當(dāng)前位置：文章首頁 >> 調(diào)查研究 >> 調(diào)查筆記 >> 城市化背景下農(nóng)村建設(shè)用地為何“不減反增”？
田孟
（華中科技大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心 湖北武漢 430074）
一、“建設(shè)用地增長機(jī)制”的常識(shí)與悖論
建設(shè)用地的增長機(jī)制研究是土地利用和管理的基礎(chǔ)。
按照一般認(rèn)識(shí)，在城市化階段，隨著農(nóng)村人口不斷進(jìn)城，城鎮(zhèn)用地需求將不斷地增加，城鎮(zhèn)建設(shè)用地的規(guī)模將必然擴(kuò)大；與此同時(shí)，隨著農(nóng)民進(jìn)城，農(nóng)村人口大量減少，農(nóng)村房屋和設(shè)施需求減少，鄉(xiāng)村建設(shè)用地的規(guī)模應(yīng)不斷減少。不僅如此，相對(duì)于鄉(xiāng)村，城鎮(zhèn)具有集聚效應(yīng)，在土地利用上，城鎮(zhèn)比鄉(xiāng)村更能集約節(jié)約利用土地資源。故而總體而言，城鎮(zhèn)增加的建設(shè)用地在規(guī)模上應(yīng)要小于農(nóng)村減少的建設(shè)用地。
因此，城鎮(zhèn)化的過程，不僅是城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加、鄉(xiāng)村建設(shè)用地不斷減少的過程，而且也是城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不斷減少、土地利用集約節(jié)約程度不斷提高的過程。這是城鎮(zhèn)化過程中建設(shè)用地增長的一般機(jī)理，也成為了土地利用和管理的一個(gè)基本常識(shí)。
但是，在我國的城鎮(zhèn)化過程中，這個(gè)“一般機(jī)理”似乎并沒有發(fā)揮作用。按照中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所劉彥隨研究員的調(diào)研和統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，自1995年到2011年，我國農(nóng)村人口年減少量達(dá)1100萬，但農(nóng)村建設(shè)用地總規(guī)模不僅沒有減少，反而還增加了400余萬畝。在農(nóng)村人口快速地向城鎮(zhèn)遷移的過程中，農(nóng)村的建設(shè)用地“不減反增”，城鄉(xiāng)建設(shè)用地出現(xiàn)了“雙增長”現(xiàn)象。劉彥隨的分析認(rèn)為：首先、當(dāng)農(nóng)村常住人口不斷減少的同時(shí)，農(nóng)村宅基地卻并沒有大量退出，村莊用地被大量地廢棄或閑置，從而造成村莊空心化；其次、農(nóng)村中所蘊(yùn)含的巨大的人口總量對(duì)于建設(shè)用地存在現(xiàn)實(shí)的需求，從而導(dǎo)致村莊建設(shè)規(guī)模不斷擴(kuò)大；也即是說，農(nóng)村中原有的建設(shè)用地不能夠有效地退出，而新增的建設(shè)用地又在不斷地增加，因此造成了農(nóng)村“人減地反增”的現(xiàn)象。
那么，究竟是缺乏有效的宅基地退出機(jī)制或制度供給，從而導(dǎo)致了農(nóng)村宅基地“想退而不能退”？還是當(dāng)前的宅基地退出并不符合農(nóng)村實(shí)際，農(nóng)民宅基地即使“能退也不想退”？這個(gè)問題不僅關(guān)系到如何看待和評(píng)價(jià)“農(nóng)民不退出宅基地”這一行為，同時(shí)也關(guān)系到當(dāng)前我國土地政策設(shè)計(jì)和制度改革的方向性問題。
二、“村莊空心化”的三種類型
根據(jù)農(nóng)村房屋的具體使用情況，可以將當(dāng)前的村莊空心化分為三種類型：
一種是徹底地被廢棄或閑置，農(nóng)民全家都已經(jīng)進(jìn)城，或另地建新房屋；另一種則是季節(jié)性使用、季節(jié)性地閑置，農(nóng)民全家在城鄉(xiāng)之間兩棲，農(nóng)忙或節(jié)假日在農(nóng)村居住，平時(shí)則在城鎮(zhèn)；第三種是老年農(nóng)民繼續(xù)住在老宅基地上，而中青年或者住在農(nóng)村新建房屋里，要么在城鎮(zhèn)常住。
