當(dāng)前位置：文章首頁(yè) >> 三農(nóng)動(dòng)態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 盡管鐵總有多少土地仍是未知數(shù)，但國(guó)家扶持政策對(duì)破解鐵路融資瓶頸已足夠利好
內(nèi)容摘要：8月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）對(duì)外發(fā)布。支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)以自主開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃等多種方式盤(pán)活利用現(xiàn)有建設(shè)用地”,被認(rèn)為是為鐵路“卸包袱”“送紅包”。
關(guān)鍵詞：鐵路;土地;紅包;鐵路建設(shè);開(kāi)發(fā)
制圖：宋 嵩
8月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）對(duì)外發(fā)布。“支持鐵路運(yùn)輸企業(yè)以自主開(kāi)發(fā)、轉(zhuǎn)讓、租賃等多種方式盤(pán)活利用現(xiàn)有建設(shè)用地”，被認(rèn)為是為鐵路“卸包袱”“送紅包”。然而，土地開(kāi)發(fā)權(quán)的賦予，究竟能對(duì)加快鐵路建設(shè)、撬動(dòng)鐵路投融資體制改革產(chǎn)生多大的影響，仍有待于詳細(xì)實(shí)施方案的亮相。
“給鐵總一次性包了個(gè)大紅包”
喚醒既有鐵路土地價(jià)值，給鐵總一次性輸血，有利于減輕負(fù)債
在北方某鐵路局多元經(jīng)營(yíng)公司干了十幾年的老劉，沒(méi)想到國(guó)家優(yōu)惠政策來(lái)得這么快，力度這么大。“以前搞開(kāi)發(fā)都是在內(nèi)部小打小鬧，建個(gè)宿舍區(qū)，搞個(gè)酒店，掙錢(qián)補(bǔ)貼一下職工收入�，F(xiàn)在國(guó)家這盤(pán)棋可太大了。”
倒退10年，鐵路土地開(kāi)發(fā)僅被定位為補(bǔ)貼職工收入、改善居住條件的副業(yè)。當(dāng)時(shí)，鐵路已經(jīng)是勒緊褲腰帶過(guò)日子，一年固定資產(chǎn)投資才幾百億元，不足現(xiàn)在的零頭。“以前鐵路行業(yè)實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任‘大包干’，財(cái)政不撥款，鐵路建設(shè)不是需要多少修多少，而是有多少錢(qián)修多少路，建設(shè)緩慢。”中國(guó)交通運(yùn)輸協(xié)會(huì)常務(wù)副會(huì)長(zhǎng)王德榮回憶，2004年鐵路固定資產(chǎn)投資僅約900億元，一年修不到1000公里，全國(guó)2/3的鐵路是改革開(kāi)放以前就修建完成的，電氣化率僅為25.9%。
這種緩慢的鐵路建設(shè)步伐一直持續(xù)到國(guó)際金融危機(jī)來(lái)臨。2008年，國(guó)家啟動(dòng)4萬(wàn)億元投資計(jì)劃，中國(guó)鐵路跨越到高鐵時(shí)代。2002至2012年的10年間，鐵路基本建設(shè)投資是前10年投資的6倍多。然而，資金來(lái)源依然靠國(guó)家撥款、銀行貸款、鐵路建設(shè)基金自籌。
以政府信用為擔(dān)保、少量投資、大量借貸的投融資模式，最直接的影響就是鐵路債臺(tái)高筑。數(shù)據(jù)顯示，截至今年一季度，中國(guó)鐵路總公司的總負(fù)債已高達(dá)32690億元，其中一季度總用于還本付息的資金為654.38億元，虧損59.28億元，而今年鐵路要完成規(guī)模高達(dá)8000億元的固定資產(chǎn)投資。
業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，《意見(jiàn)》出臺(tái)表明鐵路發(fā)展再靠國(guó)家投資單打獨(dú)斗和行政方式推進(jìn)走不動(dòng)了，非改不可。投融資體制改革是鐵路改革的關(guān)鍵，而賦予鐵路行業(yè)土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)，就是想以此為突破口，提高自身造血能力，也探索吸引社會(huì)資本參與鐵路建設(shè)的新路子。
盤(pán)活現(xiàn)有鐵路用地，推動(dòng)土地綜合開(kāi)發(fā)，將為鐵路減輕債務(wù)包袱。發(fā)改委綜合運(yùn)輸所運(yùn)輸管理研究室主任劉斌介紹，與一般的存量建設(shè)用地再開(kāi)發(fā)相比，國(guó)家給予了鐵路更為優(yōu)惠的政策。按照國(guó)家相關(guān)規(guī)定，改變土地用途、收回土地使用權(quán)重新出讓的，應(yīng)采取招拍掛方式出讓。而對(duì)于鐵路，《意見(jiàn)》規(guī)定劃撥用地目錄以外的用地都可以協(xié)議出讓，不受《招拍掛出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)范》的限制，這無(wú)疑是重大利好。“原來(lái)每一塊土地都要地方收儲(chǔ)再招拍掛。現(xiàn)在相當(dāng)于國(guó)家將鐵路既有用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變一次性審批，使地方政府讓渡利益，將土地增值收益全部劃撥歸鐵總，給鐵總一次性包了個(gè)大紅包。”
