當(dāng)前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設(shè) >> 曹錦清：中國土地與城鎮(zhèn)化問題
一、 宏觀差異導(dǎo)致中國問題需要區(qū)別觀察、區(qū)別對(duì)待
首先，在討論中國農(nóng)村土地問題前，我認(rèn)為大家要先掌握中國過去這三十年的發(fā)展里，產(chǎn)生的三大差異。第一是區(qū)域化差異。過去幾千年來中國的區(qū)域差異，主要指的是南北差異，大家知道中國有一條分界線，把中國分成北方中國和南方中國，那就是長江。長江以北再以秦嶺及淮河分成兩塊。再北邊還有一條分界線，就是長城。長江以南分成嶺北及嶺南。思考南北中國有這四條線。核心的線是淮河、秦嶺，古代叫做北方小麥區(qū)和南方水稻區(qū)，橘生淮南如何、橘生淮北如何，這是最典型的故事。不同的種植結(jié)構(gòu)，就有不同的飲食結(jié)構(gòu)、不同的文化、甚至是人們不同的氣質(zhì)。翻過長城，游牧人們逐水草而居，生活方式、思想習(xí)慣與長城以南有著更大差異。逐水草而居及游牧、定居及農(nóng)耕兩種生活方式在正史里面有很重要的地位。所以過去講的區(qū)域差異，講的是南北問題。
改革開放30年發(fā)生了重要變化，區(qū)域化差異更多地變成了東部、中部和西部的差異。這是近代以后的變動(dòng)，近代從沿海開始，第一次鴉片戰(zhàn)爭以后五口通商，第二次鴉片戰(zhàn)爭把通商沿著上海往北拓展到天津、營口一帶，又沿著長江延伸到南京、武漢、重慶。換句話說，整個(gè)西學(xué)東漸是通過沿海和沿江推進(jìn)的。江指長江，因?yàn)辄S河不是全線通航的河流，長江則可以從入海口一路溯江而上，沿著支流擴(kuò)大。因此整個(gè)中國現(xiàn)代化的啟動(dòng)，是從沿江與沿海開始的。換句話說，東部、中部、西部差異，和中國整個(gè)現(xiàn)代化進(jìn)程的推動(dòng)是有關(guān)系的。這個(gè)差異在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的前30年有所縮小，當(dāng)時(shí)中央考慮到沿海備戰(zhàn)問題，工業(yè)布局往中西部深入，商業(yè)活動(dòng)也就隨之深入。改革開放后的三十年是對(duì)外開放，國外資本向中國導(dǎo)入，勞動(dòng)密集型資本及其產(chǎn)業(yè)在沿海一帶布局，最早是港資在東莞、廣東一帶，第二撥是臺(tái)資，再來是韓資、日資，還是在沿海一帶，再逐步往西部推移。因此，中國的區(qū)域性發(fā)展差異，在改革開放后的30年加大了。這樣的區(qū)域性差異，在我們講土地制度、講城鎮(zhèn)化時(shí)，也有相關(guān)性。
第二是貧富差異，也就是貧富分化、階層差異。這個(gè)分化主要發(fā)生在市場(chǎng)和資本領(lǐng)域，沒有發(fā)生在土地上，當(dāng)然這個(gè)土地指的是農(nóng)地，不包括農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)的使用。改革開放的起始點(diǎn)是1982年，中國廢除了公社制度，土地建立起以村為本位的、一種新的村集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)。當(dāng)然農(nóng)地使用、非農(nóng)使用引起的增值部分，如何被分配，是這30年?duì)幾h最多的地方，也是個(gè)復(fù)雜現(xiàn)象，我認(rèn)為不能一概而論，說制度還是特定人群體把農(nóng)村剝奪了。其實(shí)在不同時(shí)期、不同區(qū)域、不同發(fā)展階段，農(nóng)民的補(bǔ)償情況是不一樣的。比如說奧運(yùn)會(huì)時(shí)，鳥巢附近拆遷估計(jì)有上萬農(nóng)民，那里的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很高，農(nóng)民通過拆遷一夜暴富。所以談貧富差距比較復(fù)雜。
第三個(gè)差異是地方的財(cái)政差異。八九十年代，中央對(duì)地方采取放權(quán)讓利，地方財(cái)政自支出根據(jù)自身的財(cái)政收入決定，也就是所謂的財(cái)政大包干制度，優(yōu)點(diǎn)是各個(gè)地方政府，你自己去賺錢，錢賺多了，財(cái)政支出就多，沒能力賺錢的，就從農(nóng)民那里賺錢，所以把農(nóng)民搜刮地非�？啵褪俏覍懙摹饵S河邊的中國》。2004年、2006年，全國的農(nóng)民負(fù)擔(dān)取消以后，以農(nóng)業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財(cái)政就非常之苦，基本上完全依賴中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付茍延殘喘。換句話說，理解今天的中國，很重要的一個(gè)觀察點(diǎn)是，不同省之間、同一省的不同市、不同縣之間、同一縣的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，財(cái)政差異非常之大，這就延伸出了各種不同的地方政府心態(tài)與做法。1996年，我到德國去，和德國的中國通討論這個(gè)問題，本來以前我是沒有注意到這個(gè)問題的，他說你們中國是單一制國家，我們德國是聯(lián)邦制國家，世界各國的情況是，單一制國家調(diào)度地方各級(jí)公共財(cái)政能力一般來講要強(qiáng)于聯(lián)邦制國家。他研究過很多國家，沒有像中國這樣的，單一制國家地方的公共財(cái)政差異可以差到上百倍。他說，他一直想不通，如此大的財(cái)政差異居然能維持在一個(gè)國家里面，沒有分裂。我們?cè)趪鴥?nèi)很少意識(shí)到這個(gè)問題，也沒有意識(shí)到它和國家的整合與分裂的關(guān)系。
