當前位置：文章首頁 >> 理論探討 >> 鄉(xiāng)村建設 >> 曹錦清：中國土地與城鎮(zhèn)化問題
一、 宏觀差異導致中國問題需要區(qū)別觀察、區(qū)別對待
首先，在討論中國農村土地問題前，我認為大家要先掌握中國過去這三十年的發(fā)展里，產生的三大差異。第一是區(qū)域化差異。過去幾千年來中國的區(qū)域差異，主要指的是南北差異，大家知道中國有一條分界線，把中國分成北方中國和南方中國，那就是長江。長江以北再以秦嶺及淮河分成兩塊。再北邊還有一條分界線，就是長城。長江以南分成嶺北及嶺南。思考南北中國有這四條線。核心的線是淮河、秦嶺，古代叫做北方小麥區(qū)和南方水稻區(qū)，橘生淮南如何、橘生淮北如何，這是最典型的故事。不同的種植結構，就有不同的飲食結構、不同的文化、甚至是人們不同的氣質。翻過長城，游牧人們逐水草而居，生活方式、思想習慣與長城以南有著更大差異。逐水草而居及游牧、定居及農耕兩種生活方式在正史里面有很重要的地位。所以過去講的區(qū)域差異，講的是南北問題。
改革開放30年發(fā)生了重要變化，區(qū)域化差異更多地變成了東部、中部和西部的差異。這是近代以后的變動，近代從沿海開始，第一次鴉片戰(zhàn)爭以后五口通商，第二次鴉片戰(zhàn)爭把通商沿著上海往北拓展到天津、營口一帶，又沿著長江延伸到南京、武漢、重慶。換句話說，整個西學東漸是通過沿海和沿江推進的。江指長江，因為黃河不是全線通航的河流，長江則可以從入海口一路溯江而上，沿著支流擴大。因此整個中國現代化的啟動，是從沿江與沿海開始的。換句話說，東部、中部、西部差異，和中國整個現代化進程的推動是有關系的。這個差異在計劃經濟的前30年有所縮小，當時中央考慮到沿海備戰(zhàn)問題，工業(yè)布局往中西部深入，商業(yè)活動也就隨之深入。改革開放后的三十年是對外開放，國外資本向中國導入，勞動密集型資本及其產業(yè)在沿海一帶布局，最早是港資在東莞、廣東一帶，第二撥是臺資，再來是韓資、日資，還是在沿海一帶，再逐步往西部推移。因此，中國的區(qū)域性發(fā)展差異，在改革開放后的30年加大了。這樣的區(qū)域性差異，在我們講土地制度、講城鎮(zhèn)化時，也有相關性。
第二是貧富差異，也就是貧富分化、階層差異。這個分化主要發(fā)生在市場和資本領域，沒有發(fā)生在土地上，當然這個土地指的是農地，不包括農地轉為非農的使用。改革開放的起始點是1982年，中國廢除了公社制度，土地建立起以村為本位的、一種新的村集體所有權和農戶承包權。當然農地使用、非農使用引起的增值部分，如何被分配，是這30年爭議最多的地方，也是個復雜現象，我認為不能一概而論，說制度還是特定人群體把農村剝奪了。其實在不同時期、不同區(qū)域、不同發(fā)展階段，農民的補償情況是不一樣的。比如說奧運會時，鳥巢附近拆遷估計有上萬農民，那里的補償標準很高，農民通過拆遷一夜暴富。所以談貧富差距比較復雜。
第三個差異是地方的財政差異。八九十年代，中央對地方采取放權讓利，地方財政自支出根據自身的財政收入決定，也就是所謂的財政大包干制度，優(yōu)點是各個地方政府，你自己去賺錢，錢賺多了，財政支出就多，沒能力賺錢的，就從農民那里賺錢，所以把農民搜刮地非常苦，就是我寫的《黃河邊的中國》。2004年、2006年，全國的農民負擔取消以后，以農業(yè)為主的縣鄉(xiāng)財政就非常之苦，基本上完全依賴中央的財政轉移支付茍延殘喘。換句話說，理解今天的中國，很重要的一個觀察點是，不同省之間、同一省的不同市、不同縣之間、同一縣的不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間，財政差異非常之大，這就延伸出了各種不同的地方政府心態(tài)與做法。1996年，我到德國去，和德國的中國通討論這個問題，本來以前我是沒有注意到這個問題的，他說你們中國是單一制國家，我們德國是聯邦制國家，世界各國的情況是，單一制國家調度地方各級公共財政能力一般來講要強于聯邦制國家。他研究過很多國家，沒有像中國這樣的，單一制國家地方的公共財政差異可以差到上百倍。他說，他一直想不通，如此大的財政差異居然能維持在一個國家里面，沒有分裂。我們在國內很少意識到這個問題，也沒有意識到它和國家的整合與分裂的關系。
