當(dāng)前位置：文章首頁 >> 三農(nóng)動(dòng)態(tài) >> 三農(nóng)政策 >> 土地整治實(shí)施過程中，不可避免地涉及田塊合并重劃，以及因修路挖渠等工程擠占耕地等情況，必須進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整。這項(xiàng)工作直接涉及農(nóng)民切身利益，也一直是土地整治工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)，處理不好則容易造成矛盾。通過對(duì)湖北省安陸市基本農(nóng)田土地整治項(xiàng)目深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該市在長期土地整治實(shí)踐中探索出一種“統(tǒng)收統(tǒng)分”的權(quán)屬調(diào)整辦法，大大減少了權(quán)屬糾紛，保障了項(xiàng)目順利完成以及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。
具體來說，“統(tǒng)收”指的是在土地整治項(xiàng)目推進(jìn)前，經(jīng)村民同意，土地權(quán)屬暫由村集體統(tǒng)一收回；在施工過程中由村組代表與縣市整治機(jī)構(gòu)以及施工單位進(jìn)行協(xié)調(diào)。“統(tǒng)分”指的是在土地整治項(xiàng)目完成以后，以村組為單位將整治好的土地重新分配到農(nóng)民手中耕種。“統(tǒng)收統(tǒng)分”關(guān)鍵在于“分”，誰來分？怎么分？以什么原則分？調(diào)研發(fā)現(xiàn)，安陸市基本農(nóng)田土地整治項(xiàng)目所涉及的43個(gè)村民小組，通常以村民小組為基本單位，組內(nèi)召開戶主會(huì)，按照“少數(shù)服從多數(shù)”的原則，確立本組分田調(diào)地的模式。分田調(diào)地的基本模式有三種：一是以二輪延包為基礎(chǔ)打亂重分；二是按現(xiàn)有人口為基礎(chǔ)打亂重分；三是原有地塊承包關(guān)系基本維持不變，僅作局部小調(diào)整。無論以何種模式，其核心精神在于：將“統(tǒng)分”的基本單位嚴(yán)格局限在村民小組內(nèi)，充分尊重各村民小組的村民意愿，不統(tǒng)一規(guī)定分田方案，不搞“一刀切”。
比較與分析：
三種分田調(diào)地模式各不相同，村民小組依本組情況自主選擇
43個(gè)村民小組中選擇三種分田調(diào)地模式的小組個(gè)數(shù)大致相等，但各村組分田調(diào)地過程因具體情況不同而有所差異。
基于土地承包關(guān)系“保持穩(wěn)定并長久不變”的政策，多數(shù)人傾向“以二輪延包為基礎(chǔ)打亂重分”。43個(gè)村民小組中，有14個(gè)在1998年本村組二輪延包的基礎(chǔ)上進(jìn)行本輪分田。但是，究竟是以當(dāng)時(shí)參與分田的人頭數(shù)，還是以當(dāng)時(shí)各戶分得的田畝數(shù)進(jìn)行本輪分田？各村組間存有差異。多數(shù)村組按照人頭數(shù)分田，即先對(duì)整治后的土地進(jìn)行重新丈量，得出總面積；再根據(jù)二輪延包人頭數(shù)，計(jì)算得出本輪人均分田面積；最后以家庭為單位通過抓鬮的方式重新分配。這種做法存在的問題是，因修路修渠等工程建設(shè)涉及占田或新增耕地較多時(shí)，農(nóng)戶在本輪分得的土地面積與二輪延包時(shí)難以吻合。為此，部分村組為了使得本輪分田與二輪延包時(shí)農(nóng)戶分田面積不變，采取了改變“畝數(shù)單位”的方法進(jìn)行變通。比如，趙棚鎮(zhèn)和順村在確定各戶二輪延包分得面積的基礎(chǔ)上，對(duì)此次土地整治后的實(shí)際田塊面積進(jìn)行丈量得出平方數(shù)，以平方數(shù)除以二輪延包時(shí)的畝數(shù)，得出本組畝數(shù)的單位值。
隨著農(nóng)村人口等因素的變化，在“調(diào)地”壓力之下，“以現(xiàn)有人口為基礎(chǔ)打亂重分”也存在，43個(gè)村民小組中有15個(gè)選擇了這種方式。多數(shù)村民小組自1998年二輪延包以來沒有進(jìn)行土地調(diào)整，部分村民和村干部反映目前村莊人口與占地情況的變化非常大。比如，趙棚鎮(zhèn)合山村13組的農(nóng)民艾文，在二輪延包時(shí)家里有11口人參與分田，現(xiàn)在只有2個(gè)人了，而且兩人都不種田，把田給別人種。這種以現(xiàn)有村組人口為基礎(chǔ)的分田調(diào)地模式，關(guān)鍵問題在于誰能算作村組的現(xiàn)有人口？界定標(biāo)準(zhǔn)是什么？對(duì)此，15個(gè)小組的界定標(biāo)準(zhǔn)差異非常大，但卻形成了一些共同標(biāo)準(zhǔn)：非農(nóng)戶口和本村嫁出去的女兒不參與分田；因超生等原因沒上戶口的本村子女和嫁到本村的農(nóng)業(yè)戶口媳婦，可以參與分田。然而，仍有部分存在爭(zhēng)議的人群，如農(nóng)村稅費(fèi)改革以前為逃交農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而拋荒“逃掉”的農(nóng)戶，外來落戶到本村的農(nóng)戶，媳婦懷孕還未出生的嬰兒，準(zhǔn)備本年度結(jié)婚娶進(jìn)門的準(zhǔn)媳婦，本村外嫁女兒因離婚回村的。對(duì)于這些人群，各村組的做法不盡相同，有的參與分田，有的不計(jì)算在內(nèi)，有的則將其算作“半個(gè)人”參與分田。
