農(nóng)村宅基地地權實踐及其制度變革反思
——基于社會產(chǎn)權視角的分析
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內(nèi)容提要：高度趨同的農(nóng)村宅基地制度變革話語的理論基礎在于對宅基地地權實踐理解中的權利產(chǎn)權命題。經(jīng)驗顯示，農(nóng)村宅基地地權鑲嵌于村莊社會治理場域中，呈現(xiàn)出多種社會產(chǎn)權樣態(tài)并表現(xiàn)出獨特的權屬特性。高度財產(chǎn)權化的宅基地制度變革方向不僅誤解了現(xiàn)有宅基地使用權制度的合理性，忽視了宅基地地權實踐的多樣性和復雜性，而且有悖于現(xiàn)代產(chǎn)權發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，放大了宅基地制度的變遷需求，低估了宅基地財產(chǎn)權化制度變革的社會風險和不良后果。中國農(nóng)民可以享有更多的土地財產(chǎn)權利，但一味高歌猛進的宅基地財產(chǎn)權化的制度變革可能會導致“產(chǎn)權失靈”的鬧劇。
關鍵詞：農(nóng)村宅基地 權利產(chǎn)權 地權實踐 社會產(chǎn)權 制度變革
一、引言
農(nóng)村宅基地制度是農(nóng)村產(chǎn)權制度的重要組成部分。學界對這一制度的變革一直有著持續(xù)而熱烈的討論。十八屆三中全會對農(nóng)村土地制度改革進行了全面和系統(tǒng)的部署；新近出臺的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》對未來10年常住人口城鎮(zhèn)化率設置了明確的目標。同時，大量農(nóng)村人口的預期減少使得宅基地資源亟需進行土地制度層面上的進一步調(diào)整。這都為學界繼續(xù)展開對農(nóng)村宅基地制度變革的討論提供了有利契機。
總體來看，政學兩界對農(nóng)村宅基地問題的認知與宅基地制度變革話語一直高度趨同。兩者近乎一致地認為，在農(nóng)村宅基地的使用實踐中，出現(xiàn)了大量的宅基地閑置現(xiàn)象，造成了巨量土地資源的浪費；如果賦予農(nóng)民更充分的宅基地使用權，可以通過農(nóng)村宅基地的自由轉讓來增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，同時實現(xiàn)農(nóng)村建設用地的集約、節(jié)約利用（韓康，2008a；高圣平，2010；周其仁，2010；劉守英，2014）。
然而，中國《物權法》的立法原意是確保農(nóng)民能夠獲取滿足其生活需求的建房用地，而非賦予其具有土地財富意義的現(xiàn)代產(chǎn)權。高度復雜的農(nóng)村宅基地地權實踐映襯出現(xiàn)有理論研究缺乏對宅基地使用實踐經(jīng)驗的充分把握，而且相關變革建言將諸多現(xiàn)實問題簡化為單一的土地產(chǎn)權問題。一直以來，對土地產(chǎn)權問題的研究主要受到以新古典經(jīng)濟學為核心的經(jīng)濟學產(chǎn)權理論的主導。在傳統(tǒng)經(jīng)濟學產(chǎn)權理論中，最具影響力的進路是將產(chǎn)權視為一束權利，這種產(chǎn)權理論強調(diào)產(chǎn)權的排他性、獨立性和產(chǎn)權客體在權屬制度體系中的明確位置。
與經(jīng)濟學產(chǎn)權理論的視角不同，近年來國內(nèi)興起的社會產(chǎn)權理論主張從社會的視角來分析產(chǎn)權問題。較早的“產(chǎn)權的社會視角”從中國的產(chǎn)權實踐中提煉出區(qū)別于經(jīng)濟學相關理論的“產(chǎn)權”概念及分析框架，例如“占有”概念和對占有制度三個維度（資源占有的排他性方位、占有方式選擇范圍、占有時限）的分析（劉世定，2003），以及“關系產(chǎn)權”的概念及相應的理論分析框架（周雪光，2005）。此外，更多的社會產(chǎn)權研究則致力于探析“產(chǎn)權的社會建構邏輯”（曹正漢，2008），注重對產(chǎn)權界定過程的具體分析，將產(chǎn)權的構成和配置規(guī)則置于復雜的社會政治關系中來考察，對產(chǎn)權的認知最終實現(xiàn)了從“一束權利”到“一束關系”的轉移。總體而言，社會產(chǎn)權理論視集體產(chǎn)權為一份以人與人的關系為核心的“社會性合約”（折曉葉、陳嬰嬰，2005），產(chǎn)權的運作與界定不僅意味著人對物的支配性和產(chǎn)權的排他性，而且受制于村莊社會的階層關系和權力結構（郭亮，2011；楊華，2013a；田先紅、陳玲，2013）。
從社會產(chǎn)權的理論視角來審視農(nóng)村宅基地使用和村級管理中的地權實踐[1]，不僅有利于在具體語境中反思既有農(nóng)村宅基地使用認知理論和宅基地財產(chǎn)權化制度變革話語，而且能夠為理解宅基地制度實踐與開拓這一制度的變革走向提供新的理論視角。2013年8月、10月和2014年1月、4月，筆者分別在山西省、湖北省、浙江省和陜西省分別調(diào)查了1個村、3個村、1個村和2個村。樣本村莊主要是農(nóng)業(yè)型村莊，同時兼顧了東、中、西部地區(qū)農(nóng)村的經(jīng)濟社會發(fā)展水平和地形地貌差異。通過質(zhì)性訪談和焦點座談，筆者獲得了反映宅基地地權在獲取、使用、交易、退出和補償方面實踐狀況的8個典型案例。本文從對既有宅基地制度變革話語的辨析出發(fā)，討論地權實踐中農(nóng)村宅基地的社會產(chǎn)權樣態(tài)，并歸納其權屬特性，以此為基礎來深化對既有農(nóng)村宅基地制度合理性的理解，反思宅基地財產(chǎn)權化制度變革話語的謬誤。