所以，中國的差異太大了。我愈來愈不敢講中國如何、農民工如何，因為內部的差異非常大，很難用一個概括性的語言下一個判斷。
二、土地制度和未來農業(yè)發(fā)展?jié)撛诘膯栴}
土地制度的第一個問題是土地的所有權是不是應該私有化的問題。要討論這個問題，必須要從1982年到1983年，廢除公社體制，建立以村為主體的村集體所有制度說起。公社時期指的是1958年—1982年。1958年—1962年叫大公社時期。1962年，《農業(yè)綱要》六十條確定了小公社。一直維系到1982年，長達20年。作為最重要的生產資料，土地，這所有制是怎么規(guī)定的呢？當時規(guī)定的是隊為基礎、三級所有。所謂“隊”指什么呢？指的是生產隊。那么生產隊又是什么呢？中國這個生產隊的基礎主要指的是自然村，南方60%—70%的自然村規(guī)模在20戶—60戶之間，當然有的河湖村，五六百戶人家也有，在山嶺上，兩三戶的也有。北方比例略小一點。確定了以生產隊為基礎，實際上就是確定以自然村為基礎，大的自然村分成若干個生產隊。更小的自然村，這里三家、那里五家，有可能合并成為一個生產隊。大家知道，自然村是自然形成的，基本上是以血緣關系及其繁衍形成的，所以一般情況，一個自然村通常是一個姓，一個自然村其實是一個擴大的家族。我們一直認為歷史上是翻天覆地的革命，但這個傳統(tǒng)維持下來了。大公社時期違背了這個傳統(tǒng)，生產組織和核算單位遠遠超出自然村，農民的利益超出自然村的都模糊了，全縣調配勞動、全縣組織生產、全縣搞分配，搞成大鍋飯，大家就都沒有積極性了。
在南方，至少江西我是調研過的，過去一個大隊管轄的自然村平均是11個，前面講了，自然村是自然延續(xù)下來的，它是一個宗族，大多以一個姓為主，你到農村去調研，凡是這個自然村里面有很多姓的，大體敢斷定這個自然村形成的時間很短，甚至于在太平天國以后，那個地方的土地沒有了，四鄉(xiāng)的人到那里組合起來形成的自然村。如果是以一個姓為主，另外有一兩個雜姓的，大概可以斷定這些人是土改時長工們的落腳地，他本來是外村的。這樣的自然村以小隊為基礎，土地使用權全由村子掌控，以家族為本位，自然穩(wěn)定。這個里面幾十戶人家，一年產出多少，勞動相互監(jiān)督，如何分配，懶漢問題基本可以解決，因為都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親，你不干有別人干，所以這個制度穩(wěn)定了20年，因為它符合農民的普遍利益。
理論上，土地是以隊為基礎、三級所有。隊是生產隊，大隊是一級所有，上面是公社，公社也是一級所有。過去的公社既是社，同時也是縣下的一級政權。政權下縣，動議于晚清、發(fā)展于民國、完成于新中國。過去，隋唐以后是政權不下縣，下面就讓鄉(xiāng)村自治。秦漢時期，政權是下縣的，在縣下面設立鄉(xiāng)一級的機構，所以我們讀《漢書》、讀《史記》，可以讀到漢代的XX郡、XX縣、XX鄉(xiāng)、XX里，這跟我們現在寫到家鄉(xiāng)的信的地址差不多，比如說浙江省龍游縣XX公社XX村，這個表述和漢代的一模一樣，里即村也，就是一個自然村。