所以，中國的差異太大了。我愈來愈不敢講中國如何、農(nóng)民工如何，因?yàn)閮?nèi)部的差異非常大，很難用一個(gè)概括性的語言下一個(gè)判斷。
二、土地制度和未來農(nóng)業(yè)發(fā)展?jié)撛诘膯栴}
土地制度的第一個(gè)問題是土地的所有權(quán)是不是應(yīng)該私有化的問題。要討論這個(gè)問題，必須要從1982年到1983年，廢除公社體制，建立以村為主體的村集體所有制度說起。公社時(shí)期指的是1958年—1982年。1958年—1962年叫大公社時(shí)期。1962年，《農(nóng)業(yè)綱要》六十條確定了小公社。一直維系到1982年，長達(dá)20年。作為最重要的生產(chǎn)資料，土地，這所有制是怎么規(guī)定的呢？當(dāng)時(shí)規(guī)定的是隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有。所謂“隊(duì)”指什么呢？指的是生產(chǎn)隊(duì)。那么生產(chǎn)隊(duì)又是什么呢？中國這個(gè)生產(chǎn)隊(duì)的基礎(chǔ)主要指的是自然村，南方60%—70%的自然村規(guī)模在20戶—60戶之間，當(dāng)然有的河湖村，五六百戶人家也有，在山嶺上，兩三戶的也有。北方比例略小一點(diǎn)。確定了以生產(chǎn)隊(duì)為基礎(chǔ)，實(shí)際上就是確定以自然村為基礎(chǔ)，大的自然村分成若干個(gè)生產(chǎn)隊(duì)。更小的自然村，這里三家、那里五家，有可能合并成為一個(gè)生產(chǎn)隊(duì)。大家知道，自然村是自然形成的，基本上是以血緣關(guān)系及其繁衍形成的，所以一般情況，一個(gè)自然村通常是一個(gè)姓，一個(gè)自然村其實(shí)是一個(gè)擴(kuò)大的家族。我們一直認(rèn)為歷史上是翻天覆地的革命，但這個(gè)傳統(tǒng)維持下來了。大公社時(shí)期違背了這個(gè)傳統(tǒng)，生產(chǎn)組織和核算單位遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出自然村，農(nóng)民的利益超出自然村的都模糊了，全縣調(diào)配勞動(dòng)、全縣組織生產(chǎn)、全縣搞分配，搞成大鍋飯，大家就都沒有積極性了。
在南方，至少江西我是調(diào)研過的，過去一個(gè)大隊(duì)管轄的自然村平均是11個(gè)，前面講了，自然村是自然延續(xù)下來的，它是一個(gè)宗族，大多以一個(gè)姓為主，你到農(nóng)村去調(diào)研，凡是這個(gè)自然村里面有很多姓的，大體敢斷定這個(gè)自然村形成的時(shí)間很短，甚至于在太平天國以后，那個(gè)地方的土地沒有了，四鄉(xiāng)的人到那里組合起來形成的自然村。如果是以一個(gè)姓為主，另外有一兩個(gè)雜姓的，大概可以斷定這些人是土改時(shí)長工們的落腳地，他本來是外村的。這樣的自然村以小隊(duì)為基礎(chǔ)，土地使用權(quán)全由村子掌控，以家族為本位，自然穩(wěn)定。這個(gè)里面幾十戶人家，一年產(chǎn)出多少，勞動(dòng)相互監(jiān)督，如何分配，懶漢問題基本可以解決，因?yàn)槎际青l(xiāng)里鄉(xiāng)親，你不干有別人干，所以這個(gè)制度穩(wěn)定了20年，因?yàn)樗限r(nóng)民的普遍利益。
理論上，土地是以隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有。隊(duì)是生產(chǎn)隊(duì)，大隊(duì)是一級(jí)所有，上面是公社，公社也是一級(jí)所有。過去的公社既是社，同時(shí)也是縣下的一級(jí)政權(quán)。政權(quán)下縣，動(dòng)議于晚清、發(fā)展于民國、完成于新中國。過去，隋唐以后是政權(quán)不下縣，下面就讓鄉(xiāng)村自治。秦漢時(shí)期，政權(quán)是下縣的，在縣下面設(shè)立鄉(xiāng)一級(jí)的機(jī)構(gòu)，所以我們讀《漢書》、讀《史記》，可以讀到漢代的XX郡、XX縣、XX鄉(xiāng)、XX里，這跟我們現(xiàn)在寫到家鄉(xiāng)的信的地址差不多，比如說浙江省龍游縣XX公社XX村，這個(gè)表述和漢代的一模一樣，里即村也，就是一個(gè)自然村。