對(duì)于“田塊不打亂重分，僅作局部小調(diào)整”的分田調(diào)地方式，則基本維持了原有土地承包關(guān)系不變。有14個(gè)村民小組基本是在土地整治過程中田塊變化不大，或是村組干部為避免分田調(diào)地產(chǎn)生矛盾而采取這種分田方式。這種方式的主要問題在于，因工程建設(shè)產(chǎn)生占地矛盾，坑塘清淤產(chǎn)生的淤泥堆積，以及其他原因造成的田塊土壤質(zhì)量下降，如果堅(jiān)持原有地塊不變，加之局部調(diào)整不到位的話，往往造成對(duì)個(gè)別農(nóng)戶的不公平。
問題與風(fēng)險(xiǎn)：
基于成員權(quán)的集體所有制遭遇困境，土地收益分配機(jī)制亟待完善
總的來看，43個(gè)村民小組基于村民自治決策所實(shí)施的“統(tǒng)收統(tǒng)分”土地權(quán)屬調(diào)整模式，反映出當(dāng)下我國農(nóng)村集體所有制在進(jìn)行權(quán)屬調(diào)整時(shí)所面臨的困境。而這里所討論的還僅僅是純農(nóng)業(yè)區(qū)的利益調(diào)整，如果涉及因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化而產(chǎn)生的非農(nóng)增值收益分配時(shí)，所面臨的挑戰(zhàn)和困難會(huì)更大。
首先，以成員權(quán)為基礎(chǔ)“人人有份”的集體所有制面臨挑戰(zhàn)。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，本次因土地整治而涉及分田調(diào)地，有大批農(nóng)戶回村要田，但據(jù)趙棚鎮(zhèn)雙橋村村干部介紹，“他們把田要來也不是為了自己種，都是給別人種了，只是為了拿補(bǔ)貼。”這種“回來要田”的問題，其實(shí)恰好體現(xiàn)了我國農(nóng)村集體所有制的福利性收益或增值收益在分配過程中所面臨的挑戰(zhàn)和困難，如何界定“集體成員”成為普遍的難題。
其次，農(nóng)地集體所有與農(nóng)戶承包長久不變之間產(chǎn)生矛盾。我國農(nóng)村土地歸集體所有，且堅(jiān)持農(nóng)戶土地承包關(guān)系長久不變，那么農(nóng)民對(duì)土地是否擁有處置權(quán)？集體所有的界限何在？調(diào)研發(fā)現(xiàn)一起案例：李店鎮(zhèn)兩合村因?yàn)椴糠滞恋赜猛景l(fā)生改變而引發(fā)糾紛，農(nóng)戶嚴(yán)某在承包期內(nèi)將其所承包的農(nóng)田長期流轉(zhuǎn)給鄰村的張某，張某付給嚴(yán)某永久性租金，并改變?cè)型恋赜猛就隰~池。在參與本輪分田過程中，如果按照村莊成員參與分田，嚴(yán)某仍然可以分得土地，這便引發(fā)了矛盾。同時(shí)，改變用途的這部分土地如何處理，也成為集體資產(chǎn)處置的棘手問題。
再次，村民民主決策與國家政策之間也有矛盾。究竟按二輪延包分還是按現(xiàn)有人口分？從中央政策看，堅(jiān)持農(nóng)地承包關(guān)系“長久不變”，即在承包期內(nèi)不得對(duì)原有農(nóng)地承包關(guān)系作出調(diào)整，堅(jiān)持“生不增死不減”�；诖耍�15個(gè)小組按現(xiàn)有人口分配的做法，嚴(yán)格來講“合情合理但不合法”。從調(diào)查的情況看，按現(xiàn)有人口重分的小組一般都是“增人戶”多于“減人戶”（減人戶多要求按過去二輪延包時(shí)人數(shù)進(jìn)行分配）。這也在一定程度上造成“增人戶”與“減人戶”之間的矛盾，部分農(nóng)戶不愿意將自己的田拿出來重新分配，形成不穩(wěn)定因素。
最后，村莊習(xí)慣主導(dǎo)下產(chǎn)權(quán)分配的非正規(guī)性和模糊性，為今后農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革埋下了隱患。分田調(diào)地本質(zhì)上是村莊土地產(chǎn)權(quán)的再分配，村民“均貧富”和“集體所有，人人有份”的傳統(tǒng)觀念根深蒂固。在村莊實(shí)際進(jìn)行土地權(quán)屬調(diào)整的過程中，為了盡量減少矛盾，部分村組采取的一系列符合村莊習(xí)慣或鄉(xiāng)村倫理的做法，隱藏著產(chǎn)權(quán)不清的隱患。如，各村組在成員界定方面不盡相同；分田單位設(shè)定存在隨意性，各村組以核心家庭、同姓氏大家族、幾戶相鄰農(nóng)戶等不同單位進(jìn)行分田；農(nóng)地測(cè)量單位中標(biāo)準(zhǔn)畝與習(xí)慣畝混搭使用；村集體未承包到戶的土地產(chǎn)權(quán)分配不清等問題。