公社廢除后，土地所有權就兩頭收縮了，隊一級的所有權向村收縮，公社一級的所有權也向村沉淀，土地就變成村集體所有了。所謂農民，嚴格意義來講是村民，這個村民是村集體所有的共同擁有者，也是村集體所有的承包者。我們講農民其實是一個身份集團，而不是一個階級概念，也不是等級，這是馬克思·韋伯的一個很重要的概念，它區(qū)別于階級，也區(qū)別于等級。這個集團由于他是某村，因為擁有土地而被界定的，這麼理解下來，農民工就不是一個階級，而是一個身份集團。這個集團是被各自的村所界定的，他之所以成為XX村的村民，是因為他在村里有土地，這個村的村民要成為那個村的村民，在法律上是不可能的。村民之間是被封建起來的，把這個土封起來，建一個村民的資格。所以你要理解全部的農民，要把他還原到他是哪個省、哪個縣、哪個鄉(xiāng)、哪個村的村民，他是村民。
1998年以后，第二次土地制度變遷，規(guī)定30年不變。十七大，規(guī)定土地長期不變。十八大后來就延續(xù)這種說法，叫永久不變，后來還有生不增、死不減。請注意它的社會學意義，這種經濟制度安排的社會學涵義是什么？就是說，如果A村的女孩嫁到B村去了，這個女孩雖然成為B村的媳婦，但是她沒有土地，所以理論上她不是這個村的村民，所以村民由于土地所有制，而被封建在他原有的村上。如此一來，農民的流動何以可能？這個制度安排的愿意是保護農民，同時也保護農業(yè)，假定你有一畝三分地，你是這個村的，你出來打工掙外快，打不了工可以回去，你有土地安全的保障，不能買賣、不能抵押，永遠屬于你。接著，以村為單位，建立醫(yī)療保障、新合作醫(yī)療。前不久我剛到杭州做調研，在西溪濕地的南邊一點，勞動力大規(guī)模引入，本籍人員只有2.8萬，外籍有5.8萬，幾個村的土地全部城市化了。2006年，主政杭州市的市委書記王國平，因為怕征地征得過多，農民沒有保障，規(guī)定征地的10%歸村所有，就是村集體建設用地。農民的地也歸農民所有，農民可以蓋房子，原來是兩層樓的，可以蓋成五層樓。這樣的房子就發(fā)生租金了，穩(wěn)定的每年可以有三四萬到二三十萬的租金，好壞不同。村的集體建設用地可以蓋廠房、蓋商住樓，出租，每年也發(fā)生租金，這個租金是要分紅的。然而，一要分紅問題就來了，到底誰是村民？是村民就可以拿分紅，不是就沒有。他們吵了三年，剛剛搞明白。嫁出去的是不是？嫁進來的是不是？招女婿的是不是？死了的是不是？剛剛生出來的是不是？當然就有問題了，這里不展開講。所以說，大家要理解農村問題，就應該從土地制度開始。要理解土地制度的安排，一方面是保護農民的，但另一方面也約束了農民。換句話說，權利的另一面就是責任，離開責任的權利是不存在的，離開束縛的保護也不存在。到目前為止，到底是約束大于保護呢？還是保護大于約束？我們沒有辦法給出一個普遍的答案。所以，各位一想到農民，不要想到無差別的農民，不是的，他是屬于某個村的，他是一個村民，把農民界定為村民。村民具有集體性質，之所以具有集體性質，是因為土地是集體所有，他可以承包。
原來的中國農村土地制度安排就是這樣，1982年-1984年把土地分掉了，巧合的是，1982—1985年，在分地的同時，糧食產量上升了。請注意，分地的過程和糧食產量上升是同樣的曲線，這樣人們就有理由了，說是因為分了地，農民積極性提高了，過去集體大糊弄局面減少了，因而糧食產品增加了。這個判斷對嗎？實際上要復雜的多。比方，上海近郊，出現了相反的局面，地一分，糧食產量降低了，浙江很多地方也是，因為地分掉以后，當時的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)蓬勃興起了，勞動力都離農做工、經商了，土地不重要了、糧食不重要了，地種不種無所謂了；或者，我原來有五畝地，只要種兩畝，有糧自給就可以了，因為勞動力在農業(yè)上的使用回報率，遠不如工商業(yè)，所以若干地區(qū)出現了相反的情況。