就改革的頂層設(shè)計而言，中共十八屆三中全會所通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），是改革開放以來最具有頂層設(shè)計性質(zhì)的改革方案，它的確考量到改革的系統(tǒng)性和綜合性，涵蓋了包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化和軍事等在內(nèi)的所有主要領(lǐng)域的改革。
不過，《決定》畢竟是一個宏觀的藍(lán)圖，需要很長的時間去實現(xiàn)。在實現(xiàn)這個藍(lán)圖的過程中，如果原來的頂層設(shè)計設(shè)想不當(dāng)，或者執(zhí)行不當(dāng)，就都會出現(xiàn)各種風(fēng)險。不過，與改革所能產(chǎn)生的風(fēng)險比較，就今天中國的現(xiàn)實來說，最大的風(fēng)險仍然來自于不改革。人們有必要從政治、經(jīng)濟(jì)和社會各個方面，來探討改革或者不改革所面臨的風(fēng)險。
從政治上說，改革的最大風(fēng)險就是“改革力度不足”甚至是“不改革”。盡管改革會帶來風(fēng)險，但從近幾十年的中國實踐經(jīng)驗來看，最大的風(fēng)險來自“改革不足”甚至“不改革”。今天中國社會所面臨的風(fēng)險，大都是過去沒有改革，或者沒有足夠的改革所導(dǎo)致的，例如經(jīng)濟(jì)方面的金融風(fēng)險、地方債務(wù)風(fēng)險、房地產(chǎn)泡沫風(fēng)險等；政治領(lǐng)域的官員腐敗、政府官員不作為、政府信任危機(jī)等；社會領(lǐng)域的社會分化、激進(jìn)化甚至暴力等。從政治上說，因為“不改革”而產(chǎn)生的風(fēng)險往往變得不可控，而由于“改革”而產(chǎn)生的風(fēng)險，往往是可控的。
中國面臨一種怎樣的改革局面呢？十八屆三中全會的《決定》，推出了總體改革方案。高層也一直在大力呼吁改革，社會對新的改革充滿高度期待，但改革并不能馬上見到效果并惠及社會層面。人們只聽到了各種改革話語，但很難找到充滿動力的改革執(zhí)行者。中國所面臨的問題是：誰來執(zhí)行改革？中央政府是改革的設(shè)計主體，也是中央所及的一些領(lǐng)域的改革主體，但中央政府絕非是所有改革的改革主體。在更多的領(lǐng)域，地方政府、企業(yè)尤其是國有企業(yè)和社會，才是改革的主體�，F(xiàn)在的問題很明朗，中央高層在呼吁改革，但各個部委沒有什么大動作；地方政府、企業(yè)和社會對改革的執(zhí)行，也沒有什么大的回應(yīng)。
為什么會出現(xiàn)這種情況呢？從政治上說，至少有四個重要因素影響著人們的改革動力。
首先是權(quán)力集中和改革之間的矛盾。中國早期改革的特點是分權(quán)，即把權(quán)力從上級政府下放到地方、企業(yè)和社會，讓它們?nèi)?zhí)行改革。但現(xiàn)在的改革已經(jīng)不一樣，很多領(lǐng)域的改革需要集權(quán)。過去很長時間里沒有改革或者改革不足，既“培養(yǎng)了”龐大的既得利益，也累積了巨大的改革風(fēng)險。所以，新的改革設(shè)計和執(zhí)行需要集權(quán)。原因很簡單。如果沒有一定的權(quán)力集中，既難以克服所面臨的龐大既得利益的阻力，也難以化解所累積起來的風(fēng)險。同樣重要的是，改革必須要有人來擔(dān)當(dāng)和負(fù)責(zé)。改革是執(zhí)政黨的一種使命，它必須是一種責(zé)任制。歷史上看，沒有人負(fù)責(zé)的改革就沒有出路。責(zé)任制則表明各級主要領(lǐng)導(dǎo)人，要親自把改革責(zé)任擔(dān)當(dāng)起來。因此，根據(jù)這兩個需要，在中央層面已經(jīng)成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，省一級政府也成立省級全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組。這個領(lǐng)導(dǎo)小組也可以理解成為“改革的責(zé)任小組”。