等到老年人去世以后，第三種情況就可能變成第一種情況。但是，由于在那個(gè)時(shí)候，原來的中青年也步入了老年，他們很可能又會(huì)回到老宅基地上居住，而把之前的新建房屋或城鎮(zhèn)住房留給了他們的下一代使用。因此，第三種類型就可能不斷地自我繼替和循環(huán)，不一定必然走向第一種情況。
三、中國式小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國絕大多數(shù)的農(nóng)村中普遍出現(xiàn)了一種“半工半耕”的家計(jì)收入模式，這是一種比較典型的“兼業(yè)”模式。這種模式具體還可以分為兩種類型：
一種類型是以“代際分工”為基礎(chǔ)的半工半耕的家計(jì)收入模式。具體說來，農(nóng)民以家庭為基本經(jīng)濟(jì)單位，50歲以上的老年人在家務(wù)農(nóng)，中青年則外出務(wù)工，農(nóng)民家庭中有務(wù)工和務(wù)農(nóng)兩筆收入，務(wù)農(nóng)收入解決溫飽和老人的自我養(yǎng)老，務(wù)工收入則解決建房、結(jié)婚、教育、進(jìn)城等大項(xiàng)開支。這是目前農(nóng)村家庭中十分普遍的農(nóng)民家計(jì)收入模式。
在這種普遍模式之外，還有一些農(nóng)民家庭，由于老人或小孩需要照料等原因，導(dǎo)致中青年勞動(dòng)力因故不能遠(yuǎn)距離地外出務(wù)工，而單純依靠自家的責(zé)任田務(wù)農(nóng)不僅收入太少，而且滿足不了勞動(dòng)需要，因此，他們就通過私下流轉(zhuǎn)，租種了外出務(wù)工農(nóng)民的土地，形成了適度的經(jīng)營規(guī)模，成為了農(nóng)村中的新“中農(nóng)”群體。農(nóng)閑時(shí)候，他們就在農(nóng)村周邊的城鎮(zhèn)里打零工。
由于是土生土上的本地人，新中農(nóng)與村莊有天然聯(lián)系和感情，對(duì)于村莊公共事務(wù)不僅關(guān)心，甚至還積極參與，并擔(dān)任了村組干部，從而成為了農(nóng)村里的“中堅(jiān)”力量。中農(nóng)并不固定和穩(wěn)定，一旦城鎮(zhèn)里有更好的機(jī)會(huì)，或者家中老人、小孩不再需要照料，“中農(nóng)”就可能會(huì)進(jìn)城務(wù)工（除非在家務(wù)農(nóng)的收益趕得上進(jìn)城務(wù)工，這需要土地具備一定的規(guī)模和耕作條件），因此，它是當(dāng)前農(nóng)村中老人農(nóng)業(yè)的有效補(bǔ)充。
四、不同農(nóng)民對(duì)宅基地有不同需要
在這種“半工半耕”的家計(jì)收入模式下，農(nóng)民家庭的日常生活需要、社會(huì)關(guān)系、人生意義等都在農(nóng)村，需要農(nóng)村的房屋、土地等作為基本的物質(zhì)載體。不同類型的農(nóng)民對(duì)于宅基地有不等程度上的需要，因此在這樣的條件下，農(nóng)村宅基地的退出并不符合農(nóng)民的實(shí)際。
首先，在家務(wù)農(nóng)的老年人還需要直接使用這些宅基地，解決其基本的生產(chǎn)、生活需要，因此不可能退出；其次，進(jìn)城務(wù)工的中青年農(nóng)民中，那些目前還需要農(nóng)業(yè)收入作為家庭收入的補(bǔ)充收入的農(nóng)民，在農(nóng)忙或節(jié)假日的時(shí)候還要回到農(nóng)村生產(chǎn)、居住和生活一段時(shí)間的，也即還需要季節(jié)性地使用宅基地的，也不會(huì)退出宅基地；第三，那些懷揣著城市化夢想而進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，在城市還無法為其提供穩(wěn)定而又體面的工作機(jī)會(huì)和收入水平的時(shí)候，還需要農(nóng)村的宅基地和土地作為進(jìn)城失敗的最后一道保障，因此一般也不會(huì)輕易退出自己的宅基地；
最后一種，那些已經(jīng)進(jìn)城安居的農(nóng)民，他們本來已經(jīng)在自然、自發(fā)、有序地退出自己的宅基地（比如把宅基地和土地賣給入戶本村的山里人，那么山里人的宅基地就自然而然地退出了），但由于近年來不當(dāng)?shù)霓r(nóng)村政策供給和宣傳導(dǎo)向，比如通過土地這個(gè)渠道轉(zhuǎn)移國家資源，從而造成了土地值錢的想象，導(dǎo)致這部分進(jìn)城農(nóng)民也不愿意退出自己的宅基地。
上述前三種類型都是由于農(nóng)民對(duì)于宅基地有著實(shí)際的需要，因此是“不該退出”的宅基地；而后一種則是相關(guān)政策的不當(dāng)，導(dǎo)致了農(nóng)民對(duì)于宅基地價(jià)值的虛假想象，因此屬于“該退卻不退”的宅基地。總體上看，農(nóng)民進(jìn)城最終能夠成功的畢竟是少數(shù)，大多數(shù)農(nóng)民都不同程度地需要宅基地，因此，宅基地退出并不符合當(dāng)前農(nóng)村的實(shí)際需要。