公社廢除后，土地所有權(quán)就兩頭收縮了，隊(duì)一級(jí)的所有權(quán)向村收縮，公社一級(jí)的所有權(quán)也向村沉淀，土地就變成村集體所有了。所謂農(nóng)民，嚴(yán)格意義來講是村民，這個(gè)村民是村集體所有的共同擁有者，也是村集體所有的承包者。我們講農(nóng)民其實(shí)是一個(gè)身份集團(tuán)，而不是一個(gè)階級(jí)概念，也不是等級(jí)，這是馬克思·韋伯的一個(gè)很重要的概念，它區(qū)別于階級(jí)，也區(qū)別于等級(jí)。這個(gè)集團(tuán)由于他是某村，因?yàn)閾碛型恋囟唤缍ǖ模@麼理解下來，農(nóng)民工就不是一個(gè)階級(jí)，而是一個(gè)身份集團(tuán)。這個(gè)集團(tuán)是被各自的村所界定的，他之所以成為XX村的村民，是因?yàn)樗诖謇镉型恋兀@個(gè)村的村民要成為那個(gè)村的村民，在法律上是不可能的。村民之間是被封建起來的，把這個(gè)土封起來，建一個(gè)村民的資格。所以你要理解全部的農(nóng)民，要把他還原到他是哪個(gè)省、哪個(gè)縣、哪個(gè)鄉(xiāng)、哪個(gè)村的村民，他是村民。
1998年以后，第二次土地制度變遷，規(guī)定30年不變。十七大，規(guī)定土地長期不變。十八大后來就延續(xù)這種說法，叫永久不變，后來還有生不增、死不減。請(qǐng)注意它的社會(huì)學(xué)意義，這種經(jīng)濟(jì)制度安排的社會(huì)學(xué)涵義是什么？就是說，如果A村的女孩嫁到B村去了，這個(gè)女孩雖然成為B村的媳婦，但是她沒有土地，所以理論上她不是這個(gè)村的村民，所以村民由于土地所有制，而被封建在他原有的村上。如此一來，農(nóng)民的流動(dòng)何以可能？這個(gè)制度安排的愿意是保護(hù)農(nóng)民，同時(shí)也保護(hù)農(nóng)業(yè)，假定你有一畝三分地，你是這個(gè)村的，你出來打工掙外快，打不了工可以回去，你有土地安全的保障，不能買賣、不能抵押，永遠(yuǎn)屬于你。接著，以村為單位，建立醫(yī)療保障、新合作醫(yī)療。前不久我剛到杭州做調(diào)研，在西溪濕地的南邊一點(diǎn)，勞動(dòng)力大規(guī)模引入，本籍人員只有2.8萬，外籍有5.8萬，幾個(gè)村的土地全部城市化了。2006年，主政杭州市的市委書記王國平，因?yàn)榕抡鞯卣鞯眠^多，農(nóng)民沒有保障，規(guī)定征地的10%歸村所有，就是村集體建設(shè)用地。農(nóng)民的地也歸農(nóng)民所有，農(nóng)民可以蓋房子，原來是兩層樓的，可以蓋成五層樓。這樣的房子就發(fā)生租金了，穩(wěn)定的每年可以有三四萬到二三十萬的租金，好壞不同。村的集體建設(shè)用地可以蓋廠房、蓋商住樓，出租，每年也發(fā)生租金，這個(gè)租金是要分紅的。然而，一要分紅問題就來了，到底誰是村民？是村民就可以拿分紅，不是就沒有。他們吵了三年，剛剛搞明白。嫁出去的是不是？嫁進(jìn)來的是不是？招女婿的是不是？死了的是不是？剛剛生出來的是不是？當(dāng)然就有問題了，這里不展開講。所以說，大家要理解農(nóng)村問題，就應(yīng)該從土地制度開始。要理解土地制度的安排，一方面是保護(hù)農(nóng)民的，但另一方面也約束了農(nóng)民。換句話說，權(quán)利的另一面就是責(zé)任，離開責(zé)任的權(quán)利是不存在的，離開束縛的保護(hù)也不存在。到目前為止，到底是約束大于保護(hù)呢？還是保護(hù)大于約束？我們沒有辦法給出一個(gè)普遍的答案。所以，各位一想到農(nóng)民，不要想到無差別的農(nóng)民，不是的，他是屬于某個(gè)村的，他是一個(gè)村民，把農(nóng)民界定為村民。村民具有集體性質(zhì)，之所以具有集體性質(zhì)，是因?yàn)橥恋厥羌w所有，他可以承包。
原來的中國農(nóng)村土地制度安排就是這樣，1982年-1984年把土地分掉了，巧合的是，1982—1985年，在分地的同時(shí)，糧食產(chǎn)量上升了。請(qǐng)注意，分地的過程和糧食產(chǎn)量上升是同樣的曲線，這樣人們就有理由了，說是因?yàn)榉至说�，農(nóng)民積極性提高了，過去集體大糊弄局面減少了，因而糧食產(chǎn)品增加了。這個(gè)判斷對(duì)嗎？實(shí)際上要復(fù)雜的多。比方，上海近郊，出現(xiàn)了相反的局面，地一分，糧食產(chǎn)量降低了，浙江很多地方也是，因?yàn)榈胤值粢院�，�?dāng)時(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起了，勞動(dòng)力都離農(nóng)做工、經(jīng)商了，土地不重要了、糧食不重要了，地種不種無所謂了；或者，我原來有五畝地，只要種兩畝，有糧自給就可以了，因?yàn)閯趧?dòng)力在農(nóng)業(yè)上的使用回報(bào)率，遠(yuǎn)不如工商業(yè)，所以若干地區(qū)出現(xiàn)了相反的情況�？偠灾瑢�(duì)某一個(gè)現(xiàn)象的判斷很復(fù)雜。改革開放初期，有領(lǐng)導(dǎo)提出一包就靈、一分就靈，要包字進(jìn)城，接著把國有的集體企業(yè)包掉、商業(yè)也包掉，后來城里面出現(xiàn)了一些問題。根據(jù)一個(gè)成功經(jīng)驗(yàn)，推廣到另外一個(gè)領(lǐng)域里去，出事的比比皆是，這一點(diǎn)上成功了，不一定推廣后就能成功。所以我講土地制度的第一條，請(qǐng)大家記住，是以隊(duì)為基礎(chǔ)，三級(jí)所有的公社制向村集體所有、農(nóng)戶承包制的轉(zhuǎn)變，我們對(duì)農(nóng)民是怎么理解的？這種制度的安排對(duì)農(nóng)民的流動(dòng)、對(duì)農(nóng)民的城市化意味著什么？是大家必須好好思考的問題。
