呂德文:“江湖”秩序
字號:小中大 2014-07-28 09:16:11
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關鍵字 >> 乞丐江湖假乞丐弱勢群體乞討欺討城市管理主流社會法律基層治理
7月27日央視新聞報道，太原商業(yè)街的一些乞丐“定點”上班，有些假乞丐被戳穿后惱羞成怒，指責記者破壞規(guī)矩，都像記者這樣“不都亂套了嗎”？
實際上，近些年關于乞丐“江湖”的報道時有出現(xiàn)，這一“江湖”的樣態(tài)與人們的想象存在巨大差距。比如，乞丐并不僅僅是弱勢群體，更是一個營生，南京的一些職業(yè)乞討者月入過萬，擁有兩套房，還有護照，一些乞丐為了爭奪繁華地段的“生意”，甚至揚言愿意交3000元/月的管理費。再如，大量職業(yè)乞討者往往容易采取“欺討”的辦法，騙取錢財。還有，相關城市管理機構如公安、民政、城管對乞丐的管理并不容易，沒有有效的行政和法律強制措施，也沒有足夠的執(zhí)法力量，上海地鐵被迫發(fā)布“乞討排行榜”。
自古以來，坑、蒙、拐、騙、偷等營生都屬于正常社會的一部分，它們同樣需要一定的技能，和任何行業(yè)一樣也存在競爭、合作，因此，也會形成相對固定的市場秩序。所不同的是，由于這些營生并不以交換，而是以無償占有為手段，只能是地下行業(yè)，其市場也只能是地下秩序，是為“江湖”。
江湖存在于社會的邊角，游離于主流社會之外，任何地下行業(yè)都需要見陽光，并向社會汲取資源。從社會管理的角度上說，江湖中的有些營生是非法的，但大部分都游離在合法與非法之間。
比如，乞討也是一種營生，它并不受法律的禁止，但如果轉化為“欺討”，影響了公共場所的正常秩序，就非法了；算命也是一種正常營生，但這一行業(yè)也是最容易被騙子所侵蝕的領域，當然需要治理；至于小偷，雖然法律明確規(guī)定是非法的，但如果不到一定數(shù)額，也很難得到有效懲罰。
總之，江湖是個地下行業(yè)，存在于社會的邊緣地帶，這些特征決定了對其治理也不同于一般的社會管理，而形成了獨特的江湖治理形態(tài)。
江湖治理秩序的重要特征是：它是一種被迫承認的秩序
江湖的治理一般只能依賴于法治和正式行政力量，但是，大部分地下行業(yè)的治理往往沒有嚴格的法律依據(jù)，即便有，也可能因為執(zhí)法力量不足而疏于管理，所以說，江湖治理秩序的重要特征是：它是一種被迫承認的秩序。
江湖中的各個地下行業(yè)很難在熟人社會中存在。與陌生人社會中的法治不同，熟人社會的治理依賴于血緣和地緣關系構筑的社會網(wǎng)絡，天然是應對坑、蒙、拐、騙這些行為的屏障，熟人社會中的這些邊緣人，很容易被貼上標簽，為人熟知，曝光于陽光之下。
為了應對熟人社會的治理，江湖具有很強的流動性，因此，人們將從事地下行業(yè)的行為稱作“走江湖”。那些本來就流動性強的地域，如車站碼頭，則為大量的地下行業(yè)提供了生存空間。現(xiàn)代城市的興起，造成陌生人社會的廣泛存在，也擴大了江湖的生存空間，“走江湖”變得更加方便，適合地下行業(yè)生存的地域空間也不斷增加——城市的每個角落都有江湖。
一般而言，國家權力的增長與城市的興起相伴生，沒有相對完善的社會管理制度，典型如人口登記制度、身份識別制度，沒有足夠的街頭執(zhí)法力量，如城管、警察，沒有有針對性的城市管理法律，如社會治安管理條例、城市管理條例，很難維持正常的城市秩序�？赏牵鞘械陌l(fā)展先于國家政權建設；城市空間不均衡，但城市管理方式并不因此而有不同，這些縫隙就給江湖提供了生存空間。