五、農(nóng)民整體進(jìn)入現(xiàn)代化也需要宅基地
當(dāng)前的這種農(nóng)民以“代際分工”為基礎(chǔ)的“半工半耕”的家計(jì)收入模式，隨著家庭生命周期的生長而生長、展開而展開、成熟而成熟、轉(zhuǎn)型而轉(zhuǎn)型、衰落而衰落、繼替而繼替。因此，這一模式也構(gòu)成了農(nóng)民家庭勞動(dòng)力再生產(chǎn)的基本模式。
這就使得我們對(duì)于農(nóng)村宅基地退出問題的探討和相關(guān)政策設(shè)計(jì)必須要具備動(dòng)態(tài)和整體的視野，而不能過于靜態(tài)、拒不、僵化和刻板。實(shí)際上，農(nóng)民進(jìn)城是一個(gè)動(dòng)態(tài)而又反復(fù)的過程，農(nóng)民多次進(jìn)城，又多次返鄉(xiāng)；農(nóng)民返鄉(xiāng)意愿強(qiáng)烈的程度與他的年齡往往成正相關(guān)關(guān)系；最終，受制于既有的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和發(fā)展階段，而不是簡單的制度或政策壁壘，絕大多數(shù)農(nóng)民必將返鄉(xiāng)，在農(nóng)村中發(fā)揮余熱，安度晚年。
這就使得上述從靜態(tài)角度看到的不同層面的農(nóng)民對(duì)于宅基地的需求偏好，在生命周期的線索里，被編織成了絕大多數(shù)的農(nóng)民在進(jìn)城的動(dòng)態(tài)過程中對(duì)農(nóng)村宅基地需求的一個(gè)連續(xù)譜。在這個(gè)連續(xù)譜里面，在家務(wù)農(nóng)的老年人和進(jìn)城圓夢的中青年是一環(huán)緊扣一環(huán)的，隨著家庭生命周期不斷向前演進(jìn)。正所謂，老年人也曾有年輕之時(shí)，而年輕人也將有老年之日；在年輕人步入老年之日，恰又到了下一代年輕之時(shí)；如此循環(huán)，生生不息。這里面，現(xiàn)有的土地制度，包括宅基地制度，是確保這種代際傳承得以維持和不斷再生產(chǎn)的基礎(chǔ)條件。
所以，從而動(dòng)態(tài)的角度來看，當(dāng)前農(nóng)村宅基地退出的客觀條件并不具備，因此不可貿(mào)然推進(jìn)。在現(xiàn)有的條件下，農(nóng)民作為一個(gè)整體進(jìn)城將會(huì)是漫長的過程。在這個(gè)過程中，作為整體的農(nóng)民群體對(duì)于宅基地也具有現(xiàn)實(shí)需求，發(fā)揮著作用，而并不非無端端地閑置在那里。
執(zhí)是之故，當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地之所以不退出，農(nóng)村之所以會(huì)出現(xiàn)“人少地反增”的現(xiàn)象，并非完全是基層政府和部門執(zhí)行力不夠所致，而是由當(dāng)前農(nóng)民普遍以代際分工為基礎(chǔ)的“半工半耕”的家計(jì)收入模式的需要所決定了的，而且它本身也構(gòu)成了這種家計(jì)收入模式的一個(gè)十分基礎(chǔ)的制度條件。
這種家計(jì)收入模式之所以能夠形成并持續(xù)，誠然有國家制度和政策供給方面的原因，如我國的農(nóng)村基本經(jīng)營制度和對(duì)農(nóng)民起保護(hù)作用的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)等等，但更重要的，則是由我國當(dāng)前所處的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段及其結(jié)構(gòu)決定了的，其背后的約束條件則是更加宏觀的世界經(jīng)濟(jì)體系及中國在其中的位置和想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。因此，農(nóng)民普遍不退出宅基地是合理的。
六、宅基地不退出浪費(fèi)了土地嗎？