重慶是一個(gè)直轄市，但是你看地圖，它是一個(gè)省的規(guī)模，有三十多個(gè)縣、二三千萬人。重慶市的農(nóng)民如果要進(jìn)城，他原來的地是要交出來的，就是宅地、耕地、林地，所謂脫三件衣服。進(jìn)城以后，你的地就等于給市里面了，然后，你進(jìn)城，他給你就業(yè)保障、住房保障、教育保障、醫(yī)療保障，所謂脫三件衣服再穿五件衣服，不讓你裸體進(jìn)城，就是這個(gè)意思。但是，如果這個(gè)土地你給市里面了，那么這個(gè)土地的所有權(quán)性質(zhì)就會(huì)發(fā)生變動(dòng)，怎么變？這又是一個(gè)問題。你遠(yuǎn)郊的一塊地，或者一塊宅地給政府了，在近郊圈地時(shí)就會(huì)產(chǎn)生一個(gè)指標(biāo)，因?yàn)橹醒朊磕杲o地方政府的用地指標(biāo)不夠，地方政府就以這個(gè)為由頭，擴(kuò)大用地指標(biāo)。用地指標(biāo)都由市政府，由八大投資公司控制起來了，土地的所有增值部分都不被開發(fā)商占據(jù)，全部進(jìn)入市財(cái)政。他用這個(gè)錢安置進(jìn)城的農(nóng)民。上海也討論過，上海有990萬人是外來人口，進(jìn)城以后，他的地歸誰所有呢？地是搬不過來的，賣掉也沒有多少錢，所以，同理，上海也是農(nóng)民的用地指標(biāo)給市政府，市政府給農(nóng)民安置上海戶籍，這樣，上海就可以擴(kuò)大中央給的用地指標(biāo)，當(dāng)然，上海市政府非常愿意干這個(gè)事情。
那么這個(gè)土地到底怎么來處理？大家都知道，土地制度好像要?jiǎng)樱绻娴膭?dòng)，往哪個(gè)方向動(dòng)？有人建議私有化，私有化以后就可以動(dòng)起來了。但目前為止，這個(gè)土地能不能，或應(yīng)不應(yīng)該私有化呢？我認(rèn)為應(yīng)該慎重考慮，這是一個(gè)動(dòng)一發(fā)牽全身的事情，特別復(fù)雜。就是說，制度的利弊，在不同的地方是不一樣的。土地一旦私有化了以后，我第一個(gè)判斷就是城市里面已經(jīng)積累起來的大量閑散資本會(huì)撲向土地，因?yàn)橥恋乇举|(zhì)上，一是不能移動(dòng)，二是不能再生。土地是個(gè)空間，人類再有本事，他不能生長空間，就好比人類再有本事，不能生長時(shí)間一樣。所以人類只能發(fā)明節(jié)省時(shí)間的方法，提高速度，只能發(fā)明利用空間的方法，蓋高樓。土地的這種特性，使得它成為資本追逐的主要對(duì)象。如果資本囤積了大量的土地，它會(huì)用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)嗎？這是第一。如果不用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，我怎么養(yǎng)活城里那么多人？這個(gè)就不展開說了�？偠灾乙矝]想明白，但是這個(gè)問題茲事體大，不要輕易下判斷，你那個(gè)地方調(diào)查說可行，其他地方不一定可行。
中央目前總的想法，是把承包權(quán)固定下來，并且延續(xù)下去，長久不變。這種土地的長久不變，后果是把村集體的所有權(quán)弱化了，把承包權(quán)強(qiáng)化了，承包權(quán)強(qiáng)化的結(jié)果，有可能向私有化方面發(fā)展，或者是就被默認(rèn)為私有，這是第一。但是有的地方不一樣，前年我到湖南去調(diào)研，那個(gè)地方是稻作區(qū)，稻是每年一生的，所以那個(gè)地方保留著一種制度，因?yàn)榇謇锩嬗谢榧藓退劳�，勞�?dòng)力和土地的配置會(huì)發(fā)生變化，每三五年或七八年重新配置一次，而且農(nóng)民非常歡迎這個(gè)制度。然而北方有些地方是種經(jīng)濟(jì)作物的，比如說多年生經(jīng)濟(jì)作物葡萄、蘋果，三四年重新配置一次是不可能的，因?yàn)樘O果樹的周期一般是25年—30年。
第一次土地確權(quán)是1982年，說十五年不變。1998年第二次確權(quán)，說三十年不變，主要是考慮到果林是以三十年為周期的。后來不知道誰給中央文件里加了一句話，叫長期不變。這個(gè)后果怎么樣就很難說了。換句話說，在座的如果你的父親是農(nóng)民，1998年你的戶口還在家里面的，你估計(jì)就還有土地。1998年確權(quán)以后，就沒有再動(dòng)過。如果1998年你讀大學(xué)遷戶口，那就沒有了。請(qǐng)注意，中國城里人是無地階級(jí)，農(nóng)村人是有地階級(jí)。