舊時的江湖具有非常清晰的地緣（老鄉(xiāng)）和行業(yè)色彩，甚至兩者合二為一，這是民間自發(fā)形成的市場秩序，幫會甚至足以與統(tǒng)治者相抗衡，轉化為半正式的城市管理力量�，F(xiàn)在的江湖仍然部分保留了這一傳統(tǒng)，比如媒體時常報道的小姐村、小偷村，但這種秩序顯然不足以與國家權力相對抗，如何躲避國家權力的宰制，仍是地下行業(yè)生存的主題。
由于城市管理永遠都有限度，一旦沒有限度，就會反過來影響正常的城市秩序；同樣，江湖也有穩(wěn)定的性質，一旦改變地下性質，企圖取代正式行政力量，也會對正常的城市秩序造成影響。因此，正常情況下，地下行業(yè)與城市管理力量之間形成了相對穩(wěn)定的支配結構，其核心是保證正常的城市秩序。
收容遣送制度的變遷很能說明這一道理。新中國成立后，乞丐是個典型的地下行業(yè)，因為人口流動受到嚴格限制，但乞丐又有非常合理的存在理由，總有人因為不幸而陷入困頓而需要乞討。在此背景下，《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》兼具城市管理和社會救助的功能，其本意是通過國家力量強制救助那些流浪乞討人員，在實現(xiàn)救助目的的同時維護城市秩序。
隨著大量流動人口涌入城市，建立在嚴格控制流動人口基礎上的傳統(tǒng)的城市管理方式面臨挑戰(zhàn)。其核心是，那些無合法證件、無固定住所、無穩(wěn)定收入的流動人口無法有效管理，而這一部分人口除了成為流浪乞討人員外，還可能從事其它地下行業(yè)。如此，與乞丐具有類似性質的城市管理對象也被納入了收容遣送制度中。1992年代初，國務院《關于收容遣送工作改革問題的意見》的出臺，收容對象被擴大到“三無”人員，收容遣送制度儼然成為城市管理的最重要的法律支撐。
很顯然，這一法規(guī)并不適合現(xiàn)代城市管理。因為，“三無”人員并不必然從事地下行業(yè)，即便是從事地下行業(yè)，比如乞丐，也并不一定嚴重擾亂城市秩序。況且，社會救助應該建立在被救助者自愿的基礎上才合理。況且，把收容遣送制度轉化成城市管理的主要法律依據(jù)，是在改變這一法規(guī)的性質。基于收容遣送制度，執(zhí)法人員制造了諸多過度執(zhí)法、執(zhí)法犯法現(xiàn)象，收容遣送制度本身成為制造城市混亂的誘因，這一制度也終于在2003年孫志剛事件后遭到了廢除。
某種意義上，收容遣送制度的終結只是消解了部分由執(zhí)法人員制造的城市亂象，但它并沒有解決因為人口大量流動所帶來的“江湖”地盤的擴大，以及城市管理挑戰(zhàn)。比如，城市流浪乞討人員，在新的法規(guī)《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》中，基本上廢除了對流浪乞討人員的強制救助措施，也不可能收容遣送。換句話說，只要乞丐愿意，只要流浪人員喜歡，就可以在城市中合法生存。某種意義上，當前的城市管理被迫承認了乞丐“江湖”。
只是，承認了江湖存在的現(xiàn)實性，并不意味著行業(yè)的地下性可以改變。事實上，城市乞討本應受到大量限制，這種限制并不意味著壓縮江湖的生存空間，反而有可能是在幫助地下行業(yè)的健康生存。