不習(xí)慣集權(quán)式的改革
但改革從傳統(tǒng)的分權(quán)轉(zhuǎn)型到集權(quán)模式，也給改革的執(zhí)行帶來了影響。一是心理上的。從前的改革是分權(quán)式的，大家習(xí)慣了分權(quán)式的改革，現(xiàn)在要進(jìn)行集權(quán)式的改革，就覺得不習(xí)慣了；二是人們對實際權(quán)力的考量。一些政府官員不知道權(quán)力的目的是什么。集權(quán)觸動了他們手中的權(quán)力，就感覺到不自然。在這樣的情況下，一些領(lǐng)導(dǎo)人和政府官員對改革并不熱心，好像一集權(quán)，改革就不是自己的事情了，而是主要領(lǐng)導(dǎo)的事情。
第二，改革執(zhí)行難和中國的人事制度有密切關(guān)聯(lián)。改革需要執(zhí)行，而執(zhí)行是人去執(zhí)行的。現(xiàn)行人事制度和改革之間存在著諸多矛盾。首先，沒有像發(fā)達(dá)國家那樣的“組閣制度”。組閣制度很重要的一個功能，就是政策的制定和執(zhí)行。無論是總統(tǒng)還是總理，或者各級政府首腦，都需要一個強(qiáng)有力的政策制定和執(zhí)行的團(tuán)隊，這個團(tuán)隊就是內(nèi)閣。在一定程度上，中國沒有內(nèi)閣制度表明，各級首腦沒有自己的政策制定和執(zhí)行團(tuán)隊。
其次，只有人事退休制度，而沒有人事退出制度。一個官員，如果不犯錯誤，就可以一直留在崗位上，不管其是否有能力執(zhí)行政策。而要把一個辦事不力但也沒有犯錯誤的官員調(diào)離崗位，成本經(jīng)常非常高。
再次，人事任命經(jīng)常“系統(tǒng)化”，也就是不同“系統(tǒng)”（或者“口”）的領(lǐng)導(dǎo)人，對本系統(tǒng)的人事任命具有很大的權(quán)力，“系統(tǒng)”之外的干部很難進(jìn)入。人事任命部門化，經(jīng)常導(dǎo)致人事部門的既得利益化和利益的部門化。改革需要方方面面的配合，一些系統(tǒng)想改革，但別的系統(tǒng)不想改革，這就導(dǎo)致了內(nèi)部消耗、改革不力的結(jié)局。
第三，今天的改革與反腐敗同行。改革需要反腐敗。腐敗既影響到政府自身的社會治理能力問題，更影響到政府的合法性水平。最顯著的就是導(dǎo)致了社會對政府官員的深度不信任�，F(xiàn)在政府的難處在于，即使要進(jìn)行一些有利于社會大眾和社會整體的改革，也得不到社會的信任。就是說，在政府贏得社會的信任之前，推出再好的改革方案，也難以得到社會的理解和支持。反腐敗顯然就是政府重拾社會信任的一種有效方法。當(dāng)然，反腐敗更是市場秩序所要求的。腐敗，尤其是官商勾結(jié)的腐敗，往往破壞市場秩序。在中國，因為政府和企業(yè)之間的緊密關(guān)聯(lián)，在一些領(lǐng)域已經(jīng)出現(xiàn)了類似寡頭經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。這種現(xiàn)象必須通過反腐敗來得到糾正。
不過，事物都會有多個方面。反腐敗必然對改革產(chǎn)生一些“負(fù)面”影響。在各級干部官員當(dāng)中，現(xiàn)在有一些人心里不定，擔(dān)心自己會不會出事情。于是，他們就采取“靜觀其變”的態(tài)度，“不動”比“動”要好。這很容易理解。改革就表明要“動”，而“動”必然會觸及到身邊的各種利益關(guān)系，那些利益受到改革影響的人會有抵觸，經(jīng)常會去揭改革者的老底，也就是通常人們所說的“整材料”。在這樣的情況下，人們選擇了“不動”。
同時，在反腐敗的同時，各級政府也在建立一些預(yù)防腐敗的機(jī)制。反腐敗本身不是目標(biāo)，目標(biāo)在于建立清廉政府。如何建立清廉政府？總體上，一個普遍的共識就是通過把“把權(quán)力關(guān)在籠子里”。為了建立清廉政府，一些省份率先進(jìn)行制度改革試點。例如，個別省份就已經(jīng)開始進(jìn)行權(quán)力的“負(fù)面清單”，明確規(guī)定省委省政府主要領(lǐng)導(dǎo)干部官員不能做什么。例如規(guī)定，省主要領(lǐng)導(dǎo)人不管財政、人事、項目等等大權(quán)，因為從以往的經(jīng)驗看，正是這些方面的大權(quán)沒有受到限制，導(dǎo)致了地方官員尤其是“一把手”的腐敗。