二、宅基地制度變革話語中的權利產(chǎn)權命題
在經(jīng)濟學的產(chǎn)權理論看來，產(chǎn)權無疑具有排他性和可轉移性（Demsetz，1988），因此，作為產(chǎn)權客體的宅基地在土地市場中應該具有使用意義上的可轉讓性。不過，在社會產(chǎn)權理論看來，對產(chǎn)權的經(jīng)濟學界定并非理解產(chǎn)權的唯一維度，社會學中的關系產(chǎn)權理論就將經(jīng)濟學的產(chǎn)權思路概括為“權利產(chǎn)權”及其相應的激勵機制（周雪光，2005）。將經(jīng)濟學中的產(chǎn)權理解為“權利產(chǎn)權”，實際上深化了對傳統(tǒng)產(chǎn)權概念的認識。在社會產(chǎn)權理論看來，產(chǎn)權不僅是權利性的，也是關系性的，故而“權利產(chǎn)權”是一個與社會產(chǎn)權既相區(qū)別又相互補充的產(chǎn)權概念。由此，從產(chǎn)權的社會學視角進行反向切入則不難發(fā)現(xiàn)，盡管宅基地財產(chǎn)權化制度變革話語在具體觀點上缺乏一致性，但在對宅基地制度的產(chǎn)權問題上，主流的變革聲音卻表現(xiàn)出高度的趨同性，而“權利產(chǎn)權”命題正是宅基地使用權制度變革話語的理論基礎。
（一）高度趨同的宅基地制度變革話語
對農(nóng)村宅基地制度的爭論最早來源于《物權法》立法階段中對《物權法》（草案）第十三章“宅基地使用權”的討論，有的學者基于物權法原理而對草案中“禁止城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購置宅基地”提出質(zhì)疑，主張通過設定“法定租賃權”來處理農(nóng)村房屋市場向城鎮(zhèn)居民開放的法律難題（韓世遠，2005）。盡管這一觀點并未被《物權法》采納，但此后卻不乏從這一角度認為要變革既有農(nóng)村宅基地制度的主張（劉凱湘，2010）。
《物權法》出臺后，研究土地政策的學者認為，宅基地使用權的民事權利本質(zhì)被宅基地的福利性所掩蓋，《物權法》使得農(nóng)村宅基地的物權屬性獲得了立法支撐，因此，農(nóng)村宅基地的社會福利屬性失去了理論基礎（楊一介，2007）。有的學者從實證的角度指出，農(nóng)村宅基地的使用浪費了巨量土地資源，宅基地無法充分進行市場化流轉，農(nóng)民的產(chǎn)權利益因此遭受損失（韓康，2008b）。因此，應啟動農(nóng)村宅基地市場化改革，賦予農(nóng)民對宅基地的“永久使用權”，準許宅基地在村莊規(guī)劃框架內(nèi)進行自由流轉。
與上述主張相類似，法學界從宅基地使用權的權利制度設計上開出“藥方”。有的學者認為，在宅基地制度設計中應對農(nóng)村宅基地使用權進行權能、權利取得和權利利用三個階段的設定，以實現(xiàn)宅基地物權屬性和社會保障屬性的統(tǒng)一（劉俊，2007a）。這種觀點實際上是對既有農(nóng)村宅基地法律制度的重構，是當前宅基地制度變革話語中最為物權化的聲音。有的學者則從農(nóng)村宅基地所有制的法律屬性切入，認為農(nóng)村宅基地產(chǎn)權屬性屬于物權法理論中“共有”之“總有”，因此，按照《民法通則》第78條第3款的規(guī)定，可以為農(nóng)村宅基地法律制度設定宅基地優(yōu)先購買權，即農(nóng)村宅基地在村集體內(nèi)部無法流轉的前提下，可以向城鎮(zhèn)市場開放，由此便可通過促進農(nóng)村房屋的買賣來實現(xiàn)宅基地的交換價值（孫宇、馮向輝，2007）。這種法理言論的實質(zhì)是，通過對農(nóng)村宅基地所有權法律屬性的共有化，為宅基地的市場化交易提供理論依據(jù)。
此外，最近的研究指出，禁止宅基地使用權自由流轉的制度安排具有巨大的負外部性，宅基地的大量閑置、低效利用和宅基地隱性流轉中過高的交易費用，均導致農(nóng)民的產(chǎn)權權益受損（曹泮天，2012；張國華，2013）。顯然，這種制度分析最終指向的依然是宅基地使用權的自由流轉。毋庸置疑，既有宅基地財產(chǎn)權化的制度變革話語均主張農(nóng)村宅基地使用權進一步用益物權化，希望通過放開農(nóng)村宅基地在城鄉(xiāng)之間的流通，鼓勵農(nóng)民利用宅基地獲取進城資金，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)差距的縮小。
（二）作為變革話語基礎的權利產(chǎn)權命題
不可否認，既有農(nóng)村宅基地制度變革言論具有較強的話語優(yōu)勢，在理論邏輯上具有自洽性。質(zhì)言之，主流變革話語大多在不自覺地利用產(chǎn)權的排他性和可轉移性來理解宅基地的使用實踐并進行法律制度設計，農(nóng)村宅基地被自然而然地對等為現(xiàn)代產(chǎn)權理論中的財產(chǎn)權利客體。