所以，土地承包權(quán)長期化了以后，弱化了所有權(quán)，這種承包權(quán)的長期化，非常容易向私有化平滑移動(dòng)。因?yàn)閷?duì)農(nóng)民而言，長期擁有一塊土地，觀念里面就認(rèn)為這是我的。中央去年下令說，為什么土地能夠加快流轉(zhuǎn)，前提就是確定這個(gè)地是某一位農(nóng)民的，進(jìn)一步做土地承包卡，把每一塊地的東南西北四個(gè)邊界都寫在卡上。大家知道農(nóng)民分地的時(shí)候，遠(yuǎn)近、好壞是搭配的，一個(gè)農(nóng)戶如果有七八畝地的話，可能會(huì)在十幾處，如果是丘陵地，二十幾處都有可能。這樣的地，如果確定了四個(gè)邊界，就等于我們恢復(fù)到明朝搞魚鱗冊(cè)，地里面有田埂，一塊一塊畫起來像魚鱗一樣，一旦確定每家土地的四至、田埂、方位，就把產(chǎn)權(quán)固定下來了，政府就有收稅的依據(jù)了。中央說要花五年時(shí)間，在全國進(jìn)行土地確權(quán)，一方面形同強(qiáng)化了私有的概念。另一方面，中央的同一個(gè)文件、同一個(gè)法令，要適合千差萬別的中國農(nóng)村環(huán)境是很困難的，這就要求各級(jí)政府與地方政府要因地制宜，但是，官員要充分考慮地方情況又是比較難的，官員本身必須是聽上面的，讓他根據(jù)下面情況來制定新的政策，難度是很大的，這就不細(xì)說了。
土地制度的第二個(gè)問題是大規(guī)模的農(nóng)村勞動(dòng)力移動(dòng)。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，移出省的大約1.6億，縣內(nèi)流動(dòng)的有1個(gè)多億，大數(shù)據(jù)是2.6億農(nóng)民工。既然出現(xiàn)大規(guī)模的勞動(dòng)力流動(dòng)，尤其是遠(yuǎn)距離流動(dòng)，那么，家鄉(xiāng)土地勢(shì)必要讓給別人種，這就是土地流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)普遍發(fā)生后，原來的所有權(quán)和承包權(quán)，或者承包權(quán)又叫使用權(quán)，就相應(yīng)地發(fā)生了一個(gè)再變化的過程。原有承包權(quán)或使用權(quán)的人不耕種土地了，把土地轉(zhuǎn)出去給別人種，于是在承包權(quán)里就再分離出來一個(gè)經(jīng)營權(quán)，就是有直接土地經(jīng)營的權(quán)利。如此，土地又發(fā)生一次變動(dòng)，就是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的普遍分離。由于人口普遍流動(dòng)，它發(fā)生了普遍分離。那么這個(gè)分離是有幾種情況的，大部分情況都是自發(fā)的流轉(zhuǎn)，兒子出去了，地留給老爸了，弟弟出去，地留給哥哥了，或是留給他的好朋友。這種流轉(zhuǎn)關(guān)系是比較微妙的，你說它不發(fā)生地租，它是有的。你說是不是有一個(gè)合同來收地租，也不必要，一般情況是這個(gè)地就給你種了，我家里的長輩你幫我照顧一下，如果給哥哥的，那就更沒有問題了，家里的事就由他多擔(dān)待照顧一點(diǎn)。過年我回來了，多少你給我一點(diǎn)東西就可以了。一般來講，它通過非市場(chǎng)關(guān)系發(fā)生一些往來，基本上還是比較傳統(tǒng)的人情往來，這種情況占全國已流轉(zhuǎn)土地的80%左右。
另一種流轉(zhuǎn)是通過村集體發(fā)生流轉(zhuǎn)，形成新的經(jīng)營主體，這是這幾年各級(jí)政府推動(dòng)的，我們把它稱為適度規(guī)模連片經(jīng)營。具體說，就是出去打工的農(nóng)民把地委托給村，村再把這個(gè)地的經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)給另外一個(gè)經(jīng)營主體，每年發(fā)生租金，農(nóng)民問村里拿租金。
誰來種地，誰是經(jīng)營主體？中央文件里分成幾類，我覺得都不錯(cuò)，中央也做了大量調(diào)研。第一類是種糧大戶。第二類是家庭農(nóng)場(chǎng)，像上海松江，地基本回到村，村再包出去，每一個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)大約80畝—100畝。第三類就是村自己搞農(nóng)場(chǎng)，就是村合作農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，也叫合作社。合作社形態(tài)應(yīng)該說是最好的，因?yàn)橐坏┠悴幌朐谕饷娲蚬ち�，回來還可以接著種地，你出去的時(shí)候把土地交給合作社，拿你的那一份地租就可以，你如果回來參加勞動(dòng)了，還可以拿一份工資，這個(gè)是比較好的。
對(duì)研究“三農(nóng)”的人來講，最好的方案是搞村合作農(nóng)業(yè)，要不就是家庭農(nóng)場(chǎng)。這樣一來，土地連片經(jīng)營，適度規(guī)模，機(jī)械化、標(biāo)準(zhǔn)化等都具備了條件，比方30畝、50畝或100畝。有些種糧大戶想搞幾千畝，那就太大了，除了東北的家庭農(nóng)場(chǎng)幾千畝沒有問題以外，上海一般來講就是80畝—100畝。我到安徽調(diào)研過，如果一個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)有30畝—50畝，就不用出來打工了，它的收益比打工還好。