總而言之，對某一個現象的判斷很復雜。改革開放初期，有領導提出一包就靈、一分就靈，要包字進城，接著把國有的集體企業(yè)包掉、商業(yè)也包掉，后來城里面出現了一些問題。根據一個成功經驗，推廣到另外一個領域里去，出事的比比皆是，這一點上成功了，不一定推廣后就能成功。所以我講土地制度的第一條，請大家記住，是以隊為基礎，三級所有的公社制向村集體所有、農戶承包制的轉變，我們對農民是怎么理解的？這種制度的安排對農民的流動、對農民的城市化意味著什么？是大家必須好好思考的問題。
重慶是一個直轄市，但是你看地圖，它是一個省的規(guī)模，有三十多個縣、二三千萬人。重慶市的農民如果要進城，他原來的地是要交出來的，就是宅地、耕地、林地，所謂脫三件衣服。進城以后，你的地就等于給市里面了，然后，你進城，他給你就業(yè)保障、住房保障、教育保障、醫(yī)療保障，所謂脫三件衣服再穿五件衣服，不讓你裸體進城，就是這個意思。但是，如果這個土地你給市里面了，那么這個土地的所有權性質就會發(fā)生變動，怎么變？這又是一個問題。你遠郊的一塊地，或者一塊宅地給政府了，在近郊圈地時就會產生一個指標，因為中央每年給地方政府的用地指標不夠，地方政府就以這個為由頭，擴大用地指標。用地指標都由市政府，由八大投資公司控制起來了，土地的所有增值部分都不被開發(fā)商占據，全部進入市財政。他用這個錢安置進城的農民。上海也討論過，上海有990萬人是外來人口，進城以后，他的地歸誰所有呢？地是搬不過來的，賣掉也沒有多少錢，所以，同理，上海也是農民的用地指標給市政府，市政府給農民安置上海戶籍，這樣，上海就可以擴大中央給的用地指標，當然，上海市政府非常愿意干這個事情。
那么這個土地到底怎么來處理？大家都知道，土地制度好像要動，但如果真的動，往哪個方向動？有人建議私有化，私有化以后就可以動起來了。但目前為止，這個土地能不能，或應不應該私有化呢？我認為應該慎重考慮，這是一個動一發(fā)牽全身的事情，特別復雜。就是說，制度的利弊，在不同的地方是不一樣的。土地一旦私有化了以后，我第一個判斷就是城市里面已經積累起來的大量閑散資本會撲向土地，因為土地本質上，一是不能移動，二是不能再生。土地是個空間，人類再有本事，他不能生長空間，就好比人類再有本事，不能生長時間一樣。所以人類只能發(fā)明節(jié)省時間的方法，提高速度，只能發(fā)明利用空間的方法，蓋高樓。土地的這種特性，使得它成為資本追逐的主要對象。如果資本囤積了大量的土地，它會用于農業(yè)生產嗎？這是第一。如果不用于農業(yè)生產，我怎么養(yǎng)活城里那么多人？這個就不展開說了。總而言之，我也沒想明白，但是這個問題茲事體大，不要輕易下判斷，你那個地方調查說可行，其他地方不一定可行。
中央目前總的想法，是把承包權固定下來，并且延續(xù)下去，長久不變。這種土地的長久不變，后果是把村集體的所有權弱化了，把承包權強化了，承包權強化的結果，有可能向私有化方面發(fā)展，或者是就被默認為私有，這是第一。但是有的地方不一樣，前年我到湖南去調研，那個地方是稻作區(qū)，稻是每年一生的，所以那個地方保留著一種制度，因為村里面有婚嫁和死亡，勞動力和土地的配置會發(fā)生變化，每三五年或七八年重新配置一次，而且農民非常歡迎這個制度。然而北方有些地方是種經濟作物的，比如說多年生經濟作物葡萄、蘋果，三四年重新配置一次是不可能的，因為蘋果樹的周期一般是25年—30年。
第一次土地確權是1982年，說十五年不變。1998年第二次確權，說三十年不變，主要是考慮到果林是以三十年為周期的。后來不知道誰給中央文件里加了一句話，叫長期不變。這個后果怎么樣就很難說了。換句話說，在座的如果你的父親是農民，1998年你的戶口還在家里面的，你估計就還有土地。1998年確權以后，就沒有再動過。如果1998年你讀大學遷戶口，那就沒有了。請注意，中國城里人是無地階級，農村人是有地階級。