據(jù)介紹，目前鐵路系統(tǒng)在城市中心地段擁有大量土地，除了線路、站點(diǎn)使用外，還包括生產(chǎn)和管理用地、員工生活居住用地等。這些建筑物多為矮層建筑，容積率極低，且作為交通基礎(chǔ)設(shè)施，土地價(jià)值沒(méi)有充分發(fā)揮。這部分存量土地今后都可以在符合規(guī)劃的前提下改為商業(yè)、住宅等經(jīng)營(yíng)性用途使用。一旦轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)或住宅用地，土地價(jià)值與物業(yè)增值收益都將大大提升。“中國(guó)鐵路存了五六十年的家底都可以變現(xiàn)了。這種用地政策相當(dāng)于給鐵路一次性輸血，對(duì)減輕當(dāng)期債務(wù)是有幫助的。”
引入民資有利于避免“高鐵空城”
借鑒港鐵模式，新建鐵路用地有望吸引民間資本進(jìn)入，提高鐵路項(xiàng)目造血功能
如果說(shuō)“盤(pán)活現(xiàn)有鐵路用地”被認(rèn)為是有利于鐵路減負(fù)前行，那么“鼓勵(lì)新建鐵路站場(chǎng)實(shí)施土地綜合開(kāi)發(fā)”就被認(rèn)為是撬動(dòng)鐵路投融資體制改革、引入社會(huì)資本進(jìn)入鐵路市場(chǎng)的新利器。
根據(jù)此次《意見(jiàn)》，國(guó)家對(duì)鐵路用地價(jià)格與用地指標(biāo)的支持力度，明顯優(yōu)于其它建設(shè)用地。一方面，供地價(jià)格按出讓時(shí)市場(chǎng)價(jià)格確定，這意味著該塊土地增值收益都將留給鐵路開(kāi)發(fā)主體。另一方面，鐵路建設(shè)項(xiàng)目配套安排的土地綜合開(kāi)發(fā)所需新增建設(shè)用地指標(biāo)，暫由國(guó)土資源部予以計(jì)劃單列，這又意味著鐵路用地指標(biāo)不受地方限制。目前只有農(nóng)村建設(shè)用地及農(nóng)民住房建設(shè)享受指標(biāo)單列政策。
“理論上，這既是仿效香港土地+軌道的運(yùn)營(yíng)模式，也是借鑒港鐵的混合所有制模式，來(lái)推動(dòng)鐵路發(fā)展。”劉斌介紹，在香港新建鐵路沿線，政府給予港鐵公司土地開(kāi)發(fā)權(quán)。港鐵公司以該地區(qū)沒(méi)有鐵路為基礎(chǔ)的地塊價(jià)值估算，向政府支付地價(jià)。港鐵公司修建鐵路的同時(shí)，又與開(kāi)發(fā)商合作開(kāi)發(fā)鐵路的地上物業(yè)。物業(yè)因鐵路發(fā)展升值，港鐵公司從中獲利用作鐵路再投資，并與政府按一定比例分紅。
劉斌認(rèn)為，引入民間資本參與新建鐵路站場(chǎng)的土地綜合開(kāi)發(fā)，將有利于規(guī)避目前出現(xiàn)的“高鐵空城”。在這一輪高鐵建設(shè)中，由于投資主體是鐵路與地方政府，過(guò)分追求城市人口規(guī)模、人為拉大城市框架成為高鐵站選址的首要標(biāo)準(zhǔn)。相當(dāng)數(shù)量的高鐵站被規(guī)劃在郊區(qū)荒野，并建設(shè)了大規(guī)模的站前廣場(chǎng)和開(kāi)發(fā)新區(qū)，導(dǎo)致這些高鐵新城缺乏產(chǎn)業(yè)與人口支撐，淪為空城。
“高鐵的運(yùn)營(yíng)模式、客流特征與傳統(tǒng)鐵路完全不同，其站場(chǎng)的商業(yè)開(kāi)發(fā)模式也勢(shì)必不同。因此引入民間資本參與土地開(kāi)發(fā)，不僅能弱化‘市長(zhǎng)’話語(yǔ)權(quán)，強(qiáng)化‘市場(chǎng)’話語(yǔ)權(quán)，避免目前出現(xiàn)的‘高鐵空城’，也可以提升國(guó)有資本的管理效率，倒逼今后城際鐵路、市郊鐵路的車(chē)站商業(yè)開(kāi)發(fā)模式的轉(zhuǎn)型，增強(qiáng)鐵路自身的造血功能。”劉斌介紹，像日本名古屋火車(chē)站就是一棟高層商業(yè)樓宇，高層為寫(xiě)字樓，中層為超市與商場(chǎng)，地下則是城市軌道交通，體現(xiàn)了土地集約開(kāi)發(fā)，也大大提升了鐵路物業(yè)價(jià)值。
不過(guò)專家認(rèn)為，港鐵模式并非放之四海而皆準(zhǔn)。“港鐵模式的本質(zhì)也是財(cái)政補(bǔ)貼，只不過(guò)它的土地財(cái)富收支不再經(jīng)過(guò)財(cái)政，而是港鐵自收自支。香港地方小，便于監(jiān)督，這種模式是否適用于國(guó)土面積廣闊的恐龍型國(guó)企尚有待檢驗(yàn)。”劉斌指出，國(guó)際上大部分國(guó)家和地區(qū)仍然采用財(cái)政補(bǔ)貼支持鐵路建設(shè)運(yùn)營(yíng)，正是因?yàn)檫@種模式最便于監(jiān)督。“究竟是鐵路公司自主土地開(kāi)發(fā)，還是由政府開(kāi)發(fā)，評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)還是看哪種模式更兼顧效率與公平。”