這麼一來，問題就又來了，到底土地制度保護(hù)的是原來的承包者，還是保護(hù)現(xiàn)在的經(jīng)營者呢？這里面牽涉到合同簽訂時(shí)間的長短，及租金的高低，如果保護(hù)原來的承包者，把他當(dāng)作小農(nóng)，出去打工很不安定，錢也很少，要讓他隨時(shí)可以回來，有地可種，就要把承包期縮短，把租金提高。如果要保護(hù)經(jīng)營者，承包期就應(yīng)該相應(yīng)地延長，降低租金，兩者是互相矛盾的。對(duì)城市人來講，要獲得農(nóng)村廉價(jià)、多樣的農(nóng)產(chǎn)品，立法者應(yīng)該保護(hù)經(jīng)營者，讓承包者變成小土地出租者，對(duì)農(nóng)民來講，要保護(hù)弱勢(shì)的農(nóng)民群體，立法者應(yīng)該保護(hù)承包者，讓小農(nóng)有退路。所以政策的制定與選擇有時(shí)是很難的，承包期長，經(jīng)營者才敢投入，只有經(jīng)營者大規(guī)模投入，連片經(jīng)營，才能降低耕作成本，國家也才能投入規(guī)模化配套的農(nóng)田水利設(shè)施，小地塊兒很難�，F(xiàn)在國家打算五年內(nèi)開展土地確權(quán)，一旦確定了，經(jīng)營者就沒有辦法動(dòng)地了，因?yàn)樵僖粍?dòng)，田埂、地頭就又變了，成本很高，確權(quán)本身是很復(fù)雜的，要有很多儀器設(shè)備，很多人力投入，還要造賬，放在小冊(cè)子里面印好、發(fā)證，工程巨大，而且錢從哪來都是問題。
在中國古代，每個(gè)村里都埋伏著一些土地。比如，我明明有100畝地，但報(bào)納稅的只有60畝或80畝。有的是縣集體埋伏了土地，農(nóng)民是交給國家了，但是縣里報(bào)給上級(jí)政府時(shí)少報(bào)了，這筆錢就等于地方政府的灰色收入。一旦全國丈量，這幾級(jí)的灰色收入，包括農(nóng)民的既得利益都暴露出來了，這在根本上觸及了基層政府與農(nóng)民自身的根本利益，所以在操作上也是存在問題的�，F(xiàn)在取消農(nóng)業(yè)稅了，還給種糧補(bǔ)貼了，結(jié)果土地膨脹出來近1億畝，這到底是真膨脹還是假膨脹？半真半假。有一個(gè)農(nóng)村的親戚，我問他說你家多少地？他們夫妻兩人的答案不一樣，一個(gè)說7.2畝，一個(gè)說是9畝，我說到底多少？后來才知道一個(gè)是納稅畝數(shù)，一個(gè)是實(shí)際畝數(shù)。因此，中國自古以來，稅畝和實(shí)畝從來不是一回事。
所以第一個(gè)大問題是土地制度和未來農(nóng)業(yè)發(fā)展方向里面潛在的問題，國家正在規(guī)劃建立適度規(guī)模、連片經(jīng)營，并且建立新的經(jīng)營主體的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，和土地確權(quán)，每塊地丈量四至，確權(quán)到戶，我認(rèn)為是有矛盾的，而且將花費(fèi)大量成本。如果不做土地確權(quán)，稍微平緩的丘陵地很小，推土機(jī)動(dòng)力足，可以十幾畝、二十幾畝進(jìn)行平整，灌溉渠道可以修到里面去，比如原來的承包戶有5畝地，那么具體的哪5畝地不重要了，只要有這個(gè)數(shù)量就可以了，后面再進(jìn)一步細(xì)化，5畝地可以拿多少錢就可以了。因?yàn)�，農(nóng)民一旦進(jìn)城，他和具體的地就脫鉤了。現(xiàn)在要把農(nóng)民和具體的地塊聯(lián)系起來，經(jīng)營者就沒辦法進(jìn)行土地整理工作，這是一個(gè)極大的問題。因?yàn)闀?huì)出現(xiàn)這樣的問題，地方政府推動(dòng)土地確權(quán)的動(dòng)力就不足了。
三、土地城鎮(zhèn)化問題
城市和基礎(chǔ)設(shè)施的擴(kuò)展，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等擴(kuò)展需要土地，這是毫無疑問的。解放后，因?yàn)榈貦?quán)的模糊性，全國土地實(shí)際上都是國有的。鄧小平很聰明，1986年就考慮如何把農(nóng)地低成本地轉(zhuǎn)化為城市工業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，來保證中國的城市化與工業(yè)化，可以低成本、高速度地推進(jìn)。1987年制定了《土地管理法》，1988年第一次修正頒布，1998年第二次修正頒布，第三次修正至今仍未頒布。這個(gè)《土地管理法》主要?jiǎng)右蚓褪侨绾伟艳r(nóng)民的土地拿來，為城市工業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施所用，同時(shí)，保證失地農(nóng)民至少要維系原來的生活條件不下降，所以規(guī)定了三項(xiàng)補(bǔ)償：1）青苗補(bǔ)償；2）勞動(dòng)力安置補(bǔ)償；3）土地出讓金補(bǔ)償。