所以，土地承包權長期化了以后，弱化了所有權，這種承包權的長期化，非常容易向私有化平滑移動。因為對農民而言，長期擁有一塊土地，觀念里面就認為這是我的。中央去年下令說，為什么土地能夠加快流轉，前提就是確定這個地是某一位農民的，進一步做土地承包卡，把每一塊地的東南西北四個邊界都寫在卡上。大家知道農民分地的時候，遠近、好壞是搭配的，一個農戶如果有七八畝地的話，可能會在十幾處，如果是丘陵地，二十幾處都有可能。這樣的地，如果確定了四個邊界，就等于我們恢復到明朝搞魚鱗冊，地里面有田埂，一塊一塊畫起來像魚鱗一樣，一旦確定每家土地的四至、田埂、方位，就把產權固定下來了，政府就有收稅的依據了。中央說要花五年時間，在全國進行土地確權，一方面形同強化了私有的概念。另一方面，中央的同一個文件、同一個法令，要適合千差萬別的中國農村環(huán)境是很困難的，這就要求各級政府與地方政府要因地制宜，但是，官員要充分考慮地方情況又是比較難的，官員本身必須是聽上面的，讓他根據下面情況來制定新的政策，難度是很大的，這就不細說了。
土地制度的第二個問題是大規(guī)模的農村勞動力移動。據官方統(tǒng)計，移出省的大約1.6億，縣內流動的有1個多億，大數據是2.6億農民工。既然出現大規(guī)模的勞動力流動，尤其是遠距離流動，那么，家鄉(xiāng)土地勢必要讓給別人種，這就是土地流轉。流轉普遍發(fā)生后，原來的所有權和承包權，或者承包權又叫使用權，就相應地發(fā)生了一個再變化的過程。原有承包權或使用權的人不耕種土地了，把土地轉出去給別人種，于是在承包權里就再分離出來一個經營權，就是有直接土地經營的權利。如此，土地又發(fā)生一次變動，就是承包權和經營權的普遍分離。由于人口普遍流動，它發(fā)生了普遍分離。那么這個分離是有幾種情況的，大部分情況都是自發(fā)的流轉，兒子出去了，地留給老爸了，弟弟出去，地留給哥哥了，或是留給他的好朋友。這種流轉關系是比較微妙的，你說它不發(fā)生地租，它是有的。你說是不是有一個合同來收地租，也不必要，一般情況是這個地就給你種了，我家里的長輩你幫我照顧一下，如果給哥哥的，那就更沒有問題了，家里的事就由他多擔待照顧一點。過年我回來了，多少你給我一點東西就可以了。一般來講，它通過非市場關系發(fā)生一些往來，基本上還是比較傳統(tǒng)的人情往來，這種情況占全國已流轉土地的80%左右。
另一種流轉是通過村集體發(fā)生流轉，形成新的經營主體，這是這幾年各級政府推動的，我們把它稱為適度規(guī)模連片經營。具體說，就是出去打工的農民把地委托給村，村再把這個地的經營權轉給另外一個經營主體，每年發(fā)生租金，農民問村里拿租金。
誰來種地，誰是經營主體？中央文件里分成幾類，我覺得都不錯，中央也做了大量調研。第一類是種糧大戶。第二類是家庭農場，像上海松江，地基本回到村，村再包出去，每一個家庭農場大約80畝—100畝。第三類就是村自己搞農場，就是村合作農業(yè)經濟，也叫合作社。合作社形態(tài)應該說是最好的，因為一旦你不想在外面打工了，回來還可以接著種地，你出去的時候把土地交給合作社，拿你的那一份地租就可以，你如果回來參加勞動了，還可以拿一份工資，這個是比較好的。
對研究“三農”的人來講，最好的方案是搞村合作農業(yè)，要不就是家庭農場。這樣一來，土地連片經營，適度規(guī)模，機械化、標準化等都具備了條件，比方30畝、50畝或100畝。有些種糧大戶想搞幾千畝，那就太大了，除了東北的家庭農場幾千畝沒有問題以外，上海一般來講就是80畝—100畝。我到安徽調研過，如果一個家庭農場有30畝—50畝，就不用出來打工了，它的收益比打工還好。