經(jīng)濟學產(chǎn)權學派中關于權利產(chǎn)權最經(jīng)典的論述來源于科斯的《社會成本問題》，其最重要的觀點是產(chǎn)權的明晰有利于外部性的內(nèi)部化，從而實現(xiàn)資源的高效配置，進而實現(xiàn)社會總產(chǎn)品的增加（科斯，1994）。在權利產(chǎn)權理論看來，產(chǎn)權的功能在于“導引人們實現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化”（H·登姆塞茨，1994）。產(chǎn)權實際上是“一個社會所強制實施的選擇一種經(jīng)濟品的使用的權利”（阿爾欽，1994）。產(chǎn)權理論具有天然的“交易”關切，剛性的物品交易需求形塑出西方的與現(xiàn)代產(chǎn)權意識高度相關的財產(chǎn)性社會事實。只有確定清晰的產(chǎn)權，通過市場談判和市場交易，產(chǎn)權主體才能實現(xiàn)資源交換價值的最大化。
權利產(chǎn)權認知進路的前提預設是財產(chǎn)權利客體的交換價值，因而，產(chǎn)權設定的最終目的是為了確保物的交易和實現(xiàn)資源配置效率的最大化。正是在權利產(chǎn)權命題的指引下，既有農(nóng)村宅基地變革話語幾乎本能地視宅基地集體所有權和限制宅基地使用權流轉的制度設計為妨礙宅基地資源在全國土地市場上實現(xiàn)優(yōu)化配置的交易成本。因此，賦予宅基地使用權更大的物權甚至是獨立物權，成為通過產(chǎn)權的私有化來減少交易成本的唯一出路。
以西方權利產(chǎn)權理論為基礎的農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權化制度變革話語理所當然地視法理上的宅基地為現(xiàn)代產(chǎn)權世界中的財富客體，進而主張宅基地使用權的市場化改革及相應的制度變革。但以權利產(chǎn)權理論為基礎的宅基地制度變革理論的不足之處在于，缺乏對宅基地使用實踐中的農(nóng)民生產(chǎn)生活、村莊社會治理關系和農(nóng)民對宅基地的產(chǎn)權認知等地權實踐面向的具體考察，宅基地使用實踐中的諸多問題被簡化為產(chǎn)權交易問題和交換價值的兌現(xiàn)或釋放問題。因此，僅以經(jīng)濟學權利產(chǎn)權命題來理解宅基地使用實踐的認知有失偏頗。
三、宅基地地權實踐及其社會產(chǎn)權樣態(tài)
既有社會產(chǎn)權理論主要討論集體產(chǎn)權的社會建構和確權的社會規(guī)則，本文從“產(chǎn)權的社會視角”出發(fā)，基于社會產(chǎn)權理論來理解宅基地的地權實踐，以提供一種異于權利產(chǎn)權命題的理解路徑。村莊的經(jīng)驗顯示，宅基地地權實踐及其社會產(chǎn)權樣態(tài)大體包括以下五個方面。
（一）宅基地地權獲取
案例1 “按子分地”是20世紀80年代以來山西省運城市河津市F村的社會慣例。F村的土地大體上可分為基本農(nóng)田、機動地和需要開荒才可耕種的溝地。村莊的宅基地來源于村集體的機動地，其余的土地則用于耕種。村民小組按照村民家中兒子的數(shù)量無償分配宅基地。凡是家中有兒子的村民，在兒子年滿18周歲時便可向村級組織提出申請，無償獲得一塊面積約300m2的宅基地。于是，在20世紀90年代的建房高潮中，F村使用了大量村集體的機動地。
根據(jù)兒子的數(shù)量來提前劃分宅基地在北方農(nóng)村比較普遍，村級組織大多通過對宅基地的預先配置來滿足新增人口的建房用地需求。但采用這一方式劃分宅基地的問題在于，F村的集體機動地是重要的耕地資源，大量的集體機動地轉變?yōu)榇迕竦慕ǚ坑玫夭]有得到縣、鄉(xiāng)兩級政府的許可，為了滿足新生子對宅基地的需求，F村放開村集體的機動地作為增量建房用地資源。最終，除極少數(shù)農(nóng)戶因早年經(jīng)濟貧困而未向村級組織申請宅基地外，全村其余村民都獲得了滿足基本居住需求的宅基地。
案例2 “搭地賣房”是20世紀90年代湖北省荊門市沙洋縣農(nóng)村的普遍情況。當時偏遠山區(qū)的外來戶通過購買廉價房屋來獲取在村莊中的土地承包經(jīng)營權。出于繳納農(nóng)業(yè)稅費的需要，L村及鄉(xiāng)政府不僅認可房屋買賣，而且給外來戶辦理戶口轉移手續(xù)。但有些將房屋賣出的本地農(nóng)戶，在舉家外出打工多年進城定居失敗后，又回村申請宅基地，村級組織出于社會保障及村莊社會關系的考慮，大多會再次給他們批準宅基地。
上述案例中村級組織的做法顯然違反了《土地管理法》第62條第4款“農(nóng)村農(nóng)民出賣、出租住房之后，再申請宅基地的，不予批準”的規(guī)定。案例2中暗含著村莊成員權“失”而復得的社會可能性：盡管農(nóng)民在法律或政策意義上脫離了村莊，但農(nóng)民與村莊的社會關系卻依然存在。在村莊生活中，只要農(nóng)民與村莊社會依然保持著社會關系，便有可能再次實現(xiàn)或恢復失去的成員權并重新獲得宅基地。
（二）宅基地地權使用
宅基地地權實踐的主要方面是村民對宅基地的使用，這種使用具體表現(xiàn)在農(nóng)村經(jīng)濟、村莊社會生活和村級治理三個方面。
案例3 湖北省荊門市東寶區(qū)N村宅基地最初的來源都是荒地、坡地和澇地，方便耕種的土地不會被作為宅基地使用。N村的宅基地包括建房用地、曬場、菜園、屋后林地和堰塘，村民不僅在宅基地上建房居住，而且利用宅基地發(fā)展庭院經(jīng)濟，建構具有高度自主性的居住環(huán)境，其整體空間不僅可用于曬谷打谷、擺放農(nóng)機具、養(yǎng)豬養(yǎng)雞，還能夠為農(nóng)民提供休閑娛樂的場地。