思考與建議：
權(quán)屬調(diào)整盡可能達(dá)成群眾預(yù)期收益，可從基層治理出發(fā)協(xié)調(diào)利益
基于安陸市土地整治權(quán)屬調(diào)整“統(tǒng)收統(tǒng)分”的實(shí)踐探索與實(shí)際問題，筆者提出以下思考與建議：
一方面，土地權(quán)屬調(diào)整時(shí)要充分了解當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)土地未來的預(yù)期收益。隨著農(nóng)村稅費(fèi)制度改革以及國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的推行，各村都有很大一部分比例的集體成員回村要田，但要田并不是為了種田，而是農(nóng)民對(duì)土地收益預(yù)期發(fā)生改變，這點(diǎn)尤為值得注意。同時(shí)，隨著農(nóng)戶非農(nóng)收入所占比重的逐漸增加，農(nóng)地不再是單純的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地，而是更多地被賦予財(cái)產(chǎn)屬性，這點(diǎn)在城郊地區(qū)尤為明顯，也帶來了農(nóng)民對(duì)土地態(tài)度的改變。對(duì)此，農(nóng)田整治應(yīng)向土地附加價(jià)值相對(duì)較低的農(nóng)區(qū)傾斜，而土地權(quán)屬調(diào)整時(shí)要超越土地原用途價(jià)值，盡可能達(dá)成當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)土地未來的預(yù)期收益。
另一方面，應(yīng)擱置產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議，從基層治理的角度進(jìn)行村莊利益再分配。無論以何種方案進(jìn)行分田調(diào)地，“統(tǒng)收統(tǒng)分”之所以能夠成功，主要原因在于：以村民小組為單位，充分尊重各組的具體情況，實(shí)行村民自治決策機(jī)制；縣、鄉(xiāng)政府不過多干預(yù)村民小組的決策，將矛盾有效地控制在小組范圍之內(nèi)。“少數(shù)服從多數(shù)”和“抓鬮”是農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行利益調(diào)整時(shí)的兩個(gè)基本原則，當(dāng)問及哪種分田方式更好時(shí)，村民和村干部都坦言“大多數(shù)人同意，沒有太大矛盾的方式最好”，這也充分體現(xiàn)了村莊治理邏輯。在未來的土地整治工作中，尤其是涉及村莊利益協(xié)調(diào)等敏感問題時(shí)，可以暫且擱置產(chǎn)權(quán)爭(zhēng)議，不必急于建立新的產(chǎn)權(quán)制度體系，而從基層治理的角度出發(fā)，協(xié)調(diào)各類利益問題。
此外，應(yīng)充分發(fā)揮家族等基層社會(huì)組織以及傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理的積極作用。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，工作做得好的地區(qū)大多是基層干部戰(zhàn)斗力較強(qiáng)，且充分發(fā)揮了家族等基層社會(huì)組織以及傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理的積極作用。比如，幾乎所有的村組在分田調(diào)地時(shí)都以大家庭為基礎(chǔ)，沒有確權(quán)到核心家庭，更沒有到個(gè)體。家族基層社會(huì)組織具有調(diào)節(jié)社會(huì)矛盾的天然優(yōu)勢(shì)，這其中蘊(yùn)含著我國農(nóng)村社會(huì)制度的包容性。各村干部也經(jīng)常講，“只要把田確定到哪個(gè)家族姓氏就可以了，剩下的他們自己就很方便解決了，盡量不要把矛盾集中到村集體。”可見，隨著農(nóng)村土地所承載的經(jīng)濟(jì)價(jià)值越高，利益矛盾的協(xié)調(diào)難度也就越大，家族等基層社會(huì)組織和傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理的積極作用不容忽視。
（作者單位：國土資源部土地整治中心）
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