這麼一來，問題就又來了，到底土地制度保護的是原來的承包者，還是保護現在的經營者呢？這里面牽涉到合同簽訂時間的長短，及租金的高低，如果保護原來的承包者，把他當作小農，出去打工很不安定，錢也很少，要讓他隨時可以回來，有地可種，就要把承包期縮短，把租金提高。如果要保護經營者，承包期就應該相應地延長，降低租金，兩者是互相矛盾的。對城市人來講，要獲得農村廉價、多樣的農產品，立法者應該保護經營者，讓承包者變成小土地出租者，對農民來講，要保護弱勢的農民群體，立法者應該保護承包者，讓小農有退路。所以政策的制定與選擇有時是很難的，承包期長，經營者才敢投入，只有經營者大規(guī)模投入，連片經營，才能降低耕作成本，國家也才能投入規(guī)�；涮椎霓r田水利設施，小地塊兒很難。現在國家打算五年內開展土地確權，一旦確定了，經營者就沒有辦法動地了，因為再一動，田埂、地頭就又變了，成本很高，確權本身是很復雜的，要有很多儀器設備，很多人力投入，還要造賬，放在小冊子里面印好、發(fā)證，工程巨大，而且錢從哪來都是問題。
在中國古代，每個村里都埋伏著一些土地。比如，我明明有100畝地，但報納稅的只有60畝或80畝。有的是縣集體埋伏了土地，農民是交給國家了，但是縣里報給上級政府時少報了，這筆錢就等于地方政府的灰色收入。一旦全國丈量，這幾級的灰色收入，包括農民的既得利益都暴露出來了，這在根本上觸及了基層政府與農民自身的根本利益，所以在操作上也是存在問題的�，F在取消農業(yè)稅了，還給種糧補貼了，結果土地膨脹出來近1億畝，這到底是真膨脹還是假膨脹？半真半假。有一個農村的親戚，我問他說你家多少地？他們夫妻兩人的答案不一樣，一個說7.2畝，一個說是9畝，我說到底多少？后來才知道一個是納稅畝數，一個是實際畝數。因此，中國自古以來，稅畝和實畝從來不是一回事。
所以第一個大問題是土地制度和未來農業(yè)發(fā)展方向里面潛在的問題，國家正在規(guī)劃建立適度規(guī)模、連片經營，并且建立新的經營主體的現代農業(yè)，和土地確權，每塊地丈量四至，確權到戶，我認為是有矛盾的，而且將花費大量成本。如果不做土地確權，稍微平緩的丘陵地很小，推土機動力足，可以十幾畝、二十幾畝進行平整，灌溉渠道可以修到里面去，比如原來的承包戶有5畝地，那么具體的哪5畝地不重要了，只要有這個數量就可以了，后面再進一步細化，5畝地可以拿多少錢就可以了。因為，農民一旦進城，他和具體的地就脫鉤了�，F在要把農民和具體的地塊聯系起來，經營者就沒辦法進行土地整理工作，這是一個極大的問題。因為會出現這樣的問題，地方政府推動土地確權的動力就不足了。
三、土地城鎮(zhèn)化問題
城市和基礎設施的擴展，公路、鐵路、機場等擴展需要土地，這是毫無疑問的。解放后，因為地權的模糊性，全國土地實際上都是國有的。鄧小平很聰明，1986年就考慮如何把農地低成本地轉化為城市工業(yè)和基礎設施建設用地，來保證中國的城市化與工業(yè)化，可以低成本、高速度地推進。1987年制定了《土地管理法》，1988年第一次修正頒布，1998年第二次修正頒布，第三次修正至今仍未頒布。這個《土地管理法》主要動因就是如何把農民的土地拿來，為城市工業(yè)、基礎設施所用，同時，保證失地農民至少要維系原來的生活條件不下降，所以規(guī)定了三項補償：1）青苗補償；2）勞動力安置補償；3）土地出讓金補償。直接補給農民的是青苗補償，這個金額通常比較小，大的兩項勞動力安置和土地出讓金是補給鄉(xiāng)和村里的，鼓勵他們搞鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，把剩余的勞動力轉化出來。補償標準是：這塊農用土地的前三年純產出加起來除以3，得出的平均值，在此基礎上最高不超過20倍。法規(guī)里規(guī)定了補償的上限，而不是規(guī)定補償的下限，什么意思？因為規(guī)定補償的上限，在實際執(zhí)行中可以低于該上限標準操作，一般是10倍—15倍左右，到1998年是最高不超過30倍。這個立法的用意很明確，就是補償得低一點，確保中國的工業(yè)化和城市化可以高速度、低成本地推動，它的貢獻是不容否定的。