村民需要宅基地的基本目的是修建房屋，因此，宅基地大多不會占用能夠生產(chǎn)農(nóng)作物的耕地。宅基地的社會功能在于為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活提供便利和服務，宅基地的地塊選擇一般不會與耕地發(fā)生沖突，耕地地塊的分布形態(tài)往往決定了宅基地的整體格局。宅基地最基本的功能在于滿足村民的建房需求，其使用依附于村莊的社會生活。因而，農(nóng)民生產(chǎn)的經(jīng)濟樣態(tài)和生活形態(tài)決定了宅基地的從屬位置。
案例4 浙江省紹興市諸暨市Z村胡某準備給兒子蓋房，但需要得到四鄰的認可。胡某原先的房子是平房，后來他想加蓋第二層，但居住在其房屋四周的鄰居均不同意。胡某是水庫移民，他在村莊內(nèi)修建房屋合理合法，但近年來，由于土地執(zhí)法中的拆違指標壓力，國土所在具體的土地執(zhí)法工作中傾向于“一刀切”，于是，就在胡某翻修房屋時，在鄰居的舉報下，國土所最后將胡某已經(jīng)快建好的樓房的第二層全部拆除。
在居住格局緊湊的村莊，房屋的修建會影響到周圍鄰居的生活利益。因此，即使是在自己的宅基地范圍內(nèi)進行房屋的翻修，也需要得到周圍鄰居的認可。為了避免和減少房屋修建糾紛的發(fā)生，村民之間便形成了建房需獲得鄰居同意的社會規(guī)范。在浙江農(nóng)村，由于關于宅基地使用的國土法律法規(guī)及相關國土政策被執(zhí)行得過于嚴厲，房屋的一切修建都必須得到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所的許可。在案例4中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所在土地執(zhí)法中恰好利用了村莊內(nèi)部的土地使用規(guī)范，凡是被村民舉報的農(nóng)戶，只要尚未獲得國土所的許可，其修建的房屋便被視為違建，便會被拆除。因此，這種宅基地使用的社會規(guī)范不僅是地方性的，而且獲得了基層土地執(zhí)法部門的某種認可。[2]
案例5 20世紀90年代以來，湖北省襄陽市襄州區(qū)Y村一直進行村莊自主規(guī)劃，凡需要建房的村民只能在村莊規(guī)劃的宅基地上蓋房。由于村莊嚴格堅持對宅基地的整體利用，截至2014年1月，全村10個村民小組全部入住2個集中居住點。通過自主規(guī)劃，Y村不僅節(jié)約出1000余畝耕地，而且利用村民逐年累積的200萬自籌資金對集中居住點進行了重新建設，目前村莊已形成住房風格統(tǒng)一、道路寬闊、配套基礎設施建設良好的居住格局。
村集體如果能夠較好地加強對村莊宅基地的管理，村莊分散而零碎的宅基地便能實現(xiàn)較好的整合。案例5顯現(xiàn)，通過村集體的自主規(guī)劃建設，全村的宅基地在整體上不僅能實現(xiàn)良好的規(guī)劃、管理和利用，而且極大地降低了村莊基礎設施建設的投入，村莊通過集資實現(xiàn)了社區(qū)的重新建造。
（三）宅基地地權交易
案例6 陜西省延安市洛川縣D村的宅基地或房屋交易全部發(fā)生在村莊內(nèi)部，而且交易價格均極低。2013年，該村發(fā)生的3起宅基地交易均在兄弟之間展開，其中一起交易是老大進城后將窯洞賣給了自己的弟弟，轉讓價格僅2萬元，而一孔窯洞的建造成本價格為4萬元左右。正如D村村干部所言：“賣宅基地就跟辦紅白喜事一樣，要先在自己家族內(nèi)問一遍，沒有買的，才能賣給其他的人。不然的話，自己家族的人是不會同意的。”
從案例6可以看出，村莊的宅基地交易主要發(fā)生在近親或熟人之間。在房屋買賣中，家族內(nèi)的近親具有社會產(chǎn)權意義上的“優(yōu)先購買權”，這種優(yōu)先購買秩序猶如費孝通所言的“差序格局”，從近親開始，擴展至遠親和家族內(nèi)其他成員。此外，在宅基地地權交易中，宅基地的經(jīng)濟價值并不明顯，交易雙方主要考慮的是相互的社會關系，而非直接的經(jīng)濟利益。
（四）宅基地地權退出
案例7 陜西省安康市石泉縣H村王某早年在高山上居住，2003年下山后搬遷至山腳較為平坦的荒地上居住。在辦理山下宅基地使用權手續(xù)時，王某已經(jīng)上交了山上房屋的宅基地使用權證書。不過，王某在廢舊的宅基地上種了十余棵樹。按照村里的規(guī)矩，其他村民也不能使用這塊廢舊的宅基地或砍伐王某在這塊地上所種的林木。
在案例7中，盡管王某向國家上交了宅基地使用權證，但他依舊認為土地是自己的；國家對山區(qū)農(nóng)村所進行的宅基地確權行為，不過是一種對于農(nóng)民而言沒有權利體驗的法律形式主義。在農(nóng)民的真實生活里，宅基地的退出是自然而然的社會過程，村莊社會對退出的宅基地具有一種不同于國家法律制度的地方性社區(qū)產(chǎn)權共識和地權認知范式。
（五）宅基地地權補償
案例8 湖北省荊門市掇刀區(qū)X村在2012年該村宅基地被征收用于縣級道路建設的土地產(chǎn)權轉移過程中，村莊的宅基地是作為農(nóng)民的承包地來進行補償?shù)摹榱双@得更多的土地補償，農(nóng)民會給丈量土地的工作人員香煙或其他禮物。此外，X村的村民還廣泛利用自己在村莊內(nèi)外的社會關系來提高自己能得到的征地補償。[3]
由于宅基地使用實踐中土地構成的豐富性，宅基地的實際面積無法獲得準確的法權認定，因此，宅基地的補償面積在征地過程中享有充分的運作空間，加之街頭官僚在征地拆遷過程中的謀利化傾向，宅基地的產(chǎn)權在不同土地利益主體的互動與博弈中實現(xiàn)了重構。
四、宅基地社會產(chǎn)權的權屬特性表達