利好變真金，路還很長(zhǎng)
土地摸底與評(píng)估仍是未知數(shù)，土地開(kāi)發(fā)與收益的資金監(jiān)管將是新課題
盡管政策利好，但如何將利好轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)利益，路還很長(zhǎng)。
首先，中國(guó)鐵路總公司的土地家底究竟有多大，仍是未知數(shù)。關(guān)于鐵路存量用地的規(guī)模，目前沒(méi)有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。而且，鐵路用地違法比例較高，“未批先用”現(xiàn)象突出。2009年度土地執(zhí)法檢查結(jié)果顯示，全國(guó)鐵路建設(shè)項(xiàng)目違法用地560宗，面積6.2萬(wàn)畝，其中耕地面積2.41萬(wàn)畝，約占全國(guó)違法占用耕地面積的9%。明晰和理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，恐怕是中國(guó)鐵路總公司在盤(pán)活土地存量前必須邁出的第一步。
去年，中國(guó)鐵路總公司成立后，其組織架構(gòu)中就出現(xiàn)了一個(gè)新部門(mén)——資本運(yùn)營(yíng)和開(kāi)發(fā)部。該部門(mén)被認(rèn)為是鐵路發(fā)展基金及土地開(kāi)發(fā)的主要操盤(pán)手。今年2月，中國(guó)鐵路總公司對(duì)外發(fā)布《中國(guó)鐵路總公司土地評(píng)估和土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)處置項(xiàng)目評(píng)估機(jī)構(gòu)選聘招標(biāo)公告》，首次涉及土地資產(chǎn)評(píng)估事項(xiàng)，也旨在摸清家底，重估和盤(pán)活資產(chǎn)，為其沿線土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)、土地授權(quán)經(jīng)營(yíng)等奠定基礎(chǔ)。
新建鐵路項(xiàng)目土地開(kāi)發(fā)模式中，民間資本擁有多少話語(yǔ)權(quán)，如何進(jìn)行利益分配，仍是市場(chǎng)觀望的難點(diǎn)�！兑庖�(jiàn)》出臺(tái)后，市場(chǎng)上就出現(xiàn)了中國(guó)鐵路總公司將組建房地產(chǎn)集團(tuán)的消息，但在房地產(chǎn)業(yè)看來(lái)，鐵路并不具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
“無(wú)論是地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，還是物業(yè)管理，鐵總都沒(méi)有充分競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)。如果想在地產(chǎn)領(lǐng)域有所斬獲，最好以土地入股，與有實(shí)力的民企合作，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事兒。”一位房地產(chǎn)企業(yè)人士表示，如果采用新建鐵路項(xiàng)目與土地綜合開(kāi)發(fā)權(quán)“捆綁招標(biāo)”的方式，仍以鐵總及地方鐵路局為主角，社會(huì)資本在這一過(guò)程中很難有話語(yǔ)權(quán)，也就缺乏進(jìn)入市場(chǎng)的信心。
有關(guān)土地開(kāi)發(fā)的配套監(jiān)管政策也有待完善。盡管《意見(jiàn)》明確要加強(qiáng)土地綜合開(kāi)發(fā)的監(jiān)管和協(xié)調(diào)，但是業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為監(jiān)管“緊箍咒”還不夠緊。
“既然鐵路享受的是前所未有的特殊優(yōu)惠政策，那么就應(yīng)該有更強(qiáng)有力的監(jiān)督程序與措施，讓土地開(kāi)發(fā)收益真正滿足鐵路發(fā)展的需要。”劉斌指出，由于鐵路用地開(kāi)發(fā)規(guī)模都是巨量級(jí)的，這勢(shì)必意味著滿足招標(biāo)條件的企業(yè)有限，而一旦拿地太容易，就容易出現(xiàn)圈地亂象和暗箱操作。“應(yīng)該出臺(tái)更嚴(yán)格的備案管理制度與資金監(jiān)管制度，防止土地開(kāi)發(fā)收益成為行業(yè)系統(tǒng)的小金庫(kù)。”
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