首先，民政部門有救助的義務，理論上，只要出現(xiàn)公開的流浪乞討，民政部門就應該積極主動提供救助。只要民政部門積極提供服務，即便是真正的弱勢群體不接受救助，也可以揭穿一些職業(yè)乞討者和“欺討”人員，他們的生存空間就會大大減少。某種意義上，這也是對真乞丐的救助，因為民政部門社會救助管理，不僅是在維護正常的城市秩序，也是在維護正常的江湖秩序，防止假乞討人員擾亂地下經(jīng)濟，壓縮真乞丐的生存空間。
其次，公安、城管部門還有維護城市容貌、規(guī)范街頭秩序的職責，這也牽扯到對流浪乞討行為的管理。乞討也需要顧客，人流量大的地方當然是爭奪之地，但是，這些地方卻也往往是城市管理的重點。乞討行為很可能觸犯一些城市管理條例，比如，身體殘疾者擋在人行道中間，類似于“占道經(jīng)營”，賣唱者容易聚集圍觀人群，也在擾亂公共秩序。如果涉及到欺騙行為，還可能觸犯了社會治安管理條例。
再次，特定空間內(nèi)不容許流浪乞討行為。比如，城市軌道交通工具里面，是禁止流浪乞討的，運營方有權力對乞丐處罰。一些城市公共設施也不允許容留流浪人員，媒體曾經(jīng)報道，為了防止流浪漢滯留露宿，廣州市政園林局在高架和人行天橋底澆筑水泥錐。盡管這一做法受到輿論批評，但是，從市政管理角度上說，這實在是維護市政設施的無奈之舉。
真實的狀況是，江湖不僅在城市角落中穩(wěn)定地生存下來了，且還在城市的主流空間若隱若現(xiàn)。這意味著，法治和正式行政并不能完全將江湖限定在地下經(jīng)濟范疇，或者說，江湖的模糊性讓高度標準化的依法行政水土不服。
前已述及，熟人社會網(wǎng)絡才是對付地下江湖的有效治理方式，因為它可以對那些邊緣人進行符合社會規(guī)范的身份認證，人們?nèi)菀淄ㄟ^特定的身份標簽識別邊緣人行為。城市空間尤其是街頭是陌生人社會，邊緣人在城市也具有高度流動性，因此，并無可能利用熟人社會網(wǎng)絡。
這為江湖提供了廣闊的生存空間，因為沒有非正式卻有低成本的身份識別制度，只能依賴于民政部門的救助工作——但很顯然，民政部門的行政力量極其有限。公安、城管部門等一線行政人員，擁有較大的自由裁量權。由于是街頭執(zhí)法，一旦措施不當，引起群眾反應，反而會造成城市秩序混亂，因此，絕大多數(shù)情況下，他們傾向于消極行政，只要江湖中人的行為不是太過分，容許其存在。
特定空間的管理主體則面臨沒有執(zhí)法權的問題，比如，地鐵運營部門可以對地鐵內(nèi)的乞討行為處罰，但有諸多限制，他們沒有權力防患于未然，因為乞討人員是以乘客身份上地鐵的，即便是處罰，最高限額也只有100元，與乞討的經(jīng)濟效益而言，這一處罰力度并不大。園林局則沒有流浪人員的執(zhí)法權，但他們確實是公共設施的破壞者。因此，上海被迫發(fā)布“乞討排行榜”，公示那些屢教不改的乞討者，廣州被迫澆筑水泥錐，防止流浪人員破壞公共設施。
總體上看，當前的城市管理越來越傾向于消極行政，這對江湖秩序造成兩個方面的影響。一是，它加劇了江湖內(nèi)部秩序的混亂。正式行政的消極降低了江湖的進入門檻，比如，一些并非弱勢群體的職業(yè)乞討者混入乞丐江湖，進行“欺討”，加劇了地下經(jīng)濟的競爭，壓縮了真正的乞丐的生存空間。二是，它拓寬了江湖的城市空間，使得地下經(jīng)濟走出城市角落，進入城市中心�，F(xiàn)代城市高度流動、高度多元化、非均衡，為江湖的復興提供了諸多有利條件，因此，消滅江湖是不理性的。但是，讓江湖不斷侵蝕主流社會，沖擊城市秩序，放任自流，也是危險的。讓江湖歸于地下，關鍵是要讓城市管理力量守住主流秩序。
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