農(nóng)村宅基地地權實踐及其社會產(chǎn)權樣態(tài)顯示，宅基地本身不具有單純的土地財產(chǎn)屬性，宅基地地權具有高度的社區(qū)自洽性，農(nóng)村的宅基地地權緊密地鑲嵌于村莊社會治理場域中，呈現(xiàn)出多種社會產(chǎn)權樣態(tài)。相對于宅基地法律制度而言，村莊宅基地地權實踐中的社會產(chǎn)權樣態(tài)與西方社區(qū)產(chǎn)權研究中傳統(tǒng)社區(qū)居民對土地的利用方式中所蘊含的土地產(chǎn)權形態(tài)更為類似，這種產(chǎn)權事實在總體上表現(xiàn)為“知識—實踐—信念的綜合體”（Berkes，1999），從而具有一定的“科學性”（Berkes et al.，2000）。農(nóng)村宅基地地權的獲取、使用、交易、退出和補償實踐中蘊含著迥異于現(xiàn)代產(chǎn)權的社會產(chǎn)權內(nèi)容。具體而言，農(nóng)村宅基地社會產(chǎn)權的權屬特性表達為宅基地地權獲取的生存權規(guī)則、宅基地地權使用的非獨立性、宅基地地權轉移中的關系產(chǎn)權和宅基地地權退出中的延續(xù)產(chǎn)權認知。
（一）宅基地地權獲取的生存權規(guī)則
一般而言，農(nóng)民依托村莊成員權而享有宅基地的初始取得權（蔡立東，2007），但是，為了滿足農(nóng)民的宅基地使用需求，村集體大多將村莊的機動地進行提前劃分，待無償供給的宅基地用盡后，村民小組依托土地集體所有權實行宅基地的有償供給。案例1中的F村村民小組將大量的機動地轉變?yōu)橛袃敼┙o的宅基地，盡管這種行為與《土地管理法》第62條第3款中的規(guī)定存有張力，即村莊將耕地轉為宅基地并未獲得鄉(xiāng)政府的審核和縣人民政府的批準，但卻使村民獲得了足夠的建房用地，從而有效解決了宅基地在村莊內(nèi)部的供需矛盾，確保了村民家庭再生產(chǎn)的順利完成，發(fā)揮了重要的社會保障功能。
同樣，已經(jīng)完成過戶手續(xù)并正式脫離村莊的農(nóng)民不再享有村莊成員權，因而無法再次獲得宅基地。與“搭地賣房”后因沒有過戶及土地升值而導致的宅基地糾紛有所不同，案例2中宅基地的產(chǎn)權問題明晰無疑，農(nóng)民賣房戶口外遷后便喪失了村莊成員權。但農(nóng)民利用村莊的社會關系最終重新獲得了宅基地。最重要的是，村級組織依然需要考慮到脫離村莊的農(nóng)民的生存保障問題。這表明，生存權在村莊內(nèi)部具有強大的正當性，是社區(qū)共識的重要表現(xiàn)。
獲取宅基地的一般基礎是村莊成員權。案例1顯示，村民小組的集體土地所有權構成了村民獲取宅基地的重要基礎，正因為村民小組對小組內(nèi)部的耕地具有所有權，村民才能夠逾越宅基地法律制度的規(guī)定而獲得建房用地。案例2則顯示，作為生存權的居住權超越了村莊成員權，使得已經(jīng)在法律意義上離開村莊的農(nóng)民依然能夠返回村莊生活。因此，在村莊的社會生活中，村民對宅基地地權的獲取主要基于自身所享有的生存權。
（二）宅基地地權使用的非獨立性
宅基地地權使用是其地權實踐中最為主要的方面。中國《物權法》將宅基地使用權界定為用益物權。就法律制度而言，村民行使宅基地使用權理應具有相對獨立性。但宅基地地權實踐表明，由于要考慮到自身在村莊中的生產(chǎn)生活利益和人際關系，村民不可能嚴格按照《物權法》的規(guī)定來獨立行使宅基地使用權。更重要的是，村級組織對村莊的宅基地具有實質(zhì)意義上的管理權，從宅基地管理的角度來看，村級組織依托《土地管理法》對村民的宅基地使用具有巨大的規(guī)制權力。因此，宅基地地權使用具有非獨立性。具體來說，可歸納為以下3個方面：
1.經(jīng)濟上依附于農(nóng)民的生產(chǎn)生活體系。宅基地與耕地的關系是理解宅基地社會產(chǎn)權的重點。在案例3中，宅基地嵌入農(nóng)民的生產(chǎn)生活中，宅基地的首要意義在于便利村民的生產(chǎn)生活。相比于耕地，宅基地在農(nóng)民的生產(chǎn)生活中居于次要地位。宅基地地址的選擇需要從生產(chǎn)、生活和村莊防衛(wèi)等方面進行考慮。在宅基地使用實踐中，宅基地使用權并沒有表現(xiàn)出高度的財產(chǎn)權化特征。
2.社會上鑲嵌于鄰里關系網(wǎng)絡。案例4顯示，宅基地的使用必須考慮到周圍鄰居的生活利益，這是村莊內(nèi)的生活常識和硬性社會規(guī)范。在對宅基地使用權的限制中，這些社會產(chǎn)權規(guī)則往往發(fā)揮著比國家正式法律規(guī)定更大的規(guī)制作用。農(nóng)民在宅基地使用中往往服膺于鄰里關系的制約，否則便要承擔巨大的社會生活成本。
3.治理上規(guī)制于村級土地管理。在村莊治理中，村級組織是宅基地規(guī)劃的管理者。宅基地使用權的行使、宅基地的地址選擇和使用規(guī)劃均規(guī)制于村級組織的土地管理。案例5表明，宅基地集體所有權是村級組織進行宅基地管理的產(chǎn)權基礎，而村級組織在宅基地管理中對宅基地使用權發(fā)揮著權屬制約的作用。
（三）宅基地地權轉移中的關系產(chǎn)權
宅基地地權轉移并非簡單的產(chǎn)權轉移，而體現(xiàn)為一種基于社會關系網(wǎng)絡的關系產(chǎn)權。[4]宅基地交易在案例6中表現(xiàn)為高度差序化的產(chǎn)權處置行為，村莊人際間的差序格局在地權交易中發(fā)揮著首要作用，地權交易對象的優(yōu)先性不以交易價格為衡定標準，而取決于其與產(chǎn)權主體的親疏遠近。