城市化大規(guī)模推動后，農村剩余勞動力因此大規(guī)模地轉移到工商業(yè)，國際資本也大規(guī)模地向中國轉移，核心就是土地。地方政府把農民的土地廉價地拿過來以后，招商引資，工業(yè)資本的集聚隨后帶來了地方GDP和財政的增長。在工業(yè)化的初始階段，地方政府只有土地，沒有資本，所以要招商引資，前些年中國各級政府都在招商引資，競相壓低土地租金，乃至于零地價，資本才愿意來。工業(yè)批租50年、商業(yè)批租70年。從這個意義上來講，我們八九十年代整個的批租，租期50年，3萬一畝、2萬一畝、1萬一畝、幾千一畝，攤成50年，工業(yè)產品的成本里面，幾乎不含地租。我們一般說，一個工業(yè)品的基本成本構成，第一是地租，靠地租生活的，馬克思叫地主階級；第二是勞動力，靠工資生活的，馬克思叫工人階級；第三是資本，靠資本運作生活的，馬克思叫資產階級，三大階級由此形成。中國的工業(yè)產品里缺了地租這一塊，勞動力工資又比較低，只有資本利潤這一塊，于是產品價格就只有全球的2/3或一半，這樣廉價的產品，按馬克思的話說，是“萬里長城的重炮”，也就是說，英國認為中國的長城擋不住英國物美價廉的紡織品，但現在我們用同樣的產品回報給英國人了。這就解釋了中國在短短的十幾年內，成為世界工廠，產品成為“中國制造”的原因。我的理解是：中國為了加快工業(yè)化，在過去的近30年里，把土地租金出讓給資本，也出讓給了外國的消費者。壞處就是農民沒有得到補償，好處就是大量的產品擴大到全世界，帶動了農民的廣大就業(yè)，所以要評價利弊很難，要全面地分析問題，單一分析說農民失地了，被剝奪了，再說地方政府確實在補償過程中，有些補償款確實存在貪污，要打倒，并不全面。
總的來講，鄧小平的這個政策使得國際資本不得不向中國轉移，或者在本國倒閉，或者轉移到中國，因為沒有一個國家的產品可以不含地租的，中國土地表面上是村所有，實際上還是國有，農民對地權存在模糊性，所以國家說拿走就拿走了。尤其是在2004年以前，土地負載著大量的稅費負擔，當時征地，不必交稅了，有的農民還求之不得。但是，從廢除農業(yè)稅后，現在再征地，奧運會再征地，就不是那麼容易了。當然，現在全國范圍內，地也征得差不多了，國際市場也飽和了。
所謂的城鎮(zhèn)化，就是連接城市與城市、城市與港口。哪個國家搞基礎建設像中國這樣搞，我地圖上畫個圈，三年五年機場就出現，我這個地方畫條線，公路鐵路齊出現，這是利用了農民對地權的高度模糊完成的。加上九十年代以前，土地負載著很重的農民負擔，出來打工的人把土地拋掉了還不行，政府還到打工的地方讓農民交稅，土地沒有了，稅不用交了，對農民來講是一種解放。2004年以后，取消一切農民負擔了，土地無負載了，種糧還有直補，農民就開始對土地珍重起來了。
換句話說，農地低成本地轉出，帶動了中國的高速經濟成長，農民雖然因為失去土地付出了代價，但是，更廣大的農民獲得了就業(yè)，這是一個不爭的事實。不管這個就業(yè)當時工資有多么低，但是與農業(yè)收入比較起來，是一個巨大的增加。一畝三分地，一年只有幾百塊錢，去打工的話，一個月就幾百塊錢。因此，農民在八九十年代出門打工確實是有積極性的，城鎮(zhèn)化對農民而言，代表了生活水平翻天覆地的改變。城里人看到農民，很同情、很俯視，我們常說中產階級患兩種�。阂环N叫做鄉(xiāng)愁病，一種叫做對底層的同情病。