直接補(bǔ)給農(nóng)民的是青苗補(bǔ)償，這個(gè)金額通常比較小，大的兩項(xiàng)勞動(dòng)力安置和土地出讓金是補(bǔ)給鄉(xiāng)和村里的，鼓勵(lì)他們搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，把剩余的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)化出來。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是：這塊農(nóng)用土地的前三年純產(chǎn)出加起來除以3，得出的平均值，在此基礎(chǔ)上最高不超過20倍。法規(guī)里規(guī)定了補(bǔ)償?shù)纳舷蓿皇且?guī)定補(bǔ)償?shù)南孪�，什么意思？因�(yàn)橐?guī)定補(bǔ)償?shù)纳舷蓿趯?shí)際執(zhí)行中可以低于該上限標(biāo)準(zhǔn)操作，一般是10倍—15倍左右，到1998年是最高不超過30倍。這個(gè)立法的用意很明確，就是補(bǔ)償?shù)玫鸵稽c(diǎn)，確保中國的工業(yè)化和城市化可以高速度、低成本地推動(dòng)，它的貢獻(xiàn)是不容否定的。
城市化大規(guī)模推動(dòng)后，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力因此大規(guī)模地轉(zhuǎn)移到工商業(yè)，國際資本也大規(guī)模地向中國轉(zhuǎn)移，核心就是土地。地方政府把農(nóng)民的土地廉價(jià)地拿過來以后，招商引資，工業(yè)資本的集聚隨后帶來了地方GDP和財(cái)政的增長。在工業(yè)化的初始階段，地方政府只有土地，沒有資本，所以要招商引資，前些年中國各級(jí)政府都在招商引資，競(jìng)相壓低土地租金，乃至于零地價(jià)，資本才愿意來。工業(yè)批租50年、商業(yè)批租70年。從這個(gè)意義上來講，我們八九十年代整個(gè)的批租，租期50年，3萬一畝、2萬一畝、1萬一畝、幾千一畝，攤成50年，工業(yè)產(chǎn)品的成本里面，幾乎不含地租。我們一般說，一個(gè)工業(yè)品的基本成本構(gòu)成，第一是地租，靠地租生活的，馬克思叫地主階級(jí)；第二是勞動(dòng)力，靠工資生活的，馬克思叫工人階級(jí)；第三是資本，靠資本運(yùn)作生活的，馬克思叫資產(chǎn)階級(jí)，三大階級(jí)由此形成。中國的工業(yè)產(chǎn)品里缺了地租這一塊，勞動(dòng)力工資又比較低，只有資本利潤這一塊，于是產(chǎn)品價(jià)格就只有全球的2/3或一半，這樣廉價(jià)的產(chǎn)品，按馬克思的話說，是“萬里長城的重炮”，也就是說，英國認(rèn)為中國的長城擋不住英國物美價(jià)廉的紡織品，但現(xiàn)在我們用同樣的產(chǎn)品回報(bào)給英國人了。這就解釋了中國在短短的十幾年內(nèi)，成為世界工廠，產(chǎn)品成為“中國制造”的原因。我的理解是：中國為了加快工業(yè)化，在過去的近30年里，把土地租金出讓給資本，也出讓給了外國的消費(fèi)者。壞處就是農(nóng)民沒有得到補(bǔ)償，好處就是大量的產(chǎn)品擴(kuò)大到全世界，帶動(dòng)了農(nóng)民的廣大就業(yè)，所以要評(píng)價(jià)利弊很難，要全面地分析問題，單一分析說農(nóng)民失地了，被剝奪了，再說地方政府確實(shí)在補(bǔ)償過程中，有些補(bǔ)償款確實(shí)存在貪污，要打倒，并不全面。
總的來講，鄧小平的這個(gè)政策使得國際資本不得不向中國轉(zhuǎn)移，或者在本國倒閉，或者轉(zhuǎn)移到中國，因?yàn)闆]有一個(gè)國家的產(chǎn)品可以不含地租的，中國土地表面上是村所有，實(shí)際上還是國有，農(nóng)民對(duì)地權(quán)存在模糊性，所以國家說拿走就拿走了。尤其是在2004年以前，土地負(fù)載著大量的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，當(dāng)時(shí)征地，不必交稅了，有的農(nóng)民還求之不得。但是，從廢除農(nóng)業(yè)稅后，現(xiàn)在再征地，奧運(yùn)會(huì)再征地，就不是那麼容易了。當(dāng)然，現(xiàn)在全國范圍內(nèi)，地也征得差不多了，國際市場(chǎng)也飽和了。
所謂的城鎮(zhèn)化，就是連接城市與城市、城市與港口。哪個(gè)國家搞基礎(chǔ)建設(shè)像中國這樣搞，我地圖上畫個(gè)圈，三年五年機(jī)場(chǎng)就出現(xiàn)，我這個(gè)地方畫條線，公路鐵路齊出現(xiàn)，這是利用了農(nóng)民對(duì)地權(quán)的高度模糊完成的。加上九十年代以前，土地負(fù)載著很重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)，出來打工的人把土地拋掉了還不行，政府還到打工的地方讓農(nóng)民交稅，土地沒有了，稅不用交了，對(duì)農(nóng)民來講是一種解放。2004年以后，取消一切農(nóng)民負(fù)擔(dān)了，土地?zé)o負(fù)載了，種糧還有直補(bǔ)，農(nóng)民就開始對(duì)土地珍重起來了。