無所作為是最大的腐敗
這樣做具有足夠的政治理性。但是“負(fù)面清單”的做法和改革往往是相矛盾的。如果“負(fù)面清單”過長，領(lǐng)導(dǎo)人就不知道該做什么了。改革是要辦事的，沒有人辦事，任何改革就不可能。實際上，主要領(lǐng)導(dǎo)人通過“不辦事”的方法來實現(xiàn)清廉，這又會是變相的腐敗，甚至是更大的腐敗。很簡單，主要領(lǐng)導(dǎo)崗位是中國政治生活中最為稀缺的資源，站在領(lǐng)導(dǎo)崗位而無所作為，就是最大的腐敗。再者，靠不辦事來求得清廉，并不算有本事，真正的本事就是又辦事，也清廉。
第四，“不改革”的風(fēng)險也來自于改革的主體沒有明確起來。現(xiàn)在總的趨勢是，中央政府已經(jīng)變成了改革的主體，而其他則是改革的對象。其實不然。單就經(jīng)濟(jì)改革來說，中央政府是改革的頂層設(shè)計者，同時有很多領(lǐng)域的改革，中央政府也是改革的主體，例如財政、收稅、貨幣、土地政策等等。但在大部分領(lǐng)域，尤其是地方、企業(yè)和社會層面的改革，中央政府并非是改革的主體，改革的主體是地方、企業(yè)和社會。
現(xiàn)在中央政府動起來了，但地方、企業(yè)和社會仍然無動于衷。于是，有關(guān)方面在大力呼吁要宣講改革。不過，改革不需要做很多宣講，要很多宣講的改革就很難做好，甚至失敗。要宣講表明改革者并沒有找到改革的主體，或者并沒有為改革的主體找到足夠的動力。1980年代農(nóng)村土地承包制的改革、村民自治制度的建立、1990年代的國有企業(yè)民營化的改革，當(dāng)時中央政府并沒有什么宣講，地方、企業(yè)和社會各方面自己就早已經(jīng)動起來了，中央政府只順勢推舟。如果改革具有足夠的自下而上的動力，中央政府就會處于一個比較主動的地位。
中央政府并非一定要接受各種自下而上的改革，而是可以根據(jù)國家和社會的長遠(yuǎn)利益，或者接受和支持某一種改革，或者拒絕和否決某一種改革。但如果自上而下的改革遭到自下而上的抵制，中央政府就會處于一個比較被動的局面。不過，中國也有自上而下的集權(quán)式改革的成功經(jīng)驗。最典型的就是1990年代的“分稅制”改革和中央銀行制度改革。照理說，這樣的改革很困難，因為要把財權(quán)和金融權(quán)從地方集中到中央來。但當(dāng)時的改革者采用有效的策略，主要是政治權(quán)力、行政權(quán)力和利益重新分配之間的有效協(xié)調(diào)，結(jié)果也成功了。
為什么計劃得好好的改革和改革的主體都動不起來呢？這是需要人們深刻思考的問題�？赡苡腥藭f，這是因為從前的這些改革主體，現(xiàn)在已經(jīng)演變成為龐大的既得利益了。這話有一定的道理。但既得利益的存在，并不表明改革的不可能。1980年代和1990年代，方方面面的既得利益也是存在的。沒有一個社會是不存在既得利益的。改革沒有動作主要是改革者的策略問題。無論是1980年代還是1990年代，改革之所以能夠推進(jìn)并且成功了，主要是因為改革者用有效的方式培養(yǎng)了新利益。
新利益成長起來后，是對改革者最大和最有效的支持，改革者可以使用新利益對老的既得利益構(gòu)成的壓力，克服它們的阻力，從而推進(jìn)改革。歷史上看，很難找到通過依靠老利益來改革老利益的改革成功例子。中國現(xiàn)在主要的問題是法律、制度和政策層面都沒有向新利益傾斜。沒有新利益的出現(xiàn)和成長，改革者的權(quán)力再集中，也不足以克服現(xiàn)存既得利益。很顯然，中國改革的前途，取決于高度集中起來的權(quán)力，能否公平培養(yǎng)出新利益來。
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