宅基地的交易并非私人間的自主交易，而通常關涉交易主體間的血緣、地緣關系。盡管宅基地使用權人對宅基地和房屋具有處分權，但這種法律意義上的處分權在村莊社會中會受到親屬制度、村莊社會規(guī)范的制約。在沒有緊密血緣關系的交易格局下，同樣存在著本村人優(yōu)先購買的交易規(guī)則。隨著村落共同體的日益瓦解，村莊社會內(nèi)部基于關系的后天建構而形成的“自己人”構成了農(nóng)民在村莊社會中重要的社會資源。因此，即使沒有血緣關系，同處于村莊社會內(nèi)的自己人也構成了宅基地地權交易的差序性對象。
此外，村集體組織內(nèi)部的宅基地交易在交易行為中并沒有獨立性，宅基地的交易價值在交易行為中居次要地位。例如，案例1中外來戶購房的主要目的是為了獲得耕地的承包經(jīng)營權，宅基地本身并沒有太高的交易價值，村莊中的房屋和宅基地是連同耕地的經(jīng)營權一起被交易出去的。案例6中較低的宅基地交易價格表明，當?shù)剞r(nóng)村中的宅基地不僅缺乏足夠的經(jīng)濟價值，而且在其流轉中更重要的是產(chǎn)權轉移雙方的社會關系，而非單純的經(jīng)濟利益。
宅基地地權轉移在實踐中表現(xiàn)為基于社會關系運作的“關系地權”（臧得順，2012），宅基地的地權補償不屬于宅基地的日常使用范疇，卻與農(nóng)民的土地利益分配高度關聯(lián)。案例8顯示，實踐中的地權補償并非嚴格按照制度文本操作，社會關系對提高產(chǎn)權補償往往發(fā)揮著重要作用。
（四）宅基地地權退出中的延續(xù)產(chǎn)權認知
宅基地退出實際上是村莊社會新陳代謝的自然產(chǎn)物（賀雪峰，2013），不僅案例7如此，全國各地村莊的宅基地退出都存在農(nóng)民對宅基地不同程度的延續(xù)產(chǎn)權認知狀況。這種具有普遍性的土地產(chǎn)權認知顯然無法從權利產(chǎn)權和法權的角度得到有效解釋。具體而言，延續(xù)產(chǎn)權認知首先表現(xiàn)為農(nóng)民對宅基地占用的延續(xù)性，宅基地法權憑證的上交并不影響農(nóng)民對宅基地的繼續(xù)使用；其次則表現(xiàn)為農(nóng)民對已經(jīng)退出的宅基地的地權認知觀念的融貫性。
1.土地占用的延續(xù)性。宅基地退出后，農(nóng)民大多會對土地進行延續(xù)占用，在退出的宅基地上種植林木。村莊宅基地退出的地方性規(guī)則是，宅基地退出后不論是否上交宅基地使用權證，農(nóng)民依然能夠對其進行實際使用。從某種意義上講，這是一種能夠保持土地利用效率的宅基地復墾行為。
2.延續(xù)產(chǎn)權認知的融貫性。農(nóng)民對已退出的宅基地的法律權屬關系并不清楚，在地權認知上具有模糊性；但基于經(jīng)濟與勞動力投入、地權的私有化認知和祖業(yè)觀念（郭亮，2012），農(nóng)民清楚地知曉自己可以長期使用早已退出的宅基地，村級組織對退出的宅基地的棄權狀態(tài)更是強化了這一點。這種兼具“模糊”與“清晰”的地權認知，不僅在村莊社會中實現(xiàn)了地權邏輯的自洽性，而且最終表現(xiàn)為具有地方合理性的宅基地使用秩序，并呈現(xiàn)出延續(xù)產(chǎn)權認知上的融貫性。
五、農(nóng)村宅基地制度的產(chǎn)權真相及其變革謬誤
（一）既有農(nóng)村宅基地制度的產(chǎn)權真相
宅基地地權實踐及其社會產(chǎn)權樣態(tài)紛繁復雜，遠非舉例說明所能囊括。事實上，學界的財產(chǎn)權化宅基地制度變革主張與現(xiàn)實農(nóng)村生活中的宅基地使用實踐所表現(xiàn)出的社會產(chǎn)權事實相差甚遠。既有農(nóng)村宅基地制度主要由《土地管理法》和《物權法》中的相關條款構成。[5]從宅基地使用權的特征來看，宅基地使用權權利主體的特定性和限定性都集中在村莊成員權上，并要求以戶為單位來進行主體設定，而且具有村莊成員權的村民在宅基地獲取上具有權利取得的無償性。權利客體的特定性則表現(xiàn)為：宅基地使用權的客體被嚴格限制為歸村集體所有的土地，而在具體實踐中，宅基地使用權的客體多為荒地和早年便進行過嚴格村莊規(guī)劃的耕地。宅基地使用權目的的特定性在于，宅基地只能用于建造住宅及其附屬設施，不能用于經(jīng)營性使用。在宅基地使用權的流轉上，既有制度充分考慮到了宅基地對于農(nóng)民的安身立命之意義，因而禁止宅基地使用權的自由流轉和宅基地的城鄉(xiāng)交易（孟勤國，2005；陳柏峰，2007；梁慧星、陳華彬，2010）。
更重要的是，既有農(nóng)村宅基地制度對宅基地使用實踐中的社會產(chǎn)權具有較高的法權認可度，農(nóng)村宅基地制度與地權秩序需求具有明顯的契合面向。盡管宅基地地權實踐中的社會產(chǎn)權樣態(tài)與既有宅基地制度條款存有偏差，但國家農(nóng)村宅基地制度在宅基地的獲取、利用和交易等方面的規(guī)定，基本上符合全國大多數(shù)農(nóng)村社會的實際情況，并能基本滿足農(nóng)民對宅基地的使用需求。
總體而言，目前的宅基地法律制度具有簡約主義傾向和原則主義導向兩大特點，這可以理解為：一是農(nóng)村宅基地地權實踐原本就具有相對于法律制度而言的張力，法律條文的簡約有利于各個地方建立和實施兼顧當?shù)厣鐣?guī)范的宅基地管理政策；二是相對于村莊社會本身而言，國家層面的宅基地法律制度無法直接適用于村莊，過于具體的法律條文又會導致法律對農(nóng)村社會宅基地使用秩序的過度干擾，農(nóng)村宅基地的使用在村莊經(jīng)濟、社會生活、村莊治理中演繹著高度自洽的社會產(chǎn)權邏輯，進而形成了一種無需過多的法律來調(diào)控的地方性宅基地使用秩序。