那么，這種現(xiàn)象應(yīng)如何評(píng)價(jià)？現(xiàn)在有種觀點(diǎn)認(rèn)為，盡管從農(nóng)民的角度來講，農(nóng)民確實(shí)需要宅基地作為最后的保障，因此宅基地不退出是合理的；但是，農(nóng)民的宅基地使用過于粗放、低效，浪費(fèi)了大量的土地資源，甚至危害到了國家糧食安全，因此從保護(hù)耕地資源的角度來講，又是不合理的。這樣的說法似是而非，總體上是錯(cuò)誤的（此處暫不論由于規(guī)劃不及或失效所導(dǎo)致的土地閑置問題——如村莊“外擴(kuò)內(nèi)空”，因?yàn)檫@種情況也并非完全是由宅基地退出機(jī)制的問題所致，更與宅基地性質(zhì)無關(guān)。）。
首先，農(nóng)村的宅基地（集體建設(shè)用地）與城市建設(shè)用地有本質(zhì)的不同。盡管同屬于建設(shè)用地類型，但從糧食產(chǎn)出能力來看，農(nóng)村的宅基地可以復(fù)墾為耕地或農(nóng)用地，因此是具有潛在的糧食生產(chǎn)能力；而城市建設(shè)用地基本上不可復(fù)墾，沒有糧食生產(chǎn)能力。實(shí)際上，并不是所有的建設(shè)用地都只能搞非農(nóng)建設(shè)，而不能用來生產(chǎn)糧食。土地分類不能成為束縛思考的教條，分類只是手段，是為了能夠更好地管理和利用土地資源，因此在研究具體問題的時(shí)候，必須要還原到現(xiàn)實(shí)中來，而不能只停留在土地分類的概念上做文章。
其次，國家糧食安全問題，關(guān)鍵不在于現(xiàn)有的糧食產(chǎn)出水平，是在于潛在的糧食產(chǎn)出能力。就現(xiàn)有的糧食生產(chǎn)狀況和農(nóng)產(chǎn)品市場狀況來看，當(dāng)前糧食市場比較穩(wěn)定，糧食供給明顯過剩，耕地出現(xiàn)了普遍的季節(jié)性拋荒現(xiàn)象。在這樣的條件下，還來復(fù)墾農(nóng)村潛在的耕地資料（農(nóng)村建設(shè)用地）來生產(chǎn)糧食，不僅成本高昂，而且無益于增加農(nóng)民的利益和農(nóng)業(yè)的水平。而作為潛在耕地的宅基地空置在那里，相當(dāng)于休耕，起到了涵蓄地力的作用，可備不時(shí)之需，這又有何不可？為何非要把全部的糧食生產(chǎn)潛力都開掘出來，造成“谷賤傷農(nóng)”？
從這個(gè)角度來說，農(nóng)民不退出宅基地，不僅對(duì)農(nóng)民的利益來說是合理的，而且對(duì)國家糧食安全和整體利益來說，也是有合理性的。畢竟，我們國家的糧食安全問題，也并沒有緊張到非要去拆農(nóng)民房子不可的程度。更何況農(nóng)民的建設(shè)用地?cái)[在那里并不浪費(fèi)。
七、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)意義重大
因此，在現(xiàn)有條件下，農(nóng)村出現(xiàn)空心化無需大驚小怪。在城鎮(zhèn)化的現(xiàn)有階段里，農(nóng)村人口遷移到城鎮(zhèn)而宅基地不退出，有其合理性和必要性。
農(nóng)民進(jìn)城是一個(gè)持續(xù)、反復(fù)且循序漸進(jìn)的過程。農(nóng)民保留宅基地，即為年輕人進(jìn)城務(wù)工解決了后顧之憂，有為進(jìn)城失敗的農(nóng)民提供了一個(gè)最后的保障和歸屬。在農(nóng)民往返于城鄉(xiāng)的過程中，正是由于存在著這種中國式的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，使得全國的農(nóng)業(yè)和工業(yè)，鄉(xiāng)村與城市，東部與西部，穩(wěn)定與發(fā)展，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)等方面，在現(xiàn)有的條件下，表現(xiàn)出來的的不是一個(gè)激烈對(duì)抗和相互阻礙的關(guān)系，而是一個(gè)深度互補(bǔ)而又相互促進(jìn)的關(guān)系，共同為中國的現(xiàn)代化做出貢獻(xiàn)。
這種小農(nóng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)十分穩(wěn)定，溫情，而且比較有效，十分適合于我國現(xiàn)有的國情和發(fā)展?fàn)顩r。從微觀上看，它有效地解決了農(nóng)民家庭的維持和發(fā)展的問題，從而再造了村莊的基本構(gòu)成要素；宏觀地上看，它在中國的現(xiàn)代化進(jìn)程中，有效地起到了蓄水池和穩(wěn)定器的作用，與城市的快速發(fā)展形成了對(duì)立而又統(tǒng)一的辯證關(guān)系。
2014年4月18日
寫于東七樓副五樓中國鄉(xiāng)村治理研究中心
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