心的一部分。
《土地收入與中國夢》
2014年07月08日 17:09:33 來源：中國經(jīng)濟(jì)報告
相關(guān)文章相關(guān)評論發(fā)表評論