從某種意義上講，既有農(nóng)村宅基地制度本身就包含了對社會產(chǎn)權的某種認可，而當下高度趨同的宅基地制度改革話語卻對其視而不見。宅基地的制度變革需要充分考慮宅基地使用實踐中的社會產(chǎn)權因素，而不能僅僅從權利產(chǎn)權理論出發(fā)來進行制度建構。從發(fā)生學的意義上講，宅基地的使用實踐和關于宅基地使用的法律制度遠早于用益物權化宅基地使用權的誕生，宅基地使用權不過是法律權利理論發(fā)展后對宅基地使用實踐的一種法權設定。因此，充分考慮農(nóng)村社會的基本現(xiàn)實并兼具公法和私法特色的現(xiàn)有宅基地使用權制度的目的在于滿足最廣大農(nóng)民建設房屋的基本需求，并有效回應村集體組織對建設用地進行管理的需要。
（二）宅基地財產(chǎn)權化制度變革的謬誤
從宅基地財產(chǎn)權利的角度來理解宅基地制度和宅基地使用實踐是一種自上而下的單向度視角。宅基地的地權實踐表明，宅基地的使用權并非高度獨立，其用益物權的法律屬性需要受到諸多社會規(guī)則、社會關系和治理力量的重新塑造。在地權實踐的各個環(huán)節(jié)，宅基地地權在整個村莊社會結構中被不斷解構和重構，并最終表現(xiàn)出與法律制度存有實踐性差異、與權利產(chǎn)權理論具有本質(zhì)性悖論的社會產(chǎn)權樣態(tài)和權屬特征。由于忽視了宅基地使用實踐的復雜性，權利產(chǎn)權話語不僅無法充分意識到中國農(nóng)民對宅基地制度的基本需求，而且也無法結合具體情況來理解村莊社會內(nèi)部高度自洽的宅基地秩序。
從全國范圍來講，宅基地的資產(chǎn)屬性和交換價值并不明顯，受人關注的農(nóng)村宅基地交易行為主要發(fā)生于城郊農(nóng)村、城中村和沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村，而這部分具有資產(chǎn)屬性和交換價值的宅基地在總量上只占全國農(nóng)村宅基地的極小部分。既然農(nóng)村宅基地制度的供給對象是全國農(nóng)民，城郊農(nóng)村、城中村和沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)村農(nóng)民的土地增值收益顯然無法構成進行宅基地財產(chǎn)權化制度變革的現(xiàn)實基礎。進而言之，僅占全國5%的具有財富價值的宅基地上所住農(nóng)民的聲音，無法真正構成所謂的廣大農(nóng)民的宅基地交易需求。這種邏輯不僅將局部的宅基地流轉需求放大為整個宅基地制度的變遷需求，而且忽視了農(nóng)民因生活困難而被迫出售資產(chǎn)以至于喪失居住權的制度風險（王旭東，2011）。
亟待澄清的是，權利產(chǎn)權理論具有西方社會的獨特經(jīng)驗基礎，商品貿(mào)易的興起催生出了產(chǎn)權事實的發(fā)生，由此才逐步形成西方的現(xiàn)代產(chǎn)權制度（登姆塞茨，1994）。而西方關于土地財產(chǎn)的法律制度不過是通過將土地產(chǎn)權利益上升為土地法律權利的方式來完成對現(xiàn)代產(chǎn)權事實的法律認可。已有研究表明，西方的產(chǎn)權明晰模式并不適合發(fā)展中國家（Carney，1993；Heltberg，2002），其主要原因是產(chǎn)權變革的法律制度設計并不符合發(fā)展中國家的社會發(fā)展階段（朱冬亮，2013）。國內(nèi)的產(chǎn)權變革話語顯然在忽視宅基地地權實踐的基礎上因果倒置，認為只要確立了清晰的產(chǎn)權，便能夠促進市場經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展和土地價值的權能釋放。這種理論邏輯顯然不符合中國農(nóng)村宅基地產(chǎn)權的基本事實和中國社會發(fā)展的轉型階段特征。
高度用益物權化甚至是獨立物權化的宅基地制度變革的不良后果可能是，費孝通在六十多年前所刻畫的“法治困境”的重新出現(xiàn)（費孝通，2007a；費孝通，2007b）。既有宅基地制度實踐的社會基礎是村莊熟人社會，國家法強行進入鄉(xiāng)村后必然會使地權規(guī)則發(fā)生不同程度的競爭，其背后則是早已分化的農(nóng)民之間甚至是不同村莊社會階層之間的相互競爭、博弈甚至是沖突（楊華，2013b）。高度財產(chǎn)權利化的宅基地制度會對村莊宅基地使用實踐中的社會產(chǎn)權造成破壞，原有的社會產(chǎn)權規(guī)則和作為其基礎的村莊社會結構將遭到無情的沖擊，而最終受損的將是法律制度所試圖保護的農(nóng)民。
此外，高度物權化的宅基地制度改革還將為當下地方政府正積極推進的“增減掛鉤”政策提供執(zhí)行上的理論合法性和強大的行政話語權。[6]殊不知，當前推進的“增減掛鉤”政策，不僅沒有實現(xiàn)促生產(chǎn)、保發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境等政策目標，反而催生地方政府為了獲取城鎮(zhèn)建設用地指標而違背農(nóng)民意愿進行村莊大拆大建等現(xiàn)象，導致農(nóng)民利益受損（田孟，2013）。
六、結語