同情是應該的，是人類最好的美德，但是情況確確實實在變化中。前陣子我去調研，一個機關門房有個老頭，我和他聊天，越說口氣越大，他說這個工作就是玩玩，這點小錢，一個月根本不夠花，他一個月工資1500塊錢。我問他你還有什么收入？他說兩筆收入，房租收入5萬、村里收入2萬，一共7萬。晚上都在卡拉OK唱歌，他說大學教授怎么那么苦，還不如出租房子，在這里做保安。有一個教授也犯了一個錯誤，幾年前他到杭州下沙高校園區(qū)上課，一個司機來接他，他問那個司機說農民的收入多少？說農民很苦，土地都被剝奪了。結果那個司機被逗樂了，他說征一畝地十萬塊錢，現在農戶有幾種收入，算下來比教授多一倍。所以不要低估，事情比較復雜，同樣的失地農民，不同地方、不同時間段也不相同。
四、人的城鎮(zhèn)化問題
這里面包含兩個大問題。第一是城鎮(zhèn)化是不是人都要進城呢？是不是可以住在村子，不必搬進城里面？只要是就業(yè)方式城鎮(zhèn)化了、收入方式城鎮(zhèn)化了、消費方式城鎮(zhèn)化了，農民也就城鎮(zhèn)化了。這是第一個觀點。前年我到湖南的冷水江市去，那個市有3萬人口，當地有礦業(yè)、有制造業(yè)，本地農民都在附近的礦業(yè)里、廠里做，根本不想把家搬到縣城去，鄉(xiāng)村即城市，這就是城鄉(xiāng)一體化。
第二，沒有工業(yè)化就沒有城市化，我們把城市化看成是工業(yè)化的一個函數，沒有工業(yè)化，蓋了很多房子，把農民引到房子里面去，這叫偽城市化，是要出問題的。而且，不是所有的城鎮(zhèn)都有工業(yè)化條件的，那些沒有工業(yè)化條件的鎮(zhèn)，是不適合人的城市化的，沒有職業(yè)，人不可能進鎮(zhèn)，進鎮(zhèn)也沒有用。把農民趕到六層的房子里面去，脫離了他原來的農業(yè)方式，這也是有問題的，他沒有錢，沒有穩(wěn)定的就業(yè)，你把老頭、老太太裝進去了，年輕人出來打工。換句話說，城鎮(zhèn)化必須跟就業(yè)結合在一起看問題。
北京、上海、廣州這些地方，是工業(yè)化的城市，是大量吸收外來勞力的城市。上海市990萬外來常住人口。這些人口是無法做到完全城市化的，只能通過一些政策逐步地把部分人分流出去。中央文件有規(guī)定，這些城市要設門檻，要繼續(xù)把部分外來人口屏蔽在城市化之外，這是有一定理由的�，F在我們能夠做的，常住人口有穩(wěn)定就業(yè)、有穩(wěn)定住房，教育問題優(yōu)先解決，尤其是九年制教育要解決，這個杭州做得比較好，杭州的九年義務教育都在財政里供養(yǎng)了，然后允許中考，接下來允許高考，因為杭州附近有很多高等學校，民辦的、官辦的。但是上海、北京這些城市怎么辦？理論上來講，都是中國的公民，你為什么要保護城市那么多特權？上海2007年以后，把外來子弟民工大概40萬左右，九年義務教育都納入上海市的財政供養(yǎng)了，享受和上海孩子一樣的待遇，上海為此每年多支出20個億。但是，農民工提出要求，托兒所、幼兒園怎么辦？還有，允許不允許中考？有的人說應該允許中考��！此言一出，上海市民跑到教育局去鬧。原來潛伏的矛盾公開化了，這些問題到底怎么解決？都是很困難的問題。
另外亟待解決的是，農民工在某地打工繳納的社保，尤其企業(yè)給他繳納的那一塊，應該隨著他的常住地流動跟著他流動�，F在地方政府沒有做，因為企業(yè)給農民工繳納的社保，已經納入到城市養(yǎng)老體系里去了。如果你允許它帶走的話，就形同于要在我的財政里切一塊補進去，所以地方政府不愿意。
總而言之，對大量吸收外來勞動力就業(yè)的城市而言，這些人口的城市化是一個比較復雜的問題。
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