換句話說，農(nóng)地低成本地轉(zhuǎn)出，帶動(dòng)了中國的高速經(jīng)濟(jì)成長，農(nóng)民雖然因?yàn)槭ネ恋馗冻隽舜鷥r(jià)，但是，更廣大的農(nóng)民獲得了就業(yè)，這是一個(gè)不爭的事實(shí)。不管這個(gè)就業(yè)當(dāng)時(shí)工資有多么低，但是與農(nóng)業(yè)收入比較起來，是一個(gè)巨大的增加。一畝三分地，一年只有幾百塊錢，去打工的話，一個(gè)月就幾百塊錢。因此，農(nóng)民在八九十年代出門打工確實(shí)是有積極性的，城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)民而言，代表了生活水平翻天覆地的改變。城里人看到農(nóng)民，很同情、很俯視，我們常說中產(chǎn)階級(jí)患兩種病：一種叫做鄉(xiāng)愁病，一種叫做對(duì)底層的同情病。同情是應(yīng)該的，是人類最好的美德，但是情況確確實(shí)實(shí)在變化中。前陣子我去調(diào)研，一個(gè)機(jī)關(guān)門房有個(gè)老頭，我和他聊天，越說口氣越大，他說這個(gè)工作就是玩玩，這點(diǎn)小錢，一個(gè)月根本不夠花，他一個(gè)月工資1500塊錢。我問他你還有什么收入？他說兩筆收入，房租收入5萬、村里收入2萬，一共7萬。晚上都在卡拉OK唱歌，他說大學(xué)教授怎么那么苦，還不如出租房子，在這里做保安。有一個(gè)教授也犯了一個(gè)錯(cuò)誤，幾年前他到杭州下沙高校園區(qū)上課，一個(gè)司機(jī)來接他，他問那個(gè)司機(jī)說農(nóng)民的收入多少？說農(nóng)民很苦，土地都被剝奪了。結(jié)果那個(gè)司機(jī)被逗樂了，他說征一畝地十萬塊錢，現(xiàn)在農(nóng)戶有幾種收入，算下來比教授多一倍。所以不要低估，事情比較復(fù)雜，同樣的失地農(nóng)民，不同地方、不同時(shí)間段也不相同。
四、人的城鎮(zhèn)化問題
這里面包含兩個(gè)大問題。第一是城鎮(zhèn)化是不是人都要進(jìn)城呢？是不是可以住在村子，不必搬進(jìn)城里面？只要是就業(yè)方式城鎮(zhèn)化了、收入方式城鎮(zhèn)化了、消費(fèi)方式城鎮(zhèn)化了，農(nóng)民也就城鎮(zhèn)化了。這是第一個(gè)觀點(diǎn)。前年我到湖南的冷水江市去，那個(gè)市有3萬人口，當(dāng)?shù)赜械V業(yè)、有制造業(yè)，本地農(nóng)民都在附近的礦業(yè)里、廠里做，根本不想把家搬到縣城去，鄉(xiāng)村即城市，這就是城鄉(xiāng)一體化。
第二，沒有工業(yè)化就沒有城市化，我們把城市化看成是工業(yè)化的一個(gè)函數(shù)，沒有工業(yè)化，蓋了很多房子，把農(nóng)民引到房子里面去，這叫偽城市化，是要出問題的。而且，不是所有的城鎮(zhèn)都有工業(yè)化條件的，那些沒有工業(yè)化條件的鎮(zhèn)，是不適合人的城市化的，沒有職業(yè)，人不可能進(jìn)鎮(zhèn)，進(jìn)鎮(zhèn)也沒有用。把農(nóng)民趕到六層的房子里面去，脫離了他原來的農(nóng)業(yè)方式，這也是有問題的，他沒有錢，沒有穩(wěn)定的就業(yè)，你把老頭、老太太裝進(jìn)去了，年輕人出來打工。換句話說，城鎮(zhèn)化必須跟就業(yè)結(jié)合在一起看問題。
北京、上海、廣州這些地方，是工業(yè)化的城市，是大量吸收外來勞力的城市。上海市990萬外來常住人口。這些人口是無法做到完全城市化的，只能通過一些政策逐步地把部分人分流出去。中央文件有規(guī)定，這些城市要設(shè)門檻，要繼續(xù)把部分外來人口屏蔽在城市化之外，這是有一定理由的。現(xiàn)在我們能夠做的，常住人口有穩(wěn)定就業(yè)、有穩(wěn)定住房，教育問題優(yōu)先解決，尤其是九年制教育要解決，這個(gè)杭州做得比較好，杭州的九年義務(wù)教育都在財(cái)政里供養(yǎng)了，然后允許中考，接下來允許高考，因?yàn)楹贾莞浇泻芏喔叩葘W(xué)校，民辦的、官辦的。但是上海、北京這些城市怎么辦？理論上來講，都是中國的公民，你為什么要保護(hù)城市那么多特權(quán)？上海2007年以后，把外來子弟民工大概40萬左右，九年義務(wù)教育都納入上海市的財(cái)政供養(yǎng)了，享受和上海孩子一樣的待遇，上海為此每年多支出20個(gè)億。但是，農(nóng)民工提出要求，托兒所、幼兒園怎么辦？還有，允許不允許中考？有的人說應(yīng)該允許中考��！此言一出，上海市民跑到教育局去鬧。原來潛伏的矛盾公開化了，這些問題到底怎么解決？都是很困難的問題。
另外亟待解決的是，農(nóng)民工在某地打工繳納的社保，尤其企業(yè)給他繳納的那一塊，應(yīng)該隨著他的常住地流動(dòng)跟著他流動(dòng)�，F(xiàn)在地方政府沒有做，因?yàn)槠髽I(yè)給農(nóng)民工繳納的社保，已經(jīng)納入到城市養(yǎng)老體系里去了。如果你允許它帶走的話，就形同于要在我的財(cái)政里切一塊補(bǔ)進(jìn)去，所以地方政府不愿意。
總而言之，對(duì)大量吸收外來勞動(dòng)力就業(yè)的城市而言，這些人口的城市化是一個(gè)比較復(fù)雜的問題。
相關(guān)文章相關(guān)評(píng)論發(fā)表評(píng)論