當前，宅基地財產(chǎn)權化制度變革話語中具有較大影響力的理論無疑是宅基地使用權理論中的擴權主張（劉俊，2006b）。[7]但宅基地地權實踐中的社會產(chǎn)權樣態(tài)及其權屬特性證明，宅基地法律制度變革話語中賦予農(nóng)民的法律權利與大多數(shù)農(nóng)民的建房用地需求之間存在“法律權利”與“社會權利”的區(qū)別。目前關于農(nóng)村宅基地財產(chǎn)權化制度變革的主張的確具備一定的土地利益基礎，如果將中國農(nóng)民中最富裕的城郊農(nóng)民、城中村村民和沿海發(fā)達地區(qū)農(nóng)民的土地利益確定為宅基地法律制度上的權利利益，那么，這些農(nóng)民將成為高度財產(chǎn)權利化的宅基地地權變革過程中的最大收益者，但遠郊農(nóng)村甚至是偏遠地區(qū)的農(nóng)民卻注定無法享受制度變革所帶來的宅基地增值利益。
農(nóng)村宅基地制度變革是十八屆三中全會和2014年中央一號文件均明確提出的重要內(nèi)容，其基調(diào)和前提在于保障農(nóng)民宅基地的用益物權。如果通過賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權利來提高億萬農(nóng)民的收入水平，固然值得期待；但實踐經(jīng)驗顯示，盡管農(nóng)村宅基地是土地經(jīng)濟學意義上的“土地財產(chǎn)”，但由于大部分農(nóng)村地區(qū)的宅基地無法被折算成貨幣并抵償債務而不是“土地資產(chǎn)”（周誠，2003），因此，宅基地一般不具有財產(chǎn)權利意義上的巨大交換價值（劉銳，2013）。因此，以賦予農(nóng)民宅基地更大的用益物權為核心，以推進農(nóng)村房屋的抵押、擔保與轉讓為具體方式的改革舉措對于提高農(nóng)民的財產(chǎn)性收入可能不會具有明顯功效。
新近的調(diào)查和研究顯示，農(nóng)村宅基地問題中最顯著的絕非宅基地的財產(chǎn)權問題，而是宅基地的規(guī)劃管理問題[8]（劉銳、陽云云，2013）。這恰好印證了2014年中央一號文件中“完善農(nóng)村宅基地管理制度”的總體判斷。因此，加強村莊的宅基地規(guī)劃和建設管理才是當前“美麗鄉(xiāng)村”建設中進行宅基地制度變革的首選方向。國家實行宅基地制度變革的目的并不在于從賦權于民中獲得巨量經(jīng)濟價值。農(nóng)民可以享有更多的土地財產(chǎn)權利，但一味高歌猛進的宅基地財產(chǎn)權化制度變革可能會導致在新一輪的改革實踐中上演一幕“產(chǎn)權失靈”的鬧劇。
注釋：
[1] 本文中的“地權實踐”主要指與普通農(nóng)業(yè)型村莊宅基地的日常使用高度相關的地權運作，而宅基地糾紛及其解決方面的地權實踐不包含在內(nèi)。
[2] 國家法律系統(tǒng)與鄉(xiāng)土社會之間的配適度極大地形塑著法律權利的實踐樣態(tài)，兩者間的張力可能導致鄉(xiāng)土社會秩序的不良后果。參見印子：《鄉(xiāng)土糾紛的解決與正義供給——來自贛南宋村的田野經(jīng)驗》，《環(huán)球法律評論》2014年第2期。當然，案例中鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所在土地執(zhí)法中對村莊宅基地使用規(guī)范利用的正當性問題需要另外作專門研究。
[3] 更詳盡的經(jīng)驗分析參見印子：《征地實踐及其社會治理后果：鄂中X村調(diào)查》，載鄭智航主編：《山東大學法律評論》（2013年卷），山東大學出版社，2013年。
[4] 這里“關系產(chǎn)權”的意涵重點在于宅基地產(chǎn)權轉移中社會關系力量與關系運作對產(chǎn)權的重新建構，其與已有社會產(chǎn)權理論中基于對經(jīng)濟組織的產(chǎn)權實踐考察而得出的“關系產(chǎn)權”在具體內(nèi)涵上有所不同。
[5] 參見《土地管理法》第62條和《物權法》第152～155條。
[6] 城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復墾為耕地的農(nóng)村建設用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設的地塊等共同組成建新拆舊項目區(qū)，通過采取建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎上，最終實現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設用地，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地布局的目標。參見《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點管理辦法》（國土資發(fā)[2008]138號）。
[7] 宅基地政策研究對宅基地的產(chǎn)權認知具有強烈的財產(chǎn)權利化傾向，這實質(zhì)上與宅基地使用權理論中的擴權主張具有一致性，因此，宅基地政策研究方面的主要觀點也可在廣義上被納入其中。
[8] 參見華中科技大學中國鄉(xiāng)村治理研究中心“農(nóng)村宅基地調(diào)查”課題組2014年的研究報告：《地盡其利：農(nóng)村宅基地制度改革的目標與方向——對3省16村宅基地管理實踐的調(diào)查》。
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感謝劉銳、張建雷、王海娟、仇葉、張雪霖、孫競超、盧華為本文的寫作和完善提供的有益幫助。
本文原載于《中國農(nóng)村觀察》